Osen kommune - innsigelser til kommuneplanens arealdel 2015 - 2026

Saken er oversendt Kommunal- og moderniseringsdepartementet med fylkesmannens brev 13. november 2015 for avgjørelse etter plan- og bygningsloven § 11-16, jf. § 5-6.

Det foreligger innsigelse fra Fiskeridirektoratet region Midt (tidligere Region Trøndelag) til kommuneplanens arealdel for Osen kommune. Innsigelsen er knyttet til forslag til bestemmelser som forbyr høsting av tare i områder som er avsatt til arealformålet fiske og arealformålet naturområde i sjø.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet godkjenner ikke kommuneplanens bestemmelse om forbud mot høsting av tare. Bestemmelsenes pkt. 5.4.1 og 5.7.1 om forbud mot høsting av tare endres til en ikke juridisk bindende retningslinje, slik at den ikke får virkning for gjeldende forskrift om tarehøsting for Sør-Trøndelag. Departementet legger til grunn at kommunens ønske om å ivareta hensyn til natur­mangfold og fiske følges opp ved senere revisjon av forskriften.

Bakgrunn for saken
Osen kommune har i forbindelse med behandling av kommuneplanens arealdel foreslått en bestemmelse som ikke tillater taretråling i områder avsatt til natur og fiske. Kommunen har begrunnet forbudet med at det er viktig å bevare gyte- og oppvekstområder for villfisken, beite­områder for sjøfugl og biologisk mangfold i sjø. Forslaget er i konflikt med forskrift om regulering av høsting av tare i Sør-Trøndelag fylke, som ble fastsatt av Fiskeridirektoratet 30. september 2014 og endret 8. april 2015.

Fiskeridirektoratet region Trøndelag har fremmet innsigelse til bestemmelsen i kommuneplanen om forbud mot taretråling i områder avsatt til natur og fiske. Direktoratet viser til at retten til tang og tare tilhører staten og reguleres i havressursloven og egne forskrifter. I Sør-Trøndelag er det egen forskrift som angir når og hvor høsting av tare er tillatt.

Osen kommunestyre godkjente den 24. juni 2015 kommuneplanens arealdel. Områdene avsatt til fiske og naturområde i sjø med tilhørende bestemmelser fikk ikke rettsvirkning på grunn av innsigelsen.

Kommunen viste til at det er gode faglige begrunnelser for at taretråling bør begrenses. Ved dagens høstingsfrekvens hvert femte år vil ikke biodiversiteten i tareskogen være gjenopp­rettet før neste tråling. Gammel tareskog har et svært høyt artsmangfold og er sjøens "regn­skog". Tareskogen er også viktig for de lokale kystfiskerne og for turistfiske, som kommunen ønsker å prioritere. I og med at det foreligger lite forskning på effekten av taretråling, mener kommunen at det er viktig å være føre var, gjennom å gi bestemmelser i kommuneplanens arealdel som regulerer slik virksomhet.

Mekling ble gjennomført den 11. september 2015, men førte ikke fram.

Fylkesmannen anbefaler i sin oversendelse av saken til departementet, under forutsetning av at kommunen har hjemmel til å legge inn den aktuelle bestemmelsen i kommuneplanen, at innsigelsen fra Fiskeridirektoratet ikke imøtekommes.

Fylkesmannen anbefaler forøvrig at det ved senere endringer i forskrift om taretråling åpnes for større reell innflytelse fra de berørte kommunenes side. Fylkesmannen påpeker også at det er behov for å legge ny kunnskap til grunn og foreta konsekvensutredninger ved revisjon av eksisterende områder for taretråling. Fylkesmannen viser videre til at konsekvensutredninger knyttet til høstingsforskriften bør samordnes med kravene i plan- og bygningsloven for å sikre best mulig kunnskapsgrunnlag for beslutninger.

Møte og befaring ble gjennomført 15. januar 2016 med representanter fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Nærings- og fiskerideparte­mentet, Fiskeridirektoratet, Miljødirektoratet, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Sør-Trøndelag fylkeskommune og Osen og Roan kommuner. Det ble gjennomført et felles møte med kommunene siden innsigelsene gjaldt samme problemstilling i begge kommunene. Høringsuttalelsene er også gitt felles for begge kommuneplanene.

Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) har i sin uttalelse 10. februar 2016 tilrådd at innsigelsen fra Fiskeridirektoratet skal tas til følge. NFD skriver at det er forståelig at kommunene ønsker en restriktiv holdning til tarehøsting for å beskytte andre interesser, men at kommunen primært må gjøre dette i form av retningslinjer i kommuneplanen.

NFD forstår plan- og bygningsloven slik at den åpner for å gi bestemmelser for bruk og vern, men at den ikke åpner for bestemmelser som gir kommunen anledning til å forby tarehøsting, jf. pbl § 11-11 nr. 3. Kommunen kan heller ikke med hjemmel i plan- og bygningsloven forby eller regulere annen utøvelse av fiskeriene.

