Oslo kommune - innsigelse til reguleringsplan for Gamle Strømsvei 2

Vi viser til fylkesmannens oversendelse av saken ved brev av 23.07.08.

Saken er i henhold til plan- og bygningsloven § 27-2 nr 2 oversendt Miljøverndepartementet til avgjørelse fordi det foreligger innsigelse fra Statens vegvesen (SVV) til vedtatt reguleringsplan. Innsigelsen fra SVV er begrunnet i hensyn til miljøbelastninger som gjør at eiendommen etter deres vurdering er uegnet til boligformål.

Miljøverndepartementet stadfester ikke kommunens vedtak om reguleringsplan for Gamle Strømsvei 2. Miljøverndepartementet legger i avgjørelsen vekt på at den planlagte utbyggingen ikke er i samsvar med de nasjonale retningslinjene for behandling av støy i arealplanlegging, og det bør derfor etter departementets vurdering ikke etableres nye boliger på eiendommen. Departementet mener det vil være uheldig å åpne for nye boliger i dette området, som er nært opp til E6 og Karihaugveien. E6 er en av de største kildene til støy- og luftforurensning i Groruddalen. Innsigelsen er med dette tatt til følge.

Bakgrunn for saken

Oslo bystyre vedtok reguleringsplan for Gamle Strømsvei 2 i vedtak av 30.01.08. Reguleringsplanen avsetter eiendommen til boligformål, og legger til rette for utbygging med syv boenheter. Eiendommen ligger i korridoren langs E6. Mellom planområdet og E6 ligger Karihaugveien, som er en kommunal vei. Eiendommen har vært brukt til boligformål siden 1932. Området er fra før uregulert.

Oslo kommune viser til at det er gitt tillatelse til en større utbygging på naboeiendommen, og kommunen kan ikke se at miljøforholdene er vesentlig forskjellig på de to eiendommene.

COWI har på vegne av tiltakshaver beregnet luftforurensningen i 2015 på eiendommen med programmet VLUFT. Resultatene viser at konsentrasjonen av svevestøv (PM10) ligger rundt nasjonalt mål. Konsentrasjonen av nitrogendioksid (NO2) ligger noe under nasjonalt mål.

COWI har også beregnet støy for år 2015. Beregningene viser at uteoppholdsområdet på baksiden av bygget vil få ekvivalensnivå som ikke overstiger 55 dBA, som er nedre grense for gul sone i T-1442. Ved fasade mot vei vil boligene få støynivåer mellom 60 og 73 dBA (de høyeste støynivåene i øverste etasje) med skjermingstiltak (eksisterende skjerm). I rapporten anbefaler de at det må velges en fasadeløsning som tilfredsstiler krav til bygningselementer for å få tilfredsstillende inne-nivå, samt at eksisterende støyskjerm eventuelt må utbedres.

I følge reguleringsbestemmelsene skal Miljøverndepartementets til enhver tid gjeldende retningslinjer for utendørs støy tilfredsstilles. Det skal videre foreligge en støyfaglig utredning som skal ligge ved søknad om rammetillatelse, og støyreduserende tiltak skal vises på utomhusplan og ferdigstilles før midlertidig brukstillatelse kan gis.

Statens vegvesen fremmet innsigelse i brev av 19.03.07. Statens vegvesen har i sin innsigelse lagt vekt på at området er belastet med både luftforurensning og støy, samt at forholdene kan bli ytterligere forverret i fremtiden på grunn av forventet trafikkvekst på E6. Området ligger innenfor rød støysone, som er definert som en byggeforbudssone. I rød sone skal det etter retningslinjene bare åpnes for etablering av ny støyømfintlig bebyggelse i sentrumsområder i byer og tettsteder og rundt kollektivknutepunkter, og dessuten fortrinnsvis kun der hvor kommunen har angitt grensene for slike områder i kommuneplanens arealdel. Dette området inngår ikke i kommuneplanens avgrensning av områder for knutepunktutvikling, og er heller ikke å regne for et sentrumsområde.

I tillegg fremholder Statens vegvesen at deler av eiendommen ligger innenfor byggegrensen langs E6. Standard byggegrense er i veglovens § 29 satt til 50 meter og inntil 100 meter for spesielt viktige veier, som E6. Statens vegvesen region øst har i sin retningslinje for hvordan byggegrenser skal praktiseres, sagt at byggegrense bør være 150 meter fra stamveier for å gi tilfredsstillende miljøforhold i boligområder. Deler av eiendommen ligger innenfor standard byggegrense på 50 meter, mens hele eiendommen ligger mindre enn 100 meter fra E6.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus tilrår i sin oversendelse til departementet av 23.07.08 at innsigelsen ikke tas til følge, og at Oslo bystyrets vedtak om å regulere området til byggeområde for bolig bifalles. Fylkesmannen er kjent med at det er gitt byggetillatelse på naboeiendommen, og at dette kan oppfattes som en forskjellsbehandling. Fylkesmannen er videre kjent med at eiendommen i dag brukes til boligformål. Videre vises til at Gamle Strømsvei 2 ligger i grenselandet mellom gul og rød sone, jf rundskriv T-1442.

