2 Bakgrunnen for forslaget

2.1 Utlendingslovutvalget

Lovutvalget for ny utlendingslov (Utlendingslovutvalget) ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 14. desember 2001 og fikk i oppdrag å utrede og utarbeide forslag til ny utlendingslov.

2.1.1 Utlendingslovutvalgets medlemmer

Utvalget hadde ved oppnevningen følgende sammensetning:

• Bjørn Solbakken (utvalgsleder), sorenskriver

• Grete Brochmann, professor og forskningsleder ved Institutt for Samfunnsforskning

• Henrik Bull, dr. jur., forsker, senere førsteamanuensis og daglig leder for Senter for europarett, Universitetet i Oslo, Juridisk fakultet

• Ketil Haukaas, politimester

• Selma Ilyas, politifullmektig, senere politi­advokat

• Kristine Ryssdal, advokat

• Vigdis Vevstad, dr. jur., seniorrådgiver i Utenriksdepartementet, senere spesialrådgiver i Flyktningrådet og konsulent i Vevstad Consulting

I tillegg var opprinnelig daværende daglig leder for Senter mot etnisk diskriminering, Manuela Ramin Osmundsen, oppnevnt som utvalgsmedlem, men hun trakk seg fra utvalgsarbeidet i juli 2002 etter å ha blitt tilsatt i stilling som assisterende direktør i UDI. Hun ble da erstattet av:

Ronald Craig, stipendiat ved Senter for menneskerettigheter.

Utvalget hadde bistand av et sekretariat knyttet til Kommunal- og regional­departementet.

2.1.2 Utlendingslovutvalgets mandat

Utvalget fikk følgende mandat:

1. Utvalget gis i oppdrag å utrede og utarbeide forslag til ny utlendingslov. Utvalget bes selv vurdere om det er hensiktsmessig å gi en eller flere lover på området. Utvalget må herunder vurdere hvilke regler som bør fastsettes i lovs form og hvilke som bør overlates til forskriftsregulering.

2. Et gjennomgående hensyn i lovutvalgets arbeid skal være regelforenkling i samsvar med Regjeringens fornyelsesprogram. Enkelt språk og brukervennlighet skal vektlegges.

3. Formålet med någjeldende utlendingslov (§ 3) er å «gi grunnlag for kontroll med inn- og utreise og utlendingers opphold i riket i samsvar med norsk innvandringspolitikk. Loven skal ivareta rettssikkerheten til utlendinger som reiser inn i, eller ut av riket, som oppholder seg her eller som søker en tillatelse etter loven. Loven skal gi grunnlag for vern mot forfølgelse for flyktninger og andre utlendinger.» Det fremgår videre i utlendingsloven (§ 4) at: «loven skal anvendes i samsvar med internasjonale regler som Norge er bundet av når disse har til formål å styrke utlendingens stilling.» Disse hen­synene har fortsatt stor betydning, men loven må moderniseres og tydeligere reflektere de utfordringer samfunnet i dag står overfor, blant annet som følge av at en større andel av befolkningen har innvandrerbakgrunn.

4. Behovet på 1970- og 80-tallet for å sikre kontroll og regulering av arbeidsinnvandringen til Norge la sterke føringer på utformingen av utlendingsloven som ble vedtatt i 1988. I vår tid er behovet stort for å rekruttere utenlandsk arbeidskraft, også fra land utenfor EØS-området. Det er nødvendig med enkle regler blant annet for å sikre rask saksbehandling ved rekruttering av arbeidskraft fra utlandet.

5. Samtidig med økt behov for å rekruttere utenlandsk arbeidskraft til Norge og forenklinger i regelverket som følge av dette, øker tilstrømmingen av asylsøkere. Utvalget må ta hensyn til behovet for å verne asylinstituttet og opprettholde et klart skille mellom det å søke – og få – internasjonal beskyttelse i Norge, og arbeidsinnvandring.

6. FNs flyktningkonvensjon fra 1951 med New York-protokollen fra 1967 er en hjørnestein for å sikre flyktninger internasjonal beskyttelse. Behovet for alternative beskyttelsesordninger er imidlertid til stede fordi flyktningstrømmene i vår tid ofte har en annen karakter enn på 1950-tallet. Utvalget bes derfor utrede hvorvidt også beskyttelsesforpliktelser etter andre internasjonale konvensjoner bør gjenspeiles i loven.

7. Utvalget bes vurdere grensedragningen mellom asyl og oppholdstillatelse på humanitært grunnlag.

8. Internasjonal ansvarsdeling, subsidiær beskyttelse og nye asylprosedyrer er blant spørsmålene som for tiden står på dagsorden blant annet i Den europeiske union. Utvalget bes redegjøre for den internasjonale debatten og regelutviklingen både når det gjelder innvandring og flyktningrett, og utrede hvorvidt og på hvilken måte lovverket bør gjenspeile en internasjonal regelutvikling.

9. Kontrollen på de indre grenser i Schengen-området er nedbygget. Schengen-området vil ved EUs utvidelse i løpet av noen år bli utvidet. Et stort antall tredjelandsborgere oppholder seg i området uten lovlig opphold. Dette kan blant annet gi økt grobunn for en uregulert økonomi. Utlendingsloven må derfor fortsatt ha regler som gir grunnlag for å gripe inn overfor arbeidsgivere og andre, i slike situasjoner. Utvalget må utrede hvorvidt sanksjonsmulighetene i utlendingsloven bør justeres.

10. Vårt engasjement i det internasjonale samfunn og våre folkerettslige forpliktelser medfører i økende grad behov for tilpasning av nasjonalt regelverk til internasjonale avtaler. Den internasjonale regelutviklingen er dynamisk. Lovutvalget må redegjøre for utviklingen og blant annet særlig ta stilling til:

    • på hvilken måte forpliktelsene etter internasjonale menneskerettighetskonvensjoner eventuelt skal innarbeides i utlendings­loven

    • hvordan forpliktelsene iht. FNs flyktningkonvensjon kan tydeliggjøres i norsk rett

    • på hvilken måte FNs barnekonvensjon, og eventuelt FNs kvinnekonvensjon, skal innarbeides i utlendingsloven

    • gjennomføringen i utlendingsloven av EØS- og andre internasjonale avtaler som gjelder fri bevegelighet for personer

    • gjennomføringen av forpliktelsene som følger av Norges avtaler med EU om deltakelse i Schengen-, Dublin-, og Eurodac-samarbeidet.

11. Norge har sluttet seg til FNs konvensjon fra 2000 mot transnasjonal organisert kriminalitet, og protokollene mot menneskehandel og menneskesmugling. Organisert menneskehandel og menneskesmugling er et økende og globalt problem. Blant migranter og i flyktningstrømmer gjenfinnes ofre for slik kriminalitet. Utvalget skal utrede hvorvidt det er elementer i disse FN-protokollene som bør komme til uttrykk i utlendingsloven. Utvalget skal også utrede en grensedragning mellom sanksjoner og straffebestemmelser i utlendingsloven, og i annen lovgivning.

12. Hensynet til likestilling skal ivaretas i utlendingsloven. Utlendingsloven er kjønnsnøytral. Utvalget skal likevel utrede hvorvidt det er behov for å styrke kvinners rettsstilling på utlendingsområdet, eksempelvis i forbindelse med søknader om asyl eller om opphold på annet grunnlag.

13. Utvalget skal også vurdere om det i loven bør komme til uttrykk et absolutt vern mot utvisning for utlendinger som har kommet til Norge i ung alder, eller som har særlig lang botid i ­landet.

14. Utvalget for ny utlendingslov skal vurdere hvordan forholdet mellom utlendingsloven og integreringspolitikken kan synliggjøres i ny utlendingslov. Ikke-diskrimineringsprinsippet skal ligge til grunn for arbeidet i utvalget, og det skal ha innstillingen fra lovutvalget som utreder lov mot etnisk diskriminering med i referansematerialet for sitt arbeid. Dette utvalget skal levere sin utredning innen 15. juni 2002.

