4 Forslag om høve til å nekte innsyn i opplysningar når innsyn kan gi fare for eit alvorleg brotsverk mot liv, helse eller fridom

4.1 Gjeldande rett. Forslaget i høyringsnotatet

Straffeprosesslova § 398 andre ledd seier at «[d]ersom kommisjonen under saksforberedelsen innhenter eller mottar opplysninger av betydning for avgjørelsen, skal siktede og påtalemyndigheten gjøres kjent med opplysningene og få uttale seg om dem». Unnatak frå plikten til å informere den som er sikta, gjeld for opplysningar han ikkje har rett til å gjere seg kjend med etter § 264, jf. § 267. Etter tredje ledd gjeld reglane om dokumentinnsyn i §§ 28, 242, 242 a, 264 og 267 på same måte. Kommisjonen kan gjere unnatak frå innsyn i dokument som kommisjonen har utarbeidd for si interne sakshandsaming.

Kommisjonen har vist til utgangspunktet om kontradiksjon, men også peika på at det i einskilde saker er naudsynt å verne vitne. Etter kommisjonen sitt syn gir reglane i dag ikkje i tilstrekkelig grad rom for dette. Etter § 242 a kan den som er sikta og forsvararen bli nekta innsyn blant anna dersom det, om innsyn blir gjeve, kan vere fare for eit alvorleg brotsverk mot liv, helse eller fridom. Men denne føresegna gjeld berre for opplysningar som påtalemakta ikkje vil gjere gjeldande som prov i saka. Dersom retten ikkje gjev påtalemakta medhald i kravet om å nekte innsyn etter § 242 a, kan påtalemakta fråfalle tiltala. Det har ikkje kommisjonen høve til.

Som del av grunngjevinga for at det trengst ein ny regel om høve til å nekte innsyn, viser kommisjonen til ein situasjon der ein domfelt krev gjenopptaking, og gjer gjeldande eit nytt vitne som han eller ho meiner vil forklare seg slik at saka må takast opp att, jf. straffeprosesslova § 391 nr. 3. Ved avhøyr av vitnet kan det vise seg at forklaringa ikkje støtter kravet om gjenopptaking. Situasjonen kan til og med vere den at forklaringa taler for at den domfelte er skuldig i det han eller ho er dømd for. Samstundes finst det opplysningar i saka som tyder på at det kan vere fare for eit alvorleg brotsverk mot livet, helsa eller fridomen til vitnet dersom den domfelte får innsyn i forklaringa frå vitnet. I slike tilfelle meiner kommisjonen at han bør ha høve til å nekte innsyn. Kommisjonen har foreslått eit nytt tredje ledd i § 398, med slik ordlyd:

«Kommisjonen kan nekte domfelte og forsvareren innsyn i opplysninger når det, om innsyn gis, vil være nærliggende fare for at det vil begås en alvorlig forbrytelse som krenker eller utsetter for fare noens liv, helse eller frihet. Før avgjørelsen treffes, innhentes uttalelse fra politiet.»

Som det går fram av ordlyden, ligg det i forslaget at kommisjonen skal hente inn politiet sitt syn på trusselen før han gjer vedtak om å nekte innsyn. Vidare går forslaget ut på at ei avgjerd om å nekte innsyn skal vere endeleg.

I vurderinga før høyringa viste departementettil at det er mykje som tyder på at lovbrytarar i større grad enn før er valdelege mot dei som har opplysningar i straffesaker, eller trugar dei med vald, og at det ikkje er overraskande at denne utviklinga viser seg jamvel i saker om gjenopptaking. Straffeprosesslova § 242 a om unnatak frå retten til innsyn gjeld for kommisjonen, men gir ikkje like godt vern i saker om gjenopptaking som i vanlege straffesaker. Føresegna gjeld berre for opplysningar som påtalemakta ikkje vil gjere gjeldande som prov i saka, og gir påtalemakta høve til å fråfalle tiltala dersom ho ikkje får medhald i kravet om å nekte innsyn. Kommisjonen har ikkje høve til å fråfalle ei sak om gjenopptaking, Å nekte innsyn kan i enkelte tilfelle vere den einaste måten å verne eit vitne på. Samstundes viste departementet til at innsyn og kontradiksjon er grunnleggjande rettstryggleiksprinsipp som ein skal vere varsam med å gjere innhogg i. Kjennskap til saksdokumenta er ein føresetnad for å kunne ta til motmæle, og ein lyt ta omsyn til at avgjerder frå kommisjonen ikkje kan overprøvast på anna måte enn ved sivilrettsleg søksmål.

Departementet bad høyringsinstansane gje sitt syn på spørsmålet om utvida rett til å nekte innsyn, og på om det er andre måtar å gi vitna betre vern på enn å snevre inn retten til innsyn. Som døme på eit anna tiltak nemnde departementet å utvide straffelova § 132 a om motarbeiding av rettsstellet til også å gjelde ein som forklarer seg for kommisjonen og dei som arbeider eller gjer teneste for kommisjonen.

