Oppfølging av anmodningsvedtak om å vurdere lik jakttid for ulv i og utenfor ulvesonen

Klima- og miljødepartementet sender med dette på høring forslag til endring i i forskrift 18. mars 2005 nr. 242 om forvaltning av rovvilt (rovviltforskriften).

Det foreslås at § 10 femte ledd e) endres slik at lisensfellingsperioden for ulv utenfor ulvesonen utvides til 25. september - 30. april. Dette for å avverge skader på husdyr og tamrein i prioriterte beiteområder utenfor ulvesonen. Det foreslås ingen endring i lisensfellingsperioden for ulv innenfor ulvesonen, jf. § 10 femte ledd d).

Det tas sikte på ikrafttredelse innen 1. april 2018, slik at endringene kan gjøres gjeldende inneværende lisensfellingsperiode.

Høringssvar sendes inn ved å bruke skjemaet for høringssvar på regjeringen.no. Ved tekniske problemer kan innspill, med referanse 17/343, i stedet sendes på e-post til postmottak@kld.dep.no. Fristen for å sende inn innspill er 1. mars 2018.

Liste over høringsinstanser følger vedlagt. Høringsinstansene bør vurdere om saken skal sendes til eventuelle underliggende etater eller tilsluttede virksomheter eller samarbeidende organisasjoner.

Alle som ønsker det kan uttale seg, selv om de ikke er oppført på listen over høringsinstanser.

Høringsuttalelsene er offentlige etter offentlighetsloven og blir publisert på regjeringen.no.

1. Bakgrunn

Våren 2016 la regjeringen frem en stortingsmelding om ulv (Meld. St. 21 (2015-2016) Ulv i norsk natur).

I behandlingen av stortingsmeldingen den 6. juni 2016, jf. Innst. 330 S (2015-2016), vedtok Stortinget at:

"Stortinget ber regjeringen vurdere å tillate lik jakttid i og utenfor ulvesonen."

Lik jakttid kan oppnås gjennom å innføre kortere lisensfellingsperiode utenfor ulvesonen eller å utvide lisensfellingsperioden innenfor ulvesonen. Stortinget har i sitt anmodningsvedtak ikke presisert dette nærmere. Departementet har gjennomført en helhetlig vurdering av lisensfellingsperiodene innenfor og utenfor ulvesonen, og har vurdert også endringer som betyr at forskjellen i lisensfellingsperioden innenfor og utenfor ulvesonen øker.

I oppfølgingen av Stortingets anmodningsvedtak har Miljødirektoratet etter oppdrag fra departementet i brev av 3. oktober 2017 oversendt sin faglige vurdering av saken. Under følger en helhetlig vurdering av lisensfellingsperiodens varighet både innenfor og utenfor ulvesonen, og departementets forslag til endringer. Vi ønsker høringsinstansenes syn på våre forslag.

Klima- og miljødepartementet viser for øvrig til at det vinteren 2017 ble åpnet for en midlertidig utvidelse av lisensfellingsperioden for ulv innenfor ulvesonen. Utvidelsen var tidsavgrenset til kun å gjelde i 2017, og var begrunnet med et behov for å ta høyde for ny kunnskap som fortløpende tilkom fra ulvene som ble radiomerket i Slettåsreviret og Osdalsreviret sist vinter. Den midlertidige utvidelsen av lisensfellingsperioden kom imidlertid ikke til anvendelse i praksis da radiomerkingen ikke ga ny kunnskap som tilsa et endret faktum i departementets avgjørelse om ikke å tillate lisensfelling i de aktuelle ulverevirene.

2. Biologiske hensyn

Fastsettelse av jakttider og fellingsperioder er sentrale elementer i bestandsforvaltningen. Grunnleggende biologi og økologi hos de ulike artene setter ytre rammer for aktuell jakttid/fellingsperiode. Videre har hensynet til yngletidsfredning vært et påkrevd og allment akseptert rammevilkår.

For ulv er det i hovedsak to hensyn som gjør seg gjeldende:

A: Å unngå at valper som er avhengige av en eller begge foreldre blir alene, og dermed svekkes eller dør.

B: Å unngå at en reproduserende hunn mister sin make etter parring, og dermed blir ute av stand til å forsørge seg selv og valpene etter fødsel.

