Oslo kommune - innsigelse til reguleringsplan for Økern senter

Det vises til brev fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus av 21.07.2011 og reguleringsplan for Økern senter. Saken er oversendt Miljøverndepartementet for endelig avgjørelse iht. plan- og bygningsloven av 1985, § 27-2. Statens vegvesen og Fylkesmannens miljøvernavdeling har innsigelse til planen på grunn av kjøpesenterets størrelse og trafikale konsekvenser.

Miljøverndepartementet mener at et kjøpesenter på 55 000 m² på Økern vil bli et regionalt og bilbasert senter i strid med bestemmelsene i kommunedelplan for lokalisering av varehandel og andre servicefunksjoner. Departementet mener videre at et kjøpesenter av denne størrelsen vil redusere mulighetene for å opprettholde og videreutvikle en robust senterstruktur som sikrer byens innbyggere et godt handelstilbud nær bosted.

Departementet stadfester reguleringsplanen med følgende endringer:

• Maksimalt forretningsareal for planområdet skal ikke overstige 45 000 m² BRA
• Parkeringsdekningen for forretning skal følge kommunens norm for tett by

Innsigelsen fra Statens vegvesen og Fylkesmannens miljøvernavdeling er med dette delvis tatt til følge.

Bakgrunn

Reguleringsplanen omfatter Økern Senter med omkringliggende arealer. Planen gir grunnlag for utvikling av området med 55 000 m² forretning, kontorer, allmennyttig formål (kultur, museum, badeanlegg, helse, barnehage m.m.), hotell og ca 160 boliger. Parkeringsdekningen for forretningsarealet følger lavere del av parkeringsnorm for åpen by med maksimalt 1450 parkeringsplasser. Parkeringsdekningen for andre formål følger parkeringsnormen for tett by. Rekkefølgebestemmelser sikrer opparbeidelse av nye veier, gangveier, T-bane stasjon, torg m.m. før ny bebyggelse kan tas i bruk. Planen har også en rekkefølgebestemmelse som sikrer at nytt folkebad blir påbegynt før kjøpesenteret kan tas i bruk. Økern senter har i dag 15 000 m² forretningsareal.

Ved offentlig ettersyn i 2009 ble reguleringsplanen lagt ut i 2 alternativer. Alternativ 1 er utarbeidet av tiltakshaver og omfatter 60 000 m² forretning (ca 200 butikker). Markedsområdet for senteret omfatter Groruddalen, store deler av indre by og to bydeler i sør, til sammen 60 % av Oslos befolkning. I alternativ 2 som er utarbeidet av plan- og bygningsetaten i Oslo kommune, er forretningsarealet redusert til 25 000 m² (ca 100 butikker) mens kontorarealet er økt. Som grunnlag for å beregne størrelsen på kjøpesenteret er det tatt utgangspunkt i forventet befolkningsmengde i gang- og sykkelavstand til senteret.

Konsekvensutredningen som følger reguleringsplanen omfatter blant annet en handelsanalyse og en trafikkanalyse. Analysene ble utarbeidet i 2008 og supplert i 2010 på grunnlag av nye befolkningsprognoser fra SSB.

Kommuneplan for Oslo 2008-2025 og kommunedelplan for Økernområdet definerer Økern som et område for knutepunktutvikling med blandet arealbruk. Arealene som inngår i reguleringsplanen er avsatt til område for forretning/kontor og område for offentlig/almennyttig formål.

I Kommunedelplan for lokalisering av varehandel og andre servicefunksjoner, vedtatt i 2002, er Økern vist som et lokalsenter. Planen har en bestemmelse om at det ikke skal legges til rette for større, regionale bilbaserte sentre i Oslo. Etablering av kjøpesentre skal skje i områder med god kollektivdekning og baseres på lokalt kundegrunnlag. 

