4 Allmenne regler
4.1 Lovens saklige og stedlige virkeområde og personkretsen
4.1.1 Innledning – gjeldende rett
Utlendingsloven gjelder utlendingers «adgang til» og deres «opphold» i riket, jf. § 1. Utlendingsloven regulerer både vilkår som må være oppfylt for at utlendingen kan reise inn i riket, og forskjellige oppholdsgrunnlag (familieinnvandring mv.) som er bestemmende for i hvilken utstrekning utlendingen har rett til å oppholde seg i Norge.
Utlendingslovgivningen gjelder for riket, herunder for innretninger og anlegg som nyttes på eller er tilknyttet den norske delen av kontinentalsokkelen, jf. § 49 første ledd. Det er gitt særbestemmelser om disse forholdene i forskriften. Loven gjelder også for Jan Mayen, men i forskrift om utlendingers adgang til Jan Mayen av 1. juni 1962 nr. 1 er det gitt regler som fraviker utlendingslovens bestemmelser, jf. § 49 tredje ledd. Loven gjelder ikke for Svalbard, men i medhold av § 49 fjerde ledd er det gitt enkelte bestemmelser i utlendingsforskriften om kontroll med utlending som kommer fra Svalbard. Loven gjelder heller ikke for norske skip i utenriksfart, med unntak for enkelte forskriftsbestemmelser gitt i medhold av loven om sjømenns adgang til å fratre stilling på skip, adgangen til landlov og hvilken meldeplikt skip har i forbindelse med anløp til norsk havn, jf. § 49 siste ledd.
Loven gjelder for utlendinger, jf. § 1. Utlendinger er alle som ikke er norske statsborgere. Norske statsborgere kan også pålegges plikter etter loven. Nordiske borgere er unntatt fra kravet om arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse, jf. § 6 tredje ledd. Kongen kan også fastsette ytterligere unntak i forskrift. I lovens kapittel 8 er det for utlendinger omfattet av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen gitt særskilte regler. I medhold av § 48 annet ledd er det i forskriften gitt særskilte regler om blant annet utlendinger knyttet til diplomatiske eller lønnede konsulære stasjoner, ansatte i mellomstatlige organisasjoner og oppdragstakere for mellomstatlige organisasjoner eller konvensjonsorganer og deres ektefelle eller samboer og forsørgede barn.
4.1.2 Utvalgets forslag
Utvalget har uten vesentlige endringer gått inn for å videreføre gjeldende bestemmelser om lovens saklige og geografiske virkeområde og om hvilken personkrets loven gjelder for. Det vises til utvalgets lovutkast §§ 2, 5 og 6.
I gjeldende lov § 49 heter det at Kongen kan gi bestemmelser om kontroll med utlending som kommer fra Svalbard. Utvalget foreslår at dette endres til at Kongen kan gi forskrift om kontroll med reisende som kommer fra eller reiser til Svalbard for å følge opp gjeldende Schengenforpliktelser om kontroll med reisende som krysser Schengens yttergrense.
Utvalget har vurdert om det er nødvendig å presisere i loven at visse saker om utlendingers opphold i Norge ikke behandles etter utlendingslovgivningen. For det første gjelder dette utlendinger som hentes til Norge for straffeforfølgning eller soning av straff her. For det andre gjelder dette visse utenlandske myndighetspersoner som skal til Norge i embets medfør. Utvalget nevner som eksempel utenlandske militære tropper som skal på øvelse i Norge. Spørsmålet om de kan oppholde seg i Norge er et spørsmål mellom norske myndigheter og vedkommende fremmede stat på det folkerettslige plan. Det er ikke et spørsmål mellom norske myndigheter og vedkommende utlending som reguleres av utlendingslovgivningen. Utvalget legger til grunn at det ikke er nødvendig å presisere i ny utlendingslov at disse forhold ikke reguleres av utlendingslovgivningen. Det vises til utvalgets utredning kapittel 14.2.3.
4.1.3 Høringsinstansenes syn
UDI mener det er behov for å presisere at også juridiske personer kan pålegges plikter etter loven og at ordlyden i § 1 må gjenspeile dette. UDIs forslag til § 1:
«Loven gjelder utlendingers adgang til riket og deres opphold her. Også norske statsborgere og juridiske personer kan pålegges plikter etter loven.»
Etter utlendingsforskriften § 8 annet ledd er utenlandske sjøfolk på utenlandsregistrerte skip som frakter gods eller passasjerer mellom norske havner, unntatt fra kravet om arbeidstillatelse. Rederiforbundet og UDI foreslår at dette unntaket fremgår uttrykkelig av loven fremfor å hjemles i forskriften.
Etter utvalgets utkast til § 5 annet ledd kan det i forskriften fastsettes at utlending som arbeider på flyttbare innretninger som nyttes på eller er tilknyttet den norske delen av kontinentalsokkelen, er unntatt fra kravet om arbeidstillatelse. Et slikt unntak fremgår i dag av forskriftens § 165. Rederiforbundet foreslår at dette unntaket fremgår uttrykkelig av loven fremfor å hjemles i forskriften.
4.1.4 Departementets vurdering
Departementet finner ingen grunn til å foreslå vesentlige endringer i bestemmelsene om lovens saklige og geografiske virkeområde og om hvilken personkrets loven gjelder for. Departementet er enig med UDI i at det bør fremgå at også juridiske personer kan pålegges plikter etter loven, jf. lovforslaget § 2.
Departementet har merket seg at utvalget uten nærmere drøftelse har utelatt en slik bestemmelse som man i dag har i loven § 6 tredje ledd annet punktum om at Kongen i forskrift kan fastsette unntak fra kravet om arbeids- og oppholdstillatelse også for andre enn nordiske borgere. Departementet mener at det er nødvendig å videreføre en slik hjemmel for forskriftsregulering, jf. departementets lovforslag § 5 annet ledd annet punktum, og de særskilte merknadene til denne bestemmelsen.
Departementet støtter utvalgets forslag om at Kongen i forskrift kan gi regler om inn- og utreisekontroll med reisende til og fra Svalbard. I Norges avtale om tilknytning til Schengensamarbeidet heter det at avtalen ikke gjelder for Svalbard. Dette innebærer at reglene om inn- og utreisekontroll over ytre Schengengrense i utgangspunktet kommer til anvendelse ved reise til og fra Svalbard. Utvalgets forslag til formulering gir derfor et mer dekkende bilde av våre Schengenforpliktelser.
Departementet støtter ikke Rederiforbundets og UDIs forslag om å lovfeste den bestemmelsen man i dag har i utlendingsforskriften om at utenlandske sjøfolk på utenlandsregistrerte skip som frakter gods eller passasjerer mellom norske havner, er unntatt fra kravet om oppholdstillatelse. Dette er spørsmål som må overlates til vurdering i forbindelse med forskrift. Eventuell hjemmel for å fastsette unntak fra kravet til oppholdstillatelse i denne typen tilfeller, vil være lovforslaget § 5 annet ledd annet punktum.
Regelen om at loven ikke gjelder for norske skip i utenriksfart foreslås videreført, jf. departementets lovforslag § 6 femte ledd. I forskriften har man i dag enkelte regler om unntak fra hovedregelen for situasjoner hvor skipet anløper norsk havn, jf. kapittel 4.1.1. Departementet har foreslått en egen hjemmel for forskriftsregulering som synliggjør at det er aktuelt med slike forskriftsregler, jf. lovforslaget § 6 femte ledd annet punktum.
