Oslo kommune, tillatelse etter markaloven til igangsetting av arbeid med reguleringsplan for Lillomarka Arena

Vi viser til Oslo kommunes brev av 12. november 2010 med utredning og planprogram, oversendt fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus med Fylkesmannens tilrådning 9. desember 2010.  

Vi viser også til Oslo kommunes brev av 6. juli 2011 med redegjørelse for skytestøy, utført av COWI AS, i forbindelse med foreslått skiskytingsanlegg innenfor planområdet, oversendt fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus med Fylkesmannens tilrådning 11. oktober 2011.  

Saken gjelder kommunens anmodning om tillatelse til igangsetting av arbeid med reguleringsplan for Lillomarka Arena etter markaloven § 6 første ledd, jf. § 7.

Miljøverndepartementet gir med dette kommunen tillatelse til igangsetting av planarbeidet innenfor markalovens rammer og øvrige bestemmelser. Kommunen må i forbindelse med planarbeidet ta hensyn til virkningene for øvrig friluftsliv og muligheten for naturopplevelse. Kommunen må velge løsninger som sikrer at ulempene for de øvrige hensyn loven skal ivareta blir så små som mulig, både når det gjelder utforming av prosjektet og når det gjelder gjennomføringen av nødvendige anleggsarbeider. Departementet viser for øvrig til de forutsetninger som fremgår av dette brevet.

Bakgrunn

Oslo kommune ber om tillatelse etter markaloven § 6 til oppstart av arbeid med reguleringsplan for Lillomarka Arena. Kommunen ønsker å utvikle de nedlagte pukkverkene til Grorud og Oslo pukkverk til et område for idrettsaktivitet. Pukkverket er gjenfylt og består av flere nivåer. Området er i dag blant annet brukt til ulike kulturarrangementer, ski- og orienteringsarena med mer.

I henhold til planprogrammet er planområdet 303 dekar, menes det i kommunens brev av 12. november er opplyst at planområdet er 76,5 dekar. Kommunen har senere opplyst at selve pukkverkområdet er 76,5 dekar, mens det oppgitte areal på 303 dekar også inkluderer planlagt løypenett i Marka i tilknytning til ski- og idrettsarenaen i pukkverksområdet.

Formålet med planprosessen er å legge til rette for ulike idrettsanlegg, både for sommer og vinterbruk. Av vinteranleggene er anleggelse av en langrennsarena med løypenett internt i idrettsparken og konkurranseløyper på 2 og 3 kilometer som går ut i Lillomarka, i tillegg til forbindelsesløyper til det øvrige løypenettet i Lillomarka. Traseene planlegges lyssatt. De korteste traseene planlegges også asfaltert. Videre ønskes utredet anleggelse av skiskytingsanlegg, en større skilekeplass med lyssetting, to mindre hoppbakker, skøytebane og idrettslekeplass innenfor pukkverksområdet. Det planlegges videre anlagt snøproduksjonsanlegg. Av sommeranlegg er nevnt 9 hulls golfbane, BMX bane, fotballbane, handicapløype m.m. I tillegg planlegges anleggelse av flere servicehus, garderober, cafè og ny parkeringsplass.

Det understrekes at de angitte tiltak ikke er endelige, og at hva idrettsparken skal inneholde vil bli vurdert nærmere i den videre i prosessen.

Fylkesmannens vurdering

Fylkesmannen finner at utvikling av pukkverksområdet til ulike idrettstiltak i utgangspunktet ikke vil gi vesentlige negative konsekvenser for øvrig friluftsliv og naturopplevelsesmuligheter i omliggende deler av Marka, og at tiltakene her i utgangspunktet ikke vil bryte med markalovens bestemmelser.

Fylkesmannen mener imidlertid at etablering av konkurranseskiløyper inne i Marka nord for pukkverksområdet vil kunne gi negative konsekvenser for friluftsliv og muligheten for naturopplevelse, da dette vil medføre terrengmessige og landskapsmessige inngrep. Fylkesmannen understreker at dette må utredes og anskueliggjøres i reguleringsplanarbeidet.

Fylkesmannen forutsetter at eventuell skytestøy fra skiskytingsanlegget vurderes og utredes i det videre planarbeidet. 

Fylkesmannen understreker at alle tiltak må anlegges med minst mulig terrenginngrep og minst mulig landskapsmessig eksponering.

