14 Bortvisning

14.1 Innledning

Vedtak om bortvisning innebærer enten at utlendingen nektes innreise i riket fordi innreisevilkårene ikke er oppfylt eller et pålegg om å forlate riket fordi vilkårene for å oppholde seg i riket ikke er oppfylt. Bortvisning er både aktuelt ved gjennomføring av grensekontroll og i saker hvor utlending påtreffes i Norge etter å ha oppholdt seg her i kortere eller lengre tid. Et vedtak om bortvisning medfører en plikt til å forlate riket, og kan gjennomføres ved tvang.

En utlending som får avslag på en søknad om oppholdstillatelse, kan ha plikt til å forlate riket selv om det ikke treffes noe formelt vedtak om bortvisning. Plikten til å forlate riket følger av at vedkommende ikke har noe annet gyldig grunnlag for videre opphold. En forutsetning for at fraktfører skal bli ansvarlig for kostnadene ved uttransporteringen av en utlending som har reist inn i riket uten gyldig innreisetillatelse, er imidlertid at det treffes formelt vedtak om bortvisning, jf. departementets lovforslag § 91 tredje ledd.

14.2 Gjeldende rett

Utlendingsloven § 27 hjemler vedtak om bortvisning «ved innreise eller innen sju dager etter innreise.» Bestemmelsen gjelder både utlending uten oppholdstillatelse og utlending med oppholdstillatelse.

Etter § 27 første ledd bokstav a kan det treffes vedtak om å bortvise utlending «som ikke viser gyldig pass eller annet gyldig reisedokument eller visum når dette er nødvendig.» Bestemmelsen har sammenheng med utlendingsloven § 24 om plikt for utlending til å ha pass eller annet gyldig reisedokument og § 25 hvor det heter «[u]tlending må ha visum for å reise inn i riket med mindre Kongen ved forskrift har gjort unntak fra visumkravet.»

Bestemmelsen i § 27 første ledd bokstav b gir adgang til å bortvise utlending som tidligere er utvist fra riket eller fra annet nordisk land hvis vedkommende har et fortsatt gjeldende innreiseforbud.

Etter § 27 første ledd bokstav c kan utlending bortvises dersom vedkommende «mangler slik tillatelse som er nødvendig etter kapittel 2 i loven om arbeid, opphold og bosetting m.m., eller ikke kan sannsynliggjøre det oppgitte formålet med oppholdet.» Bestemmelsen har blant annet sammenheng med utlendingsloven § 6 syvende ledd om at «arbeidstillatelse og oppholdstillatelse som hovedregel må være gitt før innreise.»

Bestemmelsen i § 27 første ledd bokstav d hjemler bortvisning av utlending som ikke kan sannsynliggjøre å ha eller være sikret tilstrekkelig midler til opphold i riket og til hjemreise. Dette har sammenheng med at utlending som kommer til Norge ikke skal være til økonomisk byrde for det offentlige eller avhengig av lovstridige handlinger for å livnære seg under oppholdet.

I § 27 første ledd bokstav e første ledd er det gitt hjemmel for bortvisning hvor utlending enten tidligere er straffedømt, eller hvor det er særlig grunn til å frykte at vedkommende vil begå en straffbar handling i Norge eller annet nordisk land som kan føre til fengselsstraff i mer enn tre måneder.

Etter § 27 første ledd bokstav f kan utlending bortvises «i samsvar med reglene i den nordiske passkontrolloverenskomsten artikkel 6, når det er sannsynlig at utlending vil reise inn i annet nordisk land og trolig bli bortvist der fordi pass eller visum som er gyldig for innreise i landet mangler, eller det for øvrig foreligger bortvisningsgrunn i vedkommende land.» I praksis får bestemmelsen sjelden anvendelse, da det er grunnlag for bortvisning etter en av de andre bortvisningshjemlene.

Bestemmelsen i § 27 første ledd bokstav g gir hjemmel for bortvisning av utlending «som ifølge kompetent helsepersonell åpenbart lider av alvorlige psykiske problemer.» Bestemmelsen gir blant annet hjemmel til å returnere en person som er under psykiatrisk behandling, og som har forlatt hjemlandet uten å være i stand til å ta vare på seg selv.

I § 27 første ledd bokstav h er det fastsatt at man kan bortvise utlending «som ikke har dekket utgifter som er blitt påført det offentlige i forbindelse med at utlendingen tidligere er ført ut av riket». Bortvisningsgrunnen må ses i sammenheng med utlendingsloven § 46 første ledd første punktum, som slår fast at utlendinger plikter å betale utgifter ved sin egen utreise. Utlending som kommer tilbake til Norge uten å ha dekket disse, vil kunne bortvises.

Bestemmelsen i § 27 første ledd bokstav i gir adgang til å bortvise utlending «som er innmeldt i Schengen informasjonssystem (SIS) med henblikk på ikke å tillatelse innreise.» Utlendinger som blir utvist fra riket eller annet Schengenland blir ofte innmeldt i SIS. Nærmere regler om hvem og hva som kan registreres i SIS følger av SIS-loven 16.juli 1999 nr. 66.

Etter § 27 første ledd bokstav j kan utlending bortvises «når det er nødvendig av hensyn til Norges eller annet Schengenlands nasjonale sikkerhet, offentlig orden eller internasjonale forbindelser.» Hva gjelder begrepet «nasjonale sikkerhet» vises til utvalgets utredning kapittel 13.5.1. Innholdet av begrepet «offentlig orden» vil variere etter tid, sted og samfunnsforhold. Begrepet «internasjonale forbindelser» omfatter forhold til andre stater og internasjonale organisasjoner.