I likhet med utvalget mener departementet det ikke er nødvendig å presisere i loven at visse saker om utlendingers opphold i Norge, ikke behandles etter utlendingslovgivningen. I tillegg til eksemplene nevnt av utvalget, jf. kapittel 4.1.2, taler gode grunner for at det ved for eksempel en naturkatastrofe i Norge, ikke er krav om at nødvendig utenlandsk hjelpepersonell må gis oppholdstillatelse før de kan delta i hjelpearbeidet (en annen problemstilling som ikke drøftes her er krav til autorisasjon for legepersonell mv.). Det vil imidlertid kunne være i hjelpearbeidernes interesse at adgangen til opphold formaliseres ved en oppholdstillatelse. Departementet vil derfor vurdere denne problemstillingen nærmere i forbindelse med forskriftsarbeidet.
4.2 Fremsettelse av søknad
4.2.1 Innledning – gjeldende rett
Etter utlendingsloven § 6, jf. forskriftens §§ 10 og 11, er hovedregelen at førstegangs søknader om arbeids- og oppholdstillatelser skal fremmes fra søkerens hjemland og at søkeren ikke kan reise inn i riket før tillatelse er gitt.
I loven og i forskriften er det fastsatt omfattende unntak fra denne hovedregelen. I loven § 6 fjerde ledd er det fastsatt at søknader om spesialistarbeidstillatelse og sesongarbeidstillatelse kan fremmes fra Norge. I tillegg er det fastsatt en rekke unntaksordninger i forskriften § 10. I forskriften § 10 sjette ledd, er det også gitt en generell adgang til å gjøre unntak fra hovedregelen «når sterke rimelighetsgrunner tilsier det.»
Når søkeren ikke fyller vilkårene for å søke fra riket eller ikke fyller vilkårene for å reise inn i riket før tillatelse er gitt, avslås søknaden på dette grunnlaget, jf. forskriften § 10 siste ledd.
Søknader om asyl skal fremmes fra riket eller på norsk grense, jf. kapittel 6.2.5.
I medhold av utlendingsforskriften § 14 kan det gis en foreløpig tillatelse mens søknaden er til behandling. Det er vilkår at søkeren har fulgt riktig søknadsprosedyre og at det er sannsynlig at søknaden vil bli innvilget.
4.2.2 Utvalgets forslag
Utvalget foreslår å videreføre hovedregelen om at førstegangs oppholdstillatelse skal fremmes fra søkerens hjemland og at søkeren ikke kan reise inn i riket før tillatelse er innvilget, jf. utvalgets forslag § 66. Siden utvalget ikke foreslår noen rettighetsbestemmelse i loven knyttet til såkalt spesialistarbeidstillatelse (arbeidstillatelse for faglærte) eller sesongarbeidstillatelse, foreslår utvalget heller ikke å videreføre noen rett til å fremme denne type tillatelser fra riket i loven.
Utvalget foreslår imidlertid at det i forskrift kan fastsettes unntak på samme måte som i dag. Dette innebærer at det kan fastsettes unntak for nærmere bestemte oppholdsgrunnlag, og gjøres unntak for tilfeller hvor sterke rimelighetsgrunner tilsier at søkeren bør gis adgang til å fremme søknaden fra riket. Selv om utvalget på denne måten legger opp til at det kan gjøres omfattende unntak fra hovedregelen om at tillatelsen skal fremmes fra utlandet, bemerker utvalget at man i forhold til familieinnvandringssaker er skeptiske til de omfattende unntak som er inntatt i gjeldende forskriftsverk, og som er gjennomført i praksis. Følgende siteres fra utvalgets utredning kapittel 8.5.7:
«Utvalget ser at det kan forekomme tilfeller hvor det i en slik situasjon ville være klart urimelig å oppstille et vilkår om at asylsøkeren (eventuelt etter avslag på sin søknad) skulle forlate riket for å fremsette en ny søknad om familieetablering fra hjemlandet. For eksempel kan det i enkelte tilfeller ha gått særlig lang tid uten at asylsaken er endelig avgjort, slik at det eventuelt er tale om å rive opp et etablert samliv. Tilsvarende kan situasjonen være at partene har eller venter barn sammen. Det kan også forekomme tilfeller hvor det er klart at søkeren ved retur til hjemlandet vil bli fratatt sine reisedokumenter og nektet senere utreise e.l. Dette vil likevel ikke være normalsituasjonen, og i de fleste tilfellene vil det ikke være urimelig å kreve at søkeren returnerer til hjemlandet for å fremsette en søknad derfra. Hensynet til søkerens og referansepersonens interesser må her veies opp mot behovet for å motvirke tilfeller av proformaekteskap og hensynet til å ivareta asylinstituttets integritet. Personer som ankommer riket og fremsetter en søknad om asyl uten å ha en tilstrekkelig velgrunnet søknad, skal ikke vinne en sterkere rett eller bedre posisjon til innvandring på annet grunnlag enn øvrige søkere. Særlig klart må dette være i de tilfeller hvor asylsøknaden viser seg klart grunnløs og/eller dersom det er avdekket at søkeren har gitt uriktige opplysninger i forbindelse med søknaden.»
Utvalget er også skeptisk til at søkere som ankommer på alminnelig turistvisum etter gjeldende forskriftsverk, har rett til å fremsette søknad fra riket etter å ha giftet seg under besøksoppholdet. Under gjeldende rett er situasjonen at en utlending som akter å inngå ekteskap i riket med sikte på opphold, skal vurderes i forhold til bestemmelsen om oppholdstillatelse i utlendingsforskriften § 24 første ledd bokstav a. En slik søknad vurderes og avgjøres av Utlendingsdirektoratet. Med bakgrunn i at utlendingen har som siktemål å ta varig opphold i riket, vil vilkårene for besøksvisum ikke være oppfylt. Fordi søkerne fra land hvor den norske utenriksstasjon behandler søknader om alminnelig besøksvisum ofte er kjent med at det gjerne tar mye lengre tid å få en såkalt forlovertillatelse av Utlendingsdirektoratet enn å få et alminnelig besøksvisum fra ambassaden, unnlates det i mange tilfeller å gi opplysning om ekteskapsplanene.
Etter utvalgets vurdering er den situasjonen som her er beskrevet lite heldig:
Dersom søkeren ikke før innreisen hadde noen relasjon til den man senere inngår ekteskap med under besøksoppholdet i Norge, kan det i mange tilfeller være grunn til å stille spørsmål ved forholdets realitet.
Regelverket inviterer til omgåelse av regelen om at den som skal inngå ekteskap skal søke oppholdstillatelse.»
Utvalget foreslår at ordningen med foreløpig tillatelse i gjeldende forskrift § 14 videreføres og at bestemmelsen lovfestes. Det vises til utvalgets lovutkast § 67.
Utvalget foreslår også at det bør fremgå tydelig av loven at man har rett til å fremme søknad om asyl i riket eller på norsk grense. Det vises til utvalgets lovutkast § 66 annet ledd.
4.2.3 Høringsinstansenes syn
UDI støtter utvalgets forslag til hovedregel om at søknad om oppholdstillatelse skal fremmes fra utlandet. UDI mener imidlertid at det bør nedfelles direkte i loven i hvilke tilfeller det kan gjøres unntak fra denne hovedregelen og at dette ikke bare reguleres i forskriften slik utvalget har foreslått. Hvorvidt en søknad kan fremmes fra riket eller ikke er av stor betydning for mange søkere.
