6 Sakshandsamingsreglar

6.1 Gjeldande rett

Med sakshandsamingsreglar blir det i denne samanhengen sikta til reglar om utreiingsplikt, tryggleikssamtale, underretning, grunngjeving, innsyn og klage. Gjeldande sakshandsamingsreglar finns i forskjellige rettskjelder. Enkelte reglar framgår av tryggleikslova, andre reglar framgår av føresegna til NSM til tryggleikslova og praksis.

Utreiingsplikt

Når det gjeld utreiingsplikta, plikta til å sjå til at saka er tilstrekkeleg opplyst før klareringsavgjerdsle blir fatta, går denne ikkje uttrykkeleg fram i tryggleikslova. Utreiingsplikta går fram i føresegna til NSM til tryggleikslova. Det er lagt til grunn at denne plikta i klareringssaker også må kunne utleiast av dei alminnelege forvaltningsrettslege prinsippa.

Tryggleikssamtale

I klareringssaker er klareringsstyringsmaktene sin gjennomføring av samtale med den som skal klarerast, ofte ein sentral del av sakshandsaminga for å danne seg et bilete av den tryggleiksmessige kvalifikasjonen til vedkommande. I tryggleikslova har dette kome til uttrykk i § 21 tredje ledd, der det framgår at klareringsstyringsmakta kan få fram uklåre forhold med å halde ei tryggleikssamtale.

Underretning

Den som har vore vurdert tryggleiksklarert, har rett til å bli gjort kjent med resultatet. Når avgjerdsla er negativ, skal resultatet utan vidare gjerast kjent for vedkommande, jf. § 25 andre leddet.

Grunngjeving

Grunngjevingsplikta i klareringssaker går fram av lova § 25 andre og tredje ledd. Grunngjeving kan gis der avgjerdsla er negativ, dersom vedkommande ber om dette etter å ha fått underretning om avgjerdsla. Det blir såleis ikkje gitt grunngjeving samstundes med underretninga, noko som er hovudregelen etter forvaltningslova. Grunngjeving skal gis, med mindre person- eller kjeldevernmessige omsyn eller omsynet til vern av skjermingsverdig informasjon er til hinder for dette. Klareringsstyringssmaktene skal hente inn uttale frå NSM før grunngjeving kan gis.

Innsyn

Reglar om innsyn er ikkje regulert i tryggleikslova. Likevel har det utvikla seg ein praksis som gir rett til innsyn i eiga sak etter at klareringsavgjerd er fatta. Innsyn blir i hovudsak vurdert etter dei same kriteria som gjeld for grunngjeving, jf. ovanfor. Nærare retningsliner om innsyn framgår av NSM sin føresegn.

Klage

Ei klareringsavgjerd kan ein klage på til eit klageorgan, jf. § 25 fjerde leddet.

6.2 Lovstruktur - forholdet mellom tryggleikslova og forvaltningslova

Arbeidsgruppa har anbefalt ein regelstruktur som inneber at dei sentrale sakshandsamingsreglane om tryggleiksklarering framgår av tryggleikslova med føresegner. Når det gjeld handsaminga i klagesaker, blir det gjort framlegg om at reglane i forvaltningslova kapittel VI skal gjelde tilsvarande i klareringssaker, dersom ikkje anna går fram av tryggleikslova eller personelltryggleiksføresegna.

Nasjonal sikkerhetsmyndighet har innvendingar til denne regelstrukturen. NSM meiner at for å gjere det enkelt for brukarane, bør ein samling av alle sakshandsamingsreglane i eitt kapittel i føresegna om personelltryggleik bli vurdert. Departementet er ikkje samd i dette. Løysinga til arbeidsgruppa skil seg ikkje ut i forhold til det som er vanleg i forvaltninga, altså at ein har ein særlov på eit spesifikt forvaltningsområde som blir supplert av dei alminnelege reglane i forvaltningslova. Departementet kan ikkje sjå at det ligg føre særlege omsyn i klareringssaker som gjer naudsynt ein annan regelsystematikk enn det som elles er vanleg. Vidare meiner departementet det er et mål i seg sjølve og eit viktig signal, at prinsippa i forvaltningslova i større mon blir brukt i klareringssaker.

6.3 Utreiingsplikt - Arbeidsgruppa sitt høringsforslag

Arbeidsgruppa gjer framlegg om ei lovfesting av kravet om saksopplysning i klareringssaker. Dette blir ikkje eksplisitt drøfta i hovuddelen i rapporten, men er omtalt på side 99 i merknadane til dei konkrete lovforslaga. Regelen som gjeld i dag om at klareringsstyringsmaktene skal søke å klargjere uklare forhold, går ut.

6.3.1 Synet til høringsinstansane

Nasjonal sikkerhetsmyndigheter den einaste av høringsinstansane som har uttalt seg om dette. Det blir peika på at endringa er ei harmonisering av saksopplysningskravet i forvaltningslova og elles i tråd med gjeldande anbefalingar frå NSM.

6.3.2 Departementet sine vurderingar

Forslaget er ei lovformalisering av gjeldande rett. Plikta for klareringsstyringssmaktene til saksopplysning er eit grunnleggjande krav til sakshandsaminga som bør bli lovfesta, og departementet er såleis samd med arbeidsgruppa om at dette prinsippet bør inn i tryggleikslova.