Som nevnt ovenfor regulerer § 27 bortvisning «ved innreise eller innen sju dager etter innreise.» Hvis det er gått mer enn sju dager etter innreise, er det § 28 som gir hjemmel for bortvisning. Bortvisningsgrunnene er de samme som i § 27, men en utlending med oppholdstillatelse, arbeidstillatelse eller bosettingstillatelse kan ikke bortvises etter utløpet av sjudagersfristen.

I saker om bortvisning er vedtaksmyndigheten delt mellom politiet og UDI. Politiet kan treffe vedtak om bortvisning etter § 27 bokstav a til i, jf.§ 31. Bortvisning etter § 28 skal som utgangspunkt treffes av UDI, jf. § 31. Det er imidlertid i fastsatt vide unntak fra denne hovedregelen i utlendingsforskriften. Den faktiske situasjon er derfor at politiet i mange tilfeller har bortvisningskompetanse også senere enn sju dager etter innreise, jf. utlendingsforskriften § 118 sjuende ledd. Når politiet treffer vedtak om bortvisning er kompetansen lagt til «politimesteren eller den politimesteren bemyndiger», jf. § 31. Delegasjonsadgangen har vært noe ulikt praktisert. I de fleste politidistrikt delegeres myndighet bare til jurister, men i enkelte distrikt praktiseres bestemmelsen slik at det delegeres til polititjenestemann (uten juridisk kompetanse).

14.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at hovedlinjene i gjeldende bortvisningsbestemmelser videreføres i ny utlendingslov. Utvalgets foreslår likevel enkelte endringer.

Rent systematisk har utvalget foreslått å lovfeste bestemmelser om bortvisning både i kapittel 2 Kontroll med inn- og utreise og kapittel 10 Bortvisning og utvisning. Mens bestemmelsene i kapittel 2 gjelder bortvisning ved grensekontroll, gjelder bestemmelsene i kapittel 10 bortvisning etter innreise. Bortvisningsgrunnlagene er de samme.

Gjeldende utlendingslov åpner i prinsippet for at det kan treffes vedtak om å bortvise nordiske borgere som er bosatt i riket (og som ikke trenger formell oppholdstillatelse) og utlendinger med oppholdstillatelse eller bosettingstillatelse. Utvalget foreslår å fjerne hjemmelen til å bortvise i slike tilfeller. Det er utvisning som bør være den aktuelle reaksjonsformen. Dersom det reageres med utvisning, vil oppholdstillatelsen til en ikke-nordisk borger også bortfalle.

Utvalget har vurdert om avvisning bør innføres som en egen reaksjonsform i tillegg til bortvisning for de grunnlag som omfatter lett konstaterbare og grunnleggende innreisevilkår. Formålet med et slikt avvisningsinstitutt ville være å ha forenklede saksbehandlingsregler. Utvalget konkluderer med at det ikke bør innføres en slik reaksjonsform. Det ville lett bli uoversiktlig dersom man ved innreise skulle ha reaksjonsmuligheter i form av både avvisning og bortvisning. Det vises til utvalgets utredning kapittel 12.2.3.7.

Selv om det ikke foreslås innført egen reaksjonsform for lett konstaterbare og grunnleggende innreisevilkår, har utvalget foreslått at det for enkelte bortvisningsgrunner innføres enklere saksbehandlingsregler. Formålet er å effektivisere grensekontrollen. Utvalget foreslår at bortvisning ved innreise etter § 17 første ledd bokstav a (krav om pass/reisedokument), b (visum) og c (utlendingen er innmeldt i SIS) skal kunne treffes av tjenestemenn i politiet uten juridisk kompetanse. Utvalget foreslår også at det ved bortvisning i slike tilfeller ikke er nødvendig med skriftlig begrunnelse. Vedtaket skal heller ikke være gjenstand for klagebehandling. Dersom forholdene først avdekkes etter innreise, vil bortvisning kunne fremstå som et mer inngripende tiltak. I slike tilfeller foreslås det ikke forenklede saksbehandlingsregler.

Utvalget har vurdert om bortvisning med innreiseforbud bør innføres som en reaksjonsform for overtredelse av særskilte grunnlag. Utvalget mener det ikke bør innføres et slikt system. Dette vil i realiteten være utvisning. Vedtak som innebærer et framtidig innreiseforbud bør treffes som vedtak om utvisning. Fastsettelse av et framtidig innreiseforbud er mer inngripende enn slike vedtak som treffes som bortvisningsvedtak og særskilte rettssikkerhetshensyn gjør seg derfor gjeldende. Disse hensyn ivaretas gjennom utvisningsreglene. Det vises til utvalgets utredning kapittel 12.2.3.8.

Etter utlendingsloven § 27 første ledd bokstav h kan det treffes vedtak om å bortvise utlending «som ikke har dekket utgifter som er påført det offentlige i forbindelse med at utlendingen tidligere er ført ut av riket [...]». Utvalget foreslår at det i ny lov bør hjemles adgang til bortvisning også hvor utlendingen har uoppgjort bøtestraff eller uoppgjort gebyr. Når det gjelder situasjonen med uoppgjort gebyr har dette bakgrunn i utvalgets forslag om en særskilt gebyrordning ved oversittelse av visumtiden mv., jf. kapittel 19.2 nedenfor. Utvalget synes det er lite sammenheng i regelverket dersom refusjonskrav i forbindelse med uttransportering uttrykkelig skal danne grunnlag for bortvisning, mens uoppgjort bøtestraff eller uoppgjort gebyr ikke skal gjøre det.

I gjeldende utlendingslov er det hjemmel for å bortvise utlending som er utvist fra riket hvis innreiseforbundet fortsatt gjelder, jf utlendingsloven § 27 første ledd bokstav b. Utvalget mener denne bestemmelsen er overflødig og foreslår at den ikke videreføres i ny utlendingslov. Utvalget begrunner forslaget med at utlendingen kan nektes innreise/opphold med grunnlag i det gjeldende utvisningsvedtaket, det er unødvendig å treffe nytt vedtak om bortvisning.

