Avgjørelse i innsigelsessak, 27. april 2004

Reguleringsplan for Akershusstranda og Rådhusplassen, Oslo kommune. Innsigelse fra Riksantikvaren.

Vi viser til fylkesmannens brev av 18. mars 2004.

Saken er i henhold til plan- og bygningslovens § 27‑2 nr. 2 oversendt Miljøverndepartementet til avgjørelse fordi Riksantikvaren har innsigelse til planforslaget. Innsigelsen retter seg mot den foreslåtte bestemmelsen til reguleringsplanen § 10, som åpner for en større kunstinstallasjon innenfor planområdet etter at plassering og utforming er avklart gjennom bebyggelsesplan.

Departementet stadfester reguleringsplan for Akershusstranda og Rådhusplassen, med unntak av § 10 i reguleringsbestemmelsene. Departementet viser til at verken lokalisering, utforming eller virkninger av en større kunstinstallasjon er tilstrekkelig avklart i reguleringsplanen. En eventuell etablering av en slik installasjon vil kreve reguleringsendring, der disse forholdene er avklart nærmere. Innsigelsen fra Riksantikvaren er dermed tatt til følge.

Bakgrunn for saken

Reguleringsplanen omfatter de sentrale og østlige deler av byrommet mellom Akershus festning, Rådhuset og Filipstadområdet med Aker brygge. Planområdet er sentralt i byen og viktig for Oslos identitet. Det er i dag stor aktivitet i området knyttet både til havneområdet og Rådhusplassen. Det er utarbeidet to alternative reguleringsforslag. I begge alternativene er hovedformålet havn med vekt på publikumsrettede funksjoner, og offentlige byrom.

Alternativ 1, utarbeidet av Havnevesenet, lå ute til offentlig ettersyn i 1998. Etter en del justeringer ble forslaget sammen med et nytt alternativ utarbeidet av plan- og bygningsetaten for byrådet, alternativ 2, lagt ut til offentlig ettersyn i 2001. Etter offentlig ettersyn er dette planalternativet endret på en del punkter. Blant annet foreslås følgende tilføyelse i reguleringsbestemmelsene: "§ 10: Det tillates plassert en større kunstinstallasjon i planområdet. Plassering og utforming skal godkjennes i bebyggelsesplan".

Endringene ble varslet ved brev til berørte parter. Byantikvaren frarådet på det sterkeste å tillate en større kunstinstallasjon i området. Begrunnelsen er at planområdet er byens representative ansikt mot sjøen, og er omrammet av de fredete vestbanebygningene, Rådhuset og Akershus festning. Oppsetting av en installasjonen er ikke forenlig med ivaretakelse av kulturminnevernet, og byantikvaren varslet at de vil vurdere å be Riksantikvaren fremme innsigelse.

Oslo Maritime Kulturvernsenter sa i sin høringsuttalelse at de var mot en større installasjon i området. De ønsker at Rådhusbrygge 2 i sin helhet skal brukes til historisk havn. Norsk Sjøfartsmuseum har i etterkant sluttet seg til denne vurderingen av arealbruken i området.

Riksantikvaren fremmet innsigelse til planen 24. april 2003. Innsigelsen knytter seg til reguleringsbestemmelsenes § 10 for del av område A samt område B – E, altså de delene av planen som omslutter Akershus festning. Riksantikvaren uttaler at en konstruksjon i 12 m høyde vil konkurrere med monumentene på Rådhusplassen og neppe kunne plasseres med hell uten å omstrukturere området. For delområde B – E og den delen av område A som ligger mellom Akershus festning og Rådhusgata vil en slik installasjon være totalt uforenlig med hensyn til Akershus festning, uttaler Riksantikvaren.

Bystyret vedtok 18.06.2003 og 15.10.2003 alternativ 2 av reguleringsplanen. Kommunen har bedt om at det ikke gjennomføres megling i saken, men at den oversendes Miljøverndepartementet til avgjørelse.

