11 Permanent oppholdstillatelse
11.1 Innledning
En utlending som har hatt opphold i Norge i tre år med tillatelse som kan danne grunnlag for varig opphold, har etter dagens regelverk rett til det som kalles «bosettingstillatelse». Denne tillatelsen er en rett for utlendingen til å oppholde seg i landet på ubestemt tid, selv om vilkårene for den opprinnelige tillatelsen bortfaller. Etter at bosettingstillatelse er gitt vil derfor ikke en utlending som for eksempel har hatt midlertidig tillatelse på grunn av familietilknytning, være avhengig av at familierelasjonen lenger består.
Personer som har fått innvilget asyl, opphold på humanitært grunnlag, opphold på grunn av familietilknytning eller opphold som fagutdannet, gis som hovedregel tillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse. Når oppholdsgrunnlaget er av mer tidsbegrenset karakter, hvilket for eksempel gjelder for sesongarbeidere, au pairer, studenter mv, gis tillatelse som ikke danner grunnlag for bosettingstillatelse. Kjennetegnet ved tillatelser som ikke danner grunnlag for bosettingstillatelse er at det hele tiden er en forutsetning at utlendingen skal forlate riket når tillatelsen utløper. For øvrig gir heller ikke oppholdstillatelse etter reglene som gjelder spesielt for utlendinger som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen, grunnlag for bosettingstillatelse.
11.2 Gjeldende rett
Utlending som oppfyller vilkårene i utlendingsloven § 12, jf. utlendingsforskriften §§ 43 og 44, har rett til bosettingstillatelse. Utlendingen må da ha oppholdt seg sammenhengende i Norge de siste tre årene med tillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse. Med «sammenhengende» menes at søkeren i løpet av treårsperioden ikke har oppholdt seg utenlands mer enn syv måneder til sammen. Ved forskriftsendring av 1. oktober 2005, kan personer som er gitt tillatelse i medhold av forskriften § 3 annet ledd bokstav a (fagutdannet) eller d (professorer) oppholde seg utenlands inntil 15 måneder til sammen.
Tillatelsen må under hele treårsperioden være gitt på ett og samme grunnlag. Det er ikke tilstrekkelig at søkeren under treårsperioden har hatt forskjellige oppholdsgrunnlag som alle danner grunnlag for bosettingstillatelse.
Retten til bosettingstillatelse er etter gjeldende utlendingslov § 12 første ledd første punktum betinget av at det ikke foreligger forhold som kan medføre utvisning etter loven § 29 første ledd. Av størst praktisk betydning i denne sammenheng er bestemmelsen i § 29 første ledd bokstav c som blant annet gir grunnlag for utvisning av utlending som er ilagt straff i Norge for et forhold som kan føre til fengselsstraff i mer enn tre måneder. I slike tilfeller kreves det mer enn tre års botid om utlendingen ikke blir utvist, jf. utlendingsforskriften § 43 tredje ledd.
Det er videre krav om at søkeren har gjennomført pliktig norskopplæring i henhold til introduksjonsloven. Dette gjelder også arbeidsinnvandrere, som selv må dekke kostnadene ved norskopplæringen.
Det gjelder særskilte regler for utlending som har fått oppholdstillatelse etter reglene om kollektiv beskyttelse, barn født i riket og adoptivbarn.
Etter forskriftens § 45 kan utlending som i minst ett år har hatt tillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse gis bosettingstillatelse hvis utlendingen enten tidligere har hatt langvarig opphold i Norge, eller dersom det foreligger særlig sterke rimelighetsgrunner. Søkeren må ha hatt en tillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse det siste året, og vilkårene for den gitte tillatelsen må fortsatt være oppfylt på vedtakstidspunktet. Kravet om «langvarig opphold» blir som hovedregel praktisert som et krav om minst 8-10 års oppholdstid med tillatelse.
I forskriften § 45 er det fastsatt særskilte regler for ektefelle eller samboer til norsk borger ansatt ved norsk utenriksstasjon.