Fylkesmannens miljøvernavdeling fremmet 11.08.2009 innsigelse til alternativ 1 med 60 000 m² kjøpesenter. Ut fra handelsanalyser og redegjørelser fra plan- og bygningsetaten, mener miljøvernavdelingen at et kjøpesenter på 60 000 m² vil bli et regionalt, bilbasert handelssenter i strid med Kommunedelplan for lokalisering av handel og servicefunksjoner og Forskrift om rikspolitisk bestemmelse om kjøpesentre. Fylkesmannen mener alternativ 2 med 25 000 m² forretning vil være i tråd med kommunedelplanen, og støtter dette alternativet. Fylkesmannen mener videre at parkeringsdekningen for forretning må følge nedre grense i parkeringsnormen for tett by.

Statens vegvesen fremmet 11.08.2009 innsigelse til alternativ 1. Innsigelsen begrunnes med at et kjøpesenter på 60 000 m² vil bli et svært bilbasert senter i strid med Kommunedelplan for lokalisering av varehandel og andre servicefunksjoner og dermed i strid med Rikspolitisk bestemmelse for kjøpesentre. Vegvesenet mener risikoen for trafikale konsekvenser med framkommelighetsproblemer for bussen og tilbakeblokkering mot ring 3 blir stor. Det påpekes at døgntrafikken øker vesentlig mer ved alternativ 1 med 60 000m² forretning enn ved alternativ 2 som har mindre forretning og mer kontor. Årsaken er at forretningsareal gir mer transportarbeid og at det er enklere å få arbeidstakere til å reise kollektivt enn handlende. Parkeringsdekningen i alternativ 1 bør reduseres.

Byrådsavdeling for byutvikling viser i brev av 16.06.2010 til nye befolkningsprognoser for Oslo og ba innsigelsesmyndighetene om å vurdere innsigelsene til alternativ 1 på nytt.

Statens vegvesen uttaler i brev av 22.06.2010 at de er villige til å diskutere om forretningsdelen bør økes noe utover 25 000 m², men at 60 000 m² må regnes som et regionalt kjøpesenter selv med utbyggers nye analyser. En slik kjøpesenterstørrelse samsvarer med de store regionale kjøpesentrene som for eksempel Sandvika Storsenter og Alna senter. Innsigelsen til alternativ 1 opprettholdes. 

Fylkesmannens miljøvernavdeling opprettholder i brev av 21.07.2010 sin innsigelse til alternativ 1. Det vises til plan- og bygningsetatens vurderinger av Økernområdets befolkningsutvikling og behov for handelstilbud som tilsier et kjøpesenter på noe over 20 000 m² i 2025. Fylkesmannen mener fortsatt at et kjøpesenter på 60 000 m² vil bli et regionalt, bilbasert kjøpesenter i strid med Kommunedelplan for lokalisering av varehandel og andre servicefunksjoner.

Oslo bystyre vedtok i møte 13.04.2011 alternativ 1, men reduserte forretningsdelen fra 60 000 m² til 55 000 m². Antall parkeringsplasser for handlende ble redusert fra 1600 til 1450 plasser. Det påpekes i saken at planen legger til rette for en etterlengtet og god stedsutvikling på Økern. Den følger opp intensjonene i kommunedelplan for Økern og kommuneplan 2008 om en knutepunktutvikling ved Økern T-bane stasjon med høy arealutnyttelse og senterfunksjoner. Bystyret er også tilfreds med at planforslaget legger til rette for møteplasser, kino, baneanlegg og andre fasiliteter som kommer allmennheten til gode, og viser til Groruddalssatsingen som har som mål å ruste opp områder i Groruddalen og utvikle nye attraktive møteplasser. Når det gjelder størrelse på kjøpesenteret påpekes det at 55 000 m² er stort i Oslomålestokk (på størrelse med Alna senter og Sandvika storsenter), men at det tatt i betraktning den forventet sterke befolkningsveksten i byen og regionen, vil gi en robust og framtidsrettet senterstruktur. Når det gjelder trafikk mener byrådet at veinettet vil tåle den trafikken som følger av planen. Det påpekes også at Økern er i ferd med å få et svært godt kollektivtilbud med 7,5 minutters avgangsfrekvens på Grorudbanen og hyppige bussavganger i flere retninger. Den planlagte Lørensvingen vil også gi forbedringer i kollektivtilgjengelig­heten. Byrådet deler ikke bekymringen for at Økern vil bli et bilbasert kjøpesenter.