UDI støtter forslaget om å videreføre en hjemmel for å gi foreløpig tillatelse til søkere som har fulgt riktig søknadsprosedyre og hvor det er sannsynlig at søknaden vil bli innvilget. UDI foreslår at det nedfelles direkte i § 67 at også foreløpig tillatelse i utgangspunktet gir rett til å ta arbeid og drive ervervsvirksomhet i hele riket, jf. kapittel 4.3.
POD støtter utvalgets forslag til lovbestemmelser.
Juss-Buss er imot forslaget om å videreføre at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak ikke skal komme til anvendelse ved behandlingen av søknader om foreløpig tillatelse. Juss-Buss uttaler i denne sammenheng følgende:
«Et avslag vil være en beslutning om rettighetene til enkeltpersoner i den perioden det gjelder og bør som alle vedtak begrunnes og kunne påklages.»
NOAS støtter forslaget om å lovfeste retten til å fremme søknad om beskyttelse i Norge eller på norsk grense.
4.2.4 Departementets vurdering
Departementet støtter utvalgets forslag om å videreføre hovedregelen om at første gangs oppholdstillatelse skal være gitt før innreise i riket, jf. departementets lovforslag § 56 første ledd. Det vises til den begrunnelse som har ligget til grunn for denne ordningen om at det ikke er urimelig at en utlending som ønsker å slå seg ned i Norge for lengre tid, må ta opp dette spørsmålet før avreise fra hjemlandet. Departementet mener som utvalget at den nærmere detaljreguleringen bør finne sted i forskriften. Det vil kunne variere når det er ønskelig eller behov for å gjøre unntak fra hovedregelen. Det er i denne sammenheng lagt vesentlig vekt på behovet for et smidig og effektivt regelverk. Ikke minst vil saksbehandlingstiden spille en stor rolle ved vurderingen av om det bør gjøres unntak fra hovedregelen. Departementet har merket seg at utvalget er kritisk til de omfattende unntak som er inntatt i gjeldende forskriftsverk i forhold til familieinnvandringssakene, og vil vurdere dette nærmere ved utformingen av ny utlendingsforskrift. I forhold til utvalgets eksempel om at en utlending som ankommer på alminnelig turistvisum, har rett til å fremsette søknad fra riket etter å ha giftet seg under besøksoppholdet, bemerkes det at forskriften ble endret 1. oktober 2006. Utlendinger som ankommer Norge på alminnelig turistvisum har ikke lenger rett til å fremme søknaden om familiegjenforening fra riket. Hvorvidt nevnte forskriftsendring bør videreføres slik den er i dag, eller om det på bakgrunn av erfaringer med bestemmelsen bør foretas justeringer, vil departementet vurdere i forbindelse med utarbeidelse av nye forskriftsbestemmelser.
Bestemmelsen om at utlendingsmyndighetene kan gjøre unntak i enkelttilfeller hvor «sterke rimelighetsgrunner» tilsier det, nedfelles imidlertid direkte i loven, jf. departementets lovforslag § 56 tredje ledd.
Departementet er enig med utvalget i at ordningen med foreløpig tillatelse bør videreføres og at bestemmelsen om dette bør komme til uttrykk i loven fremfor i forskriften. Ordningen bør være lite ressurskrevende. Hovedoppgaven til utlendingsmyndighetene er å vurdere om søker skal gis ordinær tillatelse. For å sikre at utlendingsmyndighetene ikke må bruke uforholdsmessig mye ressurser på å behandle saker om foreløpig tillatelse, støtter departementet utvalgets forslag om å videreføre ordningen med at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak ikke kommer til anvendelse ved behandlingen av søknader om foreløpig tillatelse.
I likhet med UDI, mener departementet at foreløpig tillatelse i utgangspunktet bør gi rett til å ta arbeid og drive ervervsvirksomhet i hele riket, men en midlertidig tillatelse må forutsetningsvis inneholde de samme begrensninger som vil følge av den ordinære tillatelse det er søkt om. Departementets lovforslag § 57 innebærer at det også kan gis foreløpig tillatelse i saker hvor søkeren ikke skal tiltre arbeid og hvor vedkommende heller ikke søker om en oppholdstillatelse som gir rett til å ta arbeid. Et eksempel er hvor barn søker om familiegjenforening med foreldre i Norge. Også i slike saker kan det gis tillatelse inntil vedtak i førsteinstans foreligger.
Departementet er også enig med utvalget og høringsinstansene i at det bør fremgå tydelig av loven at man har rett til å fremme søknad om beskyttelse i riket eller på norsk grense, jf. departementets lovforslag § 56 annet ledd.
4.3 Oppholdstillatelsers innhold og varighet
4.3.1 Innledning – gjeldende rett
Etter lovens § 7 første ledd kan førstegangs arbeids- eller oppholdstillatelse gis en varighet for inntil tre år. Tillatelsen gis aldri utover det tidsrommet det er søkt om eller er behov for. I saker om familieinnvandring skal ikke tillatelsen overstige varigheten av tillatelsen til referansepersonen. I saker om arbeidsinnvandring gis tillatelse aldri utover arbeidsforholdets lengde.
Etter § 7 annet ledd gir arbeids- og oppholdstillatelser rett til opphold i hele riket med mindre annet fremgår av tillatelsen. Adgangen til å sette begrensninger benyttes sjelden.
Etter § 7 tredje ledd gir arbeidstillatelse adgang til å ta arbeid og drive ervervsvirksomhet i hele riket med mindre annet fremgår av tillatelsen. I saker om arbeidsinnvandring blir tillatelsen knyttet til et bestemt arbeid og arbeidssted.
Etter forskriftens § 16 siste ledd gir arbeids- og oppholdstillatelser rett til å reise til og fra Norge i det tidsrommet tillatelsen gjelder for.
4.3.2 Utvalgets forslag
Utvalget har uten vesentlige endringer gått inn for å videreføre gjeldende bestemmelser om oppholdstillatelsens innhold og varighet, jf. utvalgets lovutkast § 70. Flere av reglene som i dag står i forskriften er foreslått flyttet til loven av informasjonshensyn. Likevel vil det fortsatt være behov for å gi utfyllende regler i forskriften.
Det foreslås kun språklige, og ingen innholdsmessige, endringer i bestemmelsene om oppholdstillatelsens varighet. Førstegangs oppholdstillatelse skal kunne gis varighet av inntil tre år. Utlendingsmyndighetene vil kunne differensiere varigheten av tillatelsen avhengig av oppholdsgrunnlaget og forholdene i den enkelte sak. Utgangspunktet skal fortsatt være at tillatelsen skal gis for minst ett år av gangen, med unntak for tilfeller hvor det ikke er søkt om eller behov for tillatelse av slik varighet. I saker om familieinnvandring vil tillatelsen ikke overstige utløpet av tillatelsen til referansepersonen. I saker om arbeidsinnvandring vil tillatelsen ikke overstige arbeidsforholdets lengde.
Utvalget foreslår videre at oppholdstillatelsen gir rett til å ta opphold, ta arbeid og drive ervervsvirksomhet i hele riket, med mindre annet er fastsatt i loven eller i medhold av loven. Utvalget foreslår også en hovedregel om at oppholdstillatelser danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse. Her vil det være behov for unntak. Den nærmere vurderingen av hvilke oppholdstillatelser som burde danne grunnlag for permanent oppholdstillatelse, er behandlet i de enkelte kapitlene om hvert enkelt oppholdsgrunnlag.
Det vises til utvalgets lovutkast § 70.