Bosettingstillatelse innebærer at det ikke gjelder noen begrensninger i forhold til retten til å ta opphold og arbeid. Tillatelsen gir også et utvidet vern mot utvisning, men ikke et absolutt vern. Bosettingstillatelsen tilbakekalles dersom utlendingen blir utvist og faller bort dersom vedkommende bor utenfor landet sammenhengende i mer enn to år, eller i mer enn to år i løpet av en fireårsperiode. Vedtak om bortfall treffes av UDI, jf. utlendingsloven § 12 fjerde ledd. Etter søknad kan utlendingen i nærmere bestemte situasjoner oppholde seg mer enn to år utenfor riket uten at bosettingstillatelsen bortfaller. Eksempel på en slik situasjon er at utlendingen skal oppholde seg i utlandet i forbindelse med arbeid når det er klart at vedkommende etter oppholdet igjen skal bosette seg her.
11.3 Botidskravet i utenlandsk rett
Direktiv av 25. november 2003 om tredjelandsborgere som har vært bosatt i EU over lang tid (direktiv 2003/109) regulerer blant annet tredjelandsborgeres rett til permanent oppholdstillatelse («fastboende utlending») i EU-landene. For å få status som «fastboende utlending» må tredjelandsborgeren ha bodd sammenhengende i et EU-land i minst fem år og ha tilstrekkelige og stabile inntekter til å forsørge seg selv og eventuell familie, samt sykeforsikring. Tredjelandsborgere må heller ikke utgjøre en trussel mot den offentlige orden eller sikkerhet. Direktivet omfatter ikke asylsøkere eller tredjelandsborgere som har opphold på grunnlag av beskyttelsesbehov. EU-kommisjonen fremla imidlertid 6. juni 2007 et forslag om å endre direktivet til også å omfatte denne persongruppen. Direktivet gjelder heller ikke studenter eller andre personer med opphold som har en klart midlertidig karakter, eller diplomater, personell i internasjonale organisasjoner og liknende.
I direktiv av 29. april 2004 om fri bevegelighet for unionsborgere og deres familiemedlemmer (direktiv 2004/38) er det etablert en ordning med rett til permanent oppholdstillatelse for EU-borgere og medfølgende familiemedlemmer i en annen EU-stat etter fem års sammenhengende botid. Dersom direktivet gjøres til del av EØS-avtalen, vil det regulere i hvilken grad utlendinger som er gitt EØS-tillatelse i Norge skal ha rett til permanent oppholdstillatelse. Det vil i tilfelle bli gitt egne regler om dette i EØS-kapittelet i loven.
I andre lands nasjonale lovgivning varierer retten til permanent oppholdstillatelse ut fra oppholdsgrunnlaget. I familie etableringstilfellene er botidskravet i svensk rett tre år, i finsk rett fire år, i britisk rett er det seks år, og i dansk rett er det syv år.
I svensk rett gis permanent oppholdstillatelse umiddelbart i familie gjenforeningstilfellene. Ellers er kravet også her fire år i finsk rett, seks år i britisk rett og syv år i dansk rett.
I både Sverige og Storbritannia blir en flyktning innvilget permanent oppholdstillatelse umiddelbart. En asylsøker som ikke får flyktningstatus, men som får beskyttelse på annet grunnlag i Storbritannia, kan få permanent oppholdstillatelse etter tre år. I Nederland kreves det tre års botid for permanent oppholdstillatelse for flyktninger og andre som får opphold på grunnlag av asylsøknad, mens botidskravet er fire år for alle i Finland og syv år for alle i Danmark.
11.4 Utvalgets forslag
11.4.1 «Permanent oppholdstillatelse» som ny betegnelse
Utvalget foreslår å videreføre ordningen med varig oppholdstillatelse. Utvalget foreslår imidlertid å endre betegnelsen fra «bosettingstillatelse» til «permanent oppholdstillatelse». Etter utvalgets vurdering gir betegnelsen permanent oppholdstillatelse bedre uttrykk for realitetene.