Mekling ble gjennomført 21.06.2011 uten at det ble oppnådd enighet om innsigelsesspørsmålet.

Fylkesmannen anbefaler i oversendelsesbrev til departementet av 21.07.2011 at innsigelsene ikke tas til følge. Fylkesmannen har forståelse for at kommunen ikke vil revidere kommunedelplan for varehandel før arbeidet med kommuneplan 2013 og regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus er avsluttet. Fylkesmannen viser videre til pågående arbeider med å utvikle Økern til kollektivknutepunkt. Fylkesmannen mener det er svært viktig at Økern-området utvikles og dimensjoneres slik at det tas høyde for forventet befolkningsvekst.

Befaring ble gjennomført 27.02.2012 med representanter fra kommunen, fylkesmannen, Samferdselsdepartementet, Miljøverndepartementet og Statens vegvesen. Statsråd Tora Aasland deltok som settestatsråd for statsråd Erik Solheim. Tiltakshavere og Økern vel var også representert.

Samferdelsedepartementet påpeker i brev av 27.03.2012 at det planlagte kjøpesenteret er i strid med Forskrift om rikspolitisk bestemmelse for kjøpesentre § 3 og Kommunedelplan for lokalisering av varehandel og andre servicefunksjoner i Oslo, og anbefaler at innsigelsene tas til følge. Departementet påpeker ellers at forholdene ligger godt til rette for senterutvikling på Økern. Når det gjelder trafikale virkninger vises det til vegdirektoratets betenkninger om køer på vegnettet som er beregnet til å bli mer omfattende fordi detaljvarehandel genererer mer trafikk enn annen foreslått arealutnyttelse.

Miljøverndepartementets vurdering

Formålet med reguleringsplanen er å legge til rette for utvikling av Økernområdet med kjøpesenter, kontor, boliger, allmennyttig formål m.m. Det er enighet mellom kommunen, Statens vegvesen og Fylkesmannens miljøvernavdeling om at utvidelse av kjøpesenteret på Økern er i samsvar med kommunens overordna planer. Uenigheten er knyttet til størrelsen på kjøpesenteret. Miljøverndepartementet skal vurdere om et kjøpesenter på 55 000 m² på Økern er i strid med nasjonal og regional kjøpesenterpolitikk konkretisert gjennom Rikspolitisk bestemmelse om kjøpesentre og Kommunedelplan for lokalisering av varehandel og andre servicefunksjoner i Oslo.

Saken behandles etter plan- og bygningsloven av 1985. Etter denne lovens § 27-2 avgjør Miljøverndepartementet om planen skal stadfestes. Ved stadfesting av planen kan departementet gjøre de endringer i planen som finnes påkrevd.

Planområdet er i sin helhet bebygd, asfaltert eller anleggsområde. Det foreligger ingen verdifull vegetasjon innenfor planområdet. Planområdet berøres ikke av områder som er registrert i kommunens naturdatabase. Departementet kan ikke se at naturmangfoldet blir berørt av planforslaget og finner ikke grunn til å vurdere planforslaget i henhold til §§ 8-12 i naturmangfoldloven.

Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging ble vedtatt ved kgl.res.

24. juni 2011. Det framgår her at regjeringen forventer at fylkeskommunene utarbeider regionale planer som avklarer den overordnete senterstrukturen og gir retningslinjer for etablering av handel i tråd med rikspolitisk bestemmelse om kjøpesentre. Det forventes videre at kommunene følger opp de regionale planene slik at handelsvirksomhet og andre private og offentlige tjeneste- og servicefunksjoner lokaliseres sentralt og i tilknytning til knutepunkter for kollektivtransport. By- og tettstedskommuner skal vektlegge fortetting og transformasjon i sentrum og rundt kollektivknutepunkter, og bidra til å forhindre byspredning.

