Oppegård kommune - innsigelse til områderegulering for Bålerud-, Rødsten-Bekkenstenområdet

Saken er oversendt Kommunal- og moderniseringsdepartementet ved fylkesmannens brev av 28. oktober 2014, for behandling etter plan- og bygningsloven § 12-13 annet ledd.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet godkjenner reguleringsplan (områderegulering) for Bålerud-, Rødsten- og Bekkenstenområdet i Oppegård med unntak av boligfelt B6. Departementet mener utbygging i dette området vil gi store terrenginngrep og endre områdets karakter.
 

Bakgrunn for saken
Oppegård kommune vedtok den 19. mai 2014 en områderegulering med nye boligområder innenfor et område som i kommuneplanens arealdel er avsatt til landbruks-, natur- og friluftsformål med adgang til spredt bebyggelse. Reguleringsplanens intensjon er å tilrettelegge for en bærekraftig utvikling av området som miljøvennlig boligområde, verdifullt kulturlandskap og nærfriluftsområde på grunnlag av områdets stedsidentitet og verneverdier. Planforslaget innebærer, foruten boligfortetting, blant annet noen offentlige parkeringsplasser, barnehage, trasé for kyststi og private brygger.

Planområdet er på rundt 1000 dekar og ligger vest i Oppegård kommune, mot Bunnefjorden. Avstanden fra området til Kolbotn er ca. 8 kilometer. Det er i dag 99 boliger i området, som preges av store hus og store tomter. Planforslaget innebærer at det åpnes for anslagsvis 85-90 nye boliger. Tallene inkluderer 23 eksisterende fritidsboliger som kan omgjøres til bolig. I tillegg åpner planen for 25 nye sekundærboliger i området. Planen legger altså opp til en økning på 110-115 nye boenheter.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus fremmet ved brev av 30. november 2012 innsigelser og viste til at forslaget er sterkt i strid med rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging, samt nasjonale mål for klima og transport. Videre mente fylkesmannen at bestemmelsen om å tillate brygger var i strid med statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen, og fremmet innsigelse også for dette forholdet.

Oppegård kommune forsøkte å imøtekomme innsigelsene ved å fremlegge forslag til endringer i reguleringsplanen for fylkesmannen. Fylkesmannen opprettholdt innsigelsene i brev av 03. mai 2013. Fylkesmannen kom samtidig med forslag til hva de ville akseptere.

Den 13. november 2013 la Oppegård kommune endret områderegulering ut på offentlig ettersyn. Endringene var blant annet at fire av boligfeltene ville kreve felles detaljregulering og at antall boliger knyttes til grad av utnytting.

I brev av 19. desember 2013 opprettholdt fylkesmannen innsigelsen begrunnet i samordnet areal- og transportplanlegging. Fylkesmannen fremholder at det opprinnelige planforslaget la opp til mellom 55 og 65 nye boliger samt adgang til sekundærboliger i alle boliger, i et område som har 99 eksisterende boliger. Nå er det i følge fylkesmannen lagt opp til mellom 85 og 90 nye boliger, samt 25 sekundærleiligheter. Videre fremheves at området har dårlig kollektivdekning, og at det mangler grunnlag for å få god dekning. Området vil dermed bli bilbasert og ikke i samsvar med målet om effektiv ressursutnyttelse og utvikling av kompakte og bærekraftige tettsteder.

I brev av samme dato trakk fylkesmannen innsigelsen angående brygger, men det er senere formidlet at innsigelsen opprettholdes inntil bestemmelsen om brygger er presisert.

Akershus fylkeskommune fremmet innsigelse tidligere i prosessen, men valgte å trekke den etter at kommunen begrenset antallet sekundærleiligheter til 25. I møte 10. mars 2014 vedtok fylkesutvalget blant annet følgende:

Fylkesutvalget er positiv til en begrenset utbygging på områder som er lite konfliktfylte. Det anmodes at kommunen utnytter arealene på en slik måte at man oppnår et fremtidig godt kollektivtilbud. Det er imidlertid uheldig at antallet nye boliger foreslås økt i det nye planforslaget, også på områder som er sårbare i forhold til kulturmiljø og landskapsverdier.

