13 Inn- og utreisekontroll og alminnelig utlendingskontroll

13.1 Inn- og utreisekontroll (grensekontroll)

Norge har tatt del i det operative Schengensamarbeidet siden 25. mars 2001. Schengensamarbeidet er blant annet et samarbeid om opphør av personkontroll på indre Schengengrense, samtidig som hvert enkelt land utfører grensekontroll ved ytre Schengengrense på vegne av de andre Schengenlandene. Med indre Schengengrense forstås Schengenlandenes felles landegrenser, herunder grenser langs elver og innsjøer, flyplasser for så vidt gjelder interne Schengenflygninger og sjø-, elve- og innsjøhavner for så vidt gjelder regelmessige fergeforbindelser mellom havner innenfor Schengenterritoriet. Indre Schengengrense skal kunne passeres hvor som helst, uten personkontroll. Hvis det foreligger en alvorlig trussel mot den offentlige orden eller indre sikkerhet, kan et Schengenland unntaksvis beslutte midlertidig gjeninnføring av grensekontroll ved indre Schengengrense.

Etter at utvalget avga sin innstilling, er det foretatt enkelte endringer i gjeldende regelverk om grensekontroll, som følge av en ny forordning, forordning 562/2006 EF om innføring av fellesskapsregler som regulerer bevegelsen av personer over grenser (Schengen grenseforordning). Gjeldende regelverk bygger på Norges internasjonale forpliktelser som følger av Schengenkonvensjonen og Schengen grenseforordning. Videre har EU-kommisjonen gitt en anbefaling av 6. november 2006 i form av en praktisk håndbok for grensepersonell. Også denne håndboken er en videreutvikling av Schengenregelverket.

På bakgrunn av Schengen grenseforordning ble utlendingsloven § 27 første ledd bokstav j endret i 2006, slik at det er adgang til å bortvise når det anses nødvendig av hensyn til folkehelsen, jf. Ot.prp. nr. 73 (2005-2006) og de særskilte merknadene til lovforslaget § 17 første ledd bokstav l i kapittel 21 nedenfor. Det er videre foretatt enkelte endringer i gjeldende utlendingsforskrift.

Det er politiet som har ansvaret for gjennomføring av inn- og utreisekontroll. Det primære ved grensekontroll er identitets- og dokumentkontroll. Det skal påses at utlendingen har pass eller annet legitimasjonsdokument som er gyldig som reisedokument og at visumpliktig utlending har visum. Det skal også kontrolleres at det ikke foreligger andre grunnlag for bortvisning i medhold av utlendingsloven § 27.

Etter utlendingsloven § 23 er hovedregelen at inn- og utreise kun skal skje over godkjente grenseovergangssteder. Utlending som reiser inn over ytre Schengengrense skal straks melde seg for grensekontrollmyndigheten eller nærmeste politimyndighet. Indre Schengengrense kan passeres hvor som helst og uten plikt til å melde seg for passkontrollen eller nærmeste politimyndighet, med mindre det av hensynet til den offentlige orden eller indre sikkerhet er midlertidig gjeninnført inn- og utreisekontroll ved indre Schengengrense.

Bestemmelsene om gjennomføring av grensekontroll er i stor del regulert i utlendingsforskriften. Dette har sammenheng med at det er behov for en rekke detaljregler. Det er til dels også forskjellige regler som kommer til anvendelse avhengig av om det er snakk om gjennomføring av kontroll ved ytre land- eller sjøgrense eller ved lufthavnene. Det er for eksempel særskilte regler for kontroll av turister på cruiseskip og sjømenn. Det vises til utvalgets utredning kapittel 11.3.

13.2 Alminnelig utlendingskontroll

Utlendingskontroll er ikke begrenset til inn- og utreisekontroll. Til bekjempelse av ulovlig innvandring, menneskesmugling og alminnelig grenseoverskridende kriminalitet foretar politiet også såkalt alminnelig utlendingskontroll. I motsetning til inn- og utreisekontroll er ikke alminnelig utlendingskontroll begrenset til et geografisk område. Det kan benyttes hvor som helst i hele landet.

Myndighetene kan som ledd i den alminnelige forvaltningskontroll føre kontroll med at utlendinger som oppholder seg i Norge har lovlig opphold. Utlendingsloven har ingen regel som direkte gir adgang til å stanse en antatt utlending og kontrollere hans identitet m.m. Utlendingsloven § 44 fastsetter at utlending etter krav fra politiet, må vise legitimasjon og om nødvendig gi opplysninger for å bringe identiteten og lovligheten av oppholdet i riket på det rene. Det følger forutsetningsvis av denne bestemmelsen at politiet har adgang til å drive alminnelig utlendingskontroll.

Det er et problem at et stort antall asylsøkere som melder seg for norske myndigheter ikke er i besittelse av reisedokumenter som kan dokumentere deres identitet. Erfaring viser at kontroll nær grensen til Sverige avdekker identitetspapirer hos en langt høyere andel av asylsøkere enn hos dem som selv melder seg for politiet med slike dokumenter. Det rettslige grunnlaget for grensenær kontroll er det samme som for alminnelig utlendingskontroll ellers på territoriet. Det fremgår av grenseforordningen artikkel 21 at selv om grensekontroll er avskaffet på de indre grenser, skal dette ikke berøre muligheten til utøvelse av politimyndighet i henhold til nasjonal lovgivning i den utstrekning denne utøvelsen ikke skal erstatte grensekontroll. For å fastslå identitet gir imidlertid kontroll i de grensenære strøk en større effekt enn kontroll andre steder på territoriet. Kontroll i de grensenære strøk vil derfor kunne ha høy prioritet. Det understrekes imidlertid at slik kontroll vil være uforenlig med Schengenregelverket dersom den i praksis viser seg å være ordinær grensekontroll.