6.4 Tryggleikssamtale - Arbeidsgruppa sitt høringsforslag

Arbeidsgruppa gjer uttrykk for at tryggleikssamtale er eit nyttig reiskap for klareringsstyringsmaktene med omsyn til å få den tryggleiksmessige kvalifikasjonen til vedkommande tilstrekkeleg opplyst. Tryggleikssamtale kan også vere eit viktig element i rettstryggleiken for den einskilde. Det blir såleis gjort framlegg om ei presisering i loven om gjennomføringstidspunktet for slik tryggleikssamtale. Denne presiseringa inneber at tryggleikssamtale skal gjennomførast noko oftare enn etter den regel som gjeld i dag. Arbeidsgruppa gjer framlegg om nærare reguleringar i føresegn om bruk av bileteopptak frå tryggleikssamtale, audiovisuelt opptak. Ein viser elles til nærare drøfting om tryggleikssamtale i rapporten på side 78 - 80.

6.4.1 Synet til høringsinstansane

Sosialdepartementet, Nasjonal sikkerhetsmyndighetog Organisasjonen Mot Offentlig Diskrimineringstøtter framlegget frå arbeidsgruppa. Etterretningstjenestenpeiker på at tryggleikssamtale kan bli gjennomført med bruk av telefon, og anbefaler at dette blir avklart i lov eller føresegn. Telenorgår mot framlegget, og meiner den praksis som gjeld i dag der tryggleikssamtale blir gjennomført når det er eit behov, blir oppretthalde. Datatilsynet etterlyser reglar for oppbevaring av audiovisuelt opptak av tryggleikssamtale.

Sosialdepartementetskriv blant anna:

«Sosialdepartementet er enig i større fokus på sikkerhetssamtaler. Etter vårt syn bør det innføres obligatorisk sikkerhetssamtale/veiledning om beredskapsarbeid for visse type stillinger, som for eksempel stillinger/nøkkelpersonell meldt inn til fritaks- og utsettelsesordningen.»

Nasjonal sikkerhetsmyndighet uttaler:

«NSM antar at dette vil medføre en økt bruk av sikkerhetssamtaler i forhold til i dag, noe som vil gjøre den enkelte klareringssak mer tids- og ressurskrevende. NSM støtter imidlertid arbeidsgruppens syn. Økt bruk av sikkerhetssamtaler vil være gunstig så vel sikkerhetsmessig som rettssikkerhetsmessig.»

Organisasjonen Mot Offentlig Diskriminering peiker blant anna på følgjande:

«Regelen om at sikkerhetssamtale skal gjennomføres der det ikke anses som åpenbart unødvendig, er svært viktig. Erfaringen viser at personer med minoritetsbakgrunn er avhengig av å gjøre seg selv og sin individualitet synlig for å hindre at generaliserende oppfattelser om etniske minoriteter få innvirkning på bedømmelsen av dem.»

6.4.2 Departementet sine vurderingar

Tryggleikssamtale er ein viktig kjelde til informasjon om den tryggleiksmessige kvalifikasjonen til ein person. Derfor er dette elementet i sakshandsaminga nyttig frå eit tryggleiksmessig synpunkt. Tryggleikssamtale kan også styrke rettstryggleiken for den einskilde når ein slik samtale kan oppklare forhold som er viktig for avgjerda. Arbeidsgruppa meiner at audiovisuelt opptak vil kunne betre rettstryggleiken til vedkommande av notoritetsomsyn, og gjer framlegg om reglar om dette i føresegn. Departementet er samd i framlegget om at tryggleikssamtale skal nyttast, utan i dei tilfelle der dette openbart ikkje er naudsynt.

Som peika på av arbeidsgruppa ville det tryggleiksmessig sett vore optimalt å ha tryggleikssamtale i alle klareringssaker. Ei slik løysing er ikkje ønskeleg, sett frå ein ressursmessig ståstad. Departementet har i denne samanhengen merka seg uttalinga frå Etterretningstjenesten om at ein mellomløysing kan vere å gjennomføre tryggleikssamtale med bruk av telefon. Det vil også vere mogleg å ha tryggleikssamtale via lydbiletekonferanse, dersom slikt utstyr er tilgjengeleg. Departementet er positiv til slike løysingar, og vil vurdere å regulere dette i føresegn. Når det gjeld kommentaren frå Datatilsynet og etterlysinga av bestemmingar om sletting av opptak frå samtalar, vil departementet vise til at arbeidsgruppa gjer framlegg om ein bestemming i føresegn som seier at samtalen skal lagrast etter dei reglar som gjeld for opplysningar i klareringssaker elles. Dette inneber at samtalen skal oppbevarast så lenge tryggleiksklareringa er gyldig. Dersom klarering blir nekta, skal opptaket av samtalen bli oppbevart i 10 år. Når det gjeld merknaden frå Datatilsynet om at ein bør slette opptaket etter klagebehandling av klareringssaka, vil departementet presisere at dette kan innebere at EOS-utvalget blir hindra frå å sjå opptak frå samtalen med ein eventuell gjennomgang av ei sak. Departementet har den oppfatninga at EOS-utvalget i sin kontroll av ei klareringssak bør ha tilgang til dei same opplysningane som klareringsstyringsmakta og klageorganet har hatt tilgang til, og støtter såleis framlegget til arbeidsgruppa om sletting av opptak frå samtalar.

6.5 Underretning - Arbeidsgruppa sitt høringsforslag

Arbeidsgruppa går inn for å oppretthalde den regel som gjeld i dag om at underretning utan oppmoding skal skje når avgjerda er negativ, jf. rapporten side 85 - 87.