4.2 Høyringsinstansane sitt syn

Dei fleste høyringsinstansane som har hatt merknader til nokon del av høyringsnotatet, har hatt merknader til spørsmålet om høve for kommisjonen til å nekte innsyn. Det er stor skilnad i korleis høyringsinstansane ser på dette spørsmålet.

Agder lagmannsrett har uttalt:

«Jeg er enig i forslaget, som synes å ha fått en rimelig avgrensning. Det er dessuten naturlig at medlemmer av kommisjonen og vitner gis samme vern som aktører i rettsvesenet etter straffeloven § 132 a.»

Riksadvokatener òg samd i forslaget frå departementet og uttaler mellom anna :

«Når påtalemyndigheten vil unnta opplysninger etter straffeprosessloven § 242 a, må den som kjent legge fram spørsmålet for tingretten, og opplysningene kan ikke påberopes som bevis i saken. Får påtalemyndigheten medhold i at dokumentet skal unntas, vil det altså ikke bli kjent for den instansen som dømmer i saken. Noe slikt skott mellom den som unntar dokumentet og kommisjonen som sådan er det vanskelig å innføre slik kommisjonens arbeid er organisert.

På den annen side kan kommisjonen – som departementet peker på – ikke frafalle en sak selv om den vurderer trusselsituasjonen slik at det å gi domfelte innsyn, kan medføre fare for andres liv, helse eller frihet. Normalt vil jo et frafall nettopp være til skade for domfelte. – I prinsippet kan man tenke seg at kommisjonen beslutter gjenopptakelse med den virkning at domfeltes innsynsbehov faller bort, men det ville være prinsipielt uakseptabelt. At påtalemyndigheten frafaller en tiltale for å unngå slike følger kan være beklagelig, men å bringe en rettskraftig dom ut av verden for å unngå innsyn, kan ikke forsvares.

Hensynet til sakens fulle opplysning kan trekke i begge retninger. Nektes domfelte innsyn, kan han vanskelig imøtegå de opplysningene som fremkommer. Er opplysningene uriktige til skade for domfelte, kan de dermed uimotsagt påvirke kommisjonens avgjørelse. På den annen side kan en trygghet for vitner være avgjørende for at de forklarer seg for kommisjonen. Når et vitne forklarer seg for politiet under etterforskingen av en straffesak, vil dokumentene eventuelt kunne unntas etter straffeprosessloven § 242 a, og påtalemyndigheten kan om nødvendig trekke tiltalen. Hvis kommisjonen ikke kan gi et vitne vern mot innsyn, er det en risiko for at en sak som vurderes for gjenopptakelse, blir dårligere opplyst enn den ville bli på etterforskingsstadiet.

Hvis det er domfelte som begjærer gjenopptakelse, vil opplysningene kunne føre til at han ikke får medhold, slik at begjæringen forkastes. Den foreslåtte regel kan derfor medføre at gjenopptakelsessaken blir endelig avgjort basert på opplysninger han ikke har fått innsyn i.

Det som likevel kan tale for å innføre en slik unntaksregel, er at man vanskelig kan kreve at kommisjonen skal gi innsyn i opplysninger når det vil medføre en nærliggende fare for at det vil begås en alvorlig forbrytelse som krenker eller utsetter for fare noens liv, helse eller frihet.

I tillegg kommer at kommisjonen av eget tiltak skal opplyse saken best mulig, jf. Ot. prp. nr. 24 (2002–2003) s. 65. Regelen vil ha en parallell i forvaltningsloven § 19 annet ledd bokstav b, som riktig nok krever at opplysningen ikke skal være «av vesentlig betydning for en part». En antar at slike opplysninger som kommisjonen unntar fra innsyn, normalt vil lede til videre undersøkelser, for eksempel om hvordan opplysningene står seg i forhold til andre opplysninger en har.

Selv om en er enig i at straffeloven § 132 a utvides til å gjelde også forhandlinger for kommisjonen, antar en at denne regelen i seg selv ikke gir tilstrekkelig sikkerhet for den som trenger beskyttelse ved innsynsnektelse.

Riksadvokaten antar – med de merknader som fremkommer ovenfor – at den foreslåtte regelen er nødvendig.»

Politidirektoratet støttar forslaget om eit nytt tredje ledd i straffeprosesslova § 398 som på visse vilkår avgrensar innsynsretten for domfelte og forsvararen. Direktoratet er samd i at å nekte innsyn i nokre tilfeller kan vere den einaste måten å trygge eit vitne på. Direktoratet meiner at omsynet til opplysning av saka og tryggleik for vitne i denne samanhengen må veie tyngre enn omsynet til innsyn og kontradiksjon.