Følgende siteres fra utvalgets utredning:

«Politiets alminnelige utlendingskontroll har vært utsatt for kritikk, særlig fra norske borgere med utenlandsk opprinnelse som føler seg diskriminert blant annet fordi de mistenker at kontrollen foretas utelukkende på grunnlag av deres utenlandske utseende. Flere mener også at de ofte blir kontrollert uten legitim grunn. For å unngå slik diskriminering har Politidirektoratet utarbeidet et rundskriv [R 01/021 Politiets utøvelse av kontroll – grensenære områder og annen indre utlendingskontroll] som skal sikre at kontrollen utføres på en ensartet måte, og som skal veilede tjenestemennene med hensyn til når slik kontroll kan foretas. Rundskrivet punkt 4 nr. 1 lyder:

«Som ledd i håndhevingen av bestemmelsene om utlendingers innreise og opphold i riket, kan politiet stanse en person og kreve legitimasjon når det antas at vedkommende er utenlandsk statsborger og omstendighetene (tid, sted og situasjon) gir grunn for slik kontroll (jf. utlendingsloven § 44).

Som ledd i slik kontroll kan også kjøretøy stanses. Kontroll kan finne sted overalt i riket. Det skal i denne forbindelse gjennomføres søk i SIS. Dersom personen som kontrolleres gir muntlige opplysninger som gir grunn til å anta at han/hun er norsk eller nordisk statsborger, eller har lovlig opphold i Norge, skal kontrollen normalt avbrytes dersom det ikke foreligger mistanke om straffbare forhold som tilsier ytterligere kontroll.»

Politiet må basere sin antakelse om at man står overfor en utenlandsk statsborger på konkrete indikasjoner. Dette kan være ulike forhold. I tillegg til at det skal antas at man står overfor en utlending, skal kontrollen også være begrunnet i andre omstendigheter som tid, sted og situasjon. Retningslinjene gir ikke nærmere eksempler på hva dette er, men et eksempel kan være kontroll på Oslo Sentralstasjon etter ankomst av tog fra Sverige. I henhold til rundskrivet punkt 5 kan politiet benytte mistankeprofiler som er bygget på innhentet kvalitetssikret informasjon, og/eller tidligere saker/erfaring. Utvelgelseskriteriene kan ikke alene være at personen som kontrolleres tilhører en bestemt etnisk gruppe eller religion, eller har utenlandsk utseende eller kjennetegn.»

Straffeprosessuelle regler og politiets alminnelig polisiære personkontrollkompetanse (som blant annet er forutsatt i straffeloven § 333) vil også kunne ha betydning for politiets adgang til å kontrollere utlendinger. Det vises til utvalgets utredning kapittel 11.5 og 11.5.2.

13.3 Utvalgets forslag

13.3.1 Inn- og utreisekontroll

Begrepene «Schengensamarbeidet», «indre Schengengrense» og «ytre Schengengrense» er ikke definert i lov eller forskrift i dag. Utvalget foreslår at disse begrepene, som er sentrale i forhold til spørsmål om grensekontroll, bør defineres i loven, jf. utvalgets lovutkast § 6.

Utvalget foreslår videre at hovedprinsippene når det gjelder grensekontroll bør nedfelles i loven, mens øvrige regler kan gis i forskrift.

Utvalget påpeker at Norge er det eneste av de nordiske landene som ikke har en eksplisitt hjemmel for rutinemessig kontroll av kjøretøy, luftfartøy og fartøy ved ytre Schengengrense. Slik innreisekontroll er likevel fast praksis ved norsk yttergrense. En kontroll hvor man ikke rutinemessig sjekker om det skjuler seg personer som søker å unndra seg kontroll, vil lett bli illusorisk. Utvalget mener at adgangen til slik kontroll bør presiseres i en særskilt lovhjemmel. Det vises til utvalgets lovutkast § 15 tredje ledd.

Utvalget foreslår også en lovhjemmel for å gi nærmere regler i forskrift om adgang til å kreve at flyselskaper oversender passasjerlisten elektronisk til myndighetene, jf. utvalgets lovutkast § 19 første og tredje ledd. Etter utvalgets vurdering vil dette innebære en klar forenkling og effektivisering av kontrollen. Slik regelverket er i dag må politiet fysisk gå og hente passasjerlistene.

Tollvesenet driver varekontroll en rekke steder hvor det normalt ikke er politi til stede eller hvor politiet ikke er fast lokalisert. I forbindelse med varekontrollen kommer tollvesenet ofte over tilfeller av forsøk på ulovlig innvandring. Etter utvalgets vurdering bør det gis hjemmel i ny lov for at tollvesenet kan håndterere slike situasjoner inntil politiet kan overta. Utvalget mener det vil bidra til en effektiv utnyttelse av ressurser og ha en forebyggende effekt og føre til at flere overtredelser av utlendingslovgivningen blir oppdaget. Utvalget viser også til at Sverige og Finland har slike ordninger. Utvalget foreslår derfor å presisere i loven at tollmyndighetene skal bistå politiet ved grensekontroll, jf. utvalgets lovutkast § 21 annet ledd.