6.5.1 Synet til høringsinstansane

Nasjonal sikkerhetsmyndighetog Organisasjonen Mot Offentlig Diskrimineringer positive til framlegget til arbeidsgruppa. Datatilsynetmeiner at underretning skal skje også ved positive klareringsavgjerder, og uttaler følgjande:

«Datatilsynet mener at underretning bør gis uoppfordret også i saker der klarering blir gitt. De ulemper arbeidsgruppen peker på (faren for misbruk) må kunne oppveies ved at klareringen blir tilstrekkelig spesifisert både i forhold til sikkerhetsnivå, eventuelt stilling og periode klareringen gjelder for. Alternativt bør det som et minimum gis en orientering til vedkommende fra klareringsmyndigheten om at man har mulighet til å gjøre seg kjent med resultatet etter at avgjørelse er fattet.»

6.5.2 Departementet sine vurderingar

Departementet er samd med arbeidsgruppa i at underretning utan oppmoding berre skal skje når avgjerda er negativ. I denne samanheng er det lagt størst vekt på at underretning utan oppmoding også ved positive avgjerder, vil innebere ei uforholdsmessig arbeidsbyrde for klareringsstyringsmakta. Som regel vil vedkommande av seg sjølv forstå at klarering er gitt, typisk når vedkommande har fått søkt stilling. I tillegg vil innkalling til autorisasjonssamtale synliggjere eit positivt klareringsutfall. Vidare vil departementet peika på at det som regel ikkje er eit markant rettstryggleiksmessig behov for underretning når avgjerda er positiv.

6.6 Grunngjeving - Arbeidsgruppa sitt høringsforslag

Arbeidsgruppa gjer framlegg om ein hovudregel om at grunngjeving av negativ klareringsavgjerd, skal bli gitt samstundes med underretninga om utfallet i klareringssaka. Samstundes grunngjeving er hovudregel i norsk forvaltningsrett. Ein kan ikkje sjå at det ligg føre slike omsyn i klareringssaker at denne hovudregelen ikkje kan følgjast også her. Vidare har ein forslag om nye reglar som presiserer vilkåra for når ein kan unnlate å grunngi. Desse unntaksbestemmingane er søkt klargjort og harmonisert med reglane i forvaltningslova. Arbeidsgruppa gjer framlegg om å oppheve ordninga som gjeld i dag med at klareringsstyringsmaktene må innhente uttaling frå NSM før grunngjeving kan gis. Ein viser til rapporten side 80 - 84 for nærare drøfting om desse spørsmåla.

6.6.1 Synet til høringsinstansane

EOS-utvalget, Nasjonal sikkerhetsmyndighet, Politiets sikkerhetstjeneste, Etterretningstjenesten, Senter mot etnisk diskriminering, Organisasjonen Mot Offentlig diskrimineringog Telenorhar gitt uttaling om grunngjevingsplikta i klareringssaker. Alle desse er i hovudsak samd med arbeidsgruppa, men nokre av dei har einskilde merknadar.

EOS-utvalget reiser ei problemstilling som gjeld det forvaltningsrettslige prinsippet om meiroffentlegheit i forvaltninga:

«Et spørsmål som både forslagene om begrunnelsesplikt og innsyn aktualiserer, er hvordan det skal forholdes med dokumenter/opplysninger som parten ikke har rett til innsyn i, men som heller ikke er undergitt lovbestemt taushetsplikt. Det kan f eks gjelde ulike interne arbeidsdokumenter, referanseuttalelser og andre kildeopplysninger.

Slik lovforslagene er utformet (parten har «ikke krav på begrunnelse/innsyn i...»), synes det rettslig sett å ville være opp til klareringsmyndighetenes skjønn om man skal la parten få se denne kategorien opplysninger - eventuelt om de skal inntas i den begrunnelsen som gis. Hvis utgangspunktet tas i meroffentlighetsprinsippet i forvaltningsretten, skal det i hvert enkelt tilfelle foretas en konkret vurdering av om det foreligger hensyn som tilsier at innsyn ikke bør gis - og dersom meroffentlighet ikke innvilges skal det begrunnes.

Etter det utvalget kan se, er disse spørsmålene ikke drøftet nærmere i innstillingen, hvilket kanskje heller ikke var naturlig ut fra mandatet. På bakgrunn av erfaringen med enkeltsaker er det imidlertid etter utvalgets syn grunn til å være oppmerksom på problemstillingen i forbindelse med at det innføres lovregler om innsyn på dette området. Inntrykket av praksis etter de retningslinjene om innsyn som hittil har vært i bruk, er at det normalt ikke blir vurdert å gi innsyn i annet enn det parten uttrykkelig er gitt rett til innsyn i. Dermed kan det fremstå som et noe uavklart spørsmål om klareringsmyndighetene skal anvende meroffentlighetsprinsippet på samme måte som forvaltningen ellers.»

Nasjonal sikkerhetsmyndighet har ein merknad om intern grunngjeving:

«På side 80 i rapporten påpeker arbeidsgruppen viktigheten av at det samtidig med at avgjørelsen fattes, utarbeides en intern begrunnelse. I denne begrunnelsen skal alle vesentlige forhold inngå, også de som av sikkerhetsmessige hensyn ikke kan meddeles den som har vært gjenstand for klarering. Dette er i tråd med de anbefalinger som i dag er nedfelt i NSMs saksbehandlingshåndbok. Plikten til å utferdige en uttømmende samtidig begrunnelse også i de tilfeller hvor begrunnelse helt eller delvis ikke kan gis den som har vært gjenstand for klarering, kan imidlertid ikke ledes direkte av ordlyden i arbeidsgruppens forslag til § 25. I lys av uttalelsene i rapporten, samt indirekte av forslaget til § 25b tredje ledd, er det imidlertid neppe tvilsomt at en slik plikt foreligger. Etter NSM sitt syn bør imidlertid en regel av så vidt stor rettssikkerhetsmessig betydning fremgå dirkekte av lovteksten. Det anbefales derfor at en regel om plikt til å utarbeide en intern samtidig begrunnelse tas inn i § 25.»