Fylkesutvalget anbefaler at disse nye boligområdene tas ut og at boligtallet begrenses som i det opprinnelige planforslaget fra 2012.

Fylkesutvalget viste videre til at reduksjon i antall sekundærleiligheter gav grunnlag for å trekke innsigelsen, men gav en del anbefalinger i forhold til utnyttelsesgrad, tomtestørrelse og et bolighus med bevaringsverdier.

Mekling er gjennomført uten at partene kom frem til en omforent løsning.

Fylkesmannen anbefaler i sin oversendelse av 28. oktober 2014 at Kommunal- og moderniseringsdepartementet tar innsigelsene delvis til følge. Områdene B2, B3, B5 og B6 tilrås tatt ut av planen. Det foreslås konkret at det godkjennes 52 nye boenheter, og at departementet stadfester presisering av reguleringsbestemmelsen som gir adgang til etablering av brygger. Presiseringen gjelder eiendommer med landbruks-, natur- og friluftsformål som får oppføre én brygge hver.

Befaring og møte ble holdt 9. desember 2014, med representanter fra kommunen, fylkesmannen, fylkeskommunen, Bålerud grunneierforening, foreningen Gerdarudin, Naturvernforbundet i Oppegård, Svartskog Vel, Miljødirektoratet, Klima- og miljødepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Noen grunneiere var også tilstede.

Klima- og miljødepartementet gav uttalelse i brev av 14. januar 2015.

Departementet mener at innsigelsene fra fylkesmannen bør tas delvis til følge, og viser til målbestemmelsen og punkt 4.3 i statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging.

I Klima- og miljødepartementets vurdering fremgår det at vekst i Bålerud-, Rødsten- og Bekkenstenområdet anses å være i strid med statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging:

Planområdet er bilbasert, og avstanden til Kolbotn er ca 8 km med en anslått kjøretid på 10 - 15 minutter. Det er per i dag verken skole, dagligvarehandel eller arbeidsplasser av større omfang i området. Det er etter departementets vurdering ikke grunn til å tro at en utbygging i tråd med kommunens forslag vil medføre særlige endringer i transportmønsteret, utover at bilbruken vil øke som følge av befolkningsveksten. En stadfestelse av kommunens plan vil derfor ikke legge til rette for klima- og miljøvennlige transportformer.

(…)

Klima- og miljødepartementets samlede vurdering er at kommunens forslag til plan ikke er i overensstemmelse med norsk klimapolitikk og norske klimamålsettinger, og at det ikke foreligger vektige grunner som tilsier at Oppegård kommune har behov for å bygge ut/endre planområdet i det omfang som er foreslått. Selv om kommunens vedtak ikke omfatter veldig mange boenheter, vil det etter departementets syn ikke være mulig å oppnå målsettingen om effektiv og klimavennlig arealbruk dersom det ikke også stilles krav til reguleringsområder av denne størrelsesorden.

Likevel anbefaler Klima- og miljødepartementet en delvis stadfestelse av planen, av hensyn til ønsket om å styrke lokaldemokratiet. Anbefalingen er i all hovedsak i tråd med fylkesmannens anbefaling. Klima- og miljødepartementet anbefaler seks boenheter mer enn fylkesmannen, ved at seks fritidsboliger i 100-metersbeltet til sjøen får boligformål. Klima- og miljødepartementets anbefaling innebærer at det åpnes for 58 nye boenheter i området:

• omgjøring av 23 fritidsboliger til helårsboliger
• boligbygging på 10 allerede fradelte boligtomter
• inntil 25 sekundærleiligheter

 
Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurdering
Kommunal- og moderniseringsdepartementet skal ta stilling til om reguleringsplan (områderegulering) for Bålerud-, Rødsten- og Bekkenstenområdet i Oppegård kommune skal stadfestes. Planen vurderes i forhold til statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging og statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen.

Saken behandles etter plan- og bygningsloven av 2008. Etter § 5-4 første ledd kan berørt statlig og regionalt organ fremme innsigelse til forslag til planer i spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning. Etter § 12-13 annet ledd avgjør Kommunal- og moderniseringsdepartementet om innsigelsene skal tas til følge, og kan i den forbindelse gjøre de endringer i planen som finnes påkrevd.