Gjeldende utlendingslov § 23 tredje ledd gir hjemmel til å samle inn pass og andre reisedokumenter fra utlendingen før innreise i riket. Begrunnelsen for dette er at man har sett tilfeller hvor de reisende kvitter seg med dokumentene før innreise, og at man ved å kreve dokumentene før innreise sikrer seg disse. Kopiering av reisedokumenter gjøres rutinemessig ved yttergrensekontroll eller annen kontroll (for eksempel ved «grensenær kontroll») der politiet finner grunn til å anta at vedkommende senere vil søke asyl. Utvalget mener at dette er et tiltak som ikke krever lovhjemmel, men finner det likevel hensiktsmessig å foreslå en særskilt hjemmel. Det vises til utvalgets lovutkast § 15 fjerde ledd.

For å kunne fastslå utlendingens identitet er det fastsatt i utlendingsloven § 23 tredje ledd at det i forskrift kan pålegges fører av skip eller luftfartøy å kontrollere at reisende har gyldig reisedokument. Utvalget har vurdert om man skal kunne pålegge fører av skip eller luftfartøy å ta kopi av de reisendes reisedokument. Begrunnelsen for forslaget er at dette vil kunne sikre at myndighetene får kjennskap til utlendingens identitet i tilfeller hvor utlendingen senere søker asyl uten å fremvise reisedokumenter eller andre identitetsdokumenter. Utvalget ser at det kan reises som innvending mot forslaget at det overlater for mye av innreisekontrollen til flyselskapene, og at dette vil by på praktiske problemer i form av lengre ombordstigningsprosedyrer. Utvalget konkluderer imidlertid med at dette kan ses på som en naturlig forlengelse av den typen kontroll som selskapene allerede i dag utfører ved at de er pålagt å sjekke de reisendes visum og reisedokument. Utvalget mener også at et eventuelt pålegg om å ta kopi av reisdokumentene ikke vil medføre urimelige merkostnader. Det vises til utvalgets lovutkast § 15 fjerde ledd bokstav c som gir hjemmel for å fastsette i forskrift at fører av skip eller luftfartøy skal kontrollere at reisende har gyldig reise- eller identitetsdokument, samt ha plikt til å ta kopi av slike.

13.3.2 Alminnelig utlendingskontroll

Utvalget foreslår at politiets adgang til alminnelig utlendingskontroll blir lovregulert, jf. utvalgets lovutkast § 20. Følgende siteres fra utvalgets utredning:

«Utlendingskontroll hvor som helst i riket reiser spørsmål om hvilke kriterier som skal legges til grunn for iverksettelse av slik kontroll. I likhet med de fleste regler om polisiær kontroll, er dette ikke regulert i lov eller forskrift i dag. Ved at det ikke nærmere er angitt skranker for utøvelsen av kontrollen, vil det være vanskelig å overprøve politiets skjønn om hvorvidt kontroll skal foretas. For dem som kontrolleres kan kontrollen fremstå som vilkårlig og gi grunnlag for mistanke om at det er tatt diskriminerende eller andre utenforliggende hensyn. Man kan heller ikke se bort fra at det foreligger en reell fare for misbruk. På den annen side kan man ikke se bort fra at mangel på klarere retningslinjer får en del tjenestemenn til å unnlate å iverksette utlendingskontroll der dette burde ha vært gjort.

Som nevnt i kapittel 11.5.1 er denne problemstillingen forsøkt avhjulpet gjennom Politidirektoratets rundskriv 01/021. Rundskrivet har nok vært klargjørende for politiet. Man kan imidlertid ikke gå ut fra at de som kontrolleres har kjennskap til regler som fremgår av et rundskriv. Ut fra informasjonshensyn kan det derfor være hensiktsmessig å innta en lovbestemmelse som regulerer spørsmålet om utlendingskontroll. En slik bestemmelse finnes for øvrig i den svenske utlendingsloven. Utvalget mener at Politidirektoratets rundskriv er klargjørende i forhold til politiets adgang til utlendingskontroll og således kan tjene som et utgangspunkt for en lovbestemmelse. Utvalget vil på denne bakgrunn foreslå at politiets adgang til utlendingskontroll blir lovregulert. Utvalget foreslår at bestemmelsen dels utformes i tråd med ordlyden i Politidirektoratets rundskriv, og dels etter mønster av politiloven § 7a fjerde ledd. Sistnevnte bestemmelse omhandler politiets adgang til å undersøke om personer er i besittelse av våpen på offentlig sted. Med utvalgets forslag vil utlendingskontroll da bare kunne gjennomføres når politimesteren eller hans stedfortreder på forhånd har gitt samtykke til det, og kun i et nærmere angitt område og tidsrom. Det vises til lovutkastet § 20.

Det kan imidlertid oppstå uklarheter når det gjelder forholdet mellom alminnelig polisiær kontroll og utlendingskontroll. Spørsmålet er når det er rimelig at en polisiær kontroll kan initiere en utlendingskontroll. Et illustrerende eksempel kan være hvor det foretas en identitetskontroll av alle som befinner seg på et sted hvor det antas at det er begått en straffbar handling. En slikt grunnlag bør ikke i seg selv være tilstrekkelig til å iverksette ytterligere kontroll av dem som tilfeldigvis er, eller synes å være utlendinger. Konkrete omstendigheter kan imidlertid gjøre det rimelig å iverksette slik kontroll. Utvalgets forslag er ikke til hinder for at konkrete omstendigheter avdekket under polisiær kontroll kan initiere utlendingskontroll. Nærmere avgrensning av når dette kan skje lar seg vanskelig lovregulere.»