Etterretningstjenestenhar uttalt seg om innhaldet i grunngjevinga i relasjon til § 25 fjerde leddet bokstav a:

«Enkelte personer har et forhold til en annen stat som gjør at de bare får klarering for et lavere nivå enn anmodet om, f eks KONFIDENSIELT. Av hensyn til Norges forhold til den fremmede staten vil det være uheldig å gi en ugradert begrunnelse uten taushetsplikt om årsaken til vedtaket. Betenkelighetene er spesielt store hvis det er konkrete holdepunkter for at den fremmede staten har motstridende interesser med Norge eller endog driver aktiv etterretning i eller mot Norge.

I noen tilfeller har E-tjenesten i egenskap av klareringsmyndighet erfart at man i stedet kan lage en begrunnelse som er gradert BEGRENSET eller KONFIDENSIELT og autorisere vedkommende for tilgang til denne hos klareringsmyndigheten, men uten at vedkommende får kopi av dokumentet med seg. Da kan hensynene til både rettssikkerhet og forholdet til fremmede stater ivaretas, samtidig som vedkommende blir mer sikkerhetsbevisst og motstandsdyktig mot mistenkelig kontakt.

E-tjenesten anbefaler at det i paragrafen åpnes for at en slik gradert begrunnelse kan gis til personer som har fått sikkerhetsklarering, men for et lavere nivå, pga tilknytning til en fremmed stat.»

I samanheng til § 25 fjerde leddet bokstav c, skriv Etterretningstjenesten:

«I forslag til fjerde ledd litra c i § 25 (side 106) er det gitt unntak fra underrettelsesplikten av hensyn til vedkommendes helse eller hans forhold til nærstående. Det kan på side 82 virke som at dette unntaket sidestilles med unntaket «personvernmessige grunner» i gjeldende § 25 tredje ledd.

Etter E-tjenestens oppfatning bør det være en selvstendig unntakshjemmel fra opplysningsplikten at opplysningene kan kompromittere personvernet til andre som inngår i kontrollen. Dette er et hensyn som gjelder uavhengig av om underretningen vil være til skade for forholdet mellom den nærstående og den som skal klareres, jf prinsippet i forvaltningsloven § 13 om taushetsplikt for noens personlige forhold. Unntaket vil være nærstående som uten valgmulighet blir «dratt inn» i en klareringssak som er igangsatt for «hovedpersonen.»

Underretning om ufordelaktige opplysninger vedrørende nærstående (som ikke allerede er kjent), bør bare gis for den som skal klareres dersom det kan skade liv eller helse om underretning ikke skjer. Underretning bør muligens også skje der nærstående er dømt for bedrageri mot tidligere kjærester eller livsledsagere. Hovedregelen må likevel være at nærstående ikke blir kompromittert overfor den som skal klareres. E-tjenesten har antatt at gjeldende ordlyd i § 25 tredje ledd nettopp er ment å ivareta dette hensynet og er forundret over at denne unntakshjemmelen nå foreslås fjernet fra § 25.»

Politiets sikkerhetstjenesteuttaler følgjande:

«Ny bokstav e bør tas med:

e. omhandler andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre.

Denne teksten er i samsvar med teksten i forvaltningsloven § 19.»

6.6.2 Departementet sine vurderingar

Departementet stiller seg i det vesentlege bak forslaget til arbeidsgruppa. Departementet er samd i at grunngjeving for ei negativ klareringsavgjerd bør bli gitt samstundes med underretninga om avslaget. I praksis er det svært sjeldan at grunngjeving av tryggleiksomsyn ikkje kan bli gitt. Vidare er departementet samd i å oppheve den noko tungvinte løysing som gjeld i dag om at klareringsstyringsmaktene må innhente uttaling frå Nasjonal sikkerhetsmyndighet før ein kan gi grunngjevinga. Departementet er også positiv til at vilkåra for når ein kan unnlate grunngjeving er presisert og søkt harmonisert med reglane i forvaltningslova. Desse unntaksreglane gjer at dei tryggleiksklarerte lettare kan forutberekne si rettsstilling.

Departementet har flytta unntaksbestemmingane for grunngjeving i fjerde leddet, inn i tredje leddet. Dette inneber ikkje nokon realitetsendring. Når det gjeld unntaksreglane i bokstav a og b, er dette meint som ei presisering av gjeldande bestemmingar i § 25 tredje leddet om unntak for grunngjeving av kjeldevernmessige omsyn eller av omsynet til vern av skjermingsverdig informasjon. Bokstav c erstattar den tidligare unntaksregelen av «personvernmessige» omsyn. Personvernmessige omsyn har etter oppfatninga til Etterretningstjenesten tidligare omfatta både personvernet for den som skal klarerast og andre sitt personvern, typisk nærståande til den som skal klarerast. Framlegget frå arbeidsgruppa til bestemming i bokstav c er etter Etterretningstjenesten sitt syn noko snevrare utforma, idet den kan tolkast til berre å regulere unntak for grunngjeving av omsyn personvernet til den som skal klarerast. Departementet presiserer at unntaksbestemminga ikkje er utarbeida av omsyn til personvernet til vedkommande, men omsynet til hans eller hennes forhold til nærståande personar. Sjølv om unntaksbestemminga er utforma av omsyn til den som skal klarerast, vil bestemminga samstundes gi til resultat personvern for dei nærståande til den som skal klarerast. Når det gjeld omsyn til andre sitt personvern og som ikkje er nærståande, ser departementet ikkje behov for å lovfeste ein slik unntaksregel i klareringssaker.