15. I etterkant av terroraksjonene i USA 11. september 2001 er oppmerksomheten rettet mot samfunnets legitime behov for å verne seg mot slike handlinger. Utøvelsen av kontroll med tilreisende og deres identitet er et virkemiddel i så henseende. Utlendingsloven må gjenspeile dette.

16. Lovutvalget forutsettes løpende å vurdere i hvilken grad nye internasjonale forpliktelser, lovgivers føringer på utlendingsområdet og andre relevante områder, og utviklingstrekk i samfunnet mens utvalget er virksomt, må få konsekvens i utvalgets arbeid.

17. Utvalget skal legge til grunn de organer som behandler utlendingssaker i dag; Utlendingsdirektoratet, Utlendingsnemnda, politiet og utenriksstasjonene. Utvalget skal ikke vurdere ansvarsdelingen mellom departementet på den ene side og øvrige organer når det gjelder kompetansen i enkeltsaker.

18. Utvalget bør innhente informasjon om utlendingslovgivningen og asyllovgivningen i andre land og vurdere hvordan dette materialet kan komme til nytte ved utformingen av ny norsk lov på området.

19. For å innhente et godt og tilstrekkelig erfaringsgrunnlag, skal utvalget være i dialog med den referansegruppe som er nedsatt for lovutvalget. Utvalget forutsettes i den grad utvalget ser det nødvendig, også å innhente informasjon fra andre organisasjoner og ressurspersoner med kunnskap på relevante områder.

20. Utvalget må utrede økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslagene. Utvalget skal legge fram ett eller flere forslag til ny lov. Ett forslag skal baseres på uendret ressursbruk.

21. Utvalget skal ha sluttført sitt arbeid innen 31.12.2003. Utvalget kan ta opp spørsmål om tolking eller avgrensning av mandatet med Kommunal- og regionaldepartementet.

Fristen for å sluttføre utvalgets arbeid ble utsatt til 1. oktober 2004. Utvalget la fram sin utredning 2004: 20 Ny utlendingslov 19. oktober 2004.

2.2 Høringer

2.2.1 NOU 2004: 20 Ny utlendingslov

Kommunal- og regionaldepartementet sendte 23. desember 2004 NOU 2004: 20 på høring til følgende adressater:

• Aetat Arbeidsdirektoratet

• African Youth in Norway

• Agder bispedømmeråd

• Akademikerne

• Amnesty International Norge (Amnesty)

• Antirasistisk Senter

• Arbeiderpartiet

• Arbeidsgiverforeningen NAVO

• Barneombudet

• Bedriftsforbundet

• Bjørgvin bispedømmeråd

• Borg bispedømmeråd

• Datatilsynet

• Den norske advokatforening

• Den norske dommerforening

• Den norske Helsingforskomité

• Den norske kirke – Kirkerådet, Mellomkirkelig råd, Samisk kirkeråd

• Departementene

• Det mosaiske trossamfunn i Oslo

• Fagforbundet

• Faglig forum for kommunalt flyktningearbeid

• Flyktningrådet

• Flyselskapenes landsforening

• Foreningen for fangers pårørende

• Forum for menn og omsorg

• Fremskrittspartiet

• Fri rettshjelp, Oslo

• Hamar bispedømmeråd

• Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon (HSH)

• Helse Midt-Norge RHF

• Helse Nord RHF

• Helse Sør RHF

• Helse Vest RHF

• Helse Øst RHF

• Human Rights Service

• Høyre

• Innvandrernes Landsorganisasjon

• Islamic Cultural Center Norway

• Islamsk kvinnegruppe Norge (IKN)

• Islamsk råd

• Juridisk Rådgivning for kvinner (JURK)

• Juss-Buss

• Jussformidlingen

• Juss-hjelpa i Midt-Norge

• Juss-hjelpa i Nord-Norge

• Kirkens Nødhjelp

• Kommunenes Sentralforbund (KS)

• Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM)

• Krisesenter for kvinner i Bergen

• Krisesentersekretariatet

• Kristelig Folkeparti

• Kristent Interkulturelt Arbeid

• Kystpartiet

• Landbrukets arbeidsgiverforening

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)

• Likestillingsombudet (tatt opp i Likestillings- og diskrimineringsombudet fra 01.01.2006)

• Menneskerettighetshuset

• MiRA – Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner (MiRA-Senteret)

• Møre bispedømmeråd

• Nidaros bispedømmeråd

• Nord-Hålogaland bispedømmeråd

• Norges Frikirkeråd

• Norges Ingeniørorganisasjon

• Norges Juristforbund

• Norges lensmannslag

• Norges Rederiforbund

• Norges Røde Kors

• Norsk Folkehjelp

• Norsk Kommuneforbund

• Norsk Krisesenterforbund

• Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS)

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Oljearbeidernes fellessammenslutning

• Organisasjonen Mot Offentlig Diskriminering (OMOD)

• Oslo bispedømmeråd

• Oslo Katolske Bispedømme

• Oslo Røde Kors Internasjonale Senter (ORKIS)

• Politidirektoratet (POD)

• Politiembetsmennenes landsforening

• Politiets Fellesforbund

• Politiets sikkerhetstjeneste (PST)

• Redd Barna

• Regjeringsadvokaten

• Ressurssenter for pakistanske barn

• Rettspolitisk forening

• Riksadvokaten

• Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

• Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

• Senter for menneskerettigheter

• Senter mot etnisk diskriminering (SMED; nedlagt 31.12.05, deler av oppgavene ble overført til Like­stillings- og diskrimineringsombudet fra 01.01.06)

• Senterpartiet

• SOS Rasisme

• Sosialistisk Venstreparti

• Statens helsetilsyn

• Statistisk sentralbyrå (SSB)

• Stavanger Bispedømmekontor

• Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen)

• Sør-Hålogaland bispedømmeråd

• Tunsberg bispedømmeråd

• UNHCR Stockholm (FNs høykommissær for flyktninger v/regionkontoret for Baltikum og Norden i Stockholm)

• Universitetet i Oslo

• Utdanningsgruppenes hovedorganisasjon

• Utenlandsforum

• Utlendingsdirektoratet (UDI)

• Utlendingsnemnda (UNE)

• Venstre

• World Islamic Mission

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Høringsfristen ble satt til 01.07.05. For enkelte forslag som det var ønskelig å vurdere for gjennom­føring i gjeldende lov, ble høringsfristen satt til 01.04.05. Dette gjaldt forslag om følgende:

• Hjemmel for å nekte familieetablering og visum dersom det er sannsynlig at søkeren eller dennes særkullsbarn vil bli utsatt for mishandling eller grov utnyttelse. Det gjaldt også forslag om adgang til vandelskontroll med referansepersonen i slike saker.

• En ny lovbestemmelse om at oppholdstillatelse kan nektes dersom referansepersonen etter forespørsel ikke samtykker i at søkeren gis tillatelse eller det er sannsynlig at ekteskapet er inngått mot en av partenes vilje.

• En ny ordning med at den som har giftet seg i utlandet med en som er bosatt i Norge, ikke kan gis oppholdstillatelse før ektefellen har returnert til Norge og har vært til intervju hos utlendingsmyndighetene.

• Et nytt forvaltningstiltak rettet mot arbeids­giver som grovt eller gjentatte ganger har brutt regler som er gitt i eller i medhold av utlendingsloven og som skal verne om arbeidstakeres lønns- og arbeidsvilkår: Adgang til å treffe vedtak om at det for en periode av to år ikke skal innvilges arbeidstillatelse for å utføre arbeid hos vedkommende arbeidsgiver.

• Endring av reglene om bortvisning og utvisning av utlendinger som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen, for å imøtekomme kritikk fra EFTAs overvåkingsorgan (ESA). Endringsforslagene var hovedsakelig av teknisk karakter.