11.4.2 Botidskravet
Utvalget har vurdert om det i stedet for et generelt botidskrav knyttet til alle typer oppholdsgrunnlag bør gjelde en mer differensiert ordning. Det kan for eksempel tenkes at personer med bestemte typer oppholdsgrunnlag umiddelbart gis permanent oppholdstillatelse, mens personer med andre typer oppholdsgrunnlag først gis permanent oppholdstillatelse etter noen år. Utvalget har konkludert med at det ut fra hensynet til å skape et enkelt regelverk og ut fra hensynet til mest mulig å likestille utlendinger som får opphold i Norge uavhengig av oppholdsgrunnlaget, bør gjelde ett og samme botidskrav.
Med dette som utgangspunkt har utvalget videre vurdert om det er grunn til å heve botidskravet, og med grunnlag i de to EU-direktivene som det er referert til i kapittel 11.3 over og som begge opererer med femårskrav, har utvalget ansett at det mest nærliggende i tilfellet vil være å heve botidskravet til fem år. Når de nærmere hensyn skal vurderes, viser utvalget til at det er forskjell ut fra hva som er det underliggende oppholdsgrunnlaget. Følgende siteres fra utvalgets drøftelse:
«Når oppholdsgrunnlaget er familieetablering, vil det være forskjellige oppfatninger om hvorvidt det generelt sett er rimelig eller urimelig at en utlending som har fått opphold i Norge i kraft av et ekteskap og har bodd her i fire-fem år, skal miste sitt oppholdsgrunnlag og måtte forlate riket dersom samlivsforholdet tar slutt. Det er likevel ingen tvil om at et pålegg om å forlate riket etter fire-fem års opphold fordi man har mislykkes i et samlivsforhold, i mange tilfeller vil oppleves som et svært inngripende tiltak for den som har innstilt seg på en varig tilværelse i Norge. (I mange tilfeller vil utlendingen riktignok oppfylle vilkårene for opphold på nytt grunnlag, for eksempel gjennom samvær med barn.)
Hensynet til å motvirke proforma-ekteskap kan tilsi at man bør operere med et krav til mer langvarig botid enn tre år i familieetableringstilfellene. Dersom partene er nødt til å forbli formelt gift og dele adresse i for eksempel fem år før den som har fått opphold i kraft av ekteskapet får selvstendig oppholdstillatelse, vil viljen til å inngå proforma-ekteskap trolig bli redusert.
I motsatt retning taler det forhold at man særlig i de senere år har sett en tendens til at menn som bor i Norge "importerer" kvinner fra fattigere land som blir utsatt for mishandling og kynisk utnytting. Det er en risiko for at de kvinnene som er ofre i denne sammenheng, holdes i ekteskapet av frykt for å miste oppholdsgrunnlaget.
[...]
Når oppholdsgrunnlaget er familiegjenforening, vil det på samme måte som i forhold til familieetablering, være delte oppfatninger om hvorvidt det generelt sett er rimelig eller urimelig å heve botidskravet. Hensynet til å motvirke proforma-ekteskap er ikke til stede på samme måte i forhold til familiegjenforeningstilfellene. Utvalget har ingen statistikk å bygge på, men man antar at skilsmisseandelen er relativt lav i de saker som gjelder familiegjenforening, også innenfor en tre til fem års periode. Det kan ikke anses å være noen vesentlige innvandringsregulerende hensyn som taler for å heve botidskravet relatert til gjenforeningstilfellene.
[...]
I forhold til den kategorien av saker som gjelder arbeidsinnvandring, ville det i et rimelighetsperspektiv ikke være spesielt betenkelig å operere med et krav om mer enn tre års botid. Det vises i denne sammenheng til at mange nordmenn oppholder seg i utlandet i flere år gjennom arbeid eller studier, uten at dette i seg selv kan anses å skape noen tilknytning til oppholdslandet eller tap av tilknytning til Norge som gjør det urimelig at de eventuelt må returnere. På den annen side er det vanskelig å se noen reell grunn til å heve botidskravet for arbeidsinnvandrere. Det er neppe mange arbeidsinnvandrere som ikke vil oppfylle vilkårene for oppholdstillatelse etter fire-fem år, og det vil i så fall ikke ha noen innvirkning på innvandringsbildet om man hever botidskravet. I de senere år har fokus dessuten vært mer rettet mot å gjøre Norge attraktivt for arbeidsinnvandrere som er fagutdannet eller som har spesielle kvalifikasjoner (og det er så godt som utelukkende denne kategorien spørsmålet gjelder), og presset har snarere gått i retning av å styrke enn å svekke rettsposisjonen for denne kategorien.