Saken skal i tillegg vurderes etter naturmangfoldloven. Etter naturmangfoldloven § 7 skal prinsippene i loven §§ 8-12 legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet som berører naturmangfold, og vurderingen og vektleggingen skal fremgå av vedtaket.

Nye boligområder
Fylkesmannen har reist innsigelse til planen og mener den eri strid med rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanleggingav 1993. Disse er nå erstattet avstatlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging gitt ved kgl. res. 26. september 2014. Målet med retningslinjene er at arealbruk og transportsystem skal utvikles slik at de fremmer samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnyttelse, med miljømessig gode løsninger, trygge lokalsamfunn og bomiljø, god trafikksikkerhet og effektiv trafikkavvikling. Det skal også legges vekt på å oppnå gode regionale helhetsløsninger på tvers av kommunegrensene.

For å styrke den regionale planleggingen i hovedstadsområdet samarbeider Oslo kommune og Akershus fylkeskommune om en felles regional areal- og transportplan. Oslo og Akershus ønsker med en slik plan å legge til rette for en forventet fremtidig vekst i befolkning og arbeidsplasser i hovedstadsområdet, ved å se arealbruk og transportsystem i sammenheng på tvers av fylkes- og kommunegrensene. Planen skal behandles parallelt i Oslo bystyre og Akershus fylkesting innen utgangen av 2015.

Statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen gitt ved kgl. res. av 25. mars 2011 får også betydning for departementets vurdering, siden deler av reguleringsplanen ligger i 100-metersbeltet til sjøen og det er reist innsigelse i forhold til planens bestemmelser om brygger.

Oppegård kommune har sine fortettingsområder rundt jernbanestasjonen, i tråd med de statlige planretningslinjene for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging. Størstedelen av kommunens boliger er dermed bygd på den østre halvdelen av kommunens areal. Oppegård har lagt godt til rette for fortetting rundt kollektivknutepunktene, og har ikke planlagt vesentlig boligvekst i Bålerud-, Rødsten- og Bekkenstenområdet. Manglende infrastruktur og sterke verneinteresser har medført begrenset utbygging de siste årene.

Kommuneplanens arealdel legger opp til en forsiktig fortetting i området, jf. kommuneplan 2011-2022, vedtatt av kommunestyret 25. mai 2011. Bålerud-, Rødsten- og Bekkenstenområdet har ikke arbeidsplasser, skoler og alle nødvendige tjenester, slik at beboerne er avhengig av transport til andre områder.

Et større område i Svartskog, nordøst for Bålerud-, Rødsten- og Bekkenstenområdet, er i kommuneplanens arealdel avsatt til fremtidig bebyggelse, deriblant boligområder. I kommuneplanens beskrivelse for boligområdene B11-B23 fremgår:

Svartskog mangler i dag nødvendig teknisk og sosial infrastruktur. Dette må på plass som en del av utbyggingen. (…) Planen foreslår realisering i tre trinn á ca 1.000 boliger, hver fase over fire-fem år fra byggestart. For å sikre tilstrekkelig kollektivtransport, slik overordnede myndigheter krever, skal første fase av utbyggingen omfatte minimum 1.000 boliger i løpet av fem år.

Reguleringsplanen har geografisk tilknytning til dette fremtidige byggeområdet som på sikt vil kunne gi grunnlag for bedre teknisk og sosial infrastruktur.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet vektlegger at planen åpner for en begrenset utbygging, i en kommune som i all hovedsak har lagt sine byggeområder langs jernbanen og ved kollektivknutepunktene. Det legges også vekt på at dette ikke gjelder etablering av et helt nytt, perifert område, men fortetting av eksisterende boligområder. Fortettingen vil også bidra til bedre grunnlag for områdets lokale tjenestetilbud. Kommunen må samarbeide med Akershus fylkeskommune om utvikling av infrastruktur, herunder kollektivtransport.

