Innkalling av egengodkjent reguleringsplan, 29.05.00

Oppegård – Boliger/næringsområder, Svartskog

KOMMUNEDELPLAN FOR OPPEGÅRD VEST (SVARTSKOG) – VURDERING UT FRA NASJONALE INTERESSER

Det vises til Miljøverndepartementets tidligere brev av 12. mars 1999, samt til seinere møter om saken.

Miljøverndepartementet har vurdert egengodkjent kommunedelplan for Oppegård Vest (Svartskog) ut fra nasjonale interesser, men finner ikke at det er nødvendig å foreta endringer i planen. Ut fra målsettingene i rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging, kan det reises tvil om det bør bygges på Svartskog. Området ligger utenfor eksisterende infrastruktur og byggesone, og uten tilknytning til hovedlinjer i kollektivsystemet. Planen er imidlertid vedtatt etter en grundig planprosess, og det foreligger ikke innsigelse til den. På bakgrunn av behovet for nye boliger i regionen, er departementet positiv til at det arbeides med videre planlegging av området. I det videre arbeid må kommunen sørge for at det etableres en effektiv kollektivløsning, at det legges opp til høyere utnytting av området, at utbyggingstempoet revurderes og at arbeidet skjer i samråd med regionale myndigheter.

Bakgrunnen for saken:

Oppegård kommunestyre egengodkjente kommunedelplan for Oppegård Vest i møte 25. november 1998. Planen ble oversendt Miljøverndepartementet ved kommunens brev av 8. desember 1998. Planen ble på vanlig måte sendt til berørte etater for vurdering i forhold til nasjonale interesser. Statens forurensningstilsyn og Direktoratet for naturforvaltning uttalte at kommunedelplanen for Oppegård Vest vil være i strid med rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging, bl.a. fordi planen legger opp til lav arealutnytting og fordi tilbudet om kollektivtransport ikke vil være tilstrekkelig. Miljøverndepartementet
delte i utgangspunktet disse vurderingene og varslet kommunen ved brev av 12. mars 1999 om at departementet ville gå inn i en prosess med kommunen med sikte på endringer.

Det har seinere vært avholdt en rekke møter om denne saken i Miljøverndepartementet, med Oppegård kommune og andre berørte etater. Det har på møtene vært foretatt en nærmere drøfting av planen og de problemstillinger som berøres. På bakgrunn av målsettingene i de rikspolitiske retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging har Miljøverndepartementet formulert noen punkter som har vært utgangspunkt for drøftingen. Kommunen har gitt sin vurdering av disse i et særskilt notat av 26. august 1999. Jernbaneverket har gitt sine synspunkter i brev av 31. august 1999, mens Statens vegvesen Akershus har uttalt seg i notat av 9. september 1999. De mest sentrale spørsmålene tas nærmere opp nedenfor.

Kommunedelplanen for Oppegård Vest legger opp til at det skal bygges ca 2300 boliger, noe som gjennomsnittlig vil gi en utnyttelsesgrad på 1,9 boliger pr. dekar. Det er planlagt næringsarealer som vil gi ca 2700 arbeidsplasser. Utbyggen planlegges over en 30-årsperiode, med en første etappe på 12 år med 810 boliger og 2200 arbeidsplasser. Det er lagt opp til en kollektivløsning basert på buss til Kolbotn, inntil en bane kan realiseres. En lettbane til Kolbotn er planlagt å følge samme trasé som buss.

Miljøverndepartementets vurderinger

I St.meld. nr. 29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikk er hensynet til arealpolitikk og transportsystem nevnt blant de politiske premisser som vil bli tillagt økt vekt i arealpolitikken. Det er bl.a. angitt som et mål at byutviklingen må være areal- og transportbesparende og legge til rette for miljøvennlig transport og begrenset bilbruk.

Den nasjonale arealpolitikken tilsier at potensialet for økt arealutnyttelse innenfor eksisterende by- og tettstedsområder utnyttes før nye store utbyggingsområder tas i bruk. I denne sammenheng er det spesielt viktig at arealutviklingen bidrar til å bygge opp om det etablerte kollektivsystemet. Svartskog ligger utenfor eksisterende infrastruktur, etablert byggesone og uten særlig tilknytning til eksisterende kollektivsystem.

Miljøverndepartementet mener på denne bakgrunn at det kan reises tvil om det er riktig å ta Svartskog i bruk til utbyggingsformål. Imidlertid har kommunestyret vedtatt kommunedelplanen etter en omfattende og grundig planprosess, der byggeområdene er tilpasset de andre interessene som knytter seg til området. Det foreligger ikke innsigelse fra statlige fagmyndigheter eller fylkeskommunen til det alternativ som er vedtatt. På bakgrunn av behovet for nye boliger i hovedstadsregionen, er Miljøverndepartementet positiv til at det arbeides videre med planlegging av Svartskogutbyggingen på basis av kommunedelplanen.