[...]
I norsk praksis har det hittil ikke vært gjennomført noen reell fornyelsesvurdering i tilfeller hvor en utlending har hatt oppholdstillatelse av beskyttelsesgrunner. Realiteten har derfor vært at vedkommende allerede i forbindelse med førstegangs innvilgelse av beskyttelsestillatelsen har vært sikret permanent opphold i riket uten noen ny prøving av vilkårene for oppholdsgrunnlaget. Gitt at dette i stor utstrekning også vil være praksis i fremtiden, er det ingen vektige argumenter for å heve botidskravet.
[...]
De samme argumenter og det samme bildet som er tegnet over i forhold til personer som får opphold av beskyttelsesgrunner, vil gjelde i forhold til personer som får opphold av humanitære grunner på bakgrunn av en søknad om asyl.»
Utvalget har her delt seg i et flertall og et mindretall. Flertallet, (utvalgsleder Bjørn Solbakken og utvalgsmedlemmene Henrik Bull, Ronald Craig, Grete Brochmann, Selma Ilyas og Vigdis Vevstad), anbefaler å videreføre dagens ordning med krav om tre års botid. Mindretallet, (utvalgsmedlemmene Kristine Ryssdal og Ketil Haukaas), går inn for et krav om fem års botid.
Utvalgets flertall har særlig lagt vekt på følgende:
Den som etablerer et reelt samliv i riket med en som er bosatt her, bør kunne oppnå trygghet omkring sin egen oppholdsstatus etter tre års botid. Dette hensynet må tillegges større vekt enn hensynet til å motvirke proforma-tilfeller. Flertallet viser også til at det er foreslått andre tiltak for å motvirke omgåelsestilfellene.
Selv om permanent oppholdstillatelse gir utvidet vern mot utvisning, vil utvisningsbestemmelsen stort sett alltid gi mulighet til å utvise utlendinger som har begått alvorlig kriminalitet også når de har permanent oppholdstillatelse.
I mangel av tungtveiende grunner for å endre gjeldende botidskrav, er det uheldig i seg selv å gjennomføre en innstramning som vil kunne oppleves som et negativt signal i forhold til innvandringen.
Flertallet tar imidlertid et forbehold om at det kan være grunn til å vurdere botidskravet på nytt dersom EU-landene på bakgrunn av EU-direktivet av 25. november 2003 om tredjelandsborgere som har vært bosatt i EU over lang tid, redegjort for i kapittel 11.3, vil innføre et slikt femårskrav på det nasjonale plan. Dersom det skulle vise seg at dette skjer, vil det etter flertallets vurdering kunne være grunn til å revurdere treårskravet i norsk rett.
Utvalgets mindretall har lagt særlig vekt på følgende:
Tre års botid vil sjelden innebære at utlendingen har opparbeidet noen tilknytning til Norge eller tapt noen tilknytning til sitt hjemland. Under enhver omstendighet bør ikke en utlending etter så kort botid ha rett til varig opphold.
Vi lever i en globalisert verden hvor det er langt mer utbredt enn tidligere at mennesker er bosatt midlertidig i et annet land over kortere eller lengre tid.
Krav om fem års botid vil kunne motvirke proformaekteskap.
Tre års botid er for knapp tid til at utlendinger bør nyte godt av det utvidede utvisningsvernet som følger med permanent oppholdstillatelse.
Mindretallet har videre lagt vekt på at begge de EU-direktivene som det er referert til i kapittel 11.3, fastsetter et krav om fem års botid for rett til status tilsvarende permanent oppholdstillatelse.
For ytterligere fremstilling av utvalgets drøftelse vises det til utredningen kapittel 10.2.2.