4.3.3 Høringsinstansenes syn
Oslo biskop anser utvalgets forslag til varigheten av oppholdstillatelser ikke kun som et forslag om at tillatelsen kan gis for inntil tre år, men at tillatelsen i utgangspunktet skal gis for tre år. Oslo biskop uttaler at dette vil være en enorm byråkratisk lettelse for utlendinger. MiRA-Senteret og Antirasistisk senter har likelydende uttalelse.
NOAS mener det burde fremgå av loven at flyktninger og utlendinger som gis tillatelse på bakgrunn av sterke rimelighetsgrunner, skal gis en tillatelse for tre år, med mindre det er spesifikke grunner til noe annet. NOAS mener dette vil skape en bedre forutsigbarhet og trygghet for grupper hvor det uansett ikke er aktuelt å nekte fornyelse av tillatelsen i løpet av treårsperioden. NOAS uttaler videre:
«En slik ordning vil likeledes bidra til en effektivisering av saksbehandlingen i utlendingsforvaltningen da det krever ressurser å behandle søknader om fornyet oppholdstillatelse. Samtidig kan det forhindre problemer som kan oppstå dersom utlendingen på grunn av misforståelser eller andre årsaker søker om fornyelse etter at søknadsfristen har gått ut.»
UDI støtter forslagene til utvalget, og bemerker blant annet følgende:
«Direktoratet støtter også at det uttrykkelig nevnes i loven, jf. lovutkastet § 70 nr. 4, at familiemedlemmets tillatelse skal ha de samme begrensninger som referansepersonens. Bestemmelsen er gjort uten unntak, noe som muligens kan oppfattes som uheldig i enkelttilfeller. Et eksempel kan være at ektefellen til studenter ikke kan gis rett til å arbeide på fulltid. For enkelte kan dette tenkes å gi urimelige resultater og i praksis avskjære den reelle muligheten til å ta høyere utdanning i Norge. [ ] Direktoratet mener likevel at de beste grunner taler for utvalgets forslag.»
POD og Juss-Buss støtter utvalgets forslag.
4.3.4 Departementets vurdering
Departementet finner ingen grunn til å foreslå vesentlige endringer i bestemmelsene om oppholdstillatelsens innhold og varighet, jf. departementets lovforslag § 60. Departementet bemerker at Oslo biskop, MiRA-Senteret og Antirasistisk senter synes å ha misforstått utvalgets forslag om varigheten av oppholdstillatelser. Utvalget presiserer i spesialmotivene at det kun er foreslått språklige endringer, uten at dette innebærer noen endring av realiteten. Førstegangstillatelse skal normalt gis varighet av mellom ett og tre år, og den nærmere regulering skal skje i forskrift. Det vil fortsatt være behov for å differensiere varigheten av oppholdstillatelsen avhengig av oppholdsgrunnlaget og forholdene i den enkelte sak.
Departementet er enig med NOAS i at utlendinger som får status som flyktninger som utgangspunkt bør gis tillatelse av tre års varighet. Utvalgets lovutkast § 70 er ikke til hinder for dette. En tilsvarende hovedregel følger av EUs statusdirektiv. Departementet mener imidlertid at det er behov for unntak fra dette utgangspunktet, og foreslår derfor at problemstillingen reguleres nærmere i ny forskrift. I denne forbindelse vises det til at det følger av gjeldende forskrift § 15 tredje ledd at tillatelsen ikke skal gis varighet utover ett år dersom søkeren ikke har dokumentert sin identitet.
Det fremgår av departementets lovforslag § 55 første ledd at en utlending som akter å ta arbeid mot eller uten vederlag, må ha oppholdstillatelse som gir rett til å ta arbeid. Etter lovforslaget § 60 vil enhver oppholdstillatelse gi rett til å ta arbeid med mindre annet er uttrykkelig fastsatt. Dette er en forenkling i forhold til i dag, hvor det må presiseres i forhold til hvert enkelt oppholdsgrunnlag, om tillatelsen gir rett til å ta arbeid.
Av utvalgets lovutkast § 70 fjerde ledd fremgår det at i sak om familieinnvandring vil eventuelle begrensninger i referansepersonens (herboende) tillatelse også gjelde tilsvarende for tillatelsen til utlendingen som innvilges tillatelse. Dersom tillatelsen til referansepersonen ikke danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, vil heller ikke søkeren bli innvilget tillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse.
Tilsvarende vil den som får en tillatelse ikke ha rett til å ta arbeid, dersom referansepersonen ikke har rett til dette. Departementet anser imidlertid at det er behov for å åpne for at Kongen kan fastsette unntak fra dette utgangspunktet i forskrift. Selv om referansepersonens rett til å ta arbeid er begrenset til en bestemt type arbeid fordi vedkommende for eksempel har fått oppholdstillatelse som faglært, bør det ikke gjelde noen tilsvarende begrensning for ektefellens tillatelse – det gjør det heller ikke i dag.
Det vises til departementets lovforslag § 60.
4.4 Fornyelse av oppholdstillatelser
4.4.1 Innledning – gjeldende rett
Hovedregelen i forhold til fornyelse av tillatelser er at forutsetningene for den gitte tillatelsen fortsatt må foreligge for at det skal gjelde en rett til fornyelse. Retten til fornyelse er også avhengig av at tillatelsen er av en slik karakter at den kan fornyes. Enkelte tillatelser kan bare gis for et fastsatt tidsrom eller kan overhodet ikke fornyes.
Utlendingsloven § 11 annet ledd fastsetter at en fornyet tillatelse i alminnelighet gis for ett eller to år etter nærmere regler fastsatt i forskrift. Etter lovens § 11 tredje ledd kan en utlending som søker om fornyelse få fortsatt opphold på samme vilkår inntil søknaden er avgjort, og har rett til dette dersom utlendingen søker senest en måned før tillatelsen utløper. I forskriften § 42 er det fastsatt regler om adgangen til fortsatt opphold i søknadsperioden for utlending som søker arbeids- eller oppholdstillatelse på nytt faktisk eller rettslig grunnlag. Hovedregelen er at utlending som søker om arbeids- eller oppholdstillatelse på nytt faktisk eller rettslig grunnlag, har rett til fortsatt opphold på samme vilkår inntil søknaden er avgjort, dersom utlendingen søker senest en måned før tillatelsen utløper og utlendingen har hatt lovlig opphold i medhold av tidligere tillatelse minst de siste ni månedene.
4.4.2 Utvalgets forslag
Utvalget har ikke funnet grunn til å endre hovedprinsippene som dagens fornyelsesregler bygger på, jf. utvalgets lovutkast § 71. Utvalget foreslår også her at flere av reglene som i dag står i forskriften flyttes til loven av informasjonshensyn.
4.4.3 Høringsinstansenes syn
UDI mener det ikke bare bør reguleres når søknaden om fornyelse senest må fremmes, jf. utvalgets lovutkast § 71, men at det også bør reguleres når søknaden om fornyelse tidligst kan fremmes.
UDI mener videre det bør avklares hvordan utlendingsmyndighetene skal forholde seg til søknader om fornyelse som fremmes etter at tillatelsen er utløpt. Spørsmålet er om søknader som leveres etter at tillatelsen er utløpt, er en søknad om fornyelse eller en søknad om ny førstegangstillatelse. Etter UDIs vurdering bør det også fastsettes i forskriften at utlendinger ved kurante søknader om fornyelse kan reise frem og tilbake til Norge mens søknaden er til behandling. Slik situasjonen er i dag har ikke utlendinger mulighet til å returnere til Norge etter et utenlandsopphold når tillatelsen er utløpt. Dette gjelder selv om søkeren har fremmet søknad om fornyelse i rett tid.