Gjeldende lov § 27 første ledd bokstav f om bortvisning «når det er sannsynlig at utlendingen vil reise inn i annet nordisk land og trolig vil bli bortvist der fordi pass eller visum som er gyldig for innreise i landet mangler [...]», foreslås ikke videreført i ny utlendingslov. Utvalget begrunner forslaget med at bestemmelsen er overflødig siden tilfellene som omfattes av bestemmelsen er dekket av de øvrige bortvisningshjemlene.

Som redegjort for i kapittel 17.1.9.1 har utvalget drøftet hvor langt Norge er forpliktet til å gå for å gjennomføre direktivet 2001/40/EF om gjensidig anerkjennelse av avgjørelser om utsendelse av tredjelandsborgere (utsendelsesdirektivet). Direktivet skal motvirke at en tredjelandsborger som er besluttet utsendt fra en medlemsstat, kan unndra seg effektuering ved å forflytte seg til en annen medlemsstat. Målet er å muliggjøre anerkjennelse og fullbyrdelse av en avgjørelse om utsendelse som er truffet av en kompetent administrativ myndiget i et Schengenland vedrørende en tredjelandsborger som befinner seg på et annet Schengenlands område. Direktivet medfører at tredjelandsborgere som er omfattet av en avgjørelse om utsendelse truffet av beslutningsmedlemsstaten, ikke vil bli sendt tilbake til dette landet for så å bli sendt ut av Shcengenområdet derfra. I stedet kan håndhevingsmedlemsstaten sende ut den det gjelder direkte. I direktivet artikkel 3 nr. 1 er det blant annet fastsatt at direktivet kommer til anvendelse når en tredjelandsborger er besluttet sendt ut fra en medlemsstat fordi det foreligger alvorlige grunner til å anta at en tredjelandsborger har begått alvorlige straffbare handlinger, eller det forligger konkrete indisier for at vedkommende har til hensikt å begå slike handlinger på en medlemsstats territorium.

Utvalget har foreslått å gjennomføre denne bestemmelsen i direktivet som en hjemmel for bortvisning av utlendinger som befinner seg i Norge uten oppholdstillatelse, jf. utvalgets lovutkast § 17 h.

Etter gjeldende utlendingslov- og forskrift har politimesteren eller den politimesteren bemyndiger i stor grad kompetanse til å treffe vedtak om bortvisning. Utvalget foreslår at politimesterens vedtakskompetanse i større grad lovfestes enn i dag og at den i noen grad utvides. Med «den politimesteren bemyndiger» mener utvalget jurist i politiet (ikke nødvendigvis med påtalekompetanse). Utvalget foreslår at det kun fastsettes tre begrensninger i kompetansen til å treffe vedtak om bortvisning for politimesteren eller den han bemyndiger. Det er Utlendingsdirektoratet som skal treffe vedtak om bortvisning «når det er nødvendig av hensyn til Norges eller annet Schengen-lands nasjonale sikkerhet, offentlig orden eller internasjonale forbindelser», jf utvalgets forslag § 17 første ledd bokstav k. Det er også Utlendingsdirektoratet som skal fatte vedtak om bortvisning i saker hvor utlendingen påberoper seg å være flyktning eller for øvrig gir opplysninger som tyder på at han/hun har rett til beskyttelse, jf. utvalgets forslag § 17 siste ledd. Endelig er det Utlendingsdirektoratet som skal treffe vedtaket om bortvisning i saker hvor det er gått mer enn tre måneder siden utlendingen reiste inn i riket, jf. utvalgets forslag § 76 annet ledd.

14.4 Høringsinstansenes syn

UDI støtter forslaget om at bortvisningsbestemmelser knyttet til grensekontroll (ved innreise) plasseres i kapittel 2 i ny lov, mens bortvisningsbestemmelser knyttet til andre tilfeller (etter innreise) plasseres i kapittel 10. UNE og POD støtter ikke utvalgets forslag og mener det er hensiktsmessig at alle bestemmelsene om bortvisning samles i ett kapittel. UNE foreslår at bortvisningsbestemmelsene plasseres i kapittel 2, mens POD foreslår kapittel 10.

UDI, POD og Juss-Buss er enig i forslaget om at utlending som har midlertidig eller permanent oppholdstillatelse og nordisk borger som er bosatt i riket, ikke skal kunne bortvises, jf. utvalgets forslag § 17 tredje ledd. UNE mener det også bør framgå av § 17 tredje ledd at «Utlending som er født i riket og som senere uavbrutt har hatt fast bopel her», ikke skal kunne bortvises. Denne bestemmelsen står i gjeldende lov § 30 første ledd, og utvalget har foreslått at den tas inn i § 81 annet ledd i kapittel 10. Siden UNE foreslår at bortvisningsbestemmelsene i sin helhet plasseres i kapittel 2, foreslås det at bestemmelsen flyttes fra § 81 til § 17.

UDI og POD støtter forslaget til § 17 første ledd bokstav j om at også «uoppgjort bøtestraff eller uoppgjort gebyr» skal kunne føre til at utlending blir bortvist. POD påpeker at det må klargjøres om det kan bortvises hvor pengekravet er foreldet. Juss-Buss støtter ikke forslaget. Juss-Buss mener forslaget innebærer en form for økonomisk diskriminering som bryter med Norges forpliktelser etter menneskerettighetskonvensjonen artikkel 7 og barnekonvensjonen artikkel 3.