Miljøverndepartementet mener likevel utbyggingen av Svartskog må gjennomføres på en måte som samsvarer mest mulig med rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging gitt ved kgl.res. av 20. august 1993. Av disse retningslinjene framgår bl.a. at det skal legges vekt på å oppnå gode regionale helhetsløsninger på tvers av kommunegrensene. Planlegging av utbyggingsmønsteret og transportsystemet bør samordnes slik at det legges til rette for en mest mulig effektiv, trygg og miljøvennlig transport, og slik at transportbehovet kan begrenses. Videre skal det legges vekt på å utnytte mulighetene for økt konsentrasjon av utbyggingen i byggesonene i by- og tettstedsområder. I regioner eller områder der befolkningstettheten kan gi grunnlag for kollektivbetjening som et miljøvennlig og effektivt transportalternativ, skal det ved utformingen av utbyggingsmønsteret og transportsystemet legges vekt på å tilrettelegge for kollektive transportformer.

Etter Miljøverndepartementets oppfatning er den utnytting som kommunedelplanen legger opp til ikke høy nok i forhold til områdets beliggenhet i hovedstadsområdet. Utbyggingsperioden strekker seg dessuten over svært langt tid. Det er knyttet stor usikkerhet til den skisserte kollektivløsning, herunder spørsmålet om finansiering, trasévalg og tilknytning til andre områder i Oslo og Oppegård. Departementet er opptatt av at det iverksettes tiltak som er nødvendig for at Svartskogutbyggingen ikke skal gi negative trafikk- og miljøkonsekvenser, for eksempel i forhold til Oslo. Dette er forhold som kommunen må gripe fatt i og avklare i samråd med Oslo kommune og regionale myndigheter.

Nærmere om de sentrale spørsmål

Forholdet til arealbruken i regionen og kommunen

Regionale rammer for utbyggingen

Oppegård kommune viser i sitt notat av 26. august 1999 bl.a. til at fylkesplanen for Akershus er lite konkret når det gjelder arealbruk og utbygging.

Statens vegvesen Akershus påpeker at det kan stilles spørsmål ved om utbyggingen av området er i tråd med rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging, med bakgrunn i områdets beliggenhet i forhold til jernbanen og eksisterende sentrumsfunksjoner. De stiller seg imidlertid positiv til utbygging av Svartskog ut fra at andre alternative utbyggingsområder i Follo relativt sett vil gi mer transport. De påpeker videre at det er ønskelig med høy utnyttelse og raskere utbyggingstempo for å kunne legge til rette for et bedre kollektivtilbud.

Utkast til fylkesdelplan for transportsystemet i Sørkorridoren er for tiden til behandling i Miljøverndepartementet. En sentral målsetting i planen er at arealbruken og utbyggingsmønsteret må tilpasses et kollektivbasert transportsystem, og at kollektivtransporten må ta det alt vesentligste av økningen i persontrafikken, både lokalt og regionalt. Det angis at tettere utbygging nær kollektive knutepunkter bør prioriteres. Videre omtales Svartskog som boligområde som et "B-område" (dvs. et område i usentrale vegbaserte områder, der det må velges mellom begrenset boligbygging eller mye, til dels sterkt konsentrert boligbygging med vekt på etablering av nye kollektivruter.) Planen nevner muligheten for framtidig kombibane til Svartskog.

I fylkesplan for Akershus (1996-99) er det angitt som et mål at det ved lokalisering av nye større utbyggingsområder skal sikres en god kollektivdekning. Totalt transportvolum skal reduseres, og kollektivtrafikkens andel av persontrafikken økes. Det forutsettes innpasset flere boliger i eksisterende boligområder, samtidig som nye arealer må få høy utnytting. Dessuten

framgår at det for nye områder må legges vesentlig vekt på tilknytning til effektiv kollektivtrafikk og et utbyggingsmønster som begrenser bilbruken.

Miljøverndepartementet vil på denne bakgrunn bemerke at i det videre arbeid med detaljplanlegging av Svartskogutbyggingen må legges vekt på de målsettinger som kommer til uttrykk i fylkesplansammenheng. Kommunen må legge inn de nødvendige regionale vurderinger.

Det samlede utbyggingspotensialet i kommunen og konsekvensene for kommunen av å avvente en regional avklaring

Oppegård kommune opplyser i sitt notat av 26. august 1999 at potensialet i Oppegård Øst er ca 1300 boliger over de neste 12 år. Når det gjelder konsekvensene for kommunen av å avvente en regional avklaring, har kommunen pekt på at de ikke har nok arealer i øst til å dekke behovet for nybygging og fortetting. Kommunen viser til at de av kommunal-økonomiske hensyn har sterkt behov for å starte byggingen på Svartskog raskt, for å utnytte planlagt infrastruktur optimalt, blant annet skolekapasitet i øst. Dessuten mener kommunen at en utsettelse vil innebære press på frilufts- og naturområder og kulturminner i byggesonen.