NFD viser til at kompetansen til å forby tarehøsting er gitt fiskerimyndighetene i medhold av havressurs­loven, som er en lov som regulerer all høsting av viltlevende marine ressurser. Tare­høsting inngår i definisjonen av viltlevende marine ressurser. Levende marine ressurser, inkludert tang og tare, er statens eiendom og forvaltes etter havressursloven.

NFD skriver at dersom ikke forbudene mot tarehøsting tas ut av planfor­slaget, vil det bryte med gjeldende rett for forvaltning av levende marine ressurser. Dersom kommunen gis utvidede fullmakter, vil det derfor være et brudd med grunnleggende prinsipper og etablert praksis. Fylkeskommunen i Sør-Trøndelag og Møre og Romsdal oversendte forslag til nye høstområder for sine fylker i august 2014. Forskriftene ble fastsatt av Fiskeridirektoratet og gjelder for fem år, og det er opplyst at kommunen har vært involvert i dette arbeidet.

Klima- og miljødepartementet (KLD) uttaler i brev 25. februar 2016 at de ikke tar stilling til om plan- og bygningsloven gir hjemmel til å gi en slik bestemmelse. KLD ser det positivt at kommunen ønsker å skjerme A-forekomster (svært viktige) av en verdifull naturtype mot taretråling. Det vil generelt sett være uheldig om kommunen ikke har anledning til å bruke plan- og bygningsloven for å beskytte verdifull natur hvis kommunen har legitim begrunnelse for dette.

KLD skriver at det generelt er av betydning at Osen kommune har mulighet til å gi bestemmelser som den har gjort i sin kommuneplan, slik at verdifull natur kan bli ivaretatt. Samtidig må taretrålernæringen ha forutsigbare rammer. KLD forstår det slik at kommune-planbestemmelsen som forbyr taretråling vil kun ha betydning for tråling hjemlet i fremtidige konsesjoner.

I alt er 39 større tareskogforekomster vurdert til å være av nasjonal verdi (A-verdi) i Osen og Roan kommuner, det vil si at de enkeltvis er større enn 500 000 m2. Slike store forekomster er viktige for fisk, sjøfugl og annet naturmangfold knyttet til tareskogene. Tareskogene har stor verdi for naturmangfoldet og økosystemtjenester som CO2-binding og oksygenproduksjon. Det er viktig at en stor nok del av de større tareforekomstene får vokse til modne tareskoger med påvekstalger og tilhørende dyresamfunn.

KLD påpeker at det er for lite kunnskap i dag om konsekvensene av taretråling. Det som er kjent er at tareskogene har stor evne til selvrestituering etter forstyrrelser, som for eksempel storm eller tarehøsting. Det er derfor et stort potensiale for tarehøsting langs norskekysten. Men både ressurstilgangen, naturmangfoldet, tareskogens økologisk funksjon og sårbarheten til tareskogene varierer i tid og rom. En optimal høstingsstrategi må ta hensyn til denne variasjonen og bør baseres på dagens kunnskapsgrunnlag. Norsk Institutt for Vannforskning (NIVA) påpeker at dagens høsteplaner er utdaterte. De anbefaler derfor å bruke tilgjengelig kunnskap, data og modelleringsmetodikk til å planlegge høstesoner og høstefrekvens i en mer dynamisk og kunnskapsbasert forvaltning av tare som ressurs. Departementet mener at en slik tilnærming vil være til nytte for både tareindustrien og andre interesser, og vil kunne bidra til å dempe mulige interessekonflikter.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurderinger
Kommunal- og moderniseringsdepartementet skal ta stilling til om Osen kommune kan gi bestemmelser i kommuneplanen som forbyr taretråling i nærmere angitte områder, jf. plan- og bygningsloven § 11-16. Kommunen mener dette er nødvendig for å sikre hensyn til natur­mang­fold og fiskeressurser på disse arealene.

Områdene avsatt til fiske i kommuneplanen omfatter gyteområder, fiskeplasser for bruk av aktiv fiskeredskap, låssettingsplasser og tareforekomster med A- og B-verdi. Hensikten med å vise forekomstene på plankartet, er å sikre viktige oppvekstområder for fiskeyngel låssettings­plasser og områder der det benyttes aktive fiskeredskaper. Kommunens forslag til bestemmel­se for disse områdene lyder som følger: "5.4.1 Tarehøsting; Tareskogen skal sikres for bevaring av oppvekstområder for fiskeyngel og biologisk mangfold ellers. Høsting av tare tillates ikke i områder avsatt til fiske."

Områdene avsatt til naturområde i sjø omfatter områder der naturverninteresser skal prioriteres og hvor inngrep og tilrettelegging som kommer i konflikt med dette formålet ikke tillates. Kommunens forslag til bestemmelse for disse områdene lyder som følger:

"5.7.1 Tarehøsting; Naturmangfoldet skal sikres for bevaring av oppvekstområder for fiskeyngel og beiteområder for sjøfugl. Høsting av tare tillates ikke i områder avsatt til naturområde i sjø."