Som oppfølging av de forslagene som hadde høringsfrist 01.04.05, fremmet departementet forslag til endring i gjeldende utlendingslov gjennom Ot.prp. nr. 19 (2005–2006), jf. Ot.prp. nr. 109 (2004–2005). Lovforslagene ble vedtatt av Stortinget, og de tiltakene som ikke trenger utfyllende forskriftsregler, trådte i kraft 1. februar 2006. Lovreglene om vandelskontroll og ny intervjuordning trer ikke i kraft før departementet har tilpassede forskriftsregler klare.

Når det gjelder forslagene i utvalgets lovutkast §§ 97 og 98 om egne hjemler for DNA-testing og aldersundersøkelse, er også disse gjennomført i gjeldende lov, jf. Ot.prp. nr. 17 (2006–2007), Innst. O. nr. 44 (2006–2007) og gjeldende utlendingslov §§ 37 f og 37 g (trer i kraft fra 1. juli 2007). Det vises til departementets lovforslag §§ 87 og 88.

For en redegjørelse for høringen av de prioriterte forslagene, vises det til Ot.prp. nr. 19 (2005–2006), jf. Ot.prp. nr. 109 (2004–2005), og Ot.prp. nr. 17 (2006–2007).

Departementet har mottatt uttalelse med kommentarer til utvalgets forslag fra følgende høringsinstanser:

• Barne- og familiedepartementet (nå Barne- og likestillingsdepartementet), Finansdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Justisdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Utenriksdepartementet

• Amnesty International Norge (Amnesty)

• Antirasistisk Senter

• Arbeidsgiverforeningen NAVO

• Arbeidsgruppe tilknyttet Oslo SVs gruppe for etnisk likestilling

• Barneombudet

• Caritas Norge

• Den norske advokatforening

• Den norske Helsingforskomité

• Den norske kirke – Kirkerådet, Mellomkirkelig råd, Samisk kirkeråd

• Fagforbundet

• Flyktninghjelpen

• Flyselskapenes landsforening

• FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR)

• Foreningen for fangers pårørende

• Forum for menn og omsorg

• Hamar bispedømmeråd

• Helse Sør RHF

• Juridisk Rådgivning for kvinner (JURK)

• Juss-Buss

• Kirkens Nødhjelp

• Kommunenes Sentralforbund (KS)

• Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM)

• Krisesenter for kvinner i Bergen

• Krisesentersekretariatet

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)

• Likestillingsombudet (tatt opp i Likestillings- og diskrimineringsombudet fra 01.01.2006)

• MiRA – Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner (MiRA-Senteret)

• Norges Rederiforbund

• Norsk Folkehjelp

• Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS)

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Organisasjonen Mot Offentlig Diskriminering (OMOD)

• Oslo biskop

• Politidirektoratet (POD)

• Politiets Fellesforbund

• Politiets sikkerhetstjeneste (PST)

• PRESS – Redd barna ungdom (PRESS)

• PRO Sentret Oslo kommune

• Redd Barna

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Senter mot etnisk diskriminering (SMED; Nedlagt 31.12.2005, deler av oppgavene ble overført til Likestillings- og diskrimineringsombudet fra 01.01.2006)

• Sosial- og helsedirektoratet

• Statistisk sentralbyrå (SSB)

• Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen)

• Sør-Hålogaland biskop

• Utlendingsdirektoratet (UDI)

• Utlendingsnemnda (UNE)

Innholdet i høringsuttalelsene er referert eller gjengitt i tilknytning til de enkelte emner i proposisjonen hvor de er relevante.

2.2.2 Høring om beskyttelse mot tvangs­ekteskap

Utvalget foreslår i sin utredning NOU 2004: 20 Ny utlendingslov å innføre et 21-årskrav for familieinnvandring. I dag er aldersgrensen 18 år. Tanken bak et 21-årskrav er at eldre personer, både som følge av modenhet og som følge av en mer selvstendig posisjon i forhold til familien, har større mulighet til å motsette seg press fra familien når det gjelder valg av ektefelle. Et forhøyet alderskrav vil imidlertid føre til økt risiko for at unge personer blir brakt til opprinnelseslandet og giftet bort mot sin vilje, og at de dermed blir utsatt for et ytterligere overgrep ved at de i tillegg blir holdt tilbake i opprinnelseslandet inntil 21-årsgrensen er oppfylt. Med ønske om å finne løsninger på om og eventuelt hvordan en slik uønsket effekt av alderskravet kan motvirkes, sendte departementet ved høringsbrev av 12. oktober 2006 forslag til tiltak mot tvangsekteskap på høring.

I høringsbrevet ble det presentert tre alternativer knyttet til 21-årsgrense for familieinnvandring som skal hindre at ungdom holdes tilbake i opprinnelseslandet ved å stille følgende vilkår:

1. Vilkår om at herboende har bodd i Norge de siste tre årene før ektefellen kan få oppholdstillatelse,

2. Vilkår om at herboende må ha studert eller arbeidet i Norge de siste tre årene før ektefellen kan få oppholdstillatelse, eller

3. Vilkår om at partene ikke må ha sterkere samlet tilknytning til et annet land enn til Norge.

Det ble presisert i høringsbrevet at regjeringen ikke hadde konkludert på forslagene i høringsbrevet.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet sendte 12. oktober 2006 forslagene på høring til følgende adressater:

• Afghansk Ungdomsutvalg

• Afrikan Youth in Norway

• Agenda X

• Akademikerne

• Akershus fylkeskommune

• Albansk Studentforening

• Amnesty International Norge (Amnesty)

• Antirasistisk senter

• Arabisk studentfellesskap

• Arbeiderpartiet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Arbeidsgiverforeningen NAVO

• Barneombudet

• Biskopene

• Bjerke videregående skole

• Blindern tyrkiske studentforening

• Bredtvedt videregående skole

• Buskerud fylkeskommune

• Datatilsynet

• Den internasjonale kampanjen for iranske kvinners rettigheter

• Den norske advokatforening

• De norske ambassadene i Ankara, Delhi, Dhaka, Etiopia, Islamabad, Rabat og Tunis

• Den norske dommerforening

• Den norske Helsingforskomité

• Den norske kirke – Kirkerådet, Mellomkirkelig råd, Samisk kirkeråd

• Departementene

• Det Arabiske Hus

• Det mosaiske trossamfunn i Oslo

• Document.no

• Drammen kommune v/skoleetaten

• Elvebakken videregående skole

• Fagforbundet

• Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid

• Flyktninghjelpen

• Foreningen for somaliske kvinner og barn

• Fremskrittspartiet

• Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon (HSH)

• Hellerud videregående skole

• Himmilo Youth in Norway

• Honestthinking.no

• Human Rights Service

• Høyre

• Internasjonal helse- og sosialgruppe (IHSG)

• Innvandrernes Landsorganisasjon

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

• Iransk kvinneforening

• Iranske Studenters Forening

• Islamic Cultural Center Norway

• Islamsk råd

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Juss-Buss, Innvandrergruppa

• Jussformidlingen

• Kirkens nødhjelp

• Kristent Interkulturelt Arbeid

• Kommunenes Sentralforbund (KS)

• Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene (KIM)

• Kontoret for fri rettshjelp

• Kripos

• Krisesenter for kvinner i Bergen

• Krisesentersekretariatet

• Kristelig Folkeparti

• Kurdisk kvinneforening Norge

• Kurdisk studentforening

• Landbrukets arbeidsgiverforening

• Landsforeningen for homofil og lesbisk frigjøring

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• MiRA – Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner (MiRA-Senteret)

• Muslimsk studentsamfunn

• Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS)

• Norges Ingeniørorganisasjon

• Norges Juristforbund

• Norges kristelige student- og skoleungdomslag

• Norges lensmannslag

• Norges Røde Kors

• Norsk Folkehjelp

• Norsk Innvandrerforum

• Norsk Krisesenterforbund

• Norsk Kvinners Sanitetsforening

• Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS)

• Norsk Tyrkisk Ungdomsforening

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Organisasjonen Mot Offentlig Diskriminering (OMOD)