Utvalgets foreslår som nevnt i kapittel 14.3 å sløyfe gjeldende § 27 første ledd bokstav b om bortvisning av utlending som er utvist fra riket hvis innreiseforbudet fortsatt gjelder. Forslaget begrunnes med at bestemmelsen anses overflødig. POD stiller seg tvilende til om bestemmelsen er overflødig:

«Med mindre det sikres notoritet – helst ved registrering i DUF – vil man blant annet ikke ha oversikt over det antall ganger vedkommende har overtrådt utlendingslovens bestemmelser. Overfor en som gjentatt foretar ulovlige innreiser, med påfølgende bortvisninger, vil det kunne treffes vedtak om utvisning med nytt innreiseforbud, jf. forslagets § 77 bokstav a. Det vil bli vanskelig å benytte denne muligheten dersom påleggene ikke registreres i DUF. Også straff etter strl. § 118 første ledd vil være mer aktuell der overtredelse av innreiseforbud skjer flere ganger.»

Justisdepartementet er enig med utvalget i at gjeldende utvisningsvedtak gjør nytt bortvisningsvedtak overflødig. Også Justisdepartementet påpeker imidlertid at forslaget nødvendiggjør andre registreringsordninger av utlendinger som forsøker å foreta ulovlige innreiser.

UDI ber om avklaring på om hjemmelen til å bortvise i medhold av utvalgets forslag § 17 første ledd bokstav e også kan benyttes etter innreise dersom de påtreffer en utlending som ikke kan redegjøre for formålet med oppholdet i Norge.

Etter utvalgets forslag § 17 første ledd bokstav f kan utlendingen bortvises når vedkommende ikke «kan sannsynliggjøre å ha eller være sikret tilstrekkelig midler til opphold i riket og til hjemreise.» UDI mener det er behov for en klargjøring av hva som skal regnes som «tilstrekkelige midler». POD foreslår at lovteksten endres slik at den tar høyde for at en utlending må ha midler også til opphold i øvrige Schengenland han/hun skulle ha planer om å besøke.

Oslo Biskop og Mira-senteret er skeptiske til utvalgets forslag §§ 17 første ledd bokstav e og f. De mener at utlending som har fått visum eller oppholdstillatelse som er gyldige, må få adgang til å reise inn i riket.

Etter utvalgets forslag § 17 første ledd bokstav g kan en utlending bortvises når vedkommende er ilagt straff som nevnt i utvisningsbestemmelsen i lovutkastet § 77. UDI påpeker at dette i teorien vil kunne medføre at en utlending som har vedtatt et forelegg etter veitrafikkloven i praksis vil kunne ilegges et varig innreiseforbud til Norge siden vedkommende et ubestemt antall ganger vil kunne bortvises på grunn av dette forelegget. Direktoratet foreslår å fjerne denne adgangen til bortvisning og mener at det ved ilagt straff i stedet skal vurderes om vedkommende skal utvises fra Norge og at det eventuelt er på bakgrunn av et utvisningsvedtak at vedkommende skal nektes innreise i Norge.

UDI, POD og Justisdepartementet støtter utvalgets forslag § 17 fjerde ledd om at bortvisning ved innreise skal kunne besluttes av polititjenestemann i tilfeller hvor bortvisning skjer på grunnlag av § 17 første ledd bokstav a til c. I slike tilfeller bør det ikke være krav om at vedtaket treffes av jurist i politiet.

POD uttaler:

«De aktuelle bortvisningstilfellene har gjennomgående et enkelt faktum og det er få betenkeligheter knyttet til en slik forenklet saksbehandling. Vi antar ordningen vil medføre en raskere saksbehandling.»

Justisdepartementet påpeker at regelverk i andre land åpner for at vedtak om bortvisning treffes av polititjenestemenn.

UNE og Juss-Buss støtter ikke forslaget om at polititjenestemann skal kunne treffe vedtak om bortvisning. UNE uttaler føglende:

«Vi er uenige i disse forslagene, idet vi mener at de ikke gir utlendinger god nok rettssikkerhet. Dersom departementet ønsker å opprettholde forslagene, må de etter vår oppfatning utredes langt grundigere enn utvalget har gjort. I denne forbindelse viser vi til at § 17 er en kan-bestemmelse i likhet med gjeldende lov § 27, selv om «kan» skal bety «bør» eller «skal som regel». Videre vil vi påpeke at det i lovforslaget § 7 tredje ledd er åpnet for at Utlendingsdirektoratet i særlige tilfeller kan «frita utlending fra kravet om pass eller godta annet reisedokument enn det som følger av de alminnelige reglene», og at det i henhold til lovforslaget § 12 tredje ledd ved forskrift kan gis bestemmelser om utstedelse av visum på grensen (nødvisum).»

POD støtter også utvalgets forslag om at det ved bortvisning ved innreise etter § 17 bokstav a til c skal være unntak fra forvaltningslovens regler om begrunnelsesplikt og klageadgang. Også her viser POD til at bortvisningstilfellene har et gjennomgående enkelt faktum og det er få betenkeligheter knyttet til en slik forenklet saksbehandling.

Utenriksdepartementet uttaler at de er enig i utvalgets forslag om enklere saksbehandlingsregler i noen tilfeller for å effektivisere grensekontrollen.

UNE, UDI og Juss-Buss støtter ikke utvalgets forslag.

UDI uttaler:

«Å fravike kravet om skriftlig begrunnelse og avskjære klageadgang, [...] fremstår som betenkelig i et rettssikkerhetsperspektiv. Det bør finnes en form for dokumentasjon på situasjoner som har inntruffet og som har virkning overfor enkeltpersoner. Det bør videre finnes en form for kontroll av beslutninger tatt av myndighetspersoner. Også statistikkhensyn tilsier et krav om begrunnelse og en adgang til å klage.»

Også UNE viser til at forslaget ikke gir utlendinger god nok rettssikkerhet.

Juss-Buss uttaler:

«[...]utvalget [...] setter til side grunnleggende forvaltningsrettslige rettigheter. I forvaltningsloven, som er en minsterettighetslov, står klageadgang og begrunnelsesplikt sentralt. Det er særdeles betenkelig at disse settes til side, og det utgjør et slag mot rettssikkerheten.»