Videre understreker Fylkesmannen at omfang av dagens bruk av området til friluftsliv må analyseres, og at tiltakene må utredes i forhold til konsekvenser for markalovens øvrige formål. I tillegg viser Fylkesmannen til følgende forhold som må utredes i planprosessen; biologisk mangfold, naturverdier, landskapsmessige virkninger, trafikk, vanntilførsel ved eventuell snøproduksjon, konsekvenser for vann og vassdrag, støy og konsekvenser av belysning, både nærvirkning og fjernvirkning.

Fylkesmannen anbefaler at det gis tillatelse til oppstart av reguleringsplanarbeidet.

I brevet av 11. oktober, i forbindelse med kommunens støyutredning, understreker Fylkesmannen at fravær av støy er særdeles viktig i natur- og rekreasjonsområder, og viser til at planområdet ligger i rett i nærheten av mye brukte rekreasjonsområder for fotturer og for badeaktivitet ved Badedammen og Steinbruvann. Fylkesmannen understreker at det er svært viktig at eventuelle skiskytingsanlegg plasseres slik at de ikke gir sjenerende støy til omgivelsene, og at det gjennomføres nødvendige avbøtende tiltak. Fylkesmannen viser i denne sammenheng også til støyrapporten, der det fremkommer at skiskytingsanlegg kan gi en del støy til de nærmeste omgivelsene, men også at denne støyen kan vesentlig reduseres ved gunstig plassering av anlegget og ved gjennomføring av avbøtende tiltak.    

Departementets vurderinger

Miljøverndepartementet vil bemerke at tillatelse etter markaloven § 6 første ledd skal innhentes før planarbeidet settes i gang, det vil si før varsel om planoppstart. I dette tilfellet er planoppstart varslet og planprogram lagt ut til offentlig ettersyn før departementet hadde behandlet søknaden om tillatelse til igangsetting av planarbeidet. En slik fremgangsmåte er ikke i samsvar med markaloven og er uheldig, blant annet fordi kommunen risikerer å bruke unødige ressurser på planlegging for tiltak som ikke kan tillates etter markaloven. Departementet finner likevel i denne saken å kunne gi tillatelse i etterkant til igangsetting av arbeid med reguleringsplan for Lillomarka Arena innenfor rammene av markalovens formål og øvrige bestemmelser, med de forutsetninger som fremgår i det følgende.

Markalovens formål er å fremme og tilrettelegge for friluftsliv, naturopplevelse og idrett. Loven skal også bevare et rikt og variert landskap og natur- og kulturmiljø med kulturminner. Samtidig skal det tas hensyn til bærekraftig bruk til andre formål. I henhold til markaloven § 6 krever igangsetting av arbeid med reguleringsplan som vedrører Marka tillatelse av departementet.

Bygge- og anleggstiltak i marka er i utgangspunktet forbudt, jf. markaloven § 5. Etter markaloven § 7 kan kommunale planer åpne for nærmere angitte tiltak, uavhengig av byggeforbudet i § 5. Stier, løyper og idrettsanlegg som kan innpasses innenfor lovens formål er blant den type tiltak som kommunale planer kan åpne for i Marka, uten hensyn til lovens forbud mot bygge- og anleggstiltak.

Departementet viser til at området ligger i markagrensens ytterkant, rett ved bebyggelsen og i et tidligere pukkverk. Det er gode atkomstmuligheter til området, også med kollektive transportmidler, og svært mange mennesker bor i gangavstand fra planområdet eller i kort reiseavstand. Deler av området er i dag område for vinteridrett og friluftslivsanlegg.

Langrennsstadion, konkurranseløyper og andre anlegg for idrett og friluftsliv
Departementet viser til at langrenn er blant de idrettskategoriene som naturlig hører hjemme i Marka og som det kan tilrettelegges for i Marka. Departementet viser videre til at hoveddelen av de anleggsmessige tiltakene er planlagt innenfor området til det nedlagte pukkverket, som i dag har liten verdi for øvrig friluftsliv eller naturopplevelse. Området er i dag også i en viss grad benyttet til idretts-, frilufts-, og kulturformål. Unntaket fra dette er deler av konkurranseløypenettet, som er planlagt å strekke seg inn i Marka.