Etter utvalgets lovutkast § 71 sjuende ledd vil utlending som søker om tillatelse på nytt faktisk eller rettslig grunnlag, ha rett til opphold på samme vilkår inntil søknaden om tillatelse er avgjort, dersom vedkommende har hatt lovlig opphold med tillatelse minst de siste ni månedene. UDI påpeker i denne sammenheng at en utlending som har seks måneders tillatelse for å inngå ekteskap i Norge, og som i løpet av denne perioden gifter seg i Norge, ikke vil ha rett til opphold på samme vilkår inntil søknaden om familiegjenforening med ektefellen er avgjort. UDI ber departementet se nærmere på denne problemstillingen.
4.4.4 Departementets vurdering
Departementet ser ingen grunn til å endre hovedprinsippene som dagens fornyelsesregler bygger på. Det vises til departementets lovforslag § 61.
Når det gjelder UDIs forslag om at det bør reguleres nærmere når søknader om fornyelse av tillatelse tidligst kan fremmes, mener departementet at dette er et spørsmål som ikke trenger å reguleres i loven. De praktiske rutiner i forhold til fremsettelse av søknader, herunder om tidspunktet for når søknader kan fremsettes, kan fastsettes av UDI som utøvende organ på feltet. UDI må i denne forbindelse avveie de ulike praktiske hensyn som gjør seg gjeldende.
Departementet anser heller ikke at det er grunn til å regulere nærmere i loven hvordan UDI skal forholde seg til søknader om fornyelse som fremmes etter at tillatelsen er utløpt. Spørsmålet kan eventuelt gjøres til gjenstand for forskriftsregulering, men i utgangspunktet er dette snakk om spørsmål som bør reguleres gjennom egne rutiner for praksis i UDI. Departementet understreker i denne sammenheng at det er nødvendig at praksis gjør det mulig å ta hensyn til individuelle forhold.
Departementet er enig med UDI i at en utlending som har seks måneders tillatelse til å inngå ekteskap i Norge, og som i løpet av denne perioden fremmer søknad om familieetablering på bakgrunn av inngått ekteskap, bør gis rett til opphold på samme vilkår inntil søknaden er endelig avgjort, jf. departementets lovforslag § 61 sjuende ledd tredje punktum.
UDI mener også at det bør reguleres i forskrift at utlendinger ved kurante søknader om fornyelse kan reise frem og tilbake til Norge mens søknaden er til behandling. Departementet vil se nærmere på denne problemstillingen i forbindelse med forslag til ny utlendingsforskrift.
I tilknytning til den hjemmelen for forskriftsregulering som er nedfelt i lovforslaget § 61 åttende ledd, vil departementet for øvrig bemerke at ett av de spørsmål som vil bli nærmere vurdert ved utformingen av ny forskrift, er om det eventuelt skal stilles vilkår om gjennomgått språkopplæring og/eller samfunnsopplæring for fornyelse av tillatelse til utlendinger som får oppholdstillatelse som religiøse ledere og lignende, dersom slike vilkår ikke stilles allerede i forbindelse med førstegangs tillatelse.
Det gjelder særskilte regler for tillatelser om videre opphold etter samlivsbrudd i saker om familieinnvandring, jf. kapittel 9.8.
4.5 Underholdskrav
4.5.1 Gjeldende rett og utvalgets forslag
Etter gjeldende lov er hovedregelen at underhold og bolig må være sikret for at utlendingen skal ha rett til arbeids- eller oppholdstillatelse, jf. loven § 8 første ledd nr. 1 og § 9 første ledd. Den nærmere fastsettelsen av underholdskravets innhold og unntak fra kravet, er overlatt til forskriftsregulering. Blant annet er kravet til sikret underhold for oppholdstillatelse til familiemedlemmer regulert i forskriften § 25, jf. også § 33.
Utvalget anser at den nærmere regulering av når det skal stilles krav om sikret underhold og bolig, på samme måte som i dag, må skje i forskriften, jf. utvalgets lovforslag § 68. Etter utvalgets vurdering bør loven heller ikke oppstille noen hovedregel om at underhold og bolig skal være sikret, men kun gi hjemmel for nærmere forskriftsregulering. Utvalget skriver følgende om dette i kapittel 5.7.2 på s. 98-99:
«Utvalget vil ikke foreslå at man viderefører noen hovedbestemmelse(r) i loven om at underhold og bolig må være sikret.
Når det gjelder utlendinger som har rett til oppholdstillatelse i kraft av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen, vil det i de fleste tilfeller ikke kunne oppstilles noe særskilt underholdskrav. Når det gjelder arbeidsinnvandrere som ikke har rett til tillatelse i kraft av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen, mener utvalget at evnen til selvforsørgelse må kunne sikres tilstrekkelig gjennom vilkår knyttet til hvilke arbeidsforhold som skal kunne danne grunnlag for arbeidsinnvandring.
I forhold til saker som gjelder familieinnvandring har regjeringen under gjeldende lovverk hatt anledning til å styre politikken gjennom forskriftsregulering, jf. utlendingsforskriften § 25. Etter utvalgets oppfatning vil det være hensiktsmessig at det også i fremtiden overlates til regjeringen å fastsette de nærmere regler i forskrift.
Adgangen til opphold som flyktning kan ikke begrenses gjennom noe underholdskrav. Tilsvarende kan det ikke være aktuelt å operere med et krav om selvforsørgelse for opphold av humanitære grunner.
Det som er gjennomgått over viser etter utvalgets mening at det er behov for så mange og omfattende unntak fra et hovedkrav om sikret selvforsørgelse at det vil kunne virke misvisende å operere med en hovedregel om sikret underhold og bolig i loven. I hvilke situasjoner det skal stilles et krav om sikret selvforsørgelse, og hva innholdet i et slikt krav skal være, må etter utvalgets vurdering overlates til regjeringen å fastsette gjennom forskriftsregulering.»
I kapittel 8.5.6 på s. 250 i utvalgets utredning om kravet til underhold og bolig i saker om familieinnvandring, drøfter utvalget om det bør lovfestes et hinder mot å kreve sikret underhold eller bolig i tilfeller hvor dette vil kunne vanskeliggjøre familiegjenforening for familiemedlemmene til en flyktning med opphold i riket. Utvalget peker på at det bør være en forutsetning i norsk familieinnvandringspolitikk at man ikke innfører tiltak som kan vanskeliggjøre gjenforening i disse tilfellene. Utvalget har imidlertid ikke valgt å foreslå noen særskilt bestemmelse om dette. Noen nærmere begrunnelse er ikke gitt.
Utvalget understreker for øvrig at man i forskriftsverket må sikre at eventuelle unntaksbestemmelser ikke har en diskriminerende karakter. Utvalget har merket seg at man i dag opererer med særskilte unntak knyttet til referansepersonens nasjonalitet, jf. blant annet unntaket for ektefelle og barn til norsk borger. Utvalget uttrykker tvil om hvorvidt denne forskjellsbehandlingen er i samsvar med prinsippet om ikke-diskriminering.
4.5.2 Stortingets anmodningsvedtak nr. 383 (2004–2005)
Ved behandlingen av St.meld. nr. 49 (2003–2004) Mangfold gjennom inkludering og deltakelse, fattet Stortinget 31. mai 2005 følgende anmodningsvedtak (vedtak nr. 383), jf. Innst. S. nr. 185 (2004–2005):
«Stortinget ber Regjeringen utrede en ordning med forsørgeransvar for herboende som familiegjenforenes med ektefelle i Norge.»