I byrådets begrunnelse for vedtaket understrekes betydningen Akershusstranda har som en viktig del av byrommet mellom festningen, Rådhuset og Filipstad. Området har nasjonal verdi og stor historisk betydning. Det er en sentral del av de områder som er strategisk viktig for byutviklingen. Ett av planforslagets hovedformål er å gjøre området tilgjengelig og nyttbart for fritids-, rekreasjons- og kulturaktiviteter. Byrådet ønsker å tilrettelegge for en større kunstinstallasjon som et bidrag til å øke interessen for og opplevelse av området. Byrådet mener at den positive effekt dette vil ha for den videre utviklingen av området vil være viktigere enn ulempene det medfører for kulturminnevernet.

Vedlagt kommunens oversendelse av saken til fylkesmannen, følger brev av 18.12.2003 fra Havnevesenet som redegjør for resultatet av arkitektkonkurransen for Akershusstranda. Konkurransen er avsluttet, og intensjonen er å få gjennomført deler av vinnerutkastet før nasjonens jubileum i 2005. Forslaget som omfatter en større kunstinstallasjon nådde ikke opp i konkurransen, og Havnevesenet anbefaler at § 10 i reguleringsbestemmelsene tas ut av reguleringsplanen slik at planen blir rettskraftig.

Byrådsavdelingen for næring og byutvikling ser det ikke som formålstjenlig å fremme en ny sak om dette for bystyret, men tar opp spørsmålet om denne delen av planen kan tas ut og behandles for seg, slik at resten av reguleringsplanen kan egengodkjennes. Alternativt bes det om at reguleringsplanen unntatt bestemmelsenes § 10 blir stadfestet snarest mulig, og at innsigelsen på bestemmelsenes § 10 deretter blir undergitt normal behandling.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttaler i sitt oversendelsesbrev at reguleringsbestemmelsenes § 10 er uklar med hensyn til installasjonens størrelse, ved at det bare sies en "større kunstinstallasjon". Det vises til at installasjonen i brev av 31. oktober 2001 fra plan- og bygningsetaten i Oslo kommune er anslått til å ha "….en høyde på opptil 10‑12 meter og en bredde på omtrent det samme". Regulerings­bestemmelsene gir imidlertid ingen slik konkret begrensning på installasjonen. Fylkesmannen vurderer det som tvilsomt om reguleringsbestemmelsene ville hjemle å nekte en større installasjon enn de angitte 10‑12 meter.

Byantikvarens uttalelse og Riksantikvarens innsigelse viser begge til en installasjon på 10‑12 meters høyde. Det fremgår ikke av uttalelsene hvor stor installasjon som kunne vært akseptert. Siden Oslo kommune ikke har ønsket mekling, legger fylkesmannen til grunn at kommunen ikke har funnet det formålstjenlig å inngå kompromiss i retning av en mindre installasjon. Fylkesmannen behandler derfor saken som et spørsmål om hvorvidt en sier ja eller nei til en kunstinstallasjon med "en høyde på opptil 10‑12 meter og en bredde på omtrent det samme."

Fylkesmannen konkluderer slik i saken:

"Oslo kommune har ønsket å isolere Miljøverndepartementets behandling til spørsmålet om kunstinstallasjon, jf. reguleringsbestemmelsene § 10, slik at planen for øvrig kan gjøres rettskraftig ved kommunens egengodkjenning. Fylkesmannen kan ikke se at loven åpner for en slik "deling" av planen. Utgangspunktet er ordlyden i pbl § 27‑2. Denne har ingen regel tilsvarende som for kommuneplanens arealdel i § 20‑5, fjerde ledd.

Fylkesmannen støtter de faglige vurderingene fra Riksantikvaren og Byantikvaren, og finner det rimelig å ta Riksantikvarens innsigelse til følge, slik at det ikke tillates vedtatt en reguleringsbestemmelse i den form som ligger i Oslo kommunes vedtak.

Dersom Miljøverndepartementet likevel skulle komme til at man vil tillate dette, mener Fylkesmannen at reguleringsbestemmelsen må få en mer presis utforming, ved at det settes en klar maksimalramme for installasjonens størrelse i både høyde og omfang."

Miljøverndepartementets vurderinger

Departementet viser til at det i denne saken er klare nasjonale kulturminneinteresser knyttet til Akershus festning med tilgrensende områder. Det er også viktige nasjonale og regionale interesser knyttet til det sentrale byområdet denne planen omfatter for øvrig. Departementet har i sin saksbehandling vektlagt behovet for en rask avklaring, fordi gjennomføringen av planen er knyttet til nasjonaljubileet i 2005.