13.4 Høringsinstansenes syn

13.4.1 Inn- og utreisekontroll

POD mener definisjonene i utvalgets lovutkast § 6 bokstav b og c i større grad bør knyttes opp mot definisjonene i Schengenkonvensjonen artikkel 1.

UDI foreslår at det presiseres i § 15 at gjennomføring av grensekontroll i utgangspunktet bare skal foretas ved passering av ytre Schengengrense.

POD mener det bør presiseres i § 15 at kontrollen også har til hensikt å avdekke om det foreligger andre forhold som kan føre til bortvisning etter § 17 utover å kontrollere om utlendingen har gyldig pass og visum, for eksempel om utlendingen er utvist med et innreiseforbud som fortsatt gjelder.

I spesialmotivene til utvalgets lovutkast § 15 annet ledd kommenterer utvalget:

«[b]estemmelsen gir hjemmel for å foreta blant annet fingeravtrykks- og irisscreening i grensekontrollen. Dette foretas også i dag, og er ikke annet enn en kontroll opp mot forskjellige registre. Det foretas verken opptak eller registrering av screeningen.»

Antirasistisk senter, MiRA-Senteret og Oslo Biskop er sterkt skeptiske til bestemmelsen i utvalgets lovutkast § 15 annet ledd om at det gis hjemmel for fingeravtrykks- og irisscreening ved grensekontrollen. Antirastisk senter uttaler:

«Antirasistisk senter kan ikke skjønne at det kan være behov for denne typen identitetskontroll i grensekontrollen. Vi mener det må være en absolutt forutsetning for ytterligere kontroller, enn gjennom vanlige reisedokumenter, at det er en begrunnet mistanke om straffbare forhold for eksempel at oppgitte identitet ikke er riktig. Igjen er vi bekymret for at slike kontroller blir en måte å trakassere spesielt folk med annen hudfarge og spesiell geografisk tilhørighet ut fra en generell mistenksomhet av disse grupper mennesker.»

POD uttaler følgende i forhold til utvalgets lovutkast § 15 annet ledd:

«Det kan [ ] være et spørsmål om ikke kontrolltiltak som kan oppleves som inngripende bør nevnes eksplisitt i lovteksten. Det kan for eksempel gjøres ved at visse typer kontroll nevnes som eksempler.»

POD påpeker også at § 15 annet ledd i utvalgets lovutkast er uklar når det gjelder adgangen til å foreta visitasjon eller liknende for å fastslå identiteten. POD mener på denne bakgrunn det bør presiseres om relativt lite inngripende tiltak kan anses hjemlet i § 15 annet ledd, eller om man må gå via utvalgets forslag vedrørende undersøkelser i § 110 i kapittelet om tvangsmidler.

POD støtter forslaget til bestemmelse i § 15 tredje ledd i utvalgets lovutkast om en klar hjemmel til å kontrollere kjøretøy, fartøy og luftfartøy. Politimesteren i Rogaland påpeker behovet for en presisering av at også containere og frittstående tilhengere er en del av et «kjøretøy».

NHO Luftfart støtter ikke utvalgets forslag om at myndighetene kan kreve at flyselskaper skal oversende passasjerlistene elektronisk:

«[NHO Luftfart] vil på prinsipielt grunnlag gå i mot at både politiet og tollmyndighetene skal ha elektronisk tilgang til flyselskapenes passasjerlister [ ]. Både politiet og tollmyndighetene får i dag utlevert lister i papirformat når de ber om det. Vi viser her til hva Datatilsynet uttalte til Braathens da Tollvesenet krevde slikt innsyn for noen år tilbake: «Det har ikke vært hensikten å benytte hjemmelen i tolloven til å kreve en generell utlevering av passasjerlister.» Datatilsynet vurderte forskriftene i brev av 6. august 1986 til Toll- og avgiftsdirektoratet og fant at forskriften ga den tilstrekkelige hjemmel til å kreve opplysninger utlevert. Datatilsynet ba samtidig Tollvesenet om å være tilbakeholdne med å tøye denne hjemmelen for langt, og at det bare måtte innhentes opplysninger i kvalifiserte tilfeller. På bakgrunn av Datatilsynets uttalelser, finner vi det betenkelig at det nå er snakk om 100% innsyn når enten politiet eller Tollvesenet måtte ønske det, og ikke lenger forbeholdt tilfeller der det er konkret mistanke om brudd på lovverket.»

POD og Utenriksdepartementet støtter utvalgets forslag om elektronisk oversendelse av passasjerlister. Begge høringsinstansene viser i denne forbindelse til direktiv 2004/82/EC av 29. april 2004 om formidling av passasjerdata, der en slik ordning er nedfelt i artikkel 6.

Oslo Biskop, MiRA-Senteret og Antirasistisk senter støtter ikke forslaget til bestemmelse i § 21 i utvalgets lovutkast om at tollvesenet gis kontrolloppgaver i forbindelse med inn- og utreisekontroll. Høringsinstansene begrunner sitt standspunkt med at de er imot at tollvesenet gis oppgaver utover sin kompetanse.

POD,Politiets Fellesforbund og Justisdepartementet støtter utvalgets forslag. POD uttaler:

«[ ] det er hensiktsmessig at tollvesenet – også ut over det som følger av tollkontrollen – gis myndighet til å bistå politiet i kontroll med utlendingers inn- og utreise[ ]. Politimesteren i Romerike understreker at det er et praktisk behov for slik bistand.»

POD mener at nærmere regulering i forskrift når det gjelder Tollvesenets utlendingskontroll bør gis av enten Justisdepartementet eller POD.