Politiets sikkerhetstjeneste har tatt til orde for at ein tar inn ein bokstav i tryggleikslova som seier at grunngjeving kan bli unnlata av «særlige grunner». Dette er ein vidt utforma «sekkebestemming» som departementet er skeptisk til å innføre i tryggleikslova. Riktig nok framgår ein slik bestemming i forvaltningslova, men departementet ønskjer ikkje at liknande bestemming med så ubestemt form som gir stort rom for skjønnsutøving skal framgå av tryggleikslova.

Arbeidsgruppa har drøfta om det bør bli utarbeida ei intern grunngjeving hos klareringsstyringsmakta samstundes med at avgjerda blir fatta, jf. rapporten side 80. Dette vil tvinge klareringsstyringsmakta til å tenke nøye gjennom grunnane for avgjerda og sikre notoritet rundt henne slik at effektiv etterkontroll blir gjort mogleg. Ei slik plikt til å utarbeide ei intern grunngjeving er likevel ikkje foreslått lovfesta. Departementet er på dette punkt samd med Nasjonal sikkerhetsmyndighet som har uttalt at ein så vidt viktig rettstryggleiksregel, bør framgå av lovteksten. Departementet vil såleis gjere framlegg om ei lovregulering av plikta for klareringsstyresmakta til å utarbeide intern grunngjeving.

EOS-utvalget reiser ei problemstilling om prinsippet om meiroffentlegheit i forvaltninga gjeld i klareringssaker. Departementet sluttar seg til EOS-utvalgets vurderingar om denne problemstillinga, og understrekar at meiroffentlegheitsprinsippet i forvaltningsretten skal nyttast på same måte i klareringssaker som forvaltninga elles.

6.7 Innsyn - Arbeidsgruppa sitt høringsforslag

Arbeidsgruppa gjer framlegg om å lovregulere ein hovudregel om rett til innsyn i eiga klareringssak. Denne innsynsretten trer i kraft etter at avgjerd er fatta i førsteinstansen, og skal i utgangspunktet skje med at vedkommande blir gitt kopi av dei aktuelle dokumenta. Grensene for når innsyn kan gis, er harmoniserte med det vedkommande har krav på av grunngjeving. Rapporten drøfter desse spørsmåla på side 88 - 89.

Eit særskilt spørsmål om innsyn oppstår i samanheng med audiovisuelt opptak av tryggleikssamtale. Problemstillinga er om vedkommande skal ha rett til å få sjå opptaket av samtalen. Arbeidsgruppa konkluderer med at vedkommande ikkje bør gis rett til innsyn i audiovisuelt opptak av tryggleikssamtale. Denne problematikken er drøfta i rapporten på side 79 - 80.

6.7.1 Synet til høringsinstansane

Nasjonal sikkerhetsmyndighetstøtter framlegget, og syner til at dette er i samsvar med gjeldande praksis og anbefalingar som tidligare er gitt av NSM. Organisasjonen Mot Offentlig Diskrimineringer samd i framlegget, og peiker på at innsyn er avgjerande viktig og sjølvsagt. EOS-utvalgetog Datatilsynethar merknader til spørsmålet om innsyn i audiovisuelt opptak frå tryggleikssamtale. Desse høringsinstansane er kritiske til at vedkommande ikkje skal ha rett til innsyn i opptaket av tryggleikssamtalen.

EOS-utvalgetuttaler følgjande:

«Utvalget ønsker ikke å gi uttrykk for bestemte synspunkter på hvordan de nye reglene bør utformes. Men med utgangspunkt i at parten vil ha en åpenbar og tungtveiende interesse i å få se opptak av en samtale han selv har deltatt i, og som vil kunne utgjøre en sentral del av avgjørelsesgrunnlaget, må det etter utvalgets syn sterke grunner til å unnta slike opptak fra partsinnsyn.

Det bemerkes at det ikke fremstår som klart at det vil være riktig å betrakte et videoopptak av en sikkerhetssamtale som et internt arbeidsdokument, ettersom opptaket er en ubearbeidet gjengivelse av en samtale med parten. Det er også et spørsmål om et slikt opptak kan sies å inneholde annet enn faktiske opplysninger/faktisk informasjon, som parten etter forslaget for øvrig har full innsynsrett i.

Det er ikke redegjort nærmere for hva som begrunner at de intervju- og samtaleteknikkene som benyttes i sikkerhetssamtaler i seg selv anses skjermingsverdige. Det er derfor vanskelig å vurdere om hensynet til rikets sikkerhet her strekkes noe langt. Men selv om det legges til grunn at metodene er skjermingsverdige, kan det stilles spørsmål ved om innsynsrett for parten vil gjøre noe vesentlig fra eller til når det gjelder kompromitteringsfaren. Hvis samtalen omhandler graderte opplysninger, vil de aktuelle delene av opptaket være undergitt lovbestemt taushetsplikt. Imidlertid kan det også da stilles spørsmål om det er grunnlag for å nekte parten å se opptaket (med mindre noe som var ukjent for ham ble formidlet ved en glipp). Både når det gjelder metoder og konkrete opplysninger fra slike samtaler, kan det spørres om ikke effektiv beskyttelse mot kompromittering/spredning vil oppnås ved å stille krav om at innsyn bare gis hos klareringsmyndigheten. Dvs slik at parten gis innsynsrett, men ikke får adgang til å ta med seg eller få tilsendt opptaket.