Av hensyn til gjennomføringen har kommunen tatt opp spørsmålet om kunstinstallasjonen kan behandles som en avgrenset sak, mens resten av planen egengodkjennes. Plan- og bygningsloven har imidlertid ingen bestemmelser som gjør dette mulig i reguleringsplaner, jf. også fylkesmannens vurdering av dette.

Departementet merker seg at spørsmålet om en større kunstinstallasjon er brakt sent inn i planarbeidet, og har ikke vært en del av det planmaterialet som har ligget ute til offentlig ettersyn. Verken lokalisering eller utforming er nærmere omtalt i planfor­slaget, og planbeskrivelsen gir ingen vurderinger av mulige virkninger av tiltaket. Det er ikke gitt nærmere bestemmelser om avgrensingen av en slik bebyggelsesplan.

Departementet viser til at Riksantikvarens innsigelse gjelder en installasjon på 10‑12 meters høyde, på bakgrunn av opplysninger fra kommunen. Reguleringsbestemm­el­sene definerer imidlertid ikke installasjonens størrelse, og begrepet "større" er ikke rettslig entydig. Avklaringen av størrelse er følgelig forutsatt avklart gjennom bebyggelses­plan. Dette gjelder også lokalisering og utforming, som er et vesentlig grunnlag for å kunne vurdere virkninger av anlegget.

På bakgrunn av den mangelfulle utredningen reguleringsplanen gir for tiltaket og dets konsekvenser, den begrensede planprosessen og Riksantikvarens innsigelse, foreligger det etter departementets vurdering ikke grunnlag for at spørsmålet om kunstinstallasjon kan overføres til bebyggelsesplan etter plan- og bygningslovens § 28‑2. Slik plan forutsetter at det foreligger tilstrekkelig avklarte og omforente rammer i reguleringsplanen, noe som her ikke er tilfelle.

På bakgrunn av dette, og kommunens behov for å gjennomføre øvrige deler av planen, vedtar departementet å stadfeste planen med unntak av reguleringsbestemmelsenes § 10. Planen vil etter dette ikke gi grunnlag for oppføring av en større kunstinstallasjon. Dersom kommunen ønsker å videreføre denne del av planen, må det skje gjennom ordinær reguleringsendring. Dette innebærer offentlig ettersyn og at de antikvariske myndigheter trekkes inn i planprosessen, som forutsettes å avklare lokalisering, utforming og virkninger av installasjonen. Dersom planarbeidet ikke fører frem til en omforent løsning, vil planen på vanlig måte bli behandlet av Miljøverndepartementet.

Departementet har etter dette tatt Riksantikvarens innsigelse til følge.

Etter bestemmelsene i plan- og bygningslovens § 27‑2 nr. 2 skal kommunen gis mulighet til å uttale seg dersom departementet gjør endringer i planen i forbindelse med stadfesting. Byråden for næring og byutvikling har akseptert departementets løsningsforslag.

VEDTAK

I medhold av § 27‑2 i plan- og bygningsloven stadfester Miljøverndeparte­mentet Oslo bystyres vedtak av 18.06.2003 og 15.10.2003 av regulerings­plan for Akershusstranda og Rådhusplassen, med unntak av regulerings­bestemmel­senes § 10. En eventuell oppsetting av større kunstinstallasjon i området vil kreve en reguleringsendring som avklarer nærmere lokalisering, utforming og virkninger.

Plankartet og de endrede planbestemmelsene følger vedlagt med påtegning om stadfestingen.

Departementet finner etter det opplyste at reguleringsplanen er behandlet i samsvar med bestemmelser i plan- og bygningsloven.

Om kunngjøring av stadfestet reguleringsplan viser vi til bestemmelsene i plan- og bygningslovens §27‑3 nr. 3.

Med hilsen
Lars Jacob Hiim

Vedlegg:
Plankart og endrede bestemmelser med påtegning om stadfestingen

Kopi:
Oslo kommune, byrådsavdeling for næring og byutvikling
Riksantikvaren