Miljøverndepartementet kan ikke se at det er tidskritisk for kommunen å bygge ut Svartskog straks. Potensialet for nye boliger innenfor byggesonen i øst er større enn det som er tenkt bygd som første etappe i utbyggingen av Svartskog. Kommunedelplanen for Oppegård Vest legger opp til en langsom utbyggingstakt. Kommunen bør derfor bruke den tid som er nødvendig for å sikre best mulige løsninger i forbindelse med utbyggingen av Svartskog og heller legge opp til et raskere utbyggingstempo enn det som framgår av planen.

Hvilken utnyttelse bør ut fra en regional vurdering legges til grunn

Kommunen bemerker i sitt notat at boligtettheten må bero på en avveining mellom ønske om flest mulig boliger og ønske om å bevare miljøkvalitetene i området og har påpekt at utnyttingsgraden skal fastlegges i reguleringsarbeidet.

Statens vegvesen Akershus ønsker en høy utnytting og et raskere utbyggingstempo, ut fra hensynet til kollektivtilbudet.

Miljøverndepartementet mener at utnyttelsen er viktig i denne saken. Høy utnytting er nødvendig ved utbyggingen for å nå nasjonale målsettinger knyttet til samordnet areal- og transportplanlegging, og særskilt for å få etablert en god kollektivløsning for området. Dersom det skal være mulig å etablere en effektiv kollektivløsning, må utnyttelsen og utbyggingstempoet økes vesentlig i forhold til de forutsetninger som er lagt til grunn i kommunedelplanen. I tillegg er ledige arealreserver i Osloregionen så verdifulle at når slike områder tas i bruk, må de utnyttes på en effektiv måte. Departementet vil også vise til Oslo kommunes planleggingen på Søndre Nordstrand hvor det legges opp til en vesentlig høyere utnyttelse og at etablering av bane til området er en forutsetning for planarbeidet.

Økt arealutnyttelse bør etter departementets vurdering legges inn i det videre planarbeidet. Utnyttelse og utbyggingstempo bør være slik at det gir grunnlag for å realisere et effektivt kollektivtilbud som bidrar til å nå målsettingene om begrenset bilbruk og økt kollektivandel inn mot Oslo.

Forholdet til transportsystemet

Planlegging og finansiering av kollektivtilbudet

Kommunen bemerker til dette punktet at lettbane er beste løsning, men at bussløsning er mest realistisk av økonomiske grunner. Dessuten mener de at en kollektivandel på 50 % til Oslo sentrum er trolig, men avhenger av forhold og tiltak i Oslo. Videre viser kommunen til at tiltakshaveren for bane må stå for utviklingen av kollektivsystemet.

Statens vegvesen Akershus stiller seg positiv til forslaget om en forstadsbane, som miljømessig vil gi den beste løsningen. Det pekes på at det ved fullt utbygd Oppegård Vest vil være økonomisk driftsgrunnlag for en bane, men at kostnader til etablering av bane ikke er inne på noe budsjett. Ut fra utbyggingsvolum og utbyggingstakt synes det imidlertid mer realistisk med bussbetjening. Vegvesenet peker på at transportanalysen for Oppegård Vest viser at bybanealternativet kun gir 2-3 % høyere kollektivandel enn buss. De viser for øvrig til sitt ansvar for planlegging av baneløsning på Fornebu og at de legger til grunn samme arbeidsdeling ved eventuell bane til Oppegård Vest.

Jernbaneverket mener en kombibane med en trasé som ivaretar attraktivitet og rasjonell drift vil gi det beste tilbud til Svartskog, også miljømessig. Jernbaneverket mener planlegging av kombibane kan foretas av Jernbaneverket, Statens Vegvesen eller Oslo Sporveier, eventuelt i samarbeid. Finansiering av en kombibaneutbygging vil måtte skje som en del av Oslopakke 2 og/eller over Samferdselsdepartementets og fylkeskommunens budsjett.

Miljøverndepartementet er enig med kommunen, Jernbaneverket og Statens vegvesen, i at en bane synes å gi den mest miljøvennlige og effektive kollektivløsningen ved en eventuell utbygging av Svartskog. Det legges spesiell vekt på behovet for å begrense forurensende trafikk inn til sentrale deler av Oslo, jfr. omtale nedenfor.

Kommunen har i planen skissert mulig trase for bane, som knytter seg til Kolbotn. Kostnadene for denne er i fylkesdelplanen for Sørkorridoren beregnet til ca kr 230 millioner. Kommunen forutsetter at den bygges uten vesentlige kommunale bidrag.