13.4.2 Alminnelig utlendingskontroll

Oslo Biskop støtter ikke forslaget til § 20 i utvalgets lovutkast om en særskilt hjemmel for alminnelig utlendingskontroll, og uttaler:

«Oslo Biskop er imot åpen og bred formulering og fullmakt i § 20, og anbefaler at myndighetene evaluerer sine metoder for å få bukt med de uønskede konsekvensene av denne paragrafen. Oslo Biskop mener at Norge som et flerkulturelt samfunn må beskytte sine borgere mot diskriminering og viser til lovens paragraf 2 og 3.»

MiRA-Senteret har fremmet liknende synspunkter som Oslo Biskop.

Heller ikke Antirasistisk senter støtter uvalgets forslag:

«Antirasistisk senter er uhyre skeptiske til denne lovparagrafen. Politiet får en nesten ubegrenset rett til å stanse personer og granske deres forhold. Selvfølgelig står politiet ovenfor en krevende oppgave når vi vet at det befinner seg personer uten lovlig opphold i riket, men vi vet også at slike fullmakter har vært brukt selektivt av politiet til å trakassere borgere med fast opphold. Samtidig innebærer denne paragrafen at det i praksis innføres legitimasjonstvang for alle borgere som politiet må kunne anta er «utenlandske borgere». Vi blir ikke beroliget av at lovutvalget skriver i merknadene sine at utseende ikke alene skal utløse slik kontroll. Det er beklagelig at en på denne måten går god for at «hudfarge» blir et av momentene som skal utløse kontroll. Når man legitimerer sorteringen slik, vet vi at i praksis blir hudfarge og utseende et avgjørende moment.»

POD støtter utvalgets forslag om å lovfeste politiets rett til å foreta alminnelig utlendingskontroll, og forutsetter at bestemmelsen er ment å komme i tillegg til de ulovfestede hjemlene politiet har for identifikasjonskontroll generelt (som blant annet er forutsatt i straffeloven § 333). POD har imidlertid innvendinger mot bestemmelsen slik den er foreslått av utvalget. POD uttaler:

«Annet ledd [ ] legger tilsynelatende opp til at det skal treffes en beslutning i hvert enkelt kontrolltilfelle (eventuelt for et gitt tidsrom på et nærmere angitt sted). Politidirektoratet er – i likhet med de fleste av de underliggende etater som har uttalt seg om dette – enig i at bestemmelsen i så fall vil innebære meget uheldige begrensninger i politiets muligheter for å foreta kontroll. I praksis vil det ofte være uhensiktsmessig – og til dels vanskelig – å innhente politimesterens beslutning når polititjenestemenn er i en situasjon der det vil være ønskelig å gjennomføre identitetskontroll av en konkret person.

En utlendingskontroll som innebærer en plikt til å identifisere seg, er etter direktoratets mening vesentlig mindre inngripende enn en fysisk visitasjon etter våpen. I utredningen (side 287) er det fremhevet at det er ulikt krav til hjemmel for forvaltningsmessig kontroll (som utlendingskontroll er) og polisiær kontroll (som visitasjon er). Behovet for notoritet og kontroll er ikke like stort ved utlendingskontroll som ved visitasjon etter våpen. Heller ikke forholdet til EMK artikkel 8 bør skape problemer i denne sammenheng. De begrensninger som ligger i første ledd – kombinert med muligheten til å inngi klage på politiet – bør være tilstrekkelige til å forebygge misbruk fra politiets side. Vi kan opplyse at det pr. i dag er få klager på politiets utøvelse av tilsvarende kontroller.»

Når det gjelder større planlagte aksjoner, er det imidlertid naturlig at politimesteren eller noen han bemyndiger treffer en beslutning. Dette vil imidlertid være normal praksis også uten en bestemmelse som den i § 20 annet ledd.»

POD foreslår derfor at utvalgets § 20 annet ledd fjernes. Dersom § 20 annet ledd opprettholdes, mener POD det bør fremgå av lovteksten at polisiær kontroll kan gi foranledning til en nærmere kontroll av utlendingens identitet.

Også Politiets Fellesforbund og Justisdepartementet kommenterer at utvalgets lovutkast § 20 annet ledd gir grunnlag for tolkningstvil om hvorvidt politimesteren må beslutte at det kan foretas utlendingskontroll i det enkelte tilfelle. Politiets Fellesforbund uttaler:

«I kommentarene til lovbestemmelsen heter det bl.a. «Med utvalgets forslag vil politimesteren på forhånd definere hvilke omstendigheter som tilsier at politiet bør foreta utlendingskontroll.» Dette gir, etter vår oppfatning, politimesteren anledning til på forhånd å planlegge/sette kriterier for hvilke omstendigheter en slik kontroll skal kunne foretas uten at det må besluttes kontroll i det enkelte tilfelle.»

Justisdepartementet spør om ikke ordlyden i lovutkastet legger større begrensninger på politiets mulighet til ad hoc-kontroller enn det merknadene på side 383 i utvalgets innstilling gir uttrykk for.

UDI, som også støtter lovregulering av spørsmålet om alminnelig utlendingskontroll, uttaler:

«En utdyping av kriteriene for hvilke omstendigheter som legitimerer utlendingskontroll, vil imidlertid bety en innstramning av dagens utlendingslov § 44. Direktoratet mener at det er riktig at politiet i større grad skal begrunne den enkelte situasjon som betinger kontroll, og at begreper som «tid, sted og situasjon» ytterligere bør presiseres i forskrift [ ]. Det innebærer at politiet får mindre handlingsrom enn i dag.»