• Oslo Katolske Bispedømme

• Oslo kommune v/Utdanningsetaten

• Oslo Røde Kors Internasjonale Senter (ORKIS)

• Oslo VO Rosenhof

• Overseas Pakistani Women Network Norway

• OWFI (Kvinners frigjøring organisasjon i Irak)

• Pakistansk kvinneforening

• Pakistansk studentersamfunn

• Pakistansk ungdom

• Politidirektoratet (POD)

• Politiembetsmennenes landsforening

• Politiets Fellesforbund

• Politiets sikkerhetstjeneste (PST)

• Politiets utlendingsenhet i Oslo

• Politidistriktene v/familievoldskoordinator

• Politihøgskolen

• Primærmedisinsk verksted

• Quo Vadis

• Redd Barna

• Regionalt ressurssenter om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging

• Regjeringsadvokaten

• Ressurssenter for pakistanske barn

• Rettspolitisk forening

• Riksadvokaten

• Riverside ungdomshus

• Rådet for kurdernes rettigheter v/kvinneutvalget

• Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

• Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

• Senter for menneskerettigheter

• Senterpartiet

• Sogn videregående skole

• Somali kvinne integreringsgruppe

• Somaliland Women Solidarity

• Somalisk Kvinneforening

• Somalisk studentforening

• SOS Rasisme

• Sosial- og helsedirektoratet

• Sosialistisk Venstreparti

• Statistisk sentralbyrå (SSB)

• Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen)

• Stovner videregående skole

• Støttesenteret mot incest

• Tamil Youth Organization

• Tamilsk Kvinneorganisasjon

• Trygdekontorene i Oslo, Bergen, Drammen, Kristiansand, Stavanger, Tromsø og Trondheim

• Tyrkisk kvinneforening

• Tyrkisk Samlar Kvinneforening

• UNHCR, Stockholm (FNs høykommissær for flyktninger v/regionkontoret for Baltikum og Norden i Stockholm)

• Universitetet i Oslo

• Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon

• Utenlandsforum

• Utlendingsdirektoratet (UDI)

• Utlendingsnemnda (UNE)

• Venstre

• Vietnamesisk barne- og ungdomsforening

• World Islamic Mission

• X-Ray ungdomskulturhus

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Departementet har mottatt uttalelse med kommentarer til forslagene fra følgende høringsinstanser:

• Arbeidernes Kommunistparti (AKP)

• Amnesty International Norge (Amnesty)

• Antirasistisk senter

• Arbeiderpartiet i Akershus

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Barne- og likestillingsdepartementet

• Barneombudet

• Datatilsynet

• Den norske advokatforening

• De norske ambassadene i Islamabad og Rabat

• Det arabiske hus

• Elvebakken videregående skole

• Hellerud videregående skole

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Human Rights Service

• Innvandrernes Landsorganisasjon

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

• Islamic Cultural Centre Norway

• Islamsk Råd

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Juss-Buss

• Justisdepartementet

• Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene (KIM)

• Krisesenter for kvinner i Bergen

• Krisesentersekretariatet

• Kunnskapsdepartementet

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• MiRA – Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner (MiRA-Senteret)

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Norsk innvandrerforum

• Norsk krisesenterforbund

• Norsk Kultur

• Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS)

• Oslo biskop

• OWFI (Kvinners frigjøring organisasjon i Irak)

• Politidirektoratet (POD) (vedlagt uttalelser fra politi­distriktene i Asker og Bærum, Oslo, Rogaland, Søndre Buskerud, Troms og Vestfold og Politiets utlendingsenhet i Oslo)

• Primærmedisinsk verksted

• Ressurssenter for pakistanske barn

• Norges Røde Kors

• Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

• Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

• Senter for menneskerettigheter

• Sentrum Politistasjon Oslo

• Somaliland Women Solidarity

• Sosial- og helsedirektoratet

• SOS Rasisme

• Sosialistisk Venstrepartis stortingsgruppe

• Sosialistisk Venstrepartis etniske likestillingsutvalg

• Statistisk sentralbyrå (SSB)

• Universitetet i Oslo

• Utenriksdepartementet

• Utlendingsdirektoratet (UDI)

• Utlendingsnemnda (UNE)

• World Islamic Mission – Central Jam-E-Mosque

Innholdet i høringsuttalelsene er referert eller gjengitt i kapittel 9.6.3.8.

2.3 Direktiv 2004/38/EF av 29. april 2004

Som deltaker i EØS-samarbeidet plikter Norge å tilpasse nasjonal rett til reglene for EUs indre marked. I utlendingsrettslig sammenheng er regelverket for fri bevegelighet av personer særlig relevant, men dette gjelder også til en viss grad reglene for fri bevegelighet for tjenester og etableringsretten.

I kapittel 8 i gjeldende utlendingslov er det særlige regler for utlendinger som omfattes av EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen. Den 29. april 2004 ble det vedtatt et nytt direktiv om unionsborgere og deres familiemedlemmers rett til å ferdes og oppholde seg fritt på medlemsstatenes område. Forslaget erstatter de nåværende rettsakter om fri bevegelighet av personer. Det innebærer at mye av rettsutviklingen som har skjedd gjennom EF-domstolens fortolkninger kodifiseres. Foruten å bety en opprydding og klargjøring, innebærer direktivet også en del materielle endringer som betyr en utvidelse av retten til innreise og opphold.

Spørsmålet om hvordan det nye direktivet skal tilpasses EØS-avtalen, har over noe tid vært gjenstand for behandling i EØS-komiteen. Det er besluttet at det skal fremmes en egen odelstingsproposisjon om særlige regler for utlendinger som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen, etter at dette spørsmålet er avklart. Departementets lovforslag kapittel 13 står derfor åpent.

2.4 Kort om den nasjonale retts­utviklingen på utlendingsfeltet

I det følgende redegjøres det for sentrale trekk ved den nasjonale rettsutviklingen på utlendingsfeltet.

Ved lov av 21. mars 1860 ble to århundrers mangfoldige bestemmelser om inn- og utreisekontroll sanert. Etter dette eksisterte det i praksis svært få begrensninger med hensyn til å innvandre til Norge. Pendelen snudde i løpet av noen tiår, og i 1901 ble de første ansatsene til moderne utlendingslovgivning vedtatt. Loven av 1901 om anmeldelse av reisende og fremmede var ikke spesielt inngripende sett med dagens øyne, men den medførte en omfattende debatt i Stortinget blant annet fordi den brøt med tidligere prinsipper om fri tilgang til Norge for utenlandsk arbeidskraft. Lovgivningen på området ble betydelig utvidet og skjerpet under 1. verdenskrig, både grensekontrollen utad og kontrollen med utlendinger i riket. Det ble skapt regelverk, prosedyrer og institusjoner som har hatt betydning fram til i dag.

Den første samlede utlendingsloven var fremmedloven av 1927. Lovens nye hovedbestemmelse var at enhver som ville søke eller ta arbeid i landet, måtte ha fått innvilget arbeidstillatelse før innreisen. Adgangen til landet ble ytterligere skjerpet mot slutten av 1930-tallet, særlig begrunnet i sikkerhetshensyn. Fremmedloven av 1927 ble stort sett ansett for å fungere tilfredsstillende, men ved praktiseringen av loven oppsto enkelte uklarheter. Justisdepartementet tok derfor på midten av 1950-tallet initiativ til en lovrevisjon, som resulterte i fremmedloven av 1956.