Politidirektoratet peikar på at kommisjonen foreslår at det skal vere høve til å nekte innsyn når det «vil være nærliggende fare for …», medan departementet i høyringsnotatet nyttar uttrykket «vil kunne føre til fare for …». Uttrykka har ulikt meiningsinnhald. Formuleringa til kommisjonen krev større grad av fare enn det lova bør gå ut på. Lovteksten bør utformast i samsvar med § 242 a, slik at regelen kan nyttast når det «kan være fare for …».

Vidare støttar Politidirektoratet forslaget om at straffelova § 132 a blir utvida til å omfatte den som forklarar seg for kommisjonen og den som arbeider eller gjer teneste for kommisjonen. Direktoratet uttaler at ei utviding av § 132 a bør vere eit supplement til ein regel om avgrensa rett til innsyn, og ikkje ei erstatning for ein slik regel.

Datatilsynet har uttalt:

«Rett til innsyn i opplysninger av relevans for egen rettsstilling, er en grunnleggende rettssikkerhetsgaranti, som etter tilsynets oppfatning ikke må beskjæres uten at det foreligger særlig tungtveiende grunner for dette.

...

Datatilsynet er videre av den oppfatning at ovenstående rettssikkerhetshensyn taler for at begrepet «frihet» bør presiseres nærmere, eller fjernes. Den grunnleggende rett til innsyn og kontradiksjon, er så tungtveiende at de motstående interesser som taler for unntak bør konkretiseres så godt som mulig.

Det synes avslutningsvis som forstandig at beslutninger om nektelse av innsyn ikke fattes før risikovurdering er foretatt. Tilsynet vil uansett fremheve det potensielt betenkelige i at politiet i sin vurdering nødvendigvis vil kunne vektlegge det faktagrunnlag som seneres skal prøves i gjenopptakelsessaken. På denne måte vil faktiske forhold som vedkommende er domfelt for, kunne brukes mot domfelte, selv om kommisjonen senere kommer til at saken bør gjenopptas til ny prøving.»

Den Norske Advokatforening går imot forslaget:

«Forslaget medfører unntak om innsyn og kontradiksjon i straffeprosessen. Hensynet til vern om vitner må kunne ivaretas på andre måter, ved for eksempel en utvidelse av anvendelsesområdet til [strl. § 132 a, jf. 2. ledd bokstav b].

Innsyn og kontradiksjon er grunnleggende rettssikkerhetsprinsipper i norsk straffeprosess, og advokat­foreningen er ikke enig i at disse prinsippene skal vike for andre hensyn. De omstendighetene Kommisjonen nevner, kan ikke forsvare unntak fra retten til innsyn. Dersom en slik rett skal kunne forsvares må vilkårene være strengere og en eventuell avgjørelse om å nekte innsyn kan i slike særlige tilfelle ikke være endelig.»

Heller ikkje ØKOKRIM støttar forslaget om å snevre inn retten til innsyn, men er samd i forslaget om å endre straffelova § 132 a.

Domstoladministrasjonen har ikkje merknader til forslaget til ein ny regel om høve til å gjere unnatak frå retten til innsyn, men har uttalt at det vernet som ligg i straffeloven § 132 a også bør gjelde for vitne som forklarar seg for kommisjonen og for dei som arbeider i eller gjer teneste for kommisjonen.

4.3 Departementet sitt syn

I løpet av dei siste åra er det gjort fleire endringar i straffeprosesslova for å verne informasjonskjelder, informantar og vitne i straffesaker. I løpet av 2006 skal departementet nemne opp eit utval som mellom anna skal vurdere kvaliteten av desse reglane. Spørsmålet om kva for reglar som bør gjelde for retten til innsyn i saker for kommisjonen, byr på mange av dei same avvegingane som spørsmåla om rett til innsyn under behandling av ei straffesak for domstolane. Mandatet til utvalet vil derfor femne om også dette spørsmålet. Men rapporten frå utvalet vil ikkje kunne bli ferdig før i 2007, og eventuelle lovendringar i kjølvatnet av dette arbeidet ligg dermed noko fram i tid. I denne proposisjonen legg departementet fram forslag til ein regel for tida fram til vi har resultatet av den meir samla vurderinga som utvalet skal leggje grunnlaget for.

Spørsmålet om kommisjonen skal ha høve til å nekte innsyn ut over det som ligg i dagens reglar, beror på ei avveging av omsynet til at den domfelte bør få gjere seg kjent med, og få kommentere, dei opplysningane kommisjonen får, og omsynet til tryggleiken for den som gir opplysningar til kommisjonen. Omsynet til at saka skal bli best mogleg opplyst er sentralt, men peikar ikkje eintydig ut det eine av omsyna som viktigare enn det andre. Både å halde opplysningar tilbake og å måtte gi innsyn i alle opplysningar kan – på ulikt vis – føre til at kommisjonen får færre opplysningar enn han elles kunne ha fått.