13.5 Departementets vurdering

13.5.1 Inn- og utreisekontroll

Departementet er enig med utvalget i at begrepene «Schengensamarbeidet», «indre Schengengrense» og «ytre Schengengrense», bør defineres. Som nevnt i kapittel 13.1 er det vedtatt en ny forordning om grensekontroll, grenseforordningen. I grenseforordningens artikkel 2 er blant annet begrepene «indre grense» og «ytre grense» definert. Definisjonene avviker noe fra de definisjonene utvalget har foreslått i § 6 i sitt lovutkast, og lyder som følger:

1. «Indre grenser»:

   • a) medlemsstatenes felles grenser på land, herunder grenser langs elver og innsjøer,

   • b) medlemsstatenes lufthavner for interne flygninger,

   • c) medlemsstatenes sjø-, elve- og innsjøhavner for regelmessige fergeforbindelser,

2. «ytre grenser»: medlemsstatenes landgrenser, herunder grenser i elver og innsjøer, sjøgrenser samt lufthavner, elvehavner, sjøhavner og innsjøhavner, såfremt de ikke er indre grenser»

Definisjonene er svært detaljerte og for at det ikke skal være nødvendig å gå veien om lovendring hver gang det skjer en endring i Schengenrelevante forhold som gir behov for å justere definisjonene, mener departementet at disse definisjonene bør gjengis i forskriften fremfor i loven.

Departementet er enig med utvalget i at den nye loven, i motsetning til gjeldende lov, bør gi uttrykk for hovedprinsippene for utøvelse av grensekontroll. De nærmere detaljregler kan fastsettes i forskrift.

Utvalget foreslo en formulering i loven i samsvar med dagjeldende utlendingsforskrift § 88 første ledd om at det ved inn- og utreisekontroll skal påses at «utlendingen» har pass eller annet legitimasjonsdokument. Som følge av den nye grenseforordningen som fastsetter at slik kontroll skal foretas av «enhver», som passerer ytre Schengengrense, ble gjeldende forskrift (§ 88 første ledd) endret i 2007, og departementet har benyttet formuleringen «enhver» også i lovforslaget. I likhet med gjeldende lov, fremgår det av departementets lovforslag at det også skal påses at visumpliktig utlending har visum. Departementet er dessuten enig med POD i at det bør fremgå av loven at det også skal kontrolleres at det ikke foreligger andre grunner for bortvisning. Det vises til departementets lovforslag § 15 annet ledd.

Når det gjelder politiets praksis med å undersøke kjøretøy, fartøy og luftfartøy for å fastslå om det finnes personer der som forsøker å unndra seg personkontroll, er slik kontroll helt nødvendig for at grensekontrollen skal være effektiv. Departementet deler utvalgets vurdering av at loven bør gi en uttrykkelig hjemmel for slik kontroll, jf. departementets lovforslag § 15 fjerde ledd.

I utvalgets lovforslag åpnes det for at det også kan foretas andre former for identitetskontroll. Som eksempel på slike andre former for identitetskontroll har utvalget nevnt fingeravtrykk og irisscreening. POD har stilt spørsmål ved om lovforslaget også åpner for visitasjon eller liknende, eller om man i disse tilfeller må gå via bestemmelsen om undersøkelse av person mv. i utvalgets lovutkast § 111.

Departementet er enig i at loven bør gi en mer generell adgang til andre former for identitetskontroll enn de som er fastsatt i utvalgets forslag. Forutsetningen for en slik generell hjemmel er imidlertid at det må være tale om mindre inngripende tiltak.

Når det gjelder adgangen til visitasjon, bemerker departementet at politiet i henhold til politiloven § 10 kan foreta visitasjon for å bringe en persons identitet på det rene, hvis personen nekter å oppgi navn, fødselsdato, fødselsår, stilling og bopel når politiet ber om det eller det er grunn til mistanke om at den oppgitte identitet er falsk. Visitasjon innebærer ifølge boka «Politirett» s. 524 at «politiet går gjennom personens klær, spesielt lommene, pengebok, notisbøker, håndveske og annen bagasje som vedkommende bærer med seg.» Forslaget til ny utlendingslov innebærer ingen innskrenkning av politilovens anvendelsesområde. Departementet foreslår å presisere i lovens § 15 at det ved grensekontroll kan foretas visitasjon for å fremskaffe legitimasjonsdokument dersom den kontrollerte nekter å oppgi sin identitet eller det er grunn til mistanke om at oppgitt identitet er falsk eller at utlendingen skjuler reisedokument. Eventuell visitasjon må forutsettes gjennomført hensynsfullt. Dersom det er behov for mer inngripende undersøkelser, må dette skje med hjemmel i § 103.

Når det gjelder adgangen til å foreta elektronisk fingeravtrykk og iris-screening er departementet enig med POD i at det kan være hensiktsmessig å presisere adgangen til slik praksis i loven. Departementet mener at det også er hensiktsmessig å presisere adgangen til å foreta såkalt biometrisk ansiktsgjenkjenning.