11.4.3 Ikke krav om samme oppholdsgrunnlag gjennom hele treårsperioden
Gjeldende krav om at tillatelsen må ha vært gitt på ett og samme oppholdsgrunnlag foreslås ikke videreført. Det skal være tilstrekkelig at søkeren gjennom hele treårsperioden har hatt tillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, uavhengig av om søkerens oppholdsgrunnlag i denne perioden endrer seg. Dette vil for eksempel medføre at søkere som først er innvilget tillatelse som familiemedlem til en referanseperson bosatt i Norge, og som i løpet av treårsperioden skifter til tillatelse gitt på bakgrunn av arbeid som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, vil ha rett til permanent oppholdstillatelse etter tre år.
11.4.4 Bortfall av permanent oppholdstillatelse
Utvalget foreslår å videreføre hovedregelen om at permanent oppholdstillatelse bortfaller ved vedtak etter to års opphold utenfor riket. Tilsvarende videreføres ordningen med at det kan gjøres unntak fra denne hovedregelen etter søknad. Utvalget foreslår at nærmere regler om bortfall av permanent oppholdstillatelse reguleres i forskriften.
11.4.5 Lovhjemler for forskriftsregulering
Utvalget foreslår å videreføre systemet med at det kreves mer enn tre års botid når vilkårene i utvisningsbestemmelsene er oppfylt. Nærmere bestemmelser om tilleggstid foreslås regulert i forskriften.
Når det gjelder spørsmålet om å innvilge permanent oppholdstillatelse selv om utlendingen ikke oppfyller de fastsatte hovedvilkårene, foreslår utvalget at dette på samme måte som i dag overlates til forskriftsregulering.
11.5 Høringsinstansenes syn
11.5.1 «Permanent oppholdstillatelse» som ny betegnelse
Høringsinstansene støtter utvalgets forslag om «permanent oppholdstillatelse» som ny betegnelse.
11.5.2 Botidskravet
Flertallet av høringsinstansene støtter forslaget om å videreføre gjeldende botidskrav på tre år. Høringsinstansene stiller seg i stor grad bak argumentasjonen til utvalgets flertall og er enig i at det ikke finnes tungtveiende grunner for å endre botidskravet til fem år.
Eksempelvis uttaler Juss-Buss:
«Vi mener den tilstrekkelige tilknytningen er oppnådd etter 3 år. Vi er enig med flertallet [...] at en innstramning her i seg selv vil være uheldig fordi det vil innebære et negativt signal til varig innvandring, og at det ikke finnes grunner som er tungtveiende nok til å forsvare en slik innstramning.»
UDI påpeker i tillegg at reglene om permanent opphold har et integreringsaspekt:
«For det store flertall av dem som får permanent oppholdstillatelse vil dette være en integreringsfremmende faktor som vil styrke tilhørigheten til landet, gi større trygghet med hensyn til opphold og muligheter for økt samfunnsdeltakelse gjennom stemmerett ved lokalvalg.»
Med støtte fra en rekke politimestere er POD den eneste høringsinstansen som gir sin tilslutning til forslaget fra utvalgets mindretall om fem års botid.
POD uttaler:
«Vi antar blant annet at et botidskrav på fem år vil kunne ha en viss betydning i forhold til å motvirke innvandring via proforma ekteskap. Et av hensynene som tilsier tre års botid, nemlig hensynet til at mishandlede kvinner må slippe å «holde ut» i ekteskapet i mer enn tre år før de kan få selvstendig tillatelse, anses tilstrekkelig ivaretatt gjennom reglene om opphold pga. mishandling, utkastets § 64 annet ledd.»
MiRA-Senteret og Antirastisk senter mener at norske myndigheter holder kvinnen fanget i ekteskapet og samlivet i de tre første årene i Norge når man viderefører kravet til tre års botid.