A. Valper som blir alene

Ulvevalper fødes normalt i begynnelsen av mai, og vil i begrenset grad være mobile de første uker etter fødsel. Utover ettersommeren og høsten blir valpene gradvis mer uavhengige. Resultater fra kjente tilfeller der en eller begge foreldre dør viser at så lenge en av foreldrene er tilstede vil det være overlevende valper i reviret selv om et foreldredyr forsvinner på sensommmer/tidlig høst. Om begge foreldre forsvinner synker overlevelsen dramatisk. Når valpene har nådd ca. 6 måneders alder øker overlevelsen selv om begge foreldrene blir borte. Det later til å være allment akseptert blant forskere at ulvevalper fra og med januar måned har høy sannsynlighet for overlevelse uten foreldre, og at sannsynligheten øker utover senvinter og våren. Dette underbygges også av kunnskap fra Skandinavia, der Skandulv har påvist tilfeller der enkeltvalper har utvandret fra foreldrenes revir allerede i slutten av januar og i februar.

Foreliggende kunnskap innebærer dermed at det er størst risiko/sannsynlighet for at avgang av voksne individer i etablerte revir har betydning for valpers overlevelse i perioden fra og med fødsel og frem til januar måned påfølgende år. Sannsynligheten for at valper dør er størst tidlig i perioden, og avtakende på høsten og fram til årsskiftet. For i størst mulig grad å sikre en lav risiko for at felling av voksne ulveindivider i etablerte revir påvirker dødeligheten til ulvevalper, bør starttidspunktet for lisensfelling innenfor ulvesonen ikke fremskyndes fra den gjeldende datoen som er 1. januar . En lisensfellingsperiode med tidligere starttidspunkt vil åpne for situasjoner som vil være i konflikt med prinsippet om yngletidsfredning.

B. Reproduserende hunn mister sin make

Gjennomsnittlig fødselstidspunkt for ulvevalper i Skandinavia er 3-4. mai. Ulven har en drektighetstid på 63 dager, noe som tilsier at de fleste ulvetisper parres etter 20. februar. Det er imidlertid registrert at ulvevalper har blitt født så tidlig som 20. april, hvilket tilsier at parring har skjedd på et enda tidligere tidspunkt (15-20. februar). Dersom en ulvetispe parres, men mister sin make gjennom drektighetstiden, vil potensielle konsekvenser for valpene være at de ikke kan ivaretas av ulvetispa alene. Ulvetispa vil måtte være tilstede med valpene den første tiden, og ikke kunne forlate valpene over lenger tid. Det reduserer muligheten for å skaffe mat til seg selv og som grunnlag for melkeproduksjon til valpene. En lisensfellingsperiode for ulv i ulvesonen og i etablerte revir som varer lenger enn til 15. februar vil dermed gi en betydelig økt sannsynlighet for at ulvevalpenes overlevelse påvirkes negativt. Dette vil også kunne være i strid med prinsippet om yngletidsfredning.

Ulik vurdering innenfor og utenfor ulvesonen

Innenfor ulvesonen opptrer de fleste ulver i etablerte revir. Skal lisensfellingsperiodens varighet ivareta de biologiske hensyn som er beskrevet over må den avgrenses til perioden 1. januar - 15. februar. I tillegg til ulver i etablerte revir vil det også opptre enkeltulver innenfor ulvesonen som ikke er i etablerte revir. Det vil imidlertid være svært vanskelig å skille mellom ulver i revir og ulver som ikke er etablert i revir. Dette tilsier at lisensfellingsperioden innenfor ulvesonen må fastsettes enhetlig og uavhengig av om det skulle drives lisensfelling rettet mot bestemte revir eller ikke. Departementet mener lisensfellingsperioden må fastsettes ut fra de grunnleggende biologiske forutsetninger og etablerte prinsipper innenfor viltforvaltningen, herunder hensynet til yngletidsfredning, og dagens fellingsperiode vurderes som egnet ut fra disse forhold. Det er ikke funnet faglige begrunnelser som åpner for at det vil være forsvarlig å utvide lisensfellingsperioden innenfor ulvesonen.

Utenfor ulvesonen er det normalt bare enkeltulver. Gjeldende rovviltpolitikk og forvaltning av ulv gjør at ulver som forsøker å etablere seg i prioriterte beiteområder utenfor ulvesonen normalt felles før de rekker å reprodusere. For enkeltulver utenfor ulvesonen vil de biologiske hensynene som beskrevet over ikke være relevante. De fleste av disse enkeltulvene er unge individer på vandring. De forflytter seg gjerne raskt og over store avstander, og de har ikke valper som må hensynstas. Den gjeldende lisensfellingsperioden utenfor ulvesonen er 1. oktober - 31. mars, og er fastsatt ut fra at lisensfelling utenfor sonen i dette tidsrom rammer enkeltulver uten revir.