Fra innføringen av fremmedloven av 1927 og fram til fremmedloven av 1956, var det vanlig at det ved alle søknader om arbeidstillatelse ble foretatt en arbeidsmarkedsmessig vurdering. Etter ikrafttreden av fremmedloven av 1956 ble praksis endret på bakgrunn av et stramt arbeidsmarked. Arbeidstillatelser ble derfor nærmest rutinemessig innvilget så fremt det ikke var politimessige hindre for det. Fra begynnelsen av 1970-årene var det en markant økning i antallet søknader om arbeidstillatelser, spesielt fra land som India, Pakistan, Tyrkia og Marokko. Betydelig oppmerksomhet ble rettet mot disse arbeidstakernes dårlige arbeidsforhold og levekår. Ved behandlingen av St.meld. nr. 39 (1973–74) Om innvandringspolitikken, ble det på denne bakgrunn innført en midlertidig innvandringsstopp (stopp i adgangen til å gi nye arbeidstillatelser), med visse dispensasjonsmuligheter. Innvandringsstoppen, utformet som en særskilt forskrift med hjemmel i fremmedloven av 1956, skulle i første omgang gjelde fra 1. februar 1975 til 1. august 1976, men ble senere forlenget «inntil videre». Det ble i tillegg innført nye og skjerpede vilkår for arbeidstillatelse.

Arbeidet med å revidere fremmedloven av 1956 ble startet i 1977. Et offentlig utvalg (Fremmedlovutvalget) ble oppnevnt 3. juni med professor Torkel Opsahl som formann. Forslaget fra Fremmedlovutvalget (NOU 1983: 47) var i stor grad en videreføring av hovedlinjene fra fremmedloven av 1956 med tilhørende forskrifter, og en oppdatering i henhold til praksisutviklingen. Forslaget flyttet enkelte bestemmelser fra forskriften til loven og styrket utlendingers rettsstilling på enkelte områder, blant annet ved å innføre rettighetsbestemmelser. Arbeidet med utredningen resulterte i Ot.prp. nr. 46 (1986–87) Om lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven).

Forskrift om innvandringsstopp ble opphevet da utlendingsloven av 1988 trådte i kraft fra 1991. Dispensasjonsbestemmelsene i forskrift om innvandringsstopp ble langt på vei innarbeidet i den nye utlendingsforskriften og preger derfor gjeldende regelverk for arbeidsinnvandring.

Utlendingsloven har senere vært gjenstand for flere endringer, både små justeringer og endringer av lovteknisk karakter og tilføyelser og endringer av større realitetsbetydning. Videre har det gjennom årene blitt gjennomført en rekke endringer i utlendingsforskriften. Nedenfor er omtalt de viktigste realitetsendringene i utlendingsloven siden den trådte i kraft 1. januar 1991.

Ved lov 27. november 1992 nr. 113, ble det foretatt en rekke endringer i utlendingsloven som følge av implementeringen av EØS-avtalen. Det ble da innført særskilte regler for blant annet oppholdstillatelse og bortvisning og utvisning av utlendinger som omfattes av EØS-avtalen.

I 1995 ble «mellombels lov om arbeidsløyve eller opphaldsløyve til personar frå Bosnia-Hercegovina» vedtatt. Det ble da gitt regler om kollektiv beskyttelse for asylsøkere fra Bosnia-Hercegovina. Bakgrunnen for loven var krigen på Balkan og de store ankomstene av asylsøkere fra Bosnia-Hercegovina. I 1994 kom det 10 500 asylsøkere til Norge fra dette landet. Ankomstene førte til et stort trykk på saksbehandlingssystemet. Loven skulle gi hjemmel til å stille i bero behandlingen av de individuelle asylsøknadene, mens det i stedet ble gitt en arbeids- eller oppholdstillatelse etter § 8 annet ledd i loven. Søknaden om asyl skulle kunne legges til side i 3 år. Det ble videre innført flere små endringer i utlendingsloven.

I 1996 fremmet Justisdepartementet en todelt proposisjon, jf. Ot.prp. nr. 38 (1995–96). Del 1 inneholdt forslag til innføring av regler om en klagenemnd i utlendingssaker. Flertallet i justiskomiteen mente imidlertid at det burde opprettes en egen flyktningnemnd som skulle behandle avslag på søknad om asyl. Denne delen av proposisjonen ble derfor sendt tilbake til departementet for nærmere utredning, jf. Innst. O. nr. 24 (1996–97). Del 2 var i hovedsak et forslag til lovfesting av prinsippet om kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon, til erstatning for mellombels lov om arbeidsløyve eller opphaldsløyve til personar frå Bosnia-Hercegovina. Reglene om kollektiv beskyttelse skulle gjelde generelt og ikke kun i forhold til utlendinger fra visse land.

I 1998 fremla Justisdepartementet en ny proposisjon om endringer i utlendingsloven, jf. Ot.prp. nr. 17 (1998–99). Dette var dels en oppfølging av Stortingets tilbakemelding på ønsket om å utrede en alternativ klageordning enn det departementet fremmet i Ot.prp. nr. 38 (1995–96). Departementet opprettholdt, med visse tilpasninger, forslaget om å etablere en utlendingsnemnd som klageorgan for alle utlendingssaker, men fremmet også et alternativt forslag om en flyktningnemnd som klageorgan i asylsaker, slik Stortinget hadde bedt om. Det ble videre fremmet forslag om organiseringen av en utlendings-/flyktningnemnd og hvilken instruksjonsmyndighet departementet skulle ha over de ulike forvaltningsorganene. Stortinget sluttet seg til departementets forslag om etablering av en utlendingsnemnd.

I 1999 ble det vedtatt endringer i utlendingsloven som følge av Schengensamarbeidet. Endringene var en oppfølging av Stortingets samtykke i 1997 til ratifikasjon av samarbeidsavtalen mellom Norge, Island og Schengenlandene.

1. januar 2001 overtok Kommunal- og regionaldepartementet ansvaret for forvaltningen av utlendingsloven fra Justisdepartementet.

Som en oppfølging av FN-konvensjonen om bekjempelse av finansiering av terrorisme og Sikkerhetsrådets resolusjon 1373 av 28. september 2001, ble det ved Ot.prp. nr. 61 (2001–2002) foreslått endringer i utvisningsbestemmelsene i utlendingsloven. Forslagene til endringene i utvisningsbestemmelsene hadde sammenheng med to nye straffebud i straffeloven (§§ 147a og 147b) som retter seg mot terrorisme. I henhold til departementets forslag skulle det være tilstrekkelig å konstatere sannsynlighetsovervekt for at bestemmelsene i straffeloven var overtrådt for at det kunne fattes vedtak om utvisning etter utlendingsloven. I Innst. O. nr. 70 (2001–2002) uttaler justiskomiteen dette om endringene i utvisningsbestemmelsene:

«Flertallet støtter derfor departementets forslag om å innføre nye utvisningsbestemmelser i utlendingsloven § 29, § 30 og § 58. Har en utlending overtrådt straffeloven § 147a eller § 147b, skal det etter flertallets syn kunne føre til utvisning selv om det ikke foreligger rettskraftig straffedom. Når utlendinger blir ansett for å være en så stor fare for samfunnet som overtredelser av disse bestemmelsene tilsier, må hensynet til rikets sikkerhet veie tyngst. I tillegg vil flertallet bemerke at utvisning er en viktig sikkerhetsventil i enkeltstående og sjeldne tilfeller hvor utlevering eller domstolsbehandling ikke er aktuelt.»

Ved en lovendring 15. juni 2001 ble det vedtatt endringer i utlendingsloven, blant annet ble det innført utvidet adgang for utlendinger til å søke om arbeidstillatelse som spesialist fra riket.

Ved lovendring 2. juli 2004 nr. 66, ble Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet gitt i oppgave å føre tilsyn med at kravene til lønns- og arbeidsvilkår for utenlandsk arbeidskraft følges i virksomhetene.