Departementet støtter også utvalgets forslag om å videreføre dagens hjemmel for at Kongen kan gi nærmere regler i forskrift om politiets adgang til å kreve inn pass og andre reise- eller identitetsdokumenter før innreise, og om adgangen til å ta kopi av slike dokumenter. Som det fremgår i kapittel 13.3.1 ovenfor, tas det rutinemessig kopi av reisedokumenter ved yttergrensekontroll eller annen kontroll hvor politiet finner grunn til å anta at vedkommende senere vil søke asyl. Det fremgår videre at utvalget mener at denne typen tiltak strengt tatt ikke krever lovhjemmel. Departementet foreslår likevel å innta en presisering i loven om at hjemmelen for nærmere forskriftsregulering i § 15 femte ledd bokstav b, også gir grunnlag for å fastsette at det skal tas kopi av pass og andre reise- eller legitimasjonsdokumenter før innreise.

Når det gjelder utvalgets forslag til lovbestemmelse i deres lovutkast § 14 fjerde ledd bokstav c om å pålegge fører av skip eller luftfartøy å ta kopi av reise- eller identitetsdokumenter, vil departementet bemerke at det bør utvises forsiktighet i forhold til hvilke plikter som pålegges transportører. Et pålegg om å kopiere reisedokumenter vil forsinke påstigningsprosedyrene og føre til økte administrasjonsoppgaver og kostnader for transportørene. Departementet finner det derfor ikke aktuelt med en ordning om at det rutinemessig gis pålegg om å ta kopi av reisendes reisedokumenter. Det er imidlertid ønskelig å ha en adgang til å innhente kopi av reisedokumentene dersom man har erfaring med at reisende fra et visst sted mangler reisedokumenter eller dersom man har konkret mistanke om at det kommer reisende som ikke vil fremvise reisedokumenter overfor norske myndigheter. Departementet støtter på denne bakgrunn utvalgets forslag til at pålegg om å ta kopi av reisedokumenter kan forskriftsreguleres, jf. departementets lovforslag § 15 femte ledd bokstav c.

For øvrig anser departementet at et pålegg om å kontrollere at reisende har gyldig reise- eller identitetsdokument, samt plikt til å ta kopi av disse, ikke bare bør gjelde overfor fører av skip eller luftfartøy, men også overfor transportør som utfører yrkesmessig landtransport av personer. Etter departementets vurdering bør det også presiseres i loven at transportører kan pålegges å kontrollere at reisende har gyldig visum, jf. departementets lovforslag § 15 femte ledd bokstav c. Dette er noe som pålegges fraktfører allerede i dag.

Utvalget har foreslått en hjemmel for å fastsette i forskrift at flyselskapene skal oversende passasjerlistene elektronisk til myndighetene. Dette vil innebære en forenkling og effektivisering av grensekontrollen. Departementet støtter forslaget og viser for øvrig til direktiv 2004/82/EC av 29. april 2004 der en slik ordning er nedfelt i artikkel 6:

«Member States shall ensure that these data are collected by the carriers and transmitted electronically [ ].»

Det vises til departementets lovforslag § 20 første ledd bokstav a, jf. § 20 annet ledd.

I likhet med utvalget mener departementet at også fører av skip skal kunne pålegges å oversende passasjerlisten elektronisk til myndighetene, og foreslår en forskriftshjemmel for dette. Det vises til departementets lovforslag § 20 første ledd bokstav b, jf. § 20 annet ledd.

Det er politiet som har ansvaret for grensekontrollen, jf. departementets lovforslag § 22 første ledd. Gjeldende utlendingsforskrift § 86 annet ledd har en bestemmelse om at politimesteren etter retningslinjer fastsatt av Justisdepartementet, kan gi tolltjenestemann fullmakt til å utføre passkontroll. Departementet støtter utvalgets forslag om å fastslå i loven at tollvesenet i enda bredere utstrekning skal bistå politiet med grensekontroll, jf. departementets lovforslag § 22 annet ledd. Tollvesenet kommer ofte over tilfeller av forsøk på illegal innvandring når de driver kontroll på steder hvor politiet ikke er til stede. Departementet er enig med utvalget i at tollvesenet som offentlig myndighet bør ha adgang til å håndtere disse situasjonene inntil politiet kan overta. Tollvesenet har lang erfaring med anvendelse av vidtrekkende og inngripende kontrollhjemler og departementet er enig med utvalget i at det ikke er rettssikkerhetsmessige betenkeligheter ved å innføre en slik ordning. Departementet viser også til det utvalget har påpekt om at Finland og Sverige har tilsvarende ordninger. Forslaget innebærer kun at tollvesenet gis kompetanse til å utøve slik kontroll som angitt i lovforslaget § 15. Tollvesenet gis ikke kompetanse til å treffe vedtak om bortvisning. Dersom det ved gjennomføringen av kontroll viser seg at det er aktuelt med bruk av tvangsmidler, skal politiet umiddelbart kontaktes. Etter departementets forslag vil ikke tollvesenet ha adgang til bruk av tvangsmidler som nevnt i departementets lovforslag kapittel 13. I tilfeller hvor utlendingen søker å unndra seg kontroll, slik at tollvesenet må holde utlendingen i forvaring inntil politiet kan komme og overta, viser departementet til at straffeprosessloven §§ 176 og 206 gir enhver rett til å foreta pågripelse og beslag når en mistenkt treffes på fersk gjerning eller ferske spor. Disse reglene gjelder også for tolltjenestemenn, og kan anvendes i tilfeller hvor tollvesenet avdekker konkrete straffbare forhold. Det at utlendingen søker å unndra seg kontroll, vil kunne anses som forsøk på illegal innvandring.

Nærmere regler om tollvesenets utlendingskontroll og om andre myndigheters adgang til å gjennomføre utlendingskontroll, fastsettes i forskrift, jf. lovforslaget § 22 tredje ledd.