UDI foreslår at begrepet «sammenhengende» i utvalgets forslag til § 72 første ledd bokstav a («[...] sammenhengende i riket med midlertidig oppholdstillatelse de siste tre årene [...]») erstattes med «hovedtilknytning til Norge». Som nevnt under kapittel 11.2 er begrepet «sammenhengende» i forskriften definert som et krav om at utlendingen i løpet av treårsperioden ikke har oppholdt seg utenlands mer enn syv måneder til sammen. Unntak er fastsatt for den som har fått opphold som faglært eller professor. UDI viser særlig til at utviklingen på arbeidsmarkedet med nye arbeidsforhold og økt reisevirksomhet, taler for fleksibilitet i regelverket gjennom hjemler for forskriftsregulering. UDI uttaler videre at man bør vurdere muligheten for en mer skjønnsmessig vurdering av hvor lenge utlendingen i løpet av treårsperioden kan oppholde seg i utlandet uten å miste retten til permanent oppholdstillatelse, i stedet for å operere med en eksakt tidsgrense slik som i dagens forskrift. UDI foreslår å formulere bestemmelsen slik at det gis rett til oppholdstillatelse når «utlendingen har hatt hovedtilknytning til riket med midlertidig oppholdstillatelse de siste tre årene uten begrensninger i retten til å få permanent oppholdstillatelse.»
11.5.3 Ikke krav om samme oppholdsgrunnlag gjennom hele treårsperioden
UDI og Juss-Buss støtter utvalgets forslag om at man ikke bør videreføre vilkåret om at tillatelsen må ha vært gitt på ett og samme grunnlag.
Juss-Buss uttaler:
«[...] formålet med en regel om permanent tillatelse er best ivaretatt om det kun knyttes opp mot et vilkår om botid i Norge. Tilknytningen til riket dannes gjennom å bo her over lengre tid og er etter vår mening uavhengig av om utlendingen har hatt samme oppholdsgrunnlag for tillatelse eller om han har hatt flere ulike oppholdsgrunnlag så lenge det ikke er noen begrensninger i disse i forhold til retten til å få permanent oppholdstillatelse.»
Som en uheldig konsekvens av gjeldende regelverk viser Juss-Buss til at utlendinger som er innvilget tillatelse på bakgrunn av arbeid starter på nytt i forhold til botidskravet hvis de skifter arbeidsgiver.
UDI gir uttrykk for tilsvarende syn.
UNE påpeker at utvalget ikke har gitt noen begrunnelse for forslaget og støtter ikke utvalgets forslag. UNE uttaler:
«Vi synes det henger dårlig sammen med bestemmelsene om fornyelse. Det vil bl.a. ikke stimulere til stabile arbeidsforhold og stabile ekteskap for utlendinger som kommer til landet på slike grunnlag, dersom de kan oppnå permanent oppholdstillatelse uten noen gang å fylle vilkårene for fornyet tillatelse. Vi foreslår at utlendinger som har hatt flere førstegangstillatelser som alle har dannet grunnlag for permanent oppholdstillatelse, ikke skal ha rett til permanent oppholdstillatelse etter tre år, men at slike tilfeller ev. reguleres i forskrift [...]»
11.5.4 Bortfall av permanent oppholdstillatelse
MiRA-Senteret og Antirasistisk senter støtter ikke utvalgets forslag om at permanent oppholdstillatelse skal bortfalle ved vedtak etter to års opphold utenfor riket.
MiRA-Senteret og Antirasistisk senter er skeptiske til at tillatelsen kan bortfalle dersom utlendingen har oppholdt seg utenfor riket i mer enn to år, og mener at dette «blant annet vil ramme barn og unge og andre som har arbeid eller andre grunner til å være bosatt andre steder.»
11.5.5 Saker hvor det foreligger utvisningsgrunn mv.
UDI, UNE og POD tar opp spørsmålet om berostillelse av søknaden om permanent oppholdstillatelse dersom søkeren mistenkes eller siktes for forhold som kan føre til utvisningsvedtak. Det er ikke inntatt noen henvisning til slike situasjoner i utvalgets lovutkast. I gjeldende regelverk er situasjonen regulert i forskriften § 43, jf. kapittel 11.2 ovenfor.
Høringsinstansene støtter utvalgets forslag om å videreføre regelen om tilleggstid dersom det foreligger forhold som kan gi grunnlag for utvisning, men hvor det likevel ikke treffes utvisningsvedtak. POD, som viser til uttalelsen til Oslo politidistrikt, foreslår av klarhetshensyn at ordningen med tilleggstid ikke bare fremgår av forskriften, men direkte av loven.