På bakgrunn av et ønske om å sikre bedre samsvar mellom praksis på utlendingsfeltet og politiske mål og prioriteringer, fremmet regjeringen gjennom St.meld. nr. 21 (2003–2004) og Ot.prp. nr. 31 (2004–2005) forslag til endringer i utlendingsloven som skulle gi departementet større styringsmuligheter på utlendingsfeltet. Departementet fikk med lovendringene instruksjonsmyndighet over UDIs generelle lovanvendelse og skjønnsutøvelse. Departementet kan imidlertid fortsatt som hovedregel ikke avgjøre utfallet av enkeltsaker. Videre fikk departementet kompetanse til å bringe positive avgjørelser i UDI inn for behandling i UNE, og tilsvarende mulighet til å bringe positive vedtak i UNE inn for domstolsbehandling. Det ble også innført en ny behandlingsform i UNE; stornemnd. Stornemnda er i den enkelte sak sammensatt av tre nemndledere og fire nemndmedlemmer, og skal fatte avgjørelser i saker av større prinsipiell betydning eller som er særlig betydningsfulle av andre grunner. Intensjonen er at stornemnda vil sikre større grad av likebehandling og lik praksis i utlendingsforvaltningen.

2. juli 2004 ble det vedtatt endringer om senket strafferamme for utvisning. Det ble videre vedtatt at asylsøkere skal ha rett til fritt rettsråd uten behovsprøving ved negativt vedtak fattet av UDI, og ikke som tidligere fra søknaden fremsettes.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet overtok ansvaret for forvaltningen av utlendingsloven fra Kommunal- og regionaldepartementet 01.01.06.

2.5 Migrasjonsbildet

2.5.1 Tilbakeblikk

Norge har alltid vært et innvandringsland, men sammensetningen har endret seg mye over tid. Innvandringen fra slutten av 1960-tallet og fram til i dag omtales gjerne som nyere innvandring, og har større omfang enn tidligere. Først etter 1970 har den årlige innvandringen til Norge vært større enn utvandringen.

Tidligere innvandring har vært sammensatt av mange ulike grupper, både politiske og økonomiske elitegrupper, innvandrere som representerte kompetanse og arbeidskraft det var behov for i Norge, og mennesker som flyktet fra nød og forfølgelse. De aller fleste kom fra naboland eller andre land i Europa.

Nyere innvandring til Norge beskrives som bestående av tre bølger i en artikkel av Grete Brochmann i verket Norsk innvandringshistorie. 1 Den første bølgen, som startet på slutten av 1960-tallet, besto hovedsakelig av unge enslige menn på jakt etter arbeid. Foruten å komme fra andre vestlige land, kom innvandrerne fra land som Pakistan, daværende Jugoslavia, Tyrkia, Marokko og India. De kom til Norge i økonomiske oppgangstider med sterk etterspørsel etter arbeidskraft, spesielt innen industri- og servicenæringer. Denne bølgen ble formelt avsluttet ved innføringen av midlertidig «innvandringsstopp» i Norge i 1975.

Den andre bølgen var dominert av såkalt familieinnvandring, dvs. i hovedsak ektefeller og barn av de nevnte arbeidsinnvandrerne. Denne innvandringen dominerte særlig i tiåret 1975 til 1985. Muligheten for familieinnvandring var også åpen for flyktninger og norskfødte norske statsborgere som var gift med utenlandske statsborgere.

Den tredje bølgen besto av flyktninger og asylsøkere. Den startet allerede midt på 1970-tallet og fikk stor betydning fra 1985. I begynnelsen kom det en del overføringsflyktninger, særlig fra land som Vietnam og Chile. Senere ankom mange asylsøkere, blant annet fra Iran, Sri Lanka og ulike deler av det tidligere Jugoslavia. De siste årene har det vært flest asylsøkere fra Irak, Somalia, Russland, Afghanistan, Serbia og Iran.

Utvidelsen av EU med 10 nye medlemsland fra 1. mai 2004 og påfølgende utvidelse av EØS, har ført til en fjerde bølge som ikke er omtalt i historieverket. Den består av arbeidsmigranter fra de nye EØS-landene. Størstedelen så langt har vært menn fra Polen og i noen grad fra de baltiske landene. Det er imidlertid tendenser til at en økende andel av migrantene fra disse landene er kvinner og barn.

2.5.2 Innvandringstall

Man kan bruke ulike typer tall for å danne seg et bilde av migrasjon til og fra Norge. Statistisk sentralbyrå (SSB) lager statistikk som viser inn- og utflytting av norske og utenlandske borgere og tall for innvandrerbefolkningen 2 som bor i landet.

På den annen side har utlendingsmyndighetene tall som viser hvor mange utlendinger som får tillatelse til å komme, og eventuelt hvor mange som til enhver tid har en eller annen type gyldig tillatelse.

Begge typer tall kan være nyttige for å danne seg et mest mulig fullstendig bilde av migrasjon og regulering av innvandring til Norge.

Tall fra SSB bygger på antall personer som blir folkeregistrert som innflyttet eller utflyttet. Alle som har til hensikt å bo her minst seks måneder, og som har tillatelse til det, skal registreres som innflyttet.

I 2006 var nettoinnvandringen av utenlandske borgere nærmere 25 000, flest fra Polen (6 800 mot 2 900 året før), Tyskland (1 600) og Sverige (1 300). Samlet var nettoinnvandringen av utenlandske borgere fra Øst-Europa (11 200) og fra Asia (6 800) størst. For norske borgere var det en liten nettoutvandring på 1 200 personer. Tendensen de siste par årene er en sterk økning fra Øst-Europa, i første rekke Polen.

Innvandringen av utlendinger kan deles i fire hovedkategorier med tanke på grunnlaget for opphold i Norge:

• arbeid

• familie

• beskyttelse 3

• utdanning

SSB har i samarbeid med UDI utviklet ny statistikk som viser innvandringen til Norge fordelt på disse fire kategoriene. Statistikken omhandler alle innvandrere med ikke-nordisk statsborgerskap 4 som innvandret til Norge for første gang mellom 1990 og 2005. Tallene viser at 254 000 ikke-nordiske borgere innvandret til Norge i denne perioden. 7 av 10 bor her fortsatt. 43 prosent (nesten 110 000) av disse kom gjennom familieinnvandring, inkludert personer i familie med personer som har fått beskyttelse. En tredjedel av innvandrerne har fått beskyttelse (31 prosent) mens 14 prosent var arbeidsinnvandrere. 11 prosent kom på grunnlag av utdanning mv. 5

Figur 2.1 illustrerer utviklingen over tid. Økningen, med markerte svingninger i løpet av perioden, kommer klart fram. Toppene i 1993 og 1999 skyldes krigene i det tidligere Jugoslavia, mens toppen i 2002 i første rekke skyldes nedarbeiding av restanser i UDI, spesielt familiesaker. Figuren viser også at i 2005 var det for første gang i perioden flere arbeidsinnvandrere enn personer som fikk beskyttelse.

Kilde: Statistisk Sentralbyrå

Hvis vi ser nærmere på 2005, var den ikke-nordiske innvandringen beregnet på denne måten, nærmere 24 000 personer. 43 prosent var familieinnvandring og 12 prosent knyttet til utdanning, dvs. omtrent samme andel som for perioden sett under ett. Andelen som fikk beskyttelse, hadde imidlertid sunket til 17 prosent sammenlignet med gjennomsnittet i perioden, mens andelen arbeidsinnvandrere var økt til 26 prosent. Alt tyder på at denne tendensen ble forsterket i 2006 på bakgrunn av den økte arbeidsinnvandringen fra land som Polen.

Litt flere kvinner enn menn har innvandret til Norge. Det er imidlertid tydelige kjønnsvariasjoner mellom ulike innvandrergrupper når det gjelder innvandringsgrunn. Andelen menn er størst blant dem som har fått beskyttelse og arbeidsinnvandrere. De fleste av kvinnene kom til Norge på grunn av familieinnvandring. I perioden 1990–2005 kom nesten dobbelt så mange kvinner (72 000) som menn (38 000) gjennom familieinnvandring. Samtidig var kvinneandelen blant arbeidsinnvandrerne relativt lav.