Ingen av høringsinstansene er imot utvalgets forslag § 17 fjerde ledd om at politimesteren eller den han bemyndiger gis vid adgang til å treffe vedtak om bortvisning. POD mener det burde vurderes en hjemmel for at UDI kan delegere ytterligere vedtakskompetanse til politiet. POD nevner i denne sammenheng bortvisning av hensyn til offentlig orden og sikkerhet. Etter utvalgets forslag § 17 sjette ledd er det kun UDI som i slike tilfeller skal ha kompetanse til å treffe vedtak om bortvisning. Amnesty påpeker at det burde framgå av lovteksten at politimesteren bare kan delegere til jurist i politiet.

I henhold til utvalgets forslag til bestemmelse i § 76 annet ledd siste punktum, skal vedtak om bortvisning treffes av Direktoratet dersom vedtaket treffes senere enn tre måneder etter innreise. UNE bemerker i denne sammenheng følgende:

«Vi kan ikke se at utvalget har tatt stilling til sjudagersfristen i gjeldende lov, mao. til hvor lenge etter ankomst det skal kunne bortvises i medhold av § 17. Vi foreslår at denne fristen skal fremgå av loven. Av § 76 annet ledd første og tredje punktum fremgår at «politimesteren eller den han bemyndiger» har bortvisningskompetanse frem til tre måneder etter innreise. I denne forbindelse bemerker vi at gjeldende lov § 31 første ledd legger denne kompetansen til Utlendingsdirektoratet, men med hjemmel til ved forskrift å legge vedtaksmyndighet til «politimesteren eller den politimesteren bemyndiger». Dette er gjort i forskriftens § 118 siste ledd, der det er delegert vedtaksmyndighet når vilkårene i § 27 første ledd bokstav a, b, c eller d er oppfylt, så fremt det ikke er tvil om at vilkårene er oppfylt, «frem til utlendingen har oppholdt seg i riket i tre måneder etter utløpet av den visumfrie oppholdstiden eller visumets gyldighetstid». Gjeldende bestemmelse gir således politiet vedtakskompetanse i færre tilfeller enn det er lagt opp til i § 17, samtidig som kompetansen gjelder i atskillig lengre tid etter utlendingens innreise i riket enn etter utvalgets forslag, uten at vi kan se at forskjellene er kommentert av utvalget».

Også POD og UDI påpeker at gjeldende regelverk gir politimesteren eller den han bemyndiger kompetanse til å treffe vedtak i lengre tid etter innreise enn det som følger av utvalgets forslag.

POD ber videre om en avklaring med hensyn til hva som er skjæringstidspunktet for politiets «tidsmessige kompetanse» – må vedtak være fattet innen tre måneder eller er det tilstrekkelig at bortvisningssak er reist innen dette?

PRESS Redd Barna ungdom (PRESS) støtter ikke utvalgets forslag § 17 første ledd bokstav i. PRESS mener bestemmelsen representerer en lovfestet diskriminering av psykisk syke mennesker, og foreslår bestemmelsen strøket.

UNE bemerker at utvalget ikke har vurdert om sjudagersfristen i innledning i gjeldende § 27 skal videreføres i ny lov. UNE foreslår at denne fristen framgår av loven.

POD bemerker at Politimestrene i Oslo og Rogaland tar til orde for at prostitusjon bør være en egen bortvisningsgrunn. Politimesteren i Oslo ønsker også at tigging skal være bortvisningsgrunn. POD er imidlertid av den oppfatning at de bortvisningsgrunner som allerede ligger i utvalgets forslag er tilstrekkelige.

POD uttaler:

«Utenlandske tiggere og prostituerte vil i stor grad kunne bortvises med hjemmel i disse, og det er etter Politidirektoratets mening ikke ønskelig å utvide hjemlene i den retning de nevnte politimestrene ønsker. Tematikken har blant annet en side til bekjempelse av organisert kriminalitet med internasjonale forgreninger.»

14.5 Departementets vurdering

Departementet mener i likhet med UNE og POD at bortvisningsbestemmelsene bør samles i ett kapittel. Både lovtekniske og pedagogiske hensyn taler for en slik løsning. Departementet støtter derfor ikke utvalgets forslag om å ha bortvisningsbestemmelser innplassert i to ulike kapitler i loven ut fra om de gjelder bortvisning før eller etter innreise. Når det gjelder spørsmålet om i hvilket kapittel bortvisningsbestemmelsene bør innplasseres, er departementet enig med UNE i at disse i sin helhet bør plasseres i kapittel 2 som ellers gjelder kontroll med inn- og utreise. Siden gjennomføring av grensekontroll og bortvisning henger nøye sammen, er det hensiktsmessig at bortvisningsbestemmelsene plasseres i kapitlet om inn- og utreise.

Departementet støtter forslaget til § 17 tredje ledd om at utlending som har midlertidig eller permanent oppholdstillatelse og nordisk borger som er bosatt i riket, ikke skal kunne bortvises. I slike tilfeller er utvisning den aktuelle reaksjonsformen.

Det kan tenkes tilfeller hvor en utlending er født i riket og senere uavbrutt har hatt fast bopel her, uten at vedkommende har oppholdstillatelse. Dette vil for eksempel kunne være situasjonen for barn som er født i riket av foreldre som er asylsøkere, eller barn som er født i riket og som har hatt oppholdstillatelse sammen med foreldre med studietillatelse eller annen midlertidig tillatelse som er utløpt. I slike tilfeller skal selvsagt utlendingen kunne pålegges å forlate riket, og eventuelt uttransporteres. Departementet anser imidlertid ikke at det av den grunn bør innføres noen hjemmel for å fatte formelt vedtak om bortvisning i slike saker. For det første er det unødvendig med et bortvisningsvedtak i disse sakene for å pålegge utlendingen å forlate riket, idet barn må forutsettes å følge sine foreldre, og for det andre er det liten grunn til å innføre en ordning med negative reaksjoner i disse sakene hvor utlendingen så godt som alltid vil være barn. Mens utvalget har plassert bestemmelsen om at det ikke skal bortvises i disse sakene i § 81 om forholdsmessighetsvurderingen, har departementet valgt å innarbeide bestemmelsen i bortvisningsbestemmelsen, jf. departementets lovutkast § 17 annet ledd.