Spørsmålet om innsyn bør også ses i sammenheng med at parten vil kunne oppleve et visst press for å godta at det gjøres opptak. Det vises til arbeidsgruppens uttalelse i pkt 11.4.3 om at parten bør informeres om at en nektelse vil kunne få «negative følger» i form av svekket notoritet og dårligere mulighet for etterkontroll.»

Datatilsynet skriv:

«Opptak av sikkerhetssamtaler er begrunnet med rettssikkerhetshensyn. Likevel er arbeidsgruppen kommet til at innsyn i opptakene ikke skal gis. Datatilsynet kan ikke støtte dette, og mener at man på denne måten etablerer en paradoksal situasjon. Innsyn i opplysninger som angår en selv (og som i dette tilfellet er opptak av hva man faktisk har sagt og gjort) er i seg slev å regne for en rettssikkerhetsgaranti. Det er derfor underlig at man velger å begrunne et tiltak med hensyn til rettssikkerhet samtidig som man eliminerer et svært viktig aspekt ved rettssikkerheten. Tilsynet kan ikke se noen argumenter som taler for at vedkommende ikke skal kunne gis innsyn og mener at forslaget i sikkerhetsloven § 25 a må endres i tråd med ovennevnte.»

6.7.2 Departementet sine vurderingar

Departementet støtter framlegget til arbeidsgruppa om at det bør bli innført ein eigen paragraf som omhandlar retten til innsyn i eiga klareringssak. Innsyn er eit sentralt tryggleiksmessig element i sakshandsaminga, og bør derfor regulerast i lov.

Departementet er samd med arbeidsgruppa i at innsynsretten bør tre i kraft etter at avgjerd om klarering er fatta av førsteinstansen. Kontradiksjonsomsyn tilseier i utgangspunktet at vedkommande bør kunne få innsyn før avgjerd blir fatta av førsteinstansen. Departementet meiner likevel at tungtveiande tryggleiksomsyn tilseier at innsynsretten bør oppstå etter at avgjerd er fatta av førsteinstansen.

Når det gjeld skrankane i innsynsretten, er departementet samd i at desse må vere i samsvar med dei skrankar som gjeld for retten til grunngjeving. Ein viser såleis til vurderingane ovanfor om lovmessige grenser i retten til grunngjeving. Departementet er samd med arbeidsgruppa i at vedkommande ikkje bør ha innsynsrett i dokument som er utarbeida for den interne saksførebuinga, med unntak av opplysningar eller samandrag eller annen omarbeiding av faktum. Dette harmonerer med unntaksbestemminga for innsyn i forvaltningslova § 18.

Eit særskilt spørsmål er om vedkommande bør ha rett til innsyn i audiovisuelt opptak av tryggleikssamtale. Arbeidsgruppa har kome til at slik innsynsrett ikkje bør innførast. Departementet er ikkje samd i dette, og sluttar seg til dei vurderingar EOS-utvalget og Datatilsynet har gjort i dette spørsmålet. Departementet kan vanskeleg sjå at tryggleiksomsyn kan vege så tungt at ikkje vedkommande skal få sjå opptak av ein samtale han sjølv har deltatt i. Ein vil her presisere at vedkommande likevel ikkje bør få tilsendt kopi av opptaket. Dette kan åpne for misbruk, særleg slik at samtalen og dei metodar tryggleikstenesta nyttar i denne, kan bli alminneleg kjent og gjenstand for analyse. Innsyn i tryggleikssamtale bør skje på den måten at vedkommande møter opp hos klareringsstyringsmakta, og ser samtalen der. Departementet vil fremje forslag om at innsynsrett i tryggleikssamtale blir lovfesta.

6.8 Oversending av sak til særskilt oppnemnd advokat - Arbeidsgruppa sitt høringsforslag

Arbeidsgruppa gjer framlegg om å etablere ei nyordning med oppnemning av advokat for dei tilfelle der grunngjeving eller innsyn ikkje kan bli gitt til den som har blitt nekta tryggleiksklarering. Advokaten vil etter å ha vurdert saka, gi råd til vedkommande om det hefter feil ved sakshandsaminga og om saka av den grunn bør påklagast. Arbeidsgruppa drøfter dette på side 83 - 84.

6.8.1 Synet til høringsinstansane

Organisasjonen Mot Offentlig Diskrimineringog Telenorstiller seg bak framlegget til arbeidsgruppa. Politiets sikkerhetstjenesteser føremon i advokatordninga, men peiker på at det vil vere vanskeleg å skilje mellom den grunngjevinga som er ukjent for den som har vært vurdert tryggleiksklarert og klareringsstyresmakta si interne vurdering. Nærings- og handelsdepartementetseier seg skepsisk til advokatordninga. Nasjonal sikkerhetsmyndighetspør om det er eit reelt behov for ei slik ordning. Norges vassdrags- og energidirektoratmeiner Kontrollutvalet (EOS-utvalget) tek omsyn til grensesnittet mellom rettstryggleik og personelltryggleik, og stiller seg tvilande til oppnemning av ei særskilt advokatgruppe. Riksarkivarenmeiner det ikkje er naudsynt at advokatane blir klarert for høgste nivå (COSMIC TOP SECRET), men at HEMMELIG er tilstrekkjeleg.