Departementet finner at det nedlagte pukkverket trolig vil være egnet til å legge til rette for idrett og friluftsliv. Omfang og type anlegg må vurderes nærmere i reguleringsprosessen. Departementet har ikke innvendinger til at det startes en reguleringsprosess for anleggelse av skistadion med konkurranseløyper og eventuelle andre idretts- og friluftslivsanlegg innenfor pukkverksområdet.

Når det gjelder forslaget om å anlegge sløyfer med konkurranseløyper i skogområdene nord for pukkverket, vil dette måtte vurderes nærmere når planforslaget med konsekvensutredning foreligger. Det forutsettes at kommunen utreder grundig virkningene for øvrig friluftsliv og muligheten for naturopplevelse. I denne forbindelse må også dagens bruk av området til friluftsliv kartlegges. Videre må landskapsvirkninger og virkninger for naturmiljøet og naturverdier utredes. Uansett forutsettes at eventuelle konkurranseskiløyper i markaområdene utenfor pukkverkområdet anlegges i minst mulig omfang og minst mulig eksponert.

Alle tiltak må vurderes i forhold til virkningene for markalovens formål, herunder blant annet landskapsvirkning og konsekvenser for naturopplevelse og øvrig idrett/friluftsliv.

Skiskytingsanlegg
Det fremgår klart av markalovens forarbeider at det ikke er aktuelt å anlegge nye skytebaner i Marka. Forarbeidene nevner ikke anlegg for skiskyting. Det heter imidlertid eksplisitt i merknadene til lovens formålsbestemmelse at fravær av støy i Marka er en forutsetning for områdets verdi for friluftsliv og naturopplevelse, og at det ved behandling av søknader om tiltak eller annen virksomhet skal legges vekt på støyvirkningene i Marka (Ot. prp. nr. 23 (2008-2009) side 38).

Departementet viser til at skiskyting er en form for skyting som gir et vesentlig lavere støynivå enn skyting med rifle og hagle, jf. støyrapport om støy fra skiskytingsanlegg som er nærmere omtalt nedenfor.

Skiskyting er videre nært tilknyttet langrenn og således en idrett som kan sies å naturlig høre hjemme i Marka. Departementet mener derfor at skiskytingsanlegg i utgangspunktet er idrettsanlegg som det kan planlegges for etter markaloven § 7.

COWI AS utarbeidet i 2011 en støyrapport i forbindelse med forslaget om etablering av skiskytingsanlegg innenfor planområdet. Utredningen viser at skiskytingsanlegg kan være problematiske i viktige friluftsområder. Konsekvensene av skiskytingsanlegg må vurderes og utredes grundig og konkret i de enkelte tilfeller, med detaljerte støysonekart.  

Det fremkommer i rapporten at skiskytingsanlegg gir noe støy i de nærmeste omgivelsene til standplass, men at omfang og grad av støy vil variere, og må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle. I en situasjon med flatt terreng og ingen støydemping vil rød og gul sone utgjøre 650 meter i skyteretning og 300 meter i sideretning. Rapporten viser at topografisk plassering av de enkelte anlegg har avgjørende betydning for omfang og grad av støy. I tillegg vil det i vesentlig grad være mulig å støydempe standplassene.

Rapporten går ikke detaljert inn på støy fra en eventuell skiskytingsarena i pukkverket, men anfører at denne beliggenheten er gunstig i forhold til å minimalisere skytestøy til omgivelsene.

Imidlertid er det om sommeren mye benyttende rekreasjonsområder rett i nærheten av det aktuelle området, særlig Steinbruvann og Badedammen, som er mye benyttet til bading og rekreasjon. En eventuell skyting om sommeren må derfor vurderes særskilt i forhold til konsekvenser for friluftsliv, herunder bør det vurderes å legge inn i reguleringsbestemmelsene når på året det kan skytes i anlegget.

I tillegg til støyaspektet kan skiskyting gi en følelse av utrygghet for brukere av nærliggende markaområder, og det må stilles strenge krav til utforming av skiskytterarenaen i forhold til sikkerhet. Dette må utredes i planarbeidet.

Videre må anleggets konsekvenser for øvrig idrett og friluftsliv utredes.