Departementet vil for øvrig også bemerke at det ikke er gitt at sak om bortvisning av nordisk borger som ikke er bosatt i riket skal vurderes etter § 17. Det må i hvert enkelt tilfelle vurderes om nordisk borger i denne sammenheng er utlending omfattet av EØS-avtalen og at bortvisningssaken således skal vurderes etter de særskilte reglene som gjelder for utlendinger som er omfattet av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen.

Europaparlamentet og EUs Råd vedtok 15. mars 2006 en forordning (EF) nr. 562/2006 om innføring av felleskapsregler som regulerer bevegelsen av personer over grenser (grenseforordningen). Forordningen er en videreutvikling av bestemmelsene i Schengenregelverket i henhold til Norges Schengenavtale.

Forordningen er i all hovedsak en kodifisering og videreutvikling av gjeldende Schengenregelverk om grensekontroll. På bakgrunn av forordningen fremmet departementet forslag om å gi adgang til å bortvise når det anses nødvendig av hensyn til folkehelsen, jf Ot.prp. nr. 73 (2005-2006). Endringene i gjeldende lov § 27 bokstav j trådte i kraft 13. oktober 2006. Departementet har tatt denne bestemmelsen inn i sitt lovutkast § 17 første ledd bokstav l.

Utvalget har i § 17 fjerde ledd foreslått forenklede saksbehandlingsregler. Vedtak om bortvisning etter § 17 bokstav a, b og c (manglende pass/reisdokument, manglende visum, registrert i SIS) skal etter utvalgets forslag kunne treffes av polititjenestemann som ikke trenger å være jurist. Utvalget foreslår videre at det i disse tilfellene skal gjelde et unntak fra forvaltningslovens regler om skriftlig begrunnelsesplikt og klageadgang.

Departementet støtter forslaget om at polititjenestemann gis vedtakskompetanse i disse kurante sakene. Ved vurderingen har departementet blant annet sett hen til det utvalget har påpekt om at saksbehandlingstiden i mange tilfeller blir unødig lang når det er et vilkår at vedtak skal treffes av jurist, og at dette medfører en unødig bruk av ressurser, og også er uheldig for utlendingen selv.

Departementet har merket seg at UNE har innvendinger mot forslaget ut fra hensynet til utlendingens rettssikkerhet, men anser ikke at disse innvendingene er tilstrekkelig tungtveiende eller at forslaget vil være betenkelig i forhold til utlendingens rettssikkerhet. Departementet er enig med POD i at de aktuelle bortvisningstilfellene har et gjennomgående enkelt faktum og at det er få betenkeligheter knyttet til at også andre polititjenestemenn enn jurister får vedtakskompetanse. På samme måte som i dag må politiet vurdere om det foreligger hinder for å anvende bortvisningsadgangen eller om bortvisning for øvrig bør unnlates for eksempel fordi det kan være aktuelt å utstede nødvisum.

Departementet støtter imidlertid ikke forslaget om unntak fra forvaltningslovens regler om skriftlig begrunnelsesplikt og klageadgang. Det vises i denne sammenheng til grenseforordningen artikkel 13 nr. 2:

«Innreise kan bare nektes etter en grunngitt vedtak der de nøyaktige grunnene angis. [...]

Det grunngitte vedtaket og de nøyaktige grunnene til nektingen oppgis på et standardskjema, jf. vedlegg V, del B, som fylles ut av myndigheten som etter nasjonal rett er bemyndiget til å nekte innreise. Det utfylte standardskjemaet skal overleveres til vedkommende tredjelandsborger, som skal kvittere for å ha mottatt vedtaket om nekting av innreise i form av slikt skjema.»

Videre heter det i grenseforordningen artikkel 13 nr. 3:

«Personer som nektes innreise skal ha rett til å klage på vedtaket. [...]»

Norge er derfor folkerettslig forpliktet til ha å regler om at vedtak om bortvisning skal begrunnes skriftlig og kunne påklages.

Departementet er enig med utvalget i at dersom en utlending er utvist fra riket, vil vedkommende kunne nektes innreise med grunnlag i gjeldende utvisningsvedtak. Gjeldende § 27 første ledd bokstav b er således overflødig hva gjelder muligheten til å nekte utlending innreise i et slikt tilfelle. Departementet har merket seg det som er anført fra POD om at man gjennom å fatte vedtak om bortvisning, sikrer en registrering av antall ganger vedkommende har overtrådt utlendingslovens bestemmelser. Som påpekt av POD vil det kunne treffes vedtak om utvisning med nytt og utvidet innreiseforbud overfor en utlending som gjentatte ganger har brutt utlendingslovens bestemmelser, jf utvalgets lovutkast § 77 bokstav a. Det gjør det mer vanskelig å få oversikt over antallet brudd på innreiseforbudet og utlendingsloven dersom det ikke treffes bortvisningsvedtak som registreres i DUF. Departementet anser imidlertid at det som her er påpekt berører et praktisk problem knyttet til registreringsordninger, og bør løses på annen måte enn at man opprettholder en ellers unødvendig lovbestemmelse. Departementet bemerker at selv om det i slike tilfeller ikke er nødvendig å treffe vedtak om bortvisning, vil det likevel være adgang til å benytte tvangsmidler frem til utreise finner sted.