Departementet legg stor vekt på dei omsyna som tilseier at den domfelte skal ha innsyn i alle dei opplysningane som kommisjonen får. Dette må framleis vere den dominerande hovudregelen. Samstundes ser departementet at det – heilt unnataksvis – kan oppstå behov for å ikkje å formidle ei opplysning til den domfelte eller forsvararen av omsyn til den som har kome med opplysninga eller andre som ho rører ved. Som ei førebels løysing, fram til vi har ei meir samla vurdering av innsynsspørsmåla, går departementet difor inn for å lovfeste ein snever unntaksregel om dette. I vurderinga legg departementet mellom anna vekt på at kommisjonen har eit eige undersøkingsapparat, og såleis høve til å gjere eigne undersøkingar om det eit vitne fortel. Dette reduserer den faren for manglande opplysning som alltid ligg i at ein part ikkje får innsyn i alt. Med eit eige undersøkingsapparat står kommisjonen i ei noko anna stilling enn domstolane. Vidare legg departementet vekt på at kommisjonen – sjølv om han høyrer blant dei som skal sikre rettstryggleiken i det norske straffesaksapparatet – ikkje dømmer nokon til straff. Sakshandsamingsreglane må vere tilpassa den funksjonen kommisjonen har.

Lovforslaget frå kommisjonen går ut på at innsyn kan nektast når det, dersom om innsyn gis, «vil være nærliggende fare for at det vil begås en alvorlig forbrytelse». Som Politidirektoratet har peika på, skil denne formuleringa seg frå innhaldet i § 242 a, som opnar for å nekte innsyn «når det … kan være fare for» eit alvorleg brotsverk. Departementet er samd med Politidirektoratet i at regelen bør vere den same som etter § 242 a. At han skal nyttast med stor varsemd, vil gå fram av eit vilkår om at det berre er når det er strengt naudsynt for å unngå fare for eit alvorleg brotsverk mot liv, helse eller fridom at kommisjonen kan nekte innsyn.

Datatilsynet har tatt opp at uttrykket «noens liv, helse eller frihet» er vidt, og at det etter ordlyden er uklart kven som skal vernast etter den regelen som er foreslått i høyringsnotatet. Etter Datatilsynet si oppfatning bør dessutan ordet «frihet» presiserast eller fjernast. Departementet viser til at uttrykket «noens liv, helse eller frihet» er det same som i § 242 a. Slik departementet ser det, er det ikkje tenleg å nytte ei anna formulering nå. Den aktuelle formuleringa er blant det som naturleg høyrer inn under den meir omfattande vurderinga av reglane om innsyn som skal gjerast i nær framtid, jf. ovafor. Departementet sitt forslag tar først og fremst sikte på å verne den som gir opplysningar til kommisjonen. Men det kan etter tilhøva verte trong til å verne også andre personar, til dømes ein som er omtalt av eit vitne. Forslaget er utforma på ein måte som ikkje utelukkar at kommisjonen kan nekte innsyn på slikt grunnlag.

Departementet er elles samd i at kommisjonen skal hente inn ei fråsegn om trusselbiletet frå politiet før han gjer vedtak om å nekte innsyn.

Departementet sitt forslag har ikkje med noko rettsmiddel mot ei avgjerd om å nekte innsyn, slik at avgjerda vil vere endeleg, jf. § 395 tredje ledd. Dei spørsmåla om innsyn i ei eventuell ny sak for domstolane som riksadvokaten har peika på, er fragmenter av eit meir generelt og overordna spørsmål om konsekvensen av at det blir nekta innsyn i opplysningar i samband med ei straffesak. Denne problemstillinga vil vere tema for den vurderinga av regelverket om innsyn som skal ta til i løpet av næraste framtid, jf. ovafor. Særleg fordi den nye regelen skal vere ein snever unntaksregel, og det såleis etter føresetnadene vil bli tatt få slike avgjerder, finn departementet at ein kan vente med å regulere dei aktuelle spørsmåla til dei blir vurderte i ein større samanheng.

I høyringsnotatet er det tatt opp at straffelova § 132 a kan utvidast til også å omfatte den som forklarar seg for, eller arbeider eller gjer teneste for kommisjonen. Ingen av høyringsinstansane har kome med motsegner til ei slik endring. Fleire har uttalt at denne endringa i tilfelle må vere et supplement til ein ny regel om høve til å nekte innsyn, og ikkje ei erstatning for ein slik regel. Departementet ser gode grunnar for at den som har kravd gjenopptaking eller som forklarer seg eller gjer arbeid eller teneste for kommisjonen, skal nyte godt av det vernet som ligg i straffelova § 132 a, og foreslår difor føresegna endra, slik at ho omfattar også desse gruppene.