Statens forurensningstilsyn (SFT) har avgitt uttalelse til saken i brev av 18.12.08. SFT støtter innsigelsen fra SVV. Det vises til at planen ikke faller inn under de kriteriene som kan gi avvik fra støyretningslinjene i rød støysone.  Retningslinjene fremholder at kommunen ikke bør gi andre unntak fra de anbefalte grenseverdiene, med mindre særlige grunner foreligger. I tillegg er området belastet med både støy og luftforurensninger, og SFT mener at det bør vises særlig varsomhet med å tillate følsom bebyggelse som bolig i slike områder. På bakgrunn av miljøbelastningen for området mener SFT at de argumenter som fremføres i saken ikke kan anses å være særlige grunner som medfører at retningslinjenes anbefalinger skal kunne fravikes.

SFT peker på at ifølge COWIs beregninger vil fasade mot vei få støynivåer mellom 63 og 70 dBA, selv ved skjermingstiltak. Dersom støyretningslinjenes anbefalinger skal følges, kan ikke rom til støyfølsom bruk legges mot vei. SFT viser til at de ikke har sett dokumentasjon i saken verken på hvordan ny støyskjerm kan påvirke støysituasjonen, eller på hvordan kravene i T-1442 til rom for støyfølsom bruk er tenkt løst. Videre vises til at området er utsatt for både støy og luftforurensninger. Det vises også til et forskningsprogram (TØI-rapport 645/2003) der det blant annet konkluderes med at når folk utsettes for flere belastninger, blir de mer plaget av hver enkelt belastning enn hvis de bare er utsatt for en type belastning. Dette tilsier etter SFTs vurdering at det bør vises varsomhet med å tillate følsom bebyggelse i områder som har høy belastning av både støy og luftforurensning.

Samferdselsdepartementet (SD) har uttalt seg til saken ved brev av 05.05.09. Samferdselsdepartementet støtter innsigelsen når det gjelder Statens vegvesens begrunnelse ut fra støy- og luftforurensning. SD er av den oppfatning at omregulering av eiendommen til boligformål er i strid med T-1442. Det vises til SVVs begrunnelse om at eiendommen ligger i rød sone, og at området er så trafikkbelastet at det vil være vanskelig å oppnå fullgode løsninger med støyskjerming. SD mener at § 10 i reguleringsbestemmelsene, om at retningslinjen for utendørs støy til enhver tid skal tilfredsstilles, ikke er tilstrekkelig.

SD viser videre til at trafikkmengden går i konjunkturer, men at all erfaring tilsier at trafikknedgangen man har sett tendenser til i den seneste tiden på trafikkårene inn og ut av Oslo ikke er langvarig. Etter SDs vurdering vil trafikkbelastningen på disse veiene på lengre sikt stige igjen gradvis. SD mener at trafikknedgangen uansett ikke kan ha påvirket støynivået på eiendommen i nevneverdig grad, og anser at støymålingene som foreligger må være retningsgivende for avgjørelsen.

SD bemerker også at kravene til støy- og luftforurensning er skjerpet etter at naboeiendommen ble regulert med boligforhold. Det vises til at retningslinjene gjelder fremtidig boligregulering, og at dette tilsier at det ikke bør foretas likebehandling av tidligere vedtatte reguleringsplaner.

Når det gjelder innsigelsen knyttet til byggeforbud på 50 meter fra E6 anses dette ivaretatt i nytt planforslag, og innsigelsen knyttet til dette anses bortfalt.

Møte og befaring ble avholdt 21.11.08. Tilstede på møtet var representanter fra Oslo kommune, Statens vegvesen, Vegdirektoratet, Samferdselsdepartementet, Statens forurensningstilsyn, Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Miljøverndepartementet. Tiltakshaver var også til stede med flere representanter på møtet.

Miljøverndepartementets vurdering

Departementets rolle i innsigelsessaker er å fatte endelig vedtak i plansaker der det er konflikt mellom kommunen og fylkeskommunen, nabokommune eller statlig sektormyndighet. Denne saken innebærer konflikt mellom kommunen og statlige vegmyndigheter.

I følge St.meld.nr.26 Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand (2006-2007) skal støyproblemer forebygges og reduseres, slik at hensynet til menneskenes helse og trivsel ivaretas. Støy er et av våre store gjenværende miljøproblemer. Støy forstyrrer nattesøvnen, fører til problemer for folks helse og trivsel og hindrer konsentrasjon, kommunikasjon og læring. Støykonflikter bør unngås ved at man gjennom arealplaner sikrer arealbruk som aktivt motvirker og forebygger støyproblemer.