3. Hensyn til effektiv felling

Erfaring med lisensfelling av ulv i etablerte revir i Skandinavia viser at dette i hovedsak gjennomføres effektivt innenfor gjeldende lisensfellingsperiode. Sverige har mer erfaring med lisensfelling (lisensjakt), men også i Norge har det tidligere blitt gjennomført lisensfelling av ulver i etablerte revir. Slike etablerte ulver lever innenfor grensene av sine revir, noe som avgrenser jegernes søk etter ulvene på en helt annen måte sammenlignet med situasjoner der det drives lisensfelling på enkeltulver som vandrer utenfor ulvesonen. Effektiviteten har videre en sammenheng med snøforholdene og mulighetene til å spore ulvene, og normalt vil perioden 1. januar – 15. februar innebære slike muligheter.

Det er departementets vurdering at det ikke er behov for en utvidelse av lisensfellingsperioden innenfor ulvesonen av hensyn til effektiviteten. Dersom det oppstår spesielle situasjoner med særskilt behov for eksempel grunnet mangel på snø, mener departementet det vil være bedre å vurdere eventuelle ekstraordinære uttak av ulv fremfor en utvidelse av lisensfellingsperioden.

4. Departementets vurdering

Gjeldende lisensfellingsperioder for ulv ble bestemt blant annet med grunnlag i anbefalinger fra forskningsmiljøer. De ulike utredningene har sett spesielt på hva som er nødvendige begrensninger som følge av at ulv lever i familiegrupper, og dermed prinsipper om yngletidsfredning. Utenfor ulvesonen har en lengre lisensfellingsperiode blitt vurdert som akseptabelt så lenge man forutsetter at bestandsovervåkningen er så god at den identifiserer etablering av ulvepar og valpekull. Videre har man også sett på hensynet til internasjonale avtaler, som innebærer at ulven i Norge er totalfredet. Utgangspunktet er dermed at det er unntakene fra hovedregelen om totalfredning som skal håndteres ved lisensfelling.

Lisensfellingsperioden innenfor ulvesonen

Departementet mener det er viktig å holde fast på grunnleggende etiske prinsipper som yngletidsfredning i jaktutøvelsen og de fellingsperioder som fastsettes. Dette må gjelde også for kontroversielle arter som kan gjøre skade på husdyr eller tamrein, slik som ulv. En lisensfellingsperiode som medfører stor risiko for at valper ikke overlever vil være svært betenkelig.

Lisensfellingsperioden for ulv innenfor ulvesonen kan etter departementets vurdering ikke strekkes utover perioden 1. januar – 15. februar uten å komme i konflikt med de biologiske hensyn beskrevet i punkt 2. Departementet viser også til at dette temaet ble utredet i Meld. St. 21 (2015-2016) Ulv i norsk natur, og vi kan ikke se at det i ettertid har tilkommet ny kunnskap som tilsier at det er faglig forsvarlig å utvide fellingsperioden innenfor ulvesonen. Departementet vurderer det i tillegg slik at det heller ikke av effektivitetshensyn er et reelt behov for en utvidelse av lisensfellingsperioden innenfor ulvesonen, jf. punkt 3.

Videre er det, som beskrevet over, departementets vurdering at det ikke er behov for en utvidelse av lisensfellingsperioden innenfor ulvesonen av hensyn til effektiviteten. Dersom det oppstår spesielle situasjoner med særskilt behov for eksempel grunnet mangel på snø, mener departementet det vil være bedre å vurdere eventuelle ekstraordinære uttak av ulv fremfor en utvidelse av lisensfellingsperioden.

De samme biologiske hensyn til valpenes overlevelse gjelder i alle etablerte ulverevir uavhengig av om de befinner seg innenfor eller utenfor en politisk vedtatt ulvesone. Som i dag må det derfor fortsatt gjelde begrensninger i lisensfellingsperioden også utenfor ulvesonen i tilfeller der det påvises ulverevir i slike områder. Departementet viser til at det av kommentarene til § 10 i rovviltforskriften heter at "Der en lisensfelling utenfor ulvesonen kan berøre valper bør ikke lisensfellingen starte før 1. januar". Departementet vil vurdere en endring i disse kommentarene, slik at det også fremkommer at sluttidspunktet bør være 15. februar dersom lisensfelling utenfor ulvesonen berører etablerte ulverevir.