Det var mange yngre mennesker blant dem som innvandret til Norge i perioden. To tredjedeler var under 30 år, mens hele 9 av 10 var under 40 år. Mellom ulike innvandrergrupper var det variasjoner i alderssammensetningen når det gjelder innvandringsgrunn. Familieinnvandrere og personer som har fått beskyttelse er mest spredt aldersmessig, noe som skyldes at det i disse gruppene er mange barn. Arbeidsinnvandrere er sterkt representert i aldersgruppen fra 20–39 år. 78 prosent av alle som innvandret på grunn av arbeid, var under 40 år.

Blant arbeidsinnvandrerne har nesten 80 prosent kommet fra europeiske land, i første rekke Storbritannia, Tyskland og Polen. Blant dem som har fått beskyttelse, har svært mange kommet fra det tidligere Jugoslavia i løpet av 1990-tallet og fra Irak, Somalia, Afghanistan og Russland (tsjetsjenere) i inneværende tiår. Familieinnvandringen har vært størst fra Thailand, Irak og Pakistan, jf. kapittel 9 for detaljer.

2.5.3 Tillatelsestall

En annen innfallsvinkel til å skaffe seg et overblikk over tilstrømmingen til Norge fra utlandet, er å se på hvor mange visa, oppholds- eller arbeidstillatelser som innvilges hvert år. Her vil nordiske borgere falle utenfor, men man får med utlendinger som trenger tillatelse for å komme på kortere opphold. De blir ikke folkeregistrert og faller derfor utenfor SSBs tall.

Tillatelsene til opphold og arbeid kan deles i samme hovedkategorier som SSBs statistikk for innvandringsgrunn.

2.5.3.1 Visum

Når det gjelder visum, dvs. innreisetillatelser, ble det i 2006 innvilget ca. 100 000 visum, 98 prosent på utenriksstasjoner. Nærmere 40 prosent av disse ble innvilget på norske utenriksstasjoner i Russland. Av til sammen 110 000 visumsaker som ble behandlet, ble vel 90 prosent av søknadene innvilget. Det var imidlertid store variasjoner i innvilgelsestall mellom ulike utenriksstasjoner og land. Nesten alle søknader ble for eksempel innvilget i Russland, mens det ble gitt avslag i over 50 prosent av sakene i Pakistan.

2.5.3.2 Familieinnvandringstillatelser

Statistikken omfatter tillatelser gitt på grunnlag av et familieforhold mellom søker og en person i Norge. Det gjelder både gjenforening av familiemedlemmer som har levd atskilt en periode, og etablering av nye familier.

Totalt ble det gitt 14 000 nye tillatelser til familieinnvandring, en liten økning fra 2005. Det var flest fra Polen (1700), Thailand (950), Somalia (900), Tyskland (770) og Irak (630). Økningen var størst fra Polen, over en fordobling fra 2005.

Rundt 35 prosent av de som fikk opphold var familiemedlemmer til norsk eller nordisk statsborger. Noen av disse har selv innvandrerbakgrunn. Av de øvrige hadde 13 prosent bosettingstillatelse, 10 prosent hadde asyl eller opphold på humanitært grunnlag, 32 prosent var arbeidsinnvandrere, størstedelen fra EØS-land, 7 prosent hadde selv en familieinnvandringstillatelse og 2 prosent en utdanningstillatelse.

43 prosent av familieinnvandringstillatelsene ble gitt til barn under 18 år. 77 prosent av tillatelsene til personer over 18 år gjaldt kvinner. De fleste borgere fra Polen, Somalia og Irak som kom til Norge som familieinnvandrere, var tilknyttet personer med samme landbakgrunn. Størstedelen av søkerne fra Thailand var kvinner som var gift med norsk eller nordisk mann. Figur 2.2 viser at familieinnvandringen over tid har vært økende, med et betydelig oppsving i 2002 som hovedsakelig skyldtes nedbygging av restanser i UDI.

Kilde: UDI

2.5.3.3 Asyl og opphold på humanitært grunnlag

Statistikken omfatter både asylsøkere som kommer hit på egen hånd, og flyktninger som blir tatt ut på kvoten for overføringsflyktninger.

I overkant av 5300 personer søkte om asyl i Norge i 2006, om lag det samme antallet som i 2005. Tallet på asylsøkere har gått ned de siste årene, og de fleste som søker asyl i Norge, kommer fra krigs- eller konfliktområder. Landene med flest asylsøkere i 2006 var Irak (1000), Somalia (630), Russland (550), tidligere Serbia og Montenegro (370) og Eritrea (320). Asylsøkerne fra disse fem landene utgjorde til sammen 53 prosent av asylsøkerne.

Antallet asylsøkere fra Irak økte med nesten 50 prosent, mens antallet søkere fra Afghanistan ble halvert sammenlignet med året før. Andelen kvinnelige asylsøkere var 32 prosent. 320 av asylsøkerne oppga å være enslige mindreårige ved ankomst, samme antall som i 2005.

Av asylsøkere som fikk sakene realitetsbehandlet av UDI, fikk 57 prosent opphold. Det er 12 prosentpoeng flere enn i 2005, og en økning på 16 prosentpoeng fra 2004.

I 2006 fikk 2 200 personer innvilget en tillatelse som gir grunnlag for permanent opphold etter å ha søkt asyl. Av disse ble rundt 460 personer innvilget asylstatus av UDI, ca. 600 fikk beskyttelse av andre flyktninglignende grunner, og ca. 620 personer fikk av UDI opphold på humanitært grunnlag. 520 fikk avslag i UDI omgjort av UNE. Etter samarbeid med FNs Høykommissær for flyktninger fikk videre nærmere 1000 overføringsflyktninger opphold i Norge i 2006.

70 prosent av kvinnene som fikk asylsaken sin behandlet i 2006, fikk opphold i Norge. Det er en økning på sju prosentpoeng sammenlignet med året før. For menn var tilsvarende andel 50 prosent, en økning på 13 prosentpoeng. 25 prosent av kvinnene som fikk innvilget søknaden, fikk asyl, mens det gjaldt bare 10 prosent av mennene.

Figuren nedenfor viser utviklingen over tid når det gjelder asylsøknader og antall innvilgelser. Den viser klart at antall innvilgelser har vært mye mer stabilt enn søkertallene som har svingt en del.

Kilde: UDI

2.5.3.4 Arbeidsmigrasjon

Statistikken omfatter nye tillatelser der grunnlaget er et arbeidsforhold. Den omfatter både kortvarige midlertidige arbeidsforhold (for eksempel sesongarbeid) og forhold som kan føre til langvarig eller permanent bosetting i Norge (for eksempel faglærte). Nordiske arbeidstakere trenger ingen tillatelse og er ikke med.

I 2006 ble det gitt nesten 55 000 arbeidstillatelser til personer fra de nye EØS-landene. Det er en økning på hele 17 700 (47 prosent) fra 2005. Av disse var nesten 30 000 nye tillatelser, en økning på over 10 000 fra 2005. 25 500 var fornyelser, 7 500 flere enn året før. Et gjennomgående trekk er at disse arbeidstakerne blir i landet over lengre perioder enn den første tiden etter EØS-utvidelsen. Nesten 39 000 av tillatelsene, inkludert fornyelser, ble innvilget til arbeidsmigranter fra Polen og om lag 10 500 fra Litauen. Totalt ble om lag 20 prosent av tillatelsene gitt til kvinner. For den største gruppa fra Polen, var kvinneandelen 17 prosent, mens den var 27 prosent for Litauen.

Antall som fikk arbeidstillatelse som faglærte, økte fra i overkant av 1 200 i 2005 til vel 2 000 i 2006. Økningen var spesielt markert for indiske borgere, en tidobling på to år. Fem land topper statistikken: India, Russland, USA, Kina og Filippinene. Ved utgangen av 2006 var det totalt om lag 3 600 utenlandske statsborgere i Norge med gyldig arbeidstillatelse som faglært. I tillegg kommer et ukjent antall som gjennom årene har fått bosettingstillatelse etter tre år med tillatelse som faglært/spesialist.

Kilde: UDI

Figuren ovenfor viser den store økningen fra nye EU-land de siste par årene og illustrerer også de sesongmessige svingningene som fortsatt er markerte.