Felt B6 er plassert i et grøntområde omgitt av eksisterende boliger. Området er viktig for fjernvirkningen fra sjøen og Nesodden, da terrenget er relativt bratt og eksponert. En utbygging her vil gi store landskapsinngrep og endre områdets karakter på en uheldig måte. Bygningene og skoglandskapet i samspill er viktig for opplevelsen av natur- og kulturmiljøet. Departementet tar ut fra en samlet vurdering av hensyn til områdets karakter og landskapsvirkning boligområde B6 ut av planen.

Områdene B2, B3 og B5 godkjennes, under forutsetning av at områdets karakter og landskapsverdier ivaretas i kommende detaljregulering.

Bestemmelser om brygger
Angående innsigelsen mot bestemmelsen om brygger viser departementet til fylkesmannens oversendelsesbrev datert 28. oktober 2014 og protokoll fra meklingsmøtet datert 1. september 2014. Fylkesmannen har foreslått en presisering av en bestemmelse som gir adgang til brygger i landbruks-, natur- og friluftsformål. Fylkesmannen vurderer presiseringen som tilstrekkelig for å løse innsigelsen i forhold til statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen. Kommunen har lagt opp til at alle eiendommer som grenser til vannet og har byggeformål, skal få ha én brygge som beskrevet i planen hver.

Presiseringen går ut på å gi fire bestemte eiendommer adgang til brygge i landbruks-, natur- og friluftsområde. Disse eiendommene omfattes i hovedsak av byggeformål, og grenser mot vannet. Nederst mot vannet, der det er aktuelt å plassere brygger, er de imidlertid avsatt til landbruks-, natur- og friluftsformål. Eiendommene har fått regulert en vei langs sjøen, og det er da ikke naturlig med byggeformål for området mellom veien og sjøen. Det har ikke vært meningen at disse fire eiendommene skal forskjellsbehandles og nektes brygge. Departementet anser det forsvarlig å vedta den foreslåtte presisering vurdert opp motstatlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen.

Forholdet til naturmangfoldloven
Kommunen har vurdert planforslaget opp mot naturmangfoldloven §§ 8-12. De anser vurderingsgrunnlaget som solid og mener konsekvensene av de foreslåtte inngrepene er oversiktlige. Kommunen vurderer at det ikke er behov for å anvende føre-var-prinsippet i naturmangfoldloven § 9. Fylkesmannens miljøvernavdeling er enig i denne vurderingen og forutsetter at naturmangfoldloven §§ 11 og 12, om å begrense miljøforringelse, blir ivaretatt gjennom byggesaksbehandlingen.

Det er etter departementets oppfatning ikke grunn til å tro at planen vil påvirke truet, nær truet eller verdifullt naturmangfold. Kravet i naturmangfoldloven § 8 om at saken i hovedsak skal baseres på eksisterende og tilgjengelig kunnskap er dermed oppfylt. Departementet viser for øvrig til kommunens og fylkesmannens vurdering.
 

Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven av 2008 § 12-13 annet ledd stadfester

Kommunal- og moderniseringsdepartementet Oppegård kommunestyre sitt vedtak datert 19. mai 2014 om områderegulering for Bålerud-, Rødsten- og Bekkenstenområdet med følgende endringer:

1. Boligfelt B6 tas ut og videreføres som landbruks-, natur- og friluftsområde.
   
2. Presisering av bestemmelsen som åpner for brygger i landbruks-, natur- og friluftsområdet. Reguleringsbestemmelse § 22.1 niende kulepunkt får et tillegg slik at ordlyden blir som følger:

• etablering av brygge etter § 5.4 på gnr/bnr 35/11, 35/17, 35/43 og 35/28

Kommunal- og moderniseringsdepartementet legger til grunn at Oppegård kommune endrer plankartet og bestemmelsene i samsvar med dette vedtaket.

Kommunen er orientert om vedtaket gjennom kopi av dette brevet.
 

Med hilsen

Jan Tore Sanner

 

Kopi:
Oppegård kommune
Akershus fylkeskommune
Klima- og miljødepartementet
Miljødirektoratet
Naturvernforbundet i Oppegård
Bålerud grunneierforening
Svartskog vel
Foreningen Gerdarudin