Departementet foreslår ingen endring i dagens lisensfellingsperiode for ulv innenfor ulvesonen.

Om lik lisensfellingsperiode innenfor og utenfor ulvesonen

Dersom man skal ha lik lisensfellingsperiode for ulv innenfor og utenfor ulvesonen mener departementet at det eneste faglig forsvarlige alternativet vil være å innsnevre lisensfellingsperioden utenfor ulvesonen. En kortere lisensfellingsperiode utenfor ulvesonen anses imidlertid ikke som hensiktsmessig, og kan medføre redusert felling av unge utvandrende ulver i beiteprioriterte områder. Av hensyn til skadepotensial på husdyr og tamrein utenfor ulvesonen, og behovet for et lavest mulig konfliktnivå rundt ulveforvaltningen, foreslår departementet ikke et slikt alternativ.

Lisensfellingsperioden utenfor ulvesonen

Som beskrevet i punkt 2 opptrer det normalt ikke reproduserende ulvepar utenfor ulvesonen.
Dette fordi de ulvene som forsøker å etablere revir og pardannelser utenfor ulvesonen oftest blir felt av hensyn til beitenæringene før de rekker å reprodusere. Unntakene har vært enkelte revir som har vært kjent fra overvåkingsarbeider, men der forvaltningen ikke har funnet grunnlag for å tillate felling

For å ha størst mulig grad av sikkerhet for at det ikke skjer uoppdaget reproduksjon av ulv utenfor ulvesonen er det en forutsetning med kontinuerlig og svært presis overvåking av arten. Dette er avgjørende for at det ut fra en faglig vurdering kan forsvares en lengre lisensfellingsperiode utenfor ulvesonen. Departementet mener kvaliteten på det arbeidet som gjøres med overvåking og bestandsregistrering av ulv er så god at det ivaretar tryggheten for at eventuelle reproduserende ulvepar utenfor ulvesonen blir oppdaget, slik at det kan tas nødvendige biologiske hensyn i slike tilfeller.

Departementet mener det på denne bakgrunn er mulig å videreføre en utvidet lisensfellingsperiode utenfor ulvesonen uten at dette kommer i konflikt med de biologiske hensyn som setter begrensninger innenfor ulvesonen. Departementet mener videre at det kan være mulig å vurdere ytterligere noe utvidelse av lisensfellingsperioden utenfor ulvesonen.

Lisensfelling av enkeltulver / streifulver uten revir er krevende, blant annet på grunn av et stort vandringspotensial og lite forutsigbart bevegelsesmønster. Videre er det slike enkeltulver på vandring utenfor ulvesonen som står for tilnærmet alle ulveskader på beitedyr i Norge.

Mye av konfliktene i ulveforvaltningen er knyttet til enkeltulver som gjør skade på beitedyr utenfor ulvesonen. Det legges årlig ned en betydelig innsats i forvaltningen med behandling av søknader om skadefelling, vurdering av tiltak og oppfølging av slike ulver. Fra flere hold har departementet tidligere mottatt ønsker om at man i større grad bør åpne for at man lokalt har muligheten til raskt å kunne iverksette forsøk på felling av streifulver i forkant av beitesesongen for sau, uten å gå veien om en søknad om skadefelling. Departementet viser til at det store flertallet av søknader om skadefelling behandles svært raskt og at terskelen for å tillate skadefelling av ulv i prioriterte beiteområder utenfor ulvesonen i dag er svært lav. En forlengelse av lisensfellingsperioden på våren kan imidlertid virke konfliktdempende og redusere omfanget av enkeltsøknader om skadefelling. Videre er det erfaring fra de senere år at unge ulver (< 1 år) på vandring opptrer også utenfor ulvesonen allerede i mars og april, og en utvidet lisensfellingsfellingsperiode kan være et supplerende virkemiddel for å begrense skadepotensialet mht. husdyr og tamrein. Departementet mener på denne bakgrunn at det kan være hensiktsmessig å forlenge lisensfellingsperioden for ulv utenfor ulvesonen slik at nytt sluttidspunkt blir 30. april, og vi ønsker høringsinstansenes synspunkter på dette.