2.5.3.5 Utdanningstillatelser mv.

Statistikken omfatter internasjonale studenter på ulike nivåer i utdanningssystemet, au pairer og praktikanter.

UDI innvilget nærmere 6 800 nye utdanningstillatelser i 2006, 700 flere enn i 2005. Flest studenter kom fra Tyskland, Kina og Frankrike.

Vel 1 200 av disse tillatelsene gjaldt au pairer. Nesten halvparten kom fra Filippinene, nærmere 140 fra Ukraina, i underkant av 80 fra Russland og 50 fra Romania. Ytterligere 300 av tillatelsene gjaldt praktikanter, flest fra Polen, Hviterussland og Ukraina.

Tabell 2.1 nedenfor viser at det har vært en betydelig økning de siste seks årene, i første rekke når det gjelder studenter fra EØS-land.

2.5.4 Returer

Årlig blir en del utlendinger bortvist fra Norge, ved ankomst eller senere, og noen blir utvist, oftest på bakgrunn av lovbrudd. Tabell 2.2 viser tallene de siste årene.

I tillegg blir en del asylsøkere sendt ut av Norge fordi de skal få asylsaken behandlet i et annet land i henhold til Dublin-forordningen eller har fått avslag på asylsaken og ikke lenger har lovlig opphold i landet. Noen av disse reiser frivillig i samarbeid med International Organization for Migration (IOM). Det gjaldt om lag 430 i 2006 sammenlignet med 560 i 2005. Andre asylsøkere sendes ut av politiet. Det gjaldt ca. 2 300 personer i 2006, ned fra i underkant av 3 000 i 2005.

2.5.5 Befolkning med innvandrerbakgrunn

Denne delen av befolkningen i Norge kan beskrives på følgende måte 6 :

• Ved inngangen til 2007 var det vel 415 000 personer med innvandrerbakgrunn i Norge. De utgjorde nesten ni prosent av hele befolkningen.

• 341 800 av disse var innvandrere, mens 73 500 var barn av to innvandrere, også kalt etterkommere.

• Det var en liten overvekt av kvinner blant dem med innvandrerbakgrunn.

• Det var flest med bakgrunn fra Pakistan, Sverige, Irak, Somalia, Danmark og Polen.

• 55 prosent av befolkningen med innvandrerbakgrunn hadde bakgrunn fra land i Asia, Afrika og Latin-Amerika.

• En av fire var yngre enn 20 år, mens det i hele befolkningen er en av fem i denne aldersgruppen.

• 46 prosent var norske statsborgere.

• Hver fjerde innbygger i Oslo hadde innvandrerbakgrunn, og nesten en tredjedel av befolkningen med innvandrerbakgrunn i Norge bodde i Oslo.

• Innvandrere fra land i Europa, Nord-Amerika og Oseania hadde gjennomgående lengre botid i Norge enn de fra andre verdensdeler. En tredjedel av innvandrerne fra land i Asia, Afrika og Sør- og Mellom-Amerika hadde bodd i Norge kortere enn fem år.

• Ni av ti av etterkommerne hadde foreldre fra land i Asia, Afrika og Latin-Amerika. Tre av fire var yngre enn 15 år, og bare 4 prosent var 30 år eller eldre. Det var flest med foreldre fra Pakistan, Vietnam, Somalia, Tyrkia og Sri Lanka.

• Tar man med personer med annen innvandringsbakgrunn, dvs. de som har minst en utenlandsfødt forelder, eller de som er født i utlandet av norske foreldre, var det om lag 665 000 personer, eller vel 14 prosent av hele befolkningen som hadde en eller annen form for innvandringsbakgrunn i begynnelsen av 2007.

Utviklingen i sammensetningen av innvandrerbefolkningen siden 1970-tallet kan belyses gjennom figuren nedenfor.

Figuren illustrerer at mesteparten av veksten i perioden skyldes innvandring fra land i Asia, Afrika og Latin-Amerika. I tillegg kommer en ikke ubetydelig innvandring fra land i Øst-Europa de siste 10–15 årene.

De to siste årene har særlig antallet innvandrere fra Polen økt kraftig, med 8 900 personer. Antallet innvandrere med bakgrunn fra Øst-Europa samlet økte i samme periode med 11 400 personer. Dette er omtrent på samme nivå som samlet økning i antall med bakgrunn fra land i Asia og Afrika.

Totalt økte befolkningen med innvandrerbakgrunn med 28 600 personer i løpet av 2006. Dette er den største økningen som noensinne er observert.

2.5.6 Internasjonale sammenligninger

Det er vanskelig å sammenligne omfanget av innvandring og befolkning med innvandrerbakgrunn i Norge med andre land. 7 Statistikksystemene er svært ulike, og landene opererer med ulike standarder for hva som defineres som innvandring og innvandrere. Foreløpig har kun noen få europeiske land sammenlignbare resultater fra folketellinger. For et par år siden viste disse at Norge var i et europeisk midtsjikt når det gjelder innvandring og antall innvandrere sammenlignet med det totale befolkningstallet. 8 De europeiske landene som inngår i undersøkelsen, har i likhet med Norge langt færre innvandrere fra andre EU-land enn fra land utenfor EU. Norge har et noe annet rekrutteringsmønster enn det som er vanlig i resten av Europa. Det er en stor konsentrasjon av enkelte nasjonalitetsgrupper som ikke er like vanlige i andre europeiske land. Den økende innvandringen fra de nye EU-landene, særlig Polen, siden 2004, kan bidra til å endre dette bildet noe.

Innvandringen til Sverige og Danmark skiller seg også fra innvandringen til Norge. Sverige har hatt større innvandring fra andre nordiske land, særlig fra Finland, sammenlignet med Danmark og Norge. Danmark har på den annen side større innvandring fra andre EU-land enn hva tilfellet er i Sverige og Norge. Innvandringen fra Tyrkia og landene i det tidligere Jugoslavia utgjør også en betydelig andel av innvandringen til Danmark, blant annet som følge av den tidligere store arbeidsinnvandringen derfra. I nordisk og europeisk sammenheng har Norge hatt en liten andel innvandrere fra Tyrkia og Nord-Afrika. Andelen innvandrere fra Asia, herunder pakistanere, er imidlertid større i Norge enn i Danmark og Sverige. En av ti innvandrere i Danmark og Norge kommer dessuten fra Afrika, mot bare en av 20 i Sverige.

Ellers i Europa kommer de største gruppene innvandrere og etterkommere fra Tyrkia (særlig i Tyskland), tidligere Jugoslavia (i Østerrike, Tyskland og Sveits), Nord-Afrika (i Frankrike, Nederland og Belgia) og Sør-Asia (i Storbritannia). Til sammenligning har Norge altså relativt få fra Nord-Afrika og Tyrkia, men relativt mange fra land som Pakistan, Vietnam og Somalia.

2.5.7 Fremskrivning av befolkningen med innvandrerbakgrunn

Høsten 2005 la SSB fram en ny befolkningsfremskrivning for perioden fram til 2060. Det ble presentert tre alternativer, basert på om innvandringen til Norge vil bli høy, middels eller lav i perioden.

SSB forventer betydelig vekst i denne delen av befolkningen i tiårene fremover. Med forutsetning om årlig nettoinnvandring på 16 000 (mellomalternativet), dvs. noe lavere enn nivået de siste par årene, men høyere enn årene før, vil befolkningen med innvandrerbakgrunn være ca. 1,4 mill. i 2060, dvs. ca. fire ganger så mange som i 2005. Vel 850 000 av disse vil ha sin opprinnelse i land i Asia, Afrika eller Latin-Amerika.

Med samme forutsetning når det gjelder nettoinnvandring, er befolkningen som helhet fremskrevet til rundt 6 mill. på samme tidspunkt. Det innebærer at denne delen av befolkningen vil utgjøre ca. 25 prosent av folketallet, mot vel 8 prosent i dag.