Kommunalkomiteen sto samlet bak forslaget. I innstillingen angis følgende begrunnelse, se kapittel 5.2 i.f. på s. 15:
«Komiteen mener at for å unngå proformaekteskap og serieekteskap fra herboende bør det innføres en egen proformaparagraf i utlendingsloven, i tråd med utlendingslovsutvalgets innstilling. I tillegg bør det etter kanadisk modell vurderes innført forsørgeransvar i tre år for den som henter ektefelle til Norge fra utlandet. Det innebærer at den herboende er økonomisk ansvarlig overfor staten dersom den som kommer til Norge har behov for sosialstøtte eller overgangsstøtte fra det offentlige de tre første årene vedkommende bor her.»
4.5.3 Høringsinstansenes syn
UDI uttaler blant annet følgende:
«Utlendingsdirektoratet mener at utgangspunktet i gjeldende lov bør opprettholdes i den nye loven. Det vil si at det som hovedregel stilles et krav om at underhold er sikret. Videre bør det i loven oppstilles i hvilke tilfeller det ikke stilles et krav til underhold, jf. internasjonale forpliktelser. Det bør også være en lovhjemmel som gir regjeringen anledning til å regulere nærmere kravet til underhold i forskrift.»
UDI anser imidlertid ikke at det bør gjelde noe krav til sikret bolig:
«Etter gjeldende bestemmelse anses bolig å være sikret når utlendingen disponerer hus, leilighet, hybel og lignende som tilfredsstiller helsemyndighetenes krav. I praksis foretar ikke helsemyndighetene en vurdering av alle boliger. Begrunnelsen for et boligkrav er at utlendinger som kommer til Norge, skal ha en bolig ut fra hva som er vanlig etter norsk målestokk og at de ikke skal bo i slumpregede og overbefolkede boliger. Kravet om egnet bolig vil være en viktig forutsetning for å kunne fungere på lik linje med andre i samfunnet, selv om innvandrere som kommer fra land hvor de er vant til en annen familie- og boligstruktur, vil kunne ha problemer med å forstå og godta norske krav til boligstandard og befolkningstetthet i boligen.
Utlendingsdirektoratet mener likevel at den nye loven ikke bør stille et krav om at bolig er sikret. Siden helsemyndighetene ikke vurderer alle boliger, er kravet om sikret bolig et vilkår som utlendingsmyndighetene vanskelig kan kontrollere. Direktoratet mener også prinsipielt at det ikke bør være utlendingsmyndighetenes oppgave å sørge for tilfredsstillende boligstandard. Dette bør overlates til den enkelte kommune. Videre må hensynet til at familien selv kan velge boligstandard, veie tungt.»
POD uttaler følgende:
«Politidirektoratet har ingen sterke meninger om hvorvidt selve kravet til underhold og bolig bør stå i loven eller om det er mest hensiktsmessig med en forskriftshjemmel. Vi heller likevel til at dersom den praktiske hovedregel er at underhold og bolig må være sikret, bør denne av informasjonsmessige hensyn stå i loven. Politimesteren i Oslo ønsker at kravet om underhold skal videreføres, men ser at det rent teknisk er fornuftig å regulere spørsmålet i forskrift.»
Juss-Buss mener at utvalgets forslag gir for vid hjemmel for Kongen til å fastsette regler om underholdskrav i forskrift. Juss-Buss oppfordrer til at loven i alle fall bør fastsette et unntak fra underholdskravet for søknader om familiegjenforening med en referanseperson som har fått opphold som flyktning. Tilsvarende mener Juss-Buss at det bør gjøres unntak fra underholdskravet når søkerne er barn som søker familiegjenforening med foreldre i Norge.
KIM, Amnesty og Flyktninghjelpen mener at det bør gjelde unntak fra underholdskravet både for familiemedlemmene til flyktninger og for familiemedlemmene til dem som får oppholdstillatelse av humanitære grunner. Ingen av høringsinstansene har imidlertid kommentert om dette bør stå i loven fremfor i forskriften.
NOAS er positive til at det foreslås å gå bort fra en hovedregel om at underhold og bolig skal være sikret.
UNE bemerker at utvalgets forslag til lovbestemmelse ikke gir noen informasjon om hvorvidt det vil gjelde en hovedregel om sikret underhold og bolig eller om det bare er unntaksvis at dette vil bli krevd. Særlig når det gjelder familieinnvandring, anser nemnda at det er så sentralt for søkerne å vite om det gjelder en hovedregel om krav til sikret underhold, at dette bør fremgå av loven. UNE peker på som en mulig løsning at man regner opp tillatelser der det ikke stilles krav om sikret underhold.
Barneombudet bemerker at dagens vilkår om sikret underhold i saker om familiegjenforening har vært et reelt hinder for familiegjenforening mellom foreldre og barn i en del tilfeller. Barn har i disse tilfellene kommet i en svært vanskelig situasjon. Noen har blitt igjen alene i hjemlandet eller i et tredjeland under meget vanskelige forhold, frarøvet muligheten for å ha et familieliv med sine foreldre. Barneombudet bemerker videre følgende:
«Barneombudet mener det må tydeliggjøres i loven i hvilke tilfeller det ikke kan kreves underhold. Det bør i det minste fremgå av loven, og ikke kun forskriftsfestes, at det ikke kan kreves underhold fra de som har fått innvilget asyl og deres familie. Videre bør det ikke kreves underhold for familiemedlemmer til personer som har søkt asyl, men som har fått opphold på bakgrunn av sterke rimelighetsgrunner.»
Barneombudet ber videre departementet se nærmere på vanskeligheter knyttet til å oppfylle kravet til sikret underhold i perioden hvor utlendingen følger introduksjonsprogrammet. KIM mener at underholdskravet for asylsøkere som får opphold på humanitært grunnlag, må falle bort, eventuelt tilsvare introduksjonsstønaden.
MiRA-Senteret er kritiske til et krav om sikret underhold i saker om familieinnvandring:
«MiRA-Senteret er bekymret over at en eventuell forsørgerplikt vil kunne ramme utilsiktet. De mest ressurssterke innvandrerne får lov til å gjenforenes, mens de som har lav inntekt ikke får det.»
SMED har kommet med omfattende kommentarer til dagens forskriftsregler om underholdskravet. SMED mener at regelverket er altfor restriktivt på en rekke punkter, men ytrer ikke noe synspunkt i forhold til hva som bør være lovens hovedregel eller hvilke spørsmål som eventuelt bør reguleres i loven fremfor i forskriften.
4.5.4 Departementets vurdering
4.5.4.1 Om sikret underhold og bolig
Departementet er ikke enig med utvalget i at det vil være misvisende å operere med en hovedregel om sikret underhold i loven. Med unntak av dem som får oppholdstillatelse på grunnlag av en asylsøknad, er både den rettslige og faktiske hovedregel i dag at det gjelder et krav om sikret underhold.
Det fremstår derfor som den regelteknisk enkleste løsningen å operere med en hovedregel om krav til sikret underhold. Departementet anser også at det ut fra signalmessige hensyn er ønskelig at loven skal ha en hovedregel som fastsetter at utlendingen må være selvforsørget.
Departementet deler imidlertid utvalgets syn om at den nærmere detaljreguleringen bør skje i forskrift.