Det fremgår av stortingsmeldingen at det er svært viktig å legge til rette for en langsiktig arealdisponering som forebygger støyproblemer, og at regjeringen vil følge utviklingen av nybygging i støysoner. Det er et nasjonalt mål at støyplager skal reduseres med 10 prosent innen 2020 i forhold til 1999. Forebygging gjennom riktig arealbruk er i følge stortingsmeldingen sannsynligvis det mest kostnadseffektive tiltaket i forhold til støy.

Støyretningslinjen T-1442 Retningslinje for behandling av støy i arealplanlegging inndeler områder i rød og gul støysone, med ulike kriterier for soneinndelingen.

Det foreligger ikke støysonekart for Oslo utarbeidet etter kriteriene i T-1442. Støysoner i Oslo er kartlagt i forbindelse med kravet etter forurensningsloven om strategisk støykartlegging i henhold til et EU- direktiv. Dette er gjennomført av Oslo kommune i samarbeid med Statens vegvesen i 2007. Disse støysonekartene blir etter det opplyste lagt til grunn for kommunens planlegging inntil nye kart eventuelt er utarbeidet i henhold til T-1442.

Miljøverndepartementet finner det usikkert om hele eller deler av tiltaket vil kunne tilfredsstille kravene til gul sone i T-1442. Reguleringsbestemmelsene er ment å sikre mot at det gis byggetillatelse før støyforholdene tilfredsstiller støyretningslinjene. I følge reguleringsbestemmelsene skal Miljøverndepartementets til enhver tid gjeldende retningslinjer for utendørs støy tilfredsstilles. Det skal videre foreligge en støyfaglig utredning som skal ligge ved søknad om rammetillatelse, og støyreduserende tiltak skal vises på utomhusplan og ferdigstilles før det kan gis midlertidig brukstillatelse.

Samferdselsdepartementet og SFT betviler imidlertid at dette vil la seg gjøre på en tilfredsstillende måte. Samferdselsdepartementet stiller seg blant annet tvilende til om det vil være mulig å oppnå fullgode løsninger med støyskjerming. I følge Statens vegvesens støyfaglige vurdering vil tiltaket ligge i rød sone. Rød sone angir områder som ikke er egnet til støyfølsomme bruksformål, og etablering av ny støyfølsom bebyggelse skal unngås i denne sonen. Rød sone åpner ikke for avvik ved avbøtende tiltak, slik som for tiltak innenfor gul sone.

Departementet legger vekt på de støyfaglige uttalelsene fra Samferdselsdepartementet og Statens forurensningstilsyn i saken. Det legges derfor til grunn at området vil ligge i rød sone. Verken Samferdselsdepartementet eller SFT har funnet grunnlag for å anbefale å fravike retningslinjene slik at det kan tillates nye boenheter innenfor rød sone i dette tilfellet. Det vises til at dette området ikke inngår i kommunens avgrensning av områder for knutepunktutvikling, og at området heller ikke er å regne for sentrumsområde. Miljøverndepartementet støtter denne vurderingen.

Etter en helhetlig vurdering mener departementets at det vil være mest i samsvar med det nasjonale målet om en langsiktig arealdisponering som forebygger støyproblemer at det ikke etableres nye boliger på eiendommen. E6 er en av de største kildene til støy- og luftforurensning i Groruddalen. Etter Samferdselsdepartementets vurdering vil trafikkbelastningen på lengre sikt stige gradvis. Så lenge det er usikkert om kravene i retningslinjen blir tilfredsstilt på kort sikt, og prognosene fremover også tilsier at forholdene kan bli forverret, mener Miljøverndepartementet det vil være uheldig å åpne for nye boliger på eiendommen.

Departementet finner ikke å kunne vektlegge at kommunen har tillatt utbygging på naboeiendommen. Departementet mener det er uheldig at naboeiendommen ble regulert til boligformål i 2003, og reguleringsplanen for naboeiendommen kan derfor ikke danne presedens for andre saker. Det vises også til at kravene til støy- og luftforurensning er skjerpet med retningslinjen for behandling av støy i arealplanlegging av 26.01.05. I tillegg ble det gjennomført strategisk støykartlegging i Oslo i 2007.

Departementet finner etter dette at reguleringsplanen kommer slik i konflikt med nasjonale interesser knyttet til støyforurensning at den ikke kan godkjennes. Innsigelsen fra Statens vegvesen er dermed tatt til følge.

                                                  Vedtak

I medhold av § 27-2 i plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 finner departementet ikke å kunne stadfeste Oslo bystyrets vedtak av 30.01.08 om reguleringsplan for Gamle Strømsvei 2.

 

Kommunen er orientert om departementets vedtak ved kopi av dette brev.

 

Med hilsen

Erik Solheim

   

 

Kopi:

Oslo kommune

Samferdselsdepartementet

Vegdirektoratet

Statens vegvesen

Statens forurensningstilsyn