Det er knyttet usikkerhet til hvilken baneløsning som eventuelt bør velges, jfr. Jernbaneverkets uttalelse og skissert baneløsning i forslag til kommuneplan for Oslo hvor bane til Svartskog knyttes til Hauketo. Departementet mener at disse spørsmålene må vurderes regionalt og vil gi føringer for hvordan en eventuell banetrase bør legges fram til og innenfor planområdet. For å styrke grunnlaget for en eventuell banetrase, bør det vurderes alternativer som gir tilstøtende bebygde områder eller områder som er planlagt utbygd bedre kollektivdekning. Det må som foran nevnt arbeides videre med sikte på å få avklart kollektivløsningen før utbyggingen igangsettes.

Departementet viser videre til at finansieringen av en bane ikke er avklart. Det må arbeides videre i regional sammenheng med sikte på å avklare de reelle mulighetene for å bygge en bane til Svartskog. Det knytter seg stor usikkerhet til om en bane vil kunne realiseres i de nærmeste årene gjennom Oslopakke 2.

Transportvolumet på veg og konsekvenser for Oslo

Oppegård kommune viser her til at utbyggingen vil føre til økt transport både kollektivt og med privatbil, på lik linje med all annen utbygging. Det vises dessuten til at Transportutredningen for Oppegård Vest viser høye kollektivandeler sett i forhold til annen utbygging i Follo. Når det gjelder konsekvensene for Oslo, peker Oppegård kommune bl.a. på at en konsentrert utbygging vil gi enkle kollektivløsninger og et større passasjergrunnlag, samt at matebusser/lettbane ikke vil få betydning for Oslo, slik direktebusser vil få.

Statens vegvesen Akershus peker på at også andre alternativer for utbygging i Follo har dårlig kollektivdekning og vil være bilbasert. De antar at 2 turer pr. bolig pr. døgn vil skje fra Svartskog og til/fra Oslo. Det vises også til at Oslo kommune har vedtatt å begrense busstrafikken i bygatene.

Oslo kommune har i møte i Miljøverndepartementet 17. november 1999 bl.a. pekt på at satsingen på kollektivtransport gjennom Oslopakke 2 og målsettinger om å ta trafikkveksten inn mot Oslo kollektivt vanskeliggjøres når det legges opp til et spredt bilbasert utbyggingsmønster i Akershus. Dette medfører miljøulemper for Oslo, både i form av biltrafikk og et stort antall busser i sentrum.

Miljøverndepartementet viser til at utbyggingen vil gi økt biltrafikk inn til Oslo sentrum, spesielt på E18. Ifølge utkastet til fylkesdelplan for Sørkorridoren planlegges det for å bedre fremkommeligheten for syklister og kollektivtrafikanter på denne vegen. Dette vil innebære redusert fremkommelighet for bil. Kapasiteten på E18 er allerede fullt utnyttet i rushtiden. En utbygging av Svartskog vil legge ytterligere press på vegen. Dette understreker betydningen av å få en høy kollektivandel, spesielt på de Oslorettede reisene. Et godt utbygd kollektivtilbud i forbindelse med en utbygging av Svartskog vil, sammen med andre trafikkbegrensede virkemidler, kunne gi relativt høy kollektivandel, og dermed begrense den økte belastningen på vegene. Det er derfor viktig at utbygging ikke settes i gang uten at det sikres at området blir betjent av en effektiv kollektivløsning tidlig i utbyggingsfasen.

Konklusjon:

På bakgrunn av de vurderinger som er gitt ovenfor finner Miljøverndepartementet at det ut fra nasjonale interesser, i henhold til § 20-5 syvende ledd i plan- og bygningsloven, ikke er nødvendig å endre den egengodkjente kommunedelplanen for Oppegård Vest. Kommunens videre arbeid må skje i samarbeid med regionale myndigheter og Oslo kommune. For å ivareta målsettingene i rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging må kommunen i det videre planarbeidet legge opp til :

• En vesentlig høyere arealutnyttelse på nivå med tilsvarende nye utbyggingsområder i sørlige deler av Oslo og med nærhet til kollektivtilbudet.
• En tidlig etablering av et effektivt kollektivtilbud for å sikre at en utbygging av Svartskog bidrar positivt til at målsettingene om begrenset bilbruk og økte kollektivandeler inn mot Oslo kan nås. Utforming av kollektivtilbudet, investeringer og driftsopplegg må avklares.

• En revurdering av utbyggingstempoet i lys av behovet for å få etablert en effektiv kollektivløsning tidlig i utbyggingsfasen.

Miljøverndepartementet forutsetter at ovennevnte forhold er avklart og imøtekommet på en tilfredsstillende måte før det vedtas reguleringsplaner for området, og at regionale myndigheter medvirker til og ivaretar disse hensyn.