Rikspolitisk bestemmelse for kjøpesentre ble fastsatt ved kgl. res. av 27.06.2008.  Formålet med bestemmelsen er å legge til rette for en sterkere regional samordning av politikken for etablering av større kjøpesentre. Hensikten er å styrke eksisterende by- og tettstedssentre, bidra til effektiv arealbruk og legge til rette for miljøvennlige transportvalg, herunder reduksjon av bilbruk. Etablering og utvidelse av kjøpesentra over 3000 m² kan bare skje i samsvar med regionale planer med retningslinjer for lokalisering av varehandel og andre servicefunksjoner.

For Oslo er det Kommunedelplan for lokalisering av varehandel og andre servicefunksjoner i Oslo, vedtatt av bystyret i 2002, som skal legges til grunn ved behandling av planer om utvidelse og etablering av nye kjøpesentre. Planens overordna mål er å bidra til en bærekraftig byutvikling med et konsentrert utbyggingsmønster og en samordnet areal- og transportutvikling. Målene er konkretisert i fire punkter: 

1. Byens befolkning skal ha et godt og velfungerende handels- og servicetilbud i rimelig avstand fra boligen
2. Handelssentrene skal ha gang- og sykkeltilgjengelighet for flest mulig samt god tilknytning til kollektivsystemet.
3. Oslo skal ha en robust senterstruktur som vektlegger utviklingen av livskraftige og attraktive handelssentre og møteplasser.
4. Oslo sentrum skal ha posisjon som det dominerende regionale senteret.

I pkt. 10.2 i planens bestemmelser heter det: ”Det legges ikke til rette for større regionale, bilbaserte kjøpesentre. Etablering av kjøpesentre skal skje i områder hvor kollektivdekningen er god og hvor det er et lokalt kundegrunnlag”. Kommunedelplanen viser Økern som et lokalsenter, dvs. et senter som først og fremst betjener bydelenes innbyggere, men som ikke har offentlig tjenestetilbud. Det framgår av planen at noen av lokalsentrene i byen har et mer regionalt varetilbud og kundegrunnlag.

Utvidelse av kjøpesenteret på Økern er etter Miljøverndepartementets vurdering i samsvar med kommunens overordna planer. Økern er et knutepunkt med god tilgjengelighet fra hovedveiene Østre Aker vei, Ring 3 og Økernveien. Kollektivbetjeningen med t-bane og bussruter langs ring 3 og Østre Aker vei er også god, og vil bli bedre med den planlagte Lørensvingen som kobler Grorudbanen til T-baneringen.

Som påpekt av kommunen er Økern et område med stort behov for byutvikling og transformasjon av nedslitte næringsområder. Pågående ombygging av hoved- og lokalveisystemet vil gi forbedringer i trafikksituasjonen og skape grunnlag for en slik utvikling. Gjennomføring av planen med forretning, kontor, næring, kultur og boliger kan bli en motor for videre utvikling av Økernområdet. Gjennomføring av planen kan også gi viktige kulturtilbud som badeland, kino, bibliotek, musikkskole, museum, flerbrukshall m.m. til befolkningen i Økern-området og i hele Groruddalen.

Når det gjelder størrelsen på kjøpesenteret har departementet merket seg at utbyggers forslag om et kjøpesenter på 60 000 m² baserer seg på et veldig stort markedsområde. Primærområdet omfatter bydelene Bjerke, Grünerløkka, Sagene, Nordre Aker, Grorud, del av Gamle Oslo og del av Alna. Sekundærområdet omfatter resten av bydelen Alna samt Stovner, Østensjø og Nordstrand. Det framgår av handelsanalysen at bare halvparten av en forventet omsetning på 2,5 milliarder kr vil dekkes av de som bor i nærområdet til senteret. Resten må dekkes av kunder som bor mer enn 2 km i luftlinje fra senteret.