Departementet støtter også forslaget til § 17 første ledd bokstav j om at uoppgjort bøtestraff sidestilles med refusjonskrav i forbindelse med uttransportering. Departementet er enig med utvalget i at det vil gi en bedre sammenheng i regelverket. Når det gjelder utvalgets forslag til § 17 første ledd bokstav j om bortvisning pga uoppgjort gebyr, vises det til kapittel 19.2 hvor det fremgår at departementet ikke støtter utvalgets forslag om gebyrordning. Når det gjelder PODs merknad om rettstilstanden hvor kravet er foreldet, er departementet av den oppfatning at det ikke bør nektes innreise på grunn av en foreldet bøtestraff. Når kravene anses foreldet i annen sammenheng, bør dette også gjelde på utlendingsrettens område.

Juss-Buss hevder at forslaget bryter med Norges internasjonale forpliktelser. Departementet kan ikke se på hvilken måte dette skulle være tilfellet.

Departementet er enig med utvalget i at gjeldende § 27 første ledd bokstav f (at utlendingen kan bortvises i samsvar med passkontrolloverenskomsten når det er sannsynlig at vedkommende vil reise inn i annet nordisk land og trolig vil bli bortvist der fordi nødvendig pass eller visum mangler, eller fordi det for øvrig foreligger bortvisningsgrunn i vedkommende land) er overflødig. Tilfellene som omfattes av bestemmelsen er dekket av de øvrige bortvisningsbestemmelsene. Bestemmelsene foreslås derfor ikke videreført i ny lov.

Departementet støtter utvalgets forslag om at man med grunnlag i direktiv 2001/40/EF om gjensidig anerkjennelse av avgjørelser om utsendelse av tredjelandsborgere (utsendingsdirektivet) bør innta en hjemmel for bortvisning av utlendinger som befinner seg i Norge uten oppholdstillatelse, jf. utvalgets lovutkast § 17 h. Det vises til departementets lovutkast § 17 første ledd bokstav i. Når det gjelder spørsmålet om hvorvidt direktivet også må gjennomføres som et grunnlag for utvisning, vises det til den nærmere drøftelse i kapittel 17.1.9.

I lovutkastet § 17 første ledd bokstav i har utvalget foreslått å videreføre dagens bestemmelse om at utlending som ifølge kompetent helsepersonell åpenbart lider av psykiske forstyrrelser, skal kunne bortvises. Bestemmelsen kom inn i utlendingsloven i 1999, og bakgrunnen for bestemmelsen ble forklart slik av departementet i Ot.prp. nr. 17 (1998-99):

«I tiden som har gått siden utlendingsloven trådte i kraft, har det vist seg å være behov for hjemmel til bortvisning av slike personer (...). Det dreier seg om utlendinger som ikke har evne til å klare seg på egen hånd under et opphold her, og/eller som ved sin opptreden kan skade seg selv eller andre.»

Bestemmelsen gir blant annet anledning til å returnere personer som er under psykiatrisk behandling i hjemlandet.

Departementet støtter at denne bestemmelsen videreføres, og kan ikke se at det er grunnlag for synspunktet fra PRESS om at bestemmelsen representerer en lovfestet diskriminering av psykisk psyke. Departementet foreslår imidlertid å bytte formuleringen «alvorlige psykiske forstyrrelser» med «alvorlig sinnslidelse».

Det vises til departementets lovutkast § 17 første ledd bokstav k.

UDI har stilt spørsmål ved om bortvisningsbestemmelsen i utvalgets lovutkast § 17 første ledd bokstav e («utlendingen ikke kan sannsynliggjøre det oppgitte formålet med oppholdet») kan benyttes etter innreise dersom det påtreffes en utlending som ikke kan redegjøre for formålet med oppholdet i Norge. Departementet mener at bestemmelsen kan få anvendelse i slike situasjoner.

Når det gjelder kravet om at utlendingen skal ha «tilstrekkelige midler til opphold i riket og til hjemreise», vises det til de særskilte merknadene til lovutkastet § 10 første ledd bokstav b hvor det er referert til den nærmere utdypning som er gitt i Schengen grenseforordning artikkel 5 første ledd nr. 3.

Departementet er enig med POD i at utvalgets forslag § 17 første ledd bokstav f bør endres slik at det tas høyde for at utlendingen må ha midler også til opphold i øvrige Schengenland han/hun har planer om å besøke. Schengenlandene foretar innreisekontroll for hverandre. Dersom vedkommende reiser direkte fra Norge til annet Schengenland vil dette være passering av indre grenser og det foretas derfor ikke ny innreisekontroll. Det bør derfor vurderes om vedkommende har tilstrekkelig midler til samlet opphold på Schengen-territoriet, ikke kun perioden vedkommende skal oppholde seg i Norge.

Departementet er ikke enig med Oslo Biskop og Mira-senteret i at utlending som har fått visum ikke skal kunne nektes innreise i medhold av utvalgets forslag § 17 første ledd bokstav e og f. For det første er Norge etter Schengenregelverket forpliktet til ved innreise å kontrollere om vilkårene for visum fortsatt er tilstede. For det andre har man i praksis sett eksempler på at utlendinger har fått innvilget visum på bakgrunn av invitasjoner og hotellbekreftelser, men hvor det i grensekontrollen har blitt avdekket at hotellet eller de som skal ha stått for invitasjonen ikke kan bekrefte at vedkommende skal komme.

