2 Utgangspunkt
2.1 Folkerettslige rammer
Folkeretten gir gjennom FNs havrettskonvensjon av 10. desember 1982 (heretter Havrettskonvensjonen), som ble ratifisert av Norge 24. juni 1996, se St.prp. nr. 37 (1995-1996) og Innst.S. nr. 227 (1995-96), sikre rammer for kyststatenes adgang til å fastsette sitt territorialfarvann, dvs. de indre farvann og sjøterritoriet, og tilstøtende soner. Kyststatene kan i henhold til Havrettskonvensjonens artikkel 3 opprette et sjøterritorium som strekker seg inntil 12 nautiske mil ut fra grunnlinjene. Territorialfarvannene innenfor grunnlinjene betegnes som indre farvann.
Denne regelen er også uttrykk for internasjonal sedvanerett. Den betraktes derfor som gjeldende folkerett uavhengig av Havrettskonvensjonen. Langt de fleste kyststater har etterhvert etablert et sjøterritorium på 12 nautiske mil. Pr. 11. oktober 2002 gjelder dette i alt 132 stater. I Europa er det foruten Norge kun Hellas (6 nautiske mil) og Tyrkia (6 nautiske mil i Egeerhavet) som ikke har 12 nautiske mils sjøterritorium. Av våre naboland utvidet Russland (Sovjetunionen) sitt sjøterritorium til 12 nautiske mil i 1909, Island og Sverige i 1979, Finland i 1995 og Danmark i 1999.
Videre gir Havrettskonvensjonens artikkel 33 adgang for kyststaten til å opprette en tilstøtende sone utenfor sjøterritoriet for nærmere angitte kontrollformål. Den tilstøtende sone kan strekke seg inntil 24 nautiske mil ut fra grunnlinjene. Pr. 11. oktober 2002 har 75 stater etablert en slik sone. Norge har hittil kun hatt en tollkontrollsone på 10 nautiske mil fra grunnlinjene.
Norges sjøterritorium grenser opp mot henholdsvis Russland og Sverige, som begge har sjøterritorier på 12 nautiske mil.
Sjøgrensen mot Russland er regulert gjennom overenskomst av 15. februar 1957 mellom Norge og Sovjetunionen. Overenskomsten tar høyde for muligheten for fremtidig utvidelse av sjøterritoriet, ved å sette geografiske rammer for slike tiltak.
Sjøgrensen mot Sverige ble først fastlagt gjennom en internasjonal voldgiftsdom («Grisebå»-dommen) av 23. oktober 1909, da både Norge og Sverige hadde territorialfarvann på 4 nautiske mil. Grensen er også lagt til grunn i overenskomst av 5. april 1967 om avgrensningen av Norges og Sveriges fiskeriområder i det nordlige Skagerrak. I en erklæring av samme dato om Norges og Sveriges sjøterritorier i det nordlige Skagerrak, forpliktet de to statene seg til ikke å utvide sine respektive sjøterritorier utover nærmere angitte linjer.
En utvidelse av norsk sjøterritorium er blitt vurdert opp mot de rammer som følger av avtalene som regulerer sjøgrensene mot Russland og Sverige. En utvidelse av norsk sjøterritorium til 12 nautiske mil vil ligge innenfor disse rammene.
2.2 Sjøterritoriet
Ved kongelig resolusjon av 22. februar 1812, gjengitt i Cancelli-Promemoria av 25. februar 1812, ble det besluttet at Norges sjøterritorium skal være på én geografisk mil, som tilsvarer 7420 meter eller ca. 4 nautiske mil (4 nautiske mil er 7408 meter). Grunnlinjene danner utgangspunktet for beregningen av territorialgrensen. For Fastlands-Norge (fastlandet samt øyene langs kysten) er de senest fastsatt ved kongelig resolusjon av 14. juni 2002. Ved kongelig resolusjon av 1. juni 2001 ble grunnlinjene fastsatt for hele Svalbard, og ved kongelig resolusjon av 30. august 2002 for Jan Mayen. Den nylig gjennomførte tekniske revisjonen av grunnlinjene, som ledd i forberedelsene til en utvidelse av sjøterritoriet, omtales nærmere nedenfor.
Grensen for sjøterritoriet angir yttergrensen for Norges territorium, og betegnes derfor også som territorialgrensen. Innenfor denne grensen har Norge suverenitet. Utgangspunktet er at kyststaten har samme myndighet i sjøterritoriet som på sitt landterritorium. Nasjonal lovgivning kan dermed gis anvendelse og det kan utøves tvangsmakt. Det viktigste unntak for sjøterritoriets vedkommende, er fremmede fartøyers rett til uskyldig gjennomfart, som følger av folkeretten.
Statens kartverk har beregnet at en utvidelse til 12 nautiske mil rundt Fastlands-Norge vil omfatte et område på tilsammen ca. 40.000 kvadratkilometer. For Jan Mayen vil en utvidelse omfatte et område på ca. 3.000 kvadratkilometer, og for Svalbard ca. 25.000 kvadratkilometer. Se for øvrig kartillustrasjoner i vedlegg 1 nedenfor.