Når det gjelder trafikkmessige virkninger viser trafikkanalysene at trafikken på ring 3 vil øke og at situasjonen vil bli anstrengt i ettermiddagsrushet. Total døgntrafikk er beregnet til 21.400 YDT i alternativ1 og 13 850 YDT i alternativ 2. Trafikkanalysene viser ellers at halvparten av kundene til kjøpesenteret vil kjøre bil.

Virkninger for eksisterende senterstruktur er vurdert i handelsanalysen. Det framgår her at de største kjøpesentrene rundt Økern - Storo, Linderud, Stovner, Bryn, Manglerud, Tveita og Alna - vil opprettholde sin andel av etterspørselen, mens Oslo sentrum, mindre sentre i Groruddalen og frittliggende butikker vil få merkbar reduksjon i etterspørselen.

Etter Miljøverndepartementets vurdering tilsier det store markedsområdet at et kjøpesenter på 55 000 m² vil bli et regionalt og bilbasert senter i strid med Kommunedelplan for lokalisering av varehandel og andre servicefunksjoner i Oslo. Departementet vurderer det videre som svært sannsynlig at et kjøpesenter på 55 000 m² på Økern vil svekke handelen i andre sentre i markedsområdet. Dette er uheldig i forhold til målsettingene om å opprettholde en robust senterstruktur og sikre byens innbyggere et godt handelstilbud nær bosted. Ut fra målsettingene i gjeldende kommunedelplan mener departementet at størrelsen på kjøpesenteret må reduseres og i større grad tilpasses et lokalt markedsgrunnlag. 

De største lokalsentrene i ytre by som ikke forhandler plasskrevende varegrupper har i dag et regulert bruksareal opp mot 35 000 m². Siden Økern har god tilknytning til kollektivsystemet og det planlagte kjøpesenteret er del av et større byutviklingsprosjekt på Økern, mener departementet at det kan tillates et kjøpesenter på 45 000 m² innenfor planområdet. For å redusere biltrafikken til området og utslipp av klimagasser bør parkeringsdekningen for forretningsarealet være den samme som for andre formål, dvs følge norm for tett by slik det er forutsatt i Oslo kommunes parkeringsnorm for næringsvirksomhet.

Etter en samlet vurdering av saken har Miljøverndepartementet kommet til at reguleringsplan for Økern senter kan godkjennes med følgende endringer som finnes påkrevd ut fra nasjonale og regionale interesser:

Miljøverndepartementet åpner for at kjøpesenteret på Økern kan utvides til 45 000 m². For å redusere biltrafikken til området og stimulere til økt kollektivtransport må parkeringsdekningen for forretningsarealet følge kommunens norm for tett by.

Vedtak

Med hjemmel i plan- og bygningsloven av 1985 § 27-2 stadfester Miljøverndepartementet reguleringsplan for Økern senter vedtatt av bystyret 13.04.2011 med følgende endringer:

§ 3.1 i reguleringsbestemmelsene endres slik:

….Maksimalt forretningsareal for planområdet skal ikke overstige 45 000 m² BRA…

§3.5 i reguleringsbestemmelsene endres slik:

For forretning kan det tillates parkering i henhold til den til enhver tid gjeldende parkeringsnorm for tett by…

Oslo kommune har hatt mulighet til å uttale seg til vedtaket, jf. § 12-13 i plan- og bygningsloven av 1985.

Miljøverndepartementet ber om at kommunen gjør endringer i planen i samsvar med departementets vedtak. For kunngjøring av den endelige planen gjelder plan- og bygningsloven § 27-2 pkt 3.

 

Med hilsen

 

Bård Vegar Solhjell

 

Kopi:
Oslo kommune
Samferdselsdepartementet
Statens Vegvesen Region øst