Departementet foreslår videre en tidligere start av lisensfellingsperioden utenfor ulvesonen, slik at denne starter samtidig med elgjakta 25. september. De endringer som er gjennomført i 2017 knyttet til en mer enhetlig start av jaktperioden for elg fra 25. september tilsier etter departementets vurdering at lisensfelling av ulv utenfor ulvesonen kan samordnes med oppstart av elgjakta. Erfaringsmessig vil en stor andel av lisensjegerne på ulv også være involvert i elgjakt, og så lenge lisensfelling er avgrenset av fastsatt kvote, mener departementet det kan være rom for en slik samordning av jaktstart på elg og lisensfelling av ulv.

5. Departementets forslag

Fellingsperiodenes varighet ved lisensfelling av rovvilt reguleres av rovviltforskriften § 10 femte ledd. Femte ledd angir i dag følgende fellingsperioder:

Departementet ønsker å endre lisensfellingsperioden for ulv utenfor ulvesonen slik at den varer i perioden 25. september – 30. april.

Departementet foreslår ingen endring i lisensfellingsperioden for ulv innenfor ulvesonen.

Lisensfellingsperiodens avgrensning er gjort med grunnlag i faglige vurderinger knyttet til ulvens biologi, samt målet om i størst mulig grad å avverge skader på husdyr og tamrein i prioriterte beiteområder utenfor ulvesonen. Videre ser ikke departementet at det er behov for en utvidelse av lisensfellingsperioden innenfor ulvesonen av hensyn til effektiviteten.

6. Øvrige vurderinger

Departementet har i saken basert seg på eksisterende og tilgjengelig kunnskap om ulv. Kravet i naturmangfoldloven § 8 er dermed oppfylt.

Det foreligger betydelig kunnskap om den samlede belastningen arten utsettes for, jf. nml. § 10, i form av statusrapporter og annen informasjon fra Skandulv om regulær og irregulær avgang m.m. Gitt at omfanget av lisensfelling fremdeles vil skje innenfor rammen av tildelte kvoter, mener departementet den samlede belastningen i liten grad vil påvirkes av den foreslåtte utvidelsen av lisensfellingsperioden utenfor ulvesonen. Departementet har dermed tillagt prinsippet om samlet belastning mindre vekt i denne saken.

Departementet mener at det i denne saken foreligger betydelig kunnskap om ulvens biologi og de hensyn det er viktig å vektlegge ved avgrensing av lisensfellingsperiodens varighet. Føre-var-prinsippet i nml. § 9 er derfor tillagt mindre vekt.

Når det gjelder avveining mellom naturmangfoldshensyn og øvrige viktige samfunnsinteresser og samiske interesser, jf. naturmangfoldloven § 14 første og annet ledd, viser departementet til at det nettopp er slike øvrige samfunnsinteresser som i denne saken har gjort at departementet foreslår å forlenge lisensfellingsperioden i prioriterte beiteområder utenfor ulvesonen.

På bakgrunn av en samlet vurdering foreslår departementet at § 10 femte ledd e) endres til følgende:

"Fellingsperioden er for:

(…)

e) ulv utenfor ulvesonen                    25. september til og med 30. april."

Avslutningsvis presiseres det at selv om lisensfellingsperioden forlenges utenfor ulvesonen, må fremdeles de nærmere vilkårene for felling i naturmangfoldloven og rovviltforskriften være oppfylt for at felling skal kunne skje.

7. Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet kan ikke se at forslaget til endring i rovviltforskriften vil ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning.

8. Forslag til forskriftsendringer

I forskrift 18. mars 2005 nr. 242 gjøres følgende endringer:

Paragraf 10 femte ledd e) endres til følgende:

"e) ulv utenfor ulvesonen                    25. september til og med 30. april. "

Med hilsen

Torbjørn Lange (e.f.)
avdelingsdirektør

Tommy Andersen
seniorrådgiver

Aksjonen Rovviltets Røst
Finansdepartementet
Folkeaksjonen ny rovdyrpolitikk
Foreningen våre rovdyr
Fylkesmennene
Justis- og beredskapsdepartementet
Kommunesektorens organisasjon
Landbruks- og matdepartementet
Mattilsynet
Natur og ungdom
NOAH
Norges Bondelag
Norges Jeger- og Fiskerforbund
Norges Naturvernforbund
Norges Skogeierforbund
Norsk Bonde- og Småbrukarlag
Norske Reindriftssamers landsforbund
Norsk institutt for naturforskning (NINA)
Norsk Sau og Geit
NORSKOG
Rovviltnemndene
Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA)
Sametinget
Statens naturoppsyn
Statskog SF
Utmarkkommunenes sammenslutning
Verdens naturfond (WWF) – Norge
Økokrim