Nærings- og handelsdepartementetuttaler følgjande:

«Vi er imidlertid skeptisk til å innføre et «advokatregime» som foreslått i ny § 25 b og hvor utgifter til advokatbistand ifølge forslag til endring i personellsikkerhetsforskriften skal dekkes av klareringsmyndigheten. Etter vårt syn vil det være tilstrekkelig for å ivareta rettssikkerheten i de tilfeller hvor begrunnelse ikke gis at en tilføyelse i foreslått ny § 25 a gir vedkommende rett til bistand fra advokat. Slik advokat gis tilgang til faktiske opplysninger i saken, forutsatt dokumentert sikkerhetsklarering for høyt nivå. Det kan eventuelt også vurderes bestemmelse om at tilgang til opplysninger av betydning for Norges eller dets alliertes sikkerhet, forholdet til fremmede makter eller andre vitale sikkerhetsinteresser gis etter vurdering/godkjenning fra Nasjonal sikkerhetmyndighet.»

Nasjonal sikkerhetsmyndighetskriv:

«NSM mener det kan stilles spørsmål om det er et reelt behov for en slik ordning arbeidsgruppen foreslår, og om ordningens rettssikkerhetsmessige gevinster står i forhold til dens omkostninger. Den oppnevnte advokat vil ha taushetsplikt, og kan etter ordningen bare gi råd om hvorvidt en negativ avgjørelse bør påklages. Da en negativ avgjørelse uansett til kunne påklages av omspurte, er den rettssikkerhetsmessige «gevinst» begrenset til om det etter advokatens oppfatning synes å være grunnlag for å klage. En anbefaling fra en advokat om å klage kan dessuten skape forventning om at klage vil føre frem. Dette er en forventning som kan vise seg å ikke bli innfridd.

Det fremstår også som noe spesielt at advokaten ved å gi råd om at klage ikke anses hensiktsmessig, således i praksis kan oppfattes å ha foretatt en vurdering som bør tilligge klagemyndigheten. Ordningen kan derfor bidra til å svekke den enkeltes rettssikkerhet, idet klage på denne måten kan avskjæres før den når klagemyndigheten.

Til den konkrete utformingen av bestemmelsen, for det tilfelle at ordningen likevel vedtas, skal bemerkes at det nå foreslås kodifisert en rett til å klage på beslutningen i de tilfeller begrunnelse og innsyn blir nektet, jf arbeidsgruppens forslag til ny § 25 c, andre ledd, andre punkt i sikkerhetsloven. Etter NSM sitt syn bør det av hensyn til en effektiv ressursutnyttelse kreves at denne klageadgangen er utprøvd før saken kan begjæres oversendt til advokat.»

6.8.2 Departementet sine vurderingar

Departementet kan i det vesentlege slutte seg til dei vurderingar og den konklusjonen som arbeidsgruppa gjer seg om dette.

Etter dei erfaringar med klareringssaker ein har i dag, vil unntak frå grunngjeving/innsyn etter framlegga til nye reglar, berre skje i sjeldne tilfelle. Departementet går ut frå at dette er bakgrunnen for at Nasjonal sikkerhetsmyndighet stiller spørsmål ved behovet for ei slik ordning. Departementet meiner at ei advokatordning vil vere viktig, sjølv om denne ikkje vil vere aktuell i så mange tilfelle. Dersom grunngjeving/innsyn unntaksvis må unnlatast, vil advokaten sin gjennomgang av saksopplysningane vere til hjelp for vedkommande sjølv. Den gjennomgangen av saksopplysningane som advokaten gjer, vil også syte for at det ikkje blir reist tvil om dei reelle forhold som tilseier tilbakehald av grunngjeving/innsyn. Såleis vil dette kunne vere ei ordning som kan bidra til å hindre ei eventuell mistenkeliggjering av motivet til klareringsstyringsmakta, noko som er essensielt med omsyn til den generelle tilliten til tryggleikstenesta.

Når det gjeld uttalinga frå Norges vassdrags- og energiverk om at EOS-utvalget tek omsyn til grensesnittet mellom rettstryggleik og personelltryggleik, vil departementet peike på at dette først og fremst er ein etterkontroll som skjer når ei sak er slutthandsama i forvaltninga. Dette er ein viktig parlamentarisk kontrollfunksjon, men rettstryggleiksmessig har den visse manglar som følgje av at kontrollen skjer på et seint stadium. Advokaten vil til skilnad kunne yte hjelp mens saka ennå verserer i forvaltninga, før ei endeleg klareringsavgjerd er fatta.

Advokaten blir ikkje automatisk brakt inn i saka, men berre etter direkte oppmoding frå vedkommande. Dette har også ei personvernmessig side, på den måten at vedkommande sjølv bør kunne velje om ein advokat skal få tilgang til personopplysningar.

Det er klareringsstyringssmakta som skal dekke advokatkostnadane. Ettersom unntak frå grunngjeving/innsyn vil vere aktuelt i sjeldne tilfeller, kan departementet ikkje sjå at dette vil vere nemneverdig kostnadsdrivande. Til dette kjem også at advokaten sin dokumentgjennomgang i dei fleste tilfelle ikkje vil vere nokon stor arbeidsbyrde.