Departementet forutsetter videre at kommunen utreder og foretar en objektiv vurdering av behovet for skiskytingsanlegg her i et regionalt perspektiv. Det er i denne sammenheng viktig at tiltaket vurderes i forhold til hvilke idrettsanlegg av samme kategori som ligger i det geografiske omlandet i dag, - både i og utenfor Marka. Det er viktig å fremskaffe informasjon om hvor nærmeste tilsvarende anlegg ligger, og behovet for et skiskytingsanlegg i Lillomarka Arena i forhold til omkringliggende skiskytingsanlegg, både eksisterende og planlagte anlegg.

Dersom det etter ovennevnte utredninger fortsatt er aktuelt med et skiskytingsanlegg i Lillomarka Arena, forutsettes at det anleggsmessige omfanget ikke blir større enn behovet. Anlegget bør i utgangspunktet legges i tilknytning til de øvrige idrettsanleggene på området, for å konsentrere inngrepene.

Oslo kommune må særlig legge vekt på følgende momenter i den videre planleggingen:

 

• Forslag om nye tiltak eller utvidelser av eksisterende tiltak må utredes og vurderes i forhold til virkningene for øvrig friluftsliv, idrett og naturopplevelse, samt for landskap, kulturlandskap og kulturmiljø med kulturminner. Forslaget om å anlegge sløyfer med konkurranseløyper i skogområdene nord for pukkverket, må utredes særlig grundig i denne sammenheng.
• Gjennom reguleringsplanen må det sikres at alle inngrep skal skje med minst mulig terrengmessige inngrep og landskapsmessig eksponering.
• Konsekvenser for naturmiljøet, herunder for eventuelle truede og nær truede rødlistearter eller viktige naturtyper som kan berøres av tiltaket, må utredes og vurderes i tråd med naturmangfoldloven §§ 8-12.
• Kommunen må utrede og foreta en vurdering av behovet for skiskytingsanlegg i Lillomarka Arena i et regionalt perspektiv.
• Dersom ovennevnte utredning viser at det er behov for et skiskytingsanlegg i Lillomarka Arena, må konsekvenser for allment friluftsliv utredes, herunder særlig sikkerhet og støy. Eventuelle støydempende tiltak og effekten av disse må også vises.
• Behov for vanntilførsel ved eventuell snøproduksjon og konsekvenser for vann og vassdrag må utredes
• Konsekvenser for friluftsliv og naturmiljøet av belysning, både nærvirkning og fjernvirkning må utredes og vurderes.

Konklusjon

Departementet gir med dette tillatelse til igangsetting av arbeid med reguleringsplan for Lillomarka Arena, Oslo kommune, etter markaloven § 6 første ledd, jf. § 7. I planarbeidet må det legges særlig vekt på de momenter departementet har påpekt ovenfor.

For å få rettsvirkninger etter plan- og bygningsloven må kommunens endelige
planvedtak i saken stadfestes av Miljøverndepartementet, jf. markaloven § 6 annet ledd.
Departementet kan i den forbindelse gjøre de endringer som anses nødvendige.
Det er et krav i naturmangfoldloven § 7 at prinsippene i naturmangfoldloven
§§ 8-12 skal legges til grunn ved utøving av offentlig myndighet og at vurderingen og vektleggingen skal fremgå av beslutningen. Kravet i naturmangfoldloven § 7 gjelder også for kommunen som planmyndighet. Det legges til grunn at kommunen gjør rede for og synliggjøre alle relevante forhold og vurderinger i forhold til naturmangfoldloven §§ 8-12 ved innsending av eventuelt planvedtak til stadfesting, slik at departementet får et tilstrekkelig vurderingsgrunnlag.

Tillatelse til igangsetting av planarbeid innebærer ikke at det gis forhåndstilsagn om at kommunens fremtidige planvedtak vil bli stadfestet av departementet. Departementets tillatelse til igangsetting av planarbeid er en prosessledende beslutning som ikke kan påklages.

Departementet minner for øvrig om at bestemmelsene om arkeologisk registrering etter kulturminneloven gjelder i tillegg til markaloven. Videre gjelder krav om tillatelse eller konsesjon etter andre lover i tillegg til markaloven.

 

Med hilsen

Hege Feiring (e.f.)
kst. avdelingsdirektør

                                                                                          Katrine Myrseth
                                                                                          rådgiver

 

Kopi:

Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Fylkesmannen i Buskerud
Fylkesmannen i Oppland
Fylkesmannen i Østfold