I forbindelse med utarbeidelsen av ny forskrift vil departementet foreslå følgende innstramninger:
Det skal gjelde et vilkår om at det bare er de forventede inntektene tilreferansepersonen som skal kunne medregnes når man vurderer om underholdskravet er oppfylt.
Kravet til sikret underhold for ektefelle og samboer økes. Kravet er i dag at partene er sikret inntekter tilsvarende lønnstrinn 1 i statens lønnsregulativ (kr 182 400 pr. år), jf. Rundskriv UDI 03-06 OPA. Dette vil bli foreslått økt i ny forskrift, slik at kravet til inntekt skal tilsvare lønnstrinn 8 i statens lønnsregulativ (kr 199 200 pr. år).
Det skal gjelde et vilkår om at referansepersonen også i året forut for at tillatelse gis, skal ha hatt tilstrekkelig inntekt, jf. punktet over, til å oppfylle underholdskravet. Dette skal fremgå av ligningsattest.
Det skal gjelde et vilkår om at referansepersonen i året forut for at oppholdstillatelse gis, ikke har mottatt sosialhjelp.
Dagens ordning med at det som hovedregel gjøres unntak fra underholdskravet for ektefelle eller samboer til norsk borger over 23 år, jf. gjeldende utlendingsforskrift § 25 tredje ledd, fjernes.
Departementet mener at et høynet inntektskrav bedre vil ivareta hensynet til at den som får oppholdstillatelse som familiemedlem faktisk blir forsørget av herboende referanseperson. Krav til tidligere inntekt og vilkåret om at referansepersonen ikke skal ha mottatt sosialhjelp året forut, innebærer at underholdskravet faktisk vil være oppfylt over lengre tid. Mottak av sosialhjelp indikerer at personen ikke har vært selvforsørgende, og således heller ikke vil være i stand til å forsørge nye husstandsmedlemmer. Prinsippet om forsørgelse bør gjelde likt uavhengig av referansepersonens alder, oppholdsstatus og statsborgerskap. Departementet vil særlig peke på at de skjerpede inntektskravene vil kunne stimulere unge mennesker til å skaffe seg et eget fundament i livet gjennom utdanning og arbeid, noe som vil gjøre dem mer økonomisk uavhengig av familien. Derved vil de også ha bedre forutsetninger for å motsette seg eventuelt økonomisk press fra familien i ekteskapssammenheng. Også vilkåret om at det kun er inntektene til referansepersonen som skal medregnes, vil kunne fremme referansepersonenes økonomiske uavhengighet.
På samme måte som i dag vil det bli gjort unntak fra kravet til sikret underhold for familiemedlemmene til flyktninger når familielivet var stiftet før flyktningen kom til Norge (familiegjenforening). Det vil videre bli foreslått unntak for personer som er mottakere av varige trygdeytelser, og det må fastsettes ytterligere unntaksregler i forskrift. Herunder må det vurderes eventuelle unntak for dem som er inne i lange utdanningsløp.
Departementet deler ikke UDIs vurdering om at man bør sløyfe vilkåret om sikret bolig. Selv om manglende kontroller kan føre til at man ikke avdekker alle tilfeller hvor boligstandarden ligger under den standarden som kreves for tilfredsstillende bolig, anser departementet at boligkravet har en verdi. Til tross for at det er mulig med omgåelser, må man forvente at søkerne i de aller fleste tilfeller forholder seg til de vilkår som gjelder. Departementet legger til grunn at vilkåret om sikret bolig blant annet fører til at mange arbeidsinnvandrere får hjelp av arbeidsgiver med å skaffe bolig før de ankommer, noe som i seg selv er positivt. Et vilkår om sikret bolig gir også myndighetene mulighet til å reagere i de tilfellene hvor man foretar kontroll og avdekker at kravene til boligstandard ikke er oppfylt.
Departementet har merket seg at flere høringsinstanser ønsker at loven fastsetter et uttrykkelig unntak fra kravet til sikret underhold, blant annet for familiegjenforening med flyktninger. Departementet har forståelse for at det kan være et ønske å presisere enkelte unntaksordninger i loven, men anser likevel at dette ikke er hensiktsmessig. Når det gjelder familiemedlemmene til flyktninger, innebærer prinsippet om respekt for familiens enhet, som blant annet er nedfelt i flyktningkonvensjonens sluttakt, at det i utgangspunktet ikke er aktuelt med noe krav til sikret underhold. Man opererer imidlertid med krav til sikret underhold ved familieetablering også for flyktninger, og i de tilfeller hvor det søkes om familiegjenforening lang tid etter at hovedpersonen fikk asyl, vil det heller ikke være i strid med internasjonale prinsipper om man opererer med et krav til sikret underhold.
Departementet mener det regelteknisk gir den mest ryddige ordningen dersom man på samme måte som i dag opererer med et krav til sikret underhold i loven, og fastsetter ønskede unntaksordninger i forskriftsverket. For ikke å skape usikkerhet om hva som gjelder, presiseres det imidlertid i loven at det ikke stilles underholdskrav for den som selv har rett til oppholdstillatelse som flyktning etter § 28 eller er vernet mot utsendelse etter § 73. Et underholdskrav i slike saker ville være i strid med våre folkerettslige forpliktelser og grunnlaget for å innvilge oppholdstillatelse, nemlig å gi beskyttelse til personer som trenger det.
Det vises til departementets lovforslag § 58.
4.5.4.2 Vedrørende krav om forsørgerplikt
Som det fremgår i kapittel 4.5.2, har Stortinget fremmet et anmodningsvedtak hvor regjeringen er bedt om å utrede en ordning med forsørgerplikt for herboende som familiegjenforenes med ektefelle i Norge.
I brev av 9. september 2005 uttalte departementet at man utredet en ordning som nevnt i vedtaket, og at man ville komme tilbake til Stortinget på egnet måte. Departementet har innhentet en redegjørelse fra UDI av 02.09.05, og UDI har innledningsvis uttalt følgende:
«Forslaget viser til den kanadiske modellen for familieinnvandring. Denne modellen kan imidlertid ikke vurderes uavhengig av hvilke løsninger Canada har valgt for innvandring generelt. Kanadiske myndigheter bygger sin lovgivning og innvandringspolitikk på en helt annen filosofi enn norske myndigheter, med en utstrakt bruk av «sponsorship» [ ]. Dersom norske myndigheter ønsker å innføre en ordning med forsørgeransvar, tar man kun et fragment ut av den kanadiske ordningen. Det er grunn til å stille spørsmål ved om dette fragmentet vil være i overensstemmelse med gjeldende prinsipper for familieinnvandring, både etter dagens utlendingslov og etter forslag til ny utlendingslov. [ ]»
Når det gjelder proformaekteskap, uttaler UDI at et forsørgeransvar vil kunne ha en viss avskrekkende effekt på enkelte personer som vurderer å inngå slike ekteskap. Ordningen vil innebære at vedkommende påtar seg en ikke ubetydelig økonomisk risiko ved å inngå ekteskap med noen en kanskje ikke kjenner. UDI viser imidlertid til at referansepersonens bakgrunn for ekteskapet kan variere: Ekteskapet kan være motivert av idealisme, av egen økonomisk vinning eller for å gjøre ektefellen en tjeneste. Forholdet kan dessuten fremstå som reelt for den ene parten, men proforma for den andre. UDI understreker at effekten av forsørgeransvaret trolig vil avhenge av bakgrunnen for proformaekteskapet.