I likhet med gjeldende lov § 27 første ledd bokstav e, foreslår utvalget at en utlending skal kunne bortvises når vedkommende her i riket er ilagt straff eller særreaksjon for et forhold som kan føre til fengselsstraff i mer enn tre måneder, jf utvalgets lovutkast § 17 første ledd bokstav g. UDI har påpekt at en utlending som har begått mindre alvorlige straffbare forhold vil risikere å bli bortvist et ubestemt antall ganger i medhold av denne bestemmelsen, og at en slik praksis i realiteten vil representere et varig innreiseforbud. Departementet bemerker at bakgrunnen for bestemmelsen er at det i noen tilfeller hvor utlendingen er straffet for mindre alvorlige forhold, kan være ønskelig ut fra hensynet til utlendingen å reagere med et mindre inngripende tiltak enn et vedtak om utvisning som vil innebære et framtidig innreiseforbud. Dette hensynet har fått ytterligere tyngde etter etableringen av Schengensamarbeidet som innebærer at et utvisningsvedtak også hindrer innreise i andre Schengenland.

Departementet deler likevel UDIs vurdering av at loven slik den er utformet, åpner for en mer inngripende praksis med bortvisning enn det som er ønskelig. Departementet foreslår derfor at det fastsettes en tidsgrense som sikrer at det ikke fattes vedtak om bortvisning senere enn to år etter at utlendingen her i riket har sonet eller er ilagt straff for det aktuelle forholdet. Skal utlendingen kunne nektes innreise senere enn dette, må det reageres med utvisning. Det vises til departementets lovutkast § 17 første ledd bokstav g annet alternativ.

I tilfeller hvor utlendingen er straffedømt i utlandet, mener imidlertid departementet at adgangen til å bortvise vedkommende bør utvides. Etter gjeldende rett og utvalgets lovutkast § 17 første ledd bokstav g, vil det ikke være adgang til å bortvise utlendingen dersom forholdet ligger lengre enn fem år tilbake i tid. Etter departementets vurdering bør denne tidsavgrensningen ikke gjelde når utlendingen er straffedømt for grove kriminelle forhold, som drap, grov narkotikaforbrytelse, krigsforbrytelser e.l. I slike situasjoner mener departementet at det bør være mulighet for å vurdere bortvisning, og derigjennom også mulighet til å nekte oppholdstillatelse (jf. lovutkastet § 59 første ledd) selv om det er gått mer enn fem år siden vedkommende ble ilagt eller sonet ferdig straffen. I praksis kan det for eksempel oppstå tilfeller hvor en utlending som ønsker å reise inn i riket eller som søker om oppholdstillatelse, tidligere er straffet for drap på en norsk borger eller for grov narkotikakriminalitet med forgreininger til Norge.

Departementet mener derfor at det bør være adgang til å treffe vedtak om bortvisning uten noen tidsgrense dersom utlendingen er straffet i utlandet for et forhold som etter norsk lov kan føre til fengselsstraff i 10 år eller mer. Forbrytelser med strafferamme på 10 år er bl.a. økonomisk bistand til terrorhandlinger, grov narkotikaforbrytelse, grov menneskehandel og voldtekt. Forbrytelser som har høyere strafferamme enn 10 år, omfatter blant annet forsettelig og overlagt drap og terrorhandlinger.

Departementet understreker at det ikke er noen automatikk i at det skal treffes vedtak om bortvisning, men at dette må vurderes konkret beroende på tilgjengelig informasjon om det straffbare forholdet, formålet med innreisen og oppholdet i Norge og omstendighetene ellers.

Det vises til departementets lovutkast § 16 første ledd bokstav h.

Departementet er ikke enig i PODs forslag om hjemmel for at UDI kan delegere ytterligere vedtakskompetanse til politimesteren eller den han gir fullmakt utover det som følger av utvalgets forslag § 17 fjerde og femte ledd. Vurderingstemaene som fremgår av utvalgets forslag § 17 siste er ledd er av en slik karakter at de bør håndteres sentralt av UDI og ikke av de enkelte politidistriktene.

Departementet viser til det UNE har kommentert vedrørende utvalgets forslag om at politimesteren eller den politimesteren gir fullmakt skal kunne treffe vedtak om bortvisning inntil tre måneder etter innreise. Departementet er enig med UNE i at det ikke er gitt noen god begrunnelse for endringen av gjeldende regler, og foreslår å videreføre dagens ordning om at det etter loven er UDI som treffer vedtak om bortvisning senere enn 7 dager etter innreise, men at kompetanse kan delegeres i forskrift til politimesteren eller den politimesteren gir fullmakt. Det vises til departementets lovutkast § 18.

Som redegjort for under høringsinstansenes syn, har politimestrene i Oslo og Rogaland tatt til orde for at det bør være adgang til å bortvise utlendinger som skal drive prostitusjonsvirksomhet eller tigging. POD har imidlertid ikke gitt sin støtte til disse forslagene, men har ment at det er de alminnelige bortvisningsreglene som må anvendes også i forhold til disse gruppene.

Departementet vil bemerke at den type virksomhet det her er tale om, ikke er ulovlig eller straffbar. Utlendinger som bedriver prostitusjonsvirksomhet eller tigging vil i en del tilfeller kunne være ofre for menneskehandel, og fokus må i denne forbindelse rettes mot å forfølge bakmennene. Som POD påpeker har derfor tematikken en side til bekjempelse av organisert kriminalitet med internasjonale forgreininger.

I gjeldende utlendingslov følger det av § 27 siste ledd at det i forskrift kan fastsettes unntak fra bortvisningsbestemmelsene for innehaver at visum eller oppholdstillatelse utstedt av land som deltar i Schengensamarbeidet. Denne bestemmelsen foreslås videreført. Det vises til grenseforordningen artikkel 5 nr. 4 som fastsetter at en tredjelandsborger som er i besittelse av en oppholdstillatelse eller et returvisum utstedt av en medlemsstat, på nærmere vilkår skal gis tillatelse til innreise med henblikk på transitt, slik at vedkommende kan nå fram til den medlemsstat som har utstedt oppholdstillatelsen eller returvisumet.