13.5.2 Alminnelig utlendingskontroll

Avskaffelsen av personkontroll på indre Schengengrense har økt muligheten for blant annet å ta seg ulovlig inn i landet. Som en følge av dette er politiets adgang til å kunne foreta kontroll av utlendinger hvor som helst i riket blitt viktigere enn før. Utlendinger med ukjent bakgrunn og identitet kan være en sikkerhetsrisiko og det må derfor legges ned en betydelig innsats for å avklare asylsøkeres identitet. Arbeidet med å avklare identitet bør starte raskt etter innreise. Det er fortsatt et meget høyt antall personer som ankommer Norge uten gyldig reisedokument. Det er viktig at utlendingskontrollen ikke fremstår som vilkårlig og at det ikke legges til grunn diskriminerende eller andre utenforliggende hensyn for iverksettelse av slik kontroll. Utvelgelseskriteriene som legges til grunn for utlendingskontroll skal aldri alene være at personen tilhører en bestemt etnisk gruppe eller religion, eller at personen har utenlandsk utseende eller kjennetegn.

Som angitt i kapitel 13.3.2 har utvalget foreslått å gi en særskilt lovbestemmelse om politiets adgang til å foreta alminnelig utlendingskontroll. I den foreslåtte lovbestemmelsen er det presisert at omstendighetene (tid, sted og situasjon) må gi grunn til kontroll. Forslaget er utformet med grunnlag i PODs rundskriv, jf. kapittel 13.2.

Departementet er enig med utvalget i at politiets alminnelige utlendingskontroll bør lovfestes og at PODs rundskriv kan tjene som et utgangspunkt for lovbestemmelsen.

Når det gjelder det som er anført fra Oslo Biskop, MiRA-Senteret og Antirasistisk senter om at bestemmelsen gir for vid hjemmel for politiets utlendingskontroll, vil departementet bemerke at bestemmelsen ikke utvider den adgangen som politiet har i dag til å foreta slik kontroll. Siden lovforslaget tar utgangspunkt i gjeldende rundskriv på feltet, er det heller ikke tale om å gi politiet noe mindre handlingsrom enn i dag, slik som UDI synes å ha lagt til grunn i sin høringsuttalelse. Formålet er å lovfeste kriterier for politiets kontrollvirksomhet som sikrer at kontrollen ikke er vilkårlig eller diskriminerende, og samtidig ivaretar myndighetenes behov for å kunne kontrollere hvem som oppholder seg her i landet.

Når det gjelder spørsmålet om å lovfeste at det er politimesteren eller den politimesteren gir fullmakt som skal treffe beslutning om alminnelig utlendingskontroll, mener departementet at det er grunn til å skille mellom enkeltstående kontrolltilfeller, og kontroller som foretas som ledd i planlagte aksjoner. Som påpekt av POD, innebærer utvalgets forslag tilsynelatende at det skal treffes beslutning i hvert enkelt kontrolltilfelle (eventuelt for et gitt tidsrom på et nærmere angitt sted). Det fremgår videre av utvalgets redegjørelse, at utvalget har utformet forslaget etter mønster fra politi­loven § 7 a fjerde ledd som omhandler politiets adgang til å undersøke om personer er i besittelse av våpen på offentlig sted.

Departementet vil i likhet med POD bemerke at utlendingskontroll som innebærer en plikt til å identifisere seg er vesentlig mindre inngripende enn fysisk visitasjon etter våpen. Behovet for notoritet og kontroll er derfor ikke like stort ved utlendingskontroll som ved visitasjon etter våpen.

Departementet anser at det kan være ønskelig å fastsette at politimesteren eller den politimesteren gir fullmakt skal treffe beslutning om kontroll ved planlagte aksjoner. Selv om en lovregel om dette kan være overflødig i forhold til hva som allerede er praksis, vil en slik bestemmelse kunne trygge tilliten til at planlagte aksjoner er veloverveide og besluttet på overordnet nivå.

Når det gjelder enkeltstående tilfeller av utlendingskontroll utenfor rammen av planlagte aksjoner, er imidlertid departementet enig med POD i at det vil innebære uheldige begrensninger i politiets mulighet til å foreta kontroll dersom man velger å operere med en regel som hindrer at den enkelte polititjenestemann selv kan fatte beslutning. Departementet foreslår derfor å presisere i loven at det ikke trengs beslutning fra politimesteren (eller den han bemyndiger) for at det skal kunne foretas kontroll i enkeltstående tilfeller utenfor rammen av planlagte aksjoner.

Departementet er videre enig med utvalget i at loven ikke bør regulere spørsmålet om når en polisiær kontroll utenfor utlendingslovgivningens område skal kunne initiere alminnelig utlendingskontroll.

Det bemerkes for øvrig at det er innført en plikt for alle polititjenestemenn i operativ tjeneste til å bære synlig tjenestenummer. Synlig tjenestenummer er et tiltak som gjør det lettere å inngi klage på politiet for utlendinger som mener seg urettmessig kontrollert.

Som det fremgår i kapittel 13.5.1 har departementet presisert i bestemmelsen om grensekontroll at Kongen i forskrift kan fastsette myndighet til politiet til å ta kopi av reisedokumenter eller andre identitetsdokumenter, jf. lovforslaget § 15 femte ledd bokstav b. Departementet mener at en tilsvarende hjemmel for forskriftsregulering bør fastsettes i forhold til andre situasjoner hvor det foretas utlendingskontroll, jf. lovforslaget § 21 første ledd tredje punktum.