Nasjonal sikkerhetsmyndighet uttaler at advokaten i praksis vil kunne ta ei avgjerdsle om klage, som bør ligge hos klareringsstyringsmakta. Departementet vil generelt peike på at i dei tilfelle der ein person tek i mot hjelp av advokat eller annan fullmektig overfor forvaltninga, inngår det ofte i denne hjelpa råd om eventuell klage. I så måte kan ikkje departementet sjå at denne ordninga representerer nokon prinsipiell skilnad. Vidare vil vedkommande, som i andre saker, fritt kunne velje å gå imot advokatens råd.

Departementet er samd med Nasjonal sikkerhetsmyndighet om at oppnemning av advokat må setje som vilkår at vedkommande først har klaga på manglande grunngjeving/innsyn. Departementet vil presisere dette ved å ta inn ein ny, siste setning i § 25 b andre leddet.

Departementet vil gjere framlegg om ei mindre justering av andre leddet i § 25 b ved å sløyfe orda «av klareringsmyndigheten». I motsatt fall kan ein forstå det slik at det er klareringsstyringsmakta som oppnemnar advokat, noko som harmonerer dårleg med første ledd som bestemmer at departementet er oppnemningsstyringsmakta.

Vidare vil departementet gjere ein presisering i tredje ledd, der det framgår at advokaten ikkje skal ha tilgang til den interne vurderinga til klareringsstyresmakta. Med intern vurdering sikter nok arbeidsgruppa til interne dokumenter som nemnd i § 25 a andre leddet, siste punktum. Departementet gjer framlegg om ei presisering av dette i lovteksten.

Arbeidsgruppa har gjort framlegg om at den oppnemnde advokaten skal gis klarering for høgste nivå, det vil seie COSMIC TOP SECRET. Det kan reisast spørsmål om ei så høg klarering er naudsynt. Departementet meiner det ikkje kan utelukkast at det i dei sjeldne sakene der advokatoppnemning er aktuelt, kan innebere kontakt med informasjon av høgste gradering.

6.9 Klage - Arbeidsgruppa sitt høringsforslag

Klageretten er ein sentral rettstryggleiksgaranti som ein leggjer til grunn blir vidareført. Klagebestemmingane blir plassert i ein eigen paragraf. I denne blir det presisert kva for avgjerder som kan påklagast. Dessutan blir sentrale fristbestemmingar som tidlegare var regulert i føresegn, nå tatt inn i lova. Gjeldande § 25 i tryggleikslova bestemmer at forvaltningslova kapittel IV til VI ikkje gjelder for avgjerder om tryggleiksklarering. Arbeidsgruppa gjer framlegg om ei endring av dette utgangspunktet for så vidt gjeld klagebestemmingane. Ein viser elles til rapporten side 89 - 90.

6.9.1 Synet til høringsinstansane

Organisasjonen Mot Offentlig Diskriminering støtter forslaget til ny § 25 c, og viser til at reell handsaming i to instansar er eit absolutt rettstryggleikskrav. Nasjonal sikkerhetsmyndighet meiner det bør vurderast ei klargjering når det gjeld spørsmålet om avvisning av ein klage kan bli påklaga. Vidare blir det gjort framlegg om ei mindre språkleg justering av andre leddet i paragrafen, med at «manglende» grunngjeving blir endra til «nektet» grunngjeving.

Politiets sikkerhetstjeneste har ein merknad til tryggleikslova sitt forhold til forvaltningslova på dette punktet:

«I første ledd gir uttrykket så langt det passer store muligheter for individuell tolkning og kan skape usikkerhet. Vi kan vanskelig se forhold som skulle være aktuelle og hvor forvaltningsloven kap VI ikke skulle passe.

Vi foreslår derfor følgende tekst:

«Bestemmelsene i forvaltningsloven kapittel VI gjelder tilsvarende i klareringssaker om ikke annet følger av denne lov eller forskrift om personellsikkerhet.»

6.9.2 Departementet sine vurderingar

Departementet slutter seg i det vesentlege til arbeidsgruppa sitt lovforslag, men er samd med Politiets sikkerhetstjeneste om å stryke passusen «så langt det passer» for så vidt gjeld bruken av klagebestemmingane i forvaltningslova. Departementet går såleis inn for å utforme første leddet i tråd med høringsuttalinga frå Politiets sikkerhetstjeneste. Sidan departementet ikkje gjer framlegg om endringar i strukturen til klareringsstyringssmakta, jf. drøftinga nedanfor, blir gjeldande regel i § 25 fjerde leddet om kven som er klageinstans, vidareført i lovforslaget tredje leddet.

Nasjonal sikkerhetsmyndighet ønskjer ei klargjering når det gjeld spørsmålet om avvisning av ein klage kan bli påklaga. Departementet presiserer at forvaltningslova sine reglar om klage foreslås å kunne bli brukt også i klareringssaker, såleis at forvaltningslova si løysing på dette spørsmålet gjeld i saker om tryggleiksklarering.

Departementet er elles samd med Nasjonal sikkerhetsmyndighet i at omgrepet «manglende» grunngjeving i andre ledd, bør endrast til «nektet» grunngjeving. Lovforslaget vil bli endra i samsvar med dette.

Vidare vil departementet ta inn ei ny, andre setning i fjerde leddet i klagebestemminga. Denne setninga klargjer dei nye fristane som gjeld for klage på realitetsavgjerda dersom vedkommande klager på at grunngjeving eller innsyn er nekta.