2.3 Fiskerigrensen
Norge opprettet en særskilt fiskerigrense på 12 nautiske mil i 1961. En ny og mer detaljert fiskerigrenselov ble vedtatt i 1966, ved lov av 17. juni 1966 nr. 19. Denne fastsetter en fiskerigrense på 12 nautiske mil rundt Fastlands-Norge. Innenfor fiskerigrensen er det forbudt for den som ikke er norsk statsborger eller likestilt med norsk statsborger å drive fiske eller fangst. Et viktig unntak er Skagerrakområdet, jf. artikkel 2 i overenskomst av 19. desember 1966 mellom Norge, Danmark og Sverige om gjensidig adgang til fiske i Skagerrak og Kattegat inntil 4 nautiske mil fra kysten. En utvidelse av sjøterritoriet til 12 nautiske mil vil ikke ha noen innvirkning på denne retten, som vil bli opprettholdt uendret i kraft av overenskomsten.
Da Norge opprettet 12 mils fiskerigrense i 1961 var det for området rundt Jan Mayen ved kronprinsregentens resolusjon av 30. juni 1955 bestemt at yttergrensen for fiskeriområdet skulle trekkes 4 nautiske mil fra grunnlinjene. Det tas sikte på å oppheve denne forskriften i forbindelse med ikrafttredelse av lov om Norges territorialfarvann og tilstøtende sone. I fiskerisonen på 200 mil rundt Jan Mayen er en rekke andre stater tildelt fiskerettigheter gjennom kvoteavtaler. En utvidelse av sjøterritoriet til 12 nautiske mil (og dermed området for fiskeforbud for utlendinger) vil innebære en viss geografisk begrensning av disse parters muligheter til å utnytte de tildelte fiskerettigheter. Dette vil imidlertid være fullt ut i samsvar med folkeretten. Det kan heller ikke ses å få praktisk betydning, da satellittsporingsdata viser at utenlandsk fiskeriaktivitet har foregått utenfor 12 nautiske mil.
Ved en utvidelse av sjøterritoriet til 12 nautiske mil, vil behovet for en egen fiskerigrense på 12 nautiske mil bortfalle ved at dette geografiske området vil bli absorbert av sjøterritoriet. Det foreslås å endre fiskerigrenseloven av 1966 til å gjelde for territorialfarvannet med opprettholdelse av de materielle bestemmelser.
Enkelte lover og forskrifter viser i dag til 4 nautiske mil som grense for reglenes anvendelsesområde. Slike regler berøres ikke av en utvidelse av sjøterritoriet.
2.4 Tollgrensen
Ved kongelig resolusjon av 28. oktober 1932 ble det etablert en særskilt tollkontrollgrense på 10 nautiske mil regnet fra grunnlinjene, med hjemmel i daværende lov om tollvesenet av 22. juni 1928 § 3. Den særskilte tollkontrollgrensen er nå hjemlet i tolloven av 10. juni 1966 nr. 5, § 2 nr. 1, jf. § 84. Av tolloven § 84 fremgår at forskrifter og bestemmelser gitt i medhold av den gamle lov om tollvesenet av 1928 fortsetter å gjelde inntil de oppheves. Tollovens bestemmelser om tollvesenets kontroll med fartøyer samt om lossing og lasting av varer fra eller til utlandet og innenriks sending av varer, kommer derfor til anvendelse i området innenfor tollkontrollgrensen.
Tollkontrollgrensen er knyttet opp mot det som defineres som «tollområdet» i tolloven § 1 nr. 1. Tollområdet angis her som «det norske fastland og alt område innenfor territorialgrensen».
En utvidelse av sjøterritoriet til 12 nautiske mil, vil innebære at behovet for en egen tollkontrollgrense på 10 nautiske mil bortfaller, og forskriften av 28. oktober 1932 bør oppheves samtidig med lovens ikrafttredelse. Samtidig anses det hensiktsmessig å utnytte mulighetene som den nyere havrett gir til etablering av en tilstøtende sone på 24 nautiske mil blant annet i tollkontrolløyemed. Ved opprettelse av en tilstøtende sone utenfor sjøterritoriet, kan tollovgivningen således for enkelte formål gis anvendelse ut til 24 nautiske mil fra grunnlinjene, se nærmere om dette nedenfor. Hjemmelen i tolloven § 2 nr. 1 om at Kongen kan fastsette en særskilt tollgrense utenfor territorialgrensen mot havet foreslås derfor opprettholdt. Det må vurderes eventuell fastsetting i forskrift av at denne særskilte tollgrensen sammenfaller med den tilstøtende sones utstrekning.
2.5 Den økonomiske sone, fiskevernsonen ved Svalbard og fiskerisonen ved Jan Mayen
Yttergrensen for Norges økonomiske sone, fiskerisonen ved Jan Mayen og fiskevernsonen ved Svalbard vil ikke berøres av en utvidelse av sjøterritoriet. En utvidelse av sjøterritoriet til 12 nautiske mil vil imidlertid innebære at bredden på de nevnte soner vil bli redusert fra 196 til 188 nautiske mil.