11.6 Departementets vurderinger
11.6.1 Innledning
Departementet støtter utvalgets forslag om å videreføre ordningen med varig oppholdstillatelse. Utlending som har bodd i Norge over en viss periode bør få en rett til å oppholde seg her på ubestemt tid, også i de tilfelle hvor vilkårene for den midlertidige tillatelsen ikke lenger er oppfylt. Det vises til departementets lovforslag § 62.
Departementet er også enig i utvalgets forslag om å endre betegnelsen fra bosettingstillatelse til permanent oppholdstillatelse. Permanent oppholdstillatelse gir bedre uttrykk for realitetene.
Videre går departementet inn for å videreføre gjeldende bestemmelse om at utlendingen må ha gjennomført pliktig norskopplæring i henhold til introduksjonsloven for å ha rett til permanent oppholdstillatelse, jf. departementets lovforslag § 62 første ledd bokstav d.
11.6.2 Botidskravet
Av høringsinstansene er det MiRA-Senteret og Antirasistisk senter som har gått inn for å sløyfe botidskravet, eller eventuelt å lempe på kravet slik at det ikke kreves mer enn ett års botid. Etter departementets vurdering tilsier imidlertid hensynene bak bestemmelsen om permanent oppholdstillatelse at det bør gjelde et botidskrav av en viss lengde. Permanent oppholdstillatelse innebærer at utlendingen ikke lenger trenger å søke om periodevise fornyelser av oppholdstillatelsen. En innvilget permanent oppholdstillatelse er en selvstendig tillatelse som ikke beror på om det opprinnelige grunnlaget for oppholdstillatelsen fortsatt foreligger. Utlendingen får også et utvidet vern mot utvisning. En permanent oppholdstillatelse har dermed praktiske fordeler for utlendingen, og gir trygghet rundt den fremtidige oppholdsstatusen. Det er rimelig at det stilles krav til oppholdets varighet og utlendingens tilknytning før utlendingen oppnår disse fordelene. Et botidskrav av en viss lengde vil muliggjøre kontroll med at utlendingen ikke har fått opphold i Norge på et fiktivt grunnlag, for eksempel et proforma ekteskap. Ved et botidskrav kan også utlendingens vandel under oppholdet i Norge vurderes før permanent oppholdstillatelse innvilges. Departementet mener at et krav om kun ett års botid vil gjøre det for enkelt å omgå regelverket.
Departementet deler utvalgets vurdering av at det bør gjelde ett og samme botidskrav uavhengig av hvilket oppholdsgrunnlag utlendingen har hatt. Både hensynet til et enkelt regelverk og hensynet til å likestille utlendinger som har fått oppholdstillatelse i riket, tilsier dette.
Departementet støtter videre forslaget fra utvalgets flertall om å videreføre kravet om tre års botid. Departementet ser ingen tungtveiende grunner for å heve botidskravet til fem år. Selv om departementet er enig med utvalgets mindretall i at det er langt mer utbredt enn tidligere at mennesker er bosatt midlertidig i et fremmed land over kortere eller lengre tid, ser ikke departementet at dette tilsier en heving av botidskravet. I stedet må myndighetene ta dette i betraktning når det skal defineres hvilke tillatelser som skal danne grunnlag for permanent oppholdstillatelse og hvilke tillatelser som ikke skal gjøre det. Ved for eksempel tidsbegrensede arbeidsoppdrag bør ikke oppholdstillatelsen danne grunnlag for permanent oppholdstillatelse. Løsningen bør imidlertid ikke være å heve botidskravet også for utlendinger som har innstilt seg på å bo varig i Norge.
Som nevnt i kapittel 11.2 fremgår det i dag av utlendingsforskriften at utlendingen i løpet av treårsperioden som hovedregel ikke kan oppholde seg mer enn syv måneder til sammen i utlandet uten å miste retten til bosettingstillatelse. Etter departementets vurdering bør dette av informasjonshensyn fremgå direkte av loven. Det vises til departementets lovforslag § 62 første ledd bokstav a. Eventuelle særordninger som er knyttet til spesielle oppholdsgrunnlag, for eksempel ordningen redegjort for i kapittel 11.2 om faglærte og professorer, bør fortsatt fastsettes i forskriften, jf. lovforslaget § 62 sjette ledd . Departementet anser at man på denne måten legger tilstrekkelig til rette for et fleksibelt regelverk.