Kommunens forslag til forbud mot taretråling er i konflikt med den vedtatte forskrift om høsting av tare i Sør-Trøndelag. Saken reiser et spørsmål om hvilken betydning forskrift om tarehøsting har for kommunal planlegging. 

Plan- og bygningsloven er en sektorovergripende lov, og skal gjennom reglene om arealplanlegging legge premissene for hvordan alt areal skal kunne benyttes. Kommunene er her gitt en viktig oppgave, jf. plan- og bygningsloven §§ 1-1 og 3-2 som sier at planlegging etter loven skal bidra til å "samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver…". Samordningen skal skje ved at statlige, fylkeskommunale og kommunale instanser blir trukket inn i planarbeidet og bidrar til å sikre at de ulike sektorinteressene blir ivaretatt.

Det springende punktet i saken er om det er gitt regler om samordning og forrang mellom plan- og bygningsloven og havressursloven der kommunen har et annet syn på arealbruken enn fiskerimyndighetene. Forvaltningsansvaret for de viltlevende marine ressurser, herunder tare, er gitt Fiskeridirektoratet. Verken havressursloven eller forskriften har klare regler om samordning, og heller ikke plan- og bygningsloven har regler for hvilken lov som skal gis forrang ved strid mellom disse regelverk.

I flere lover er utgangspunktet at sektormyndighetene er bundet av kommunale planer når det skal gis tillatelse til oppføring av anlegg i sjø i medhold av sektorlov, jfr. akvakulturloven § 15 a) og havne- og farvannsloven § 32 andre ledd.

I forskrift av 13. juli 1995 om høsting av tang og tare framgår at ansvaret for forvaltningen av tang og tare tilhører staten, altså Nærings- og fiskeridepartementet, med Fiskeridirektoratet som utøvende organ. Det legges til grunn i forskriftens § 5 at Fiskeridirektoratet, i samråd med Miljødirektoratet, kan åpne for høsting av tang og tare dersom det er sannsynlig at ressursen og økosystemet i området kan tåle den belastningen høstingen innebærer.

Når verken forskriften eller havressursloven eksplisitt har bestemmelser om samordning, vil utgangspunktet være at begge lover gjelder side om side. Dersom kommunen ønsker å synligjøre hvilket område som bør unntas fra taretråling av hensyn til naturmangfoldet og fiske, kan kommunen med hjemmel i plan- og bygningsloven vedta dette der det ikke er utarbeidet forskrift om taretråling. Tilsvarende har kommunen hjemmel i plan- og bygningsloven til å synliggjøre områder i planen som er stengt for taretråling.

For å unngå framtidige konflikter mellom vernehensyn og taretråling, er det viktig at de to regelverkene blir samordnet, og kommunenes planarbeid og forskriftsarbeidet blir bedre koordinert. Kommunene må gis en reell medvirkning ved revisjon og utarbeidelse av ny forskrift for taretråling. Departementet vil gi nærmere veiledning om hvordan samordningen mellom regelverkene skal følges opp i praksis i forbindelse med et prosjekt om planlegging i kystnære sjøområder, i samarbeid med Nærings- og fiskeridepartementet.

Konklusjon
Departementet mener at kommunen gjennom bruk av plan- og bygningsloven kan ivareta hensyn til natur og fiske i sjø. I denne saken er det to lovverk og prosesser som bør samordnes bedre. Kommunene må sikres reell medvirkning og hensyn til natur og fiske og andre lokale forhold må vurderes i arbeidet med de fylkesvise forskriftene om høsting av tare.

Departementet endrer bestemmelsen om forbud mot taretråling til en retningslinje. Departementet legger til grunn at det tas hensyn til kommunens ønsker om å ta vare på naturverdiene knyttet til tareskogen og hensyn til fiske ved neste revisjon av den fylkesvise forskriften.

Vedtak

Kommunal- og moderniseringsdepartementet godkjenner ikke bestemmelsen pkt. 5.4.1 og 5.7.1 om forbud mot tarehøsting i kommuneplan for Osen kommune, vedtatt i kommunestyret 24 juni 2015, jf. plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd.

Bestemmelsenes pkt. 5.4.1 og 5.7.1 om forbud mot høsting av tare endres til en ikke juridisk bindende retningslinje, slik at den ikke får virkning for gjeldende forskrift om tarehøsting.

Osen kommune er kjent med departementets vedtak ved kopi av dette brevet.
  

Med hilsen

Jan Tore Sanner

 

Kopi:
Fiskeridirektoratet
Klima- og miljødepartementet
Miljødirektoratet
Nærings- og fiskeridepartementet
Osen kommune
Roan kommune
Sør-Trøndelag fylkeskommune