11.6.3 Ikke krav om samme oppholdsgrunnlag gjennom hele treårsperioden
I motsetning til hva som gjelder i dag, har utvalget foreslått at det ikke bør stilles vilkår om samme oppholdsgrunnlag gjennom hele treårsperioden for å ha rett til permanent oppholdstillatelse, jf. kapittel 11.4.3. Departementet ser at det er hensyn som taler både for og imot dette forslaget.
Det fremstår i utgangspunktet ikke urimelig å stille krav om at det bør ha vært en viss stabilitet rundt utlendingens opphold i riket dersom vedkommende skal få rett til permanent oppholdstillatelse etter tre år. Dette taler for å videreføre vilkåret om at utlendingen skal ha hatt oppholdstillatelse på ett og samme grunnlag gjennom hele perioden.
Departementet mener likevel at både hensynet til å forenkle regelverket og alminnelige rimelighetsbetraktninger, taler for at vilkåret om ett og samme oppholdsgrunnlag gjennom hele perioden ikke bør videreføres. For eksempel synes departementet at en utlending som har hatt oppholdstillatelse som ektefelle i to år og som etter et samlivsbrudd får rett til fortsatt oppholdstillatelse gjennom samvær med barn, bør få rett til permanent oppholdstillatelse etter ett år, og ikke måtte tjene opp nye tre år som samværsforelder.
11.6.4 Bortfall av permanent oppholdstillatelse
Departementet støtter utvalgets forslag om at permanent oppholdstillatelse skal bortfalle gjennom vedtak etter to års opphold utenfor riket på samme måte som i dag, jf. departementets lovforslag § 62 femte ledd. Et viktig formål med permanent oppholdstillatelse er å gi utlendinger med en viss tilknytning til Norge en styrket rettsstilling og forutsigbarhet rundt den fremtidige statusen ved et fortsatt opphold i Norge. Hvis vedkommende etter at det er innvilget permanent oppholdstillatelse velger å flytte fra Norge for en periode lenger enn to år, tilsier hensynene bak bestemmelsene at tillatelsen bør bortfalle. Det kan imidlertid tenkes tilfeller hvor dette ikke bør gjelde. I likhet med utvalget foreslår derfor departementet å videreføre en bestemmelse om at utlendingen etter søknad skal kunne tillates å oppholde seg mer enn to år utenfor riket uten at den permanente oppholdstillatelsen bortfaller. Nærmere regler bør gis i forskrift.
11.6.5 Saker hvor det foreligger utvisningsgrunn mv.
Departementet mener at et tilsvarende unntak fra retten til permanent oppholdstillatelse som man har i dag, i de tilfeller hvor utlendingen har begått handlinger som nevnt i utvisningsbestemmelsene, bør videreføres. Det vises til departementets lovforslag § 62 første ledd bokstav c. Dersom slike forhold som her nevnt foreligger, stilles det krav om mer enn tre års botid. Som det fremgår i kapittel 11.5.5 har POD ment at kravet til mer enn tre års botid bør fremkomme av loven, og tilsvarende gjelder at søknader om permanent oppholdstillatelse skal stilles i bero dersom utlendingen er siktet eller mistenkt for forhold som nevnt i utvisningsbestemmelsene.
Departementet er enig i at dette er så sentrale bestemmelser at de etter departementets vurdering bør fastsettes direkte i loven. Det vises til departementets lovforslag § 62 andre og tredje ledd.
11.6.6 Hjemmel for forskriftsregulering
Departementet støtter utvalgets forslag om at det fortsatt skal kunne fastsettes nærmere regler i forskrift om at permanent oppholdstillatelse skal kunne gis selv om lovens vilkår ikke er oppfylt, jf. departementets lovforslag § 62 sjette ledd.