Når det gjelder serieekteskap, uttaler UDI at forsørgeransvaret vil kunne ha en viss positiv effekt når det gjelder tilfeller hvor utenlandske kvinner utnyttes eller mishandles av herboende menn. UDI uttaler imidlertid at ordningen på den annen side vil kunne være urimelig når ekteskapet oppløses av vanlige grunner. Det understrekes at dette særlig vil være urimelig dersom det er referansepersonen som har blitt utnyttet eller mishandlet av den andre parten.
UDI uttaler videre følgende:
«Forslaget om at referansepersonen skal være økonomisk ansvarlig overfor staten for den støtte som ektefellen mottar, vil kunne medføre at referansepersonen vil kunne opparbeide seg gjeld til staten. Sosialstønad er ment å være en kriseløsning og et sikkerhetsnett. Som utgangspunkt gis sosialstønad ikke som lån. Forsørgeransvar vil imidlertid medføre at herboende referanseperson kommer i gjeldsforpliktelser likevel. En ordning der denne støtten kan bli en gjeldsforpliktelse, vil kunne forverre den økonomiske situasjonen til sosialmottakeren betraktelig. Ofte vil personer i den aktuelle gruppen være i en vanskelig økonomisk situasjon i utgangspunktet, og en slik gjeldsbyrde vil kunne få stor betydning. Kanskje vil forsørgeransvar også kunne føre til at man ikke oppsøker støtteapparatet for å få støtte man ellers har krav på. Dette vil kunne gå utover tredjeperson, for eksempel barn. Referansepersonens ansvar kan også brukes som et uberettiget pressmiddel av den utenlandske ektefellen.»
UDI viser også til at det vil kunne by på utfordringer å inndrive eventuelle pengekrav mot referanspersonen. Erfaringene fra ordningen med garantierklæringer i visumsaker viser at slike ordninger er meget vanskelige å håndheve. Det påpekes også at dersom det innføres en ordning der referansepersonen må tilbakebetale stønaden, vil dette kunne oppfattes som forskjellsbehandling i forhold til stønadsordninger til norske borgere som ikke er gift med utlending.
UDI viser endelig til at proformaekteskap og serieekteskap synes å ha et begrenset omfang. Forslaget vil imidlertid gjelde alle som inngår ekteskap med en utlending, og ordningen vil dermed ramme mange flere enn målgruppen. UDI uttaler at det er viktig at tiltak som begrenser enkeltpersoners handlefrihet står i forhold til hva myndighetene ønsker å oppnå. På denne bakgrunn mener UDI at de negative konsekvensene en ordning med forsørgeransvar vil ha, ikke oppveies av fordelene ved en slik ordning.
Med grunnlag i UDIs svar vil departementet bemerke at det er klare motargumenter mot å innføre en ordning med forsørgerplikt for referansepersonen. Det sentrale utgangspunkt er at så lenge man har et krav om tre års botid for å få permanent oppholdstillatelse, skal den som har fått oppholdstillatelse som ektefelle eller samboer, forlate riket dersom samlivet opphører innen tre år er gått. I praksis vil derfor spørsmålet om forsørgerplikt bare være aktuelt i to situasjoner. For det første gjelder dette i situasjoner hvor samlivet mellom partene består, men hvor partene må søke offentlig støtte gjennom sosialhjelpsordninger. For det andre gjelder det i situasjoner hvor den som har mistet oppholdsgrunnlaget etter et samlivsbrudd, får oppholdstillatelse på et nytt grunnlag.
Departementet vil bemerke at tiltak som er rettet mot den første situasjonen ikke har noen virkning i forhold til problematikken omkring proforma eller serieekteskap. For øvrig vil tiltaket innebære en vesentlig innstramning. I dag gjelder det ikke noe krav om sikret underhold når førstegangstillatelsen (som normalt gis for ett år til ektefeller) fornyes og referansepersonen er norsk borger.
En innstramning i forhold til de tilfellene hvor samlivet består vil ramme dem som har tapt underholdsevnen for eksempel som følge av at de har mistet arbeidet eller lignende, og vil etter sin karakter rette seg mot de mest ressurssvake. Resultatet vil enten være at den innvandrede ektefellen må forlate riket, eller at referansepersonen opparbeider en gjeldsbyrde til staten samtidig som partene mottar sosialstøtte. Departementet vil sterkt fraråde at det innføres en forsørgerplikt for samboende ektefeller eller samboere.
Når det gjelder den andre situasjonen som er nevnt over, vil det i praksis særlig være i situasjoner hvor samlivet har opphørt på grunn av mishandling, at den som har mistet oppholdsgrunnlaget vil kunne få fortsatt oppholdstillatelse på selvstendig grunnlag. Det stilles lave krav til bevis for at mishandling har funnet sted i slike saker, men dersom referansepersonen blir gjort økonomisk ansvarlig gjennom en ordning med forsørgerplikt, vil dette reise klare betenkeligheter. Det er også grunn til å frykte at en slik ordning kan gjøre det vanskeligere for dem som har vært utsatt for mishandling å påberope dette, fordi de vil frykte reaksjoner fra den tidligere ektefellen når vedkommende blir gjort økonomisk ansvarlig.
Et alternativ til en generell regel om forsørgerplikt kunne være å oppstille en forsørgerplikt bare i de tilfeller hvor tillatelsen bortfaller på grunn av proforma. Utgangspunktet i slike saker er imidlertid at den som har mistet oppholdsgrunnlaget skal forlate riket. Antallet saker hvor en ordning med forsørgerplikt ville komme til anvendelse, vil derfor være svært begrenset. Også andre forhold taler imot at det er behov for en særskilt regel om forsørgerplikt i disse sakene:
Den som har inngått et proformaekteskap i vinnings hensikt, kan straffes med fengsel og/eller bøter, og økonomisk vinning kan bli inndratt.
Tiltak mot proformaekteskap er allerede foreslått på annen måte gjennom en skjerpet proformabestemmelse.
Dersom herboende skal kunne pålegges en forsørgerplikt i proformasaker, kan dette føre til at domstolene skjerper beviskravet for proforma.
Departementet vil for øvrig vise til det som UDI har understreket i sin utredning om at erfaringen med garantiordninger i visumsammenheng er at det er betydelige vansker knyttet til å inndrive de krav som oppstår. Ofte vil også de som får kravene rettet mot seg være i en vanskelig økonomisk situasjon.
Med bakgrunn i det som er drøftet over og det som fremgår av UDIs utredning, anbefaler ikke departementet at man innfører en ordning med forsørgerplikt.
4.6 Vandelskrav
4.6.1 Innledning
Et av hovedprinsippene for å ha rett til arbeids- eller oppholdstillatelse er at det ikke foreligger omstendigheter som vil gi grunn til å nekte utlendingen adgang til eller opphold i riket i medhold av andre regler i loven, jf. loven § 8 første ledd nr. 3. Omstendigheter som kan føre til avslag er at det enten foreligger grunnlag for bortvisning eller utvisning eller slike forhold som nevnt i gjeldende lov § 43 om særregler av hensyn til rikets sikkerhet mv.
4.6.2 Utvalgets forslag og høringsinstansenes syn
Utvalget foreslår en lovbestemmelse med tilsvarende innhold som gjeldende § 8 første ledd nr. 3, jf. utvalgets lovutkast § 69. Det presiseres i lovutkastet § 69 annet ledd at flyktningbeskyttelse ikke kan nektes i medhold av § 69. Hvorvidt det foreligger omstendigheter som kan gi grunn til å nekte utlendingen status som flyktning, skal vurderes etter § 45 om utelukkelsesgrunner.
UDI støtter utvalgets forslag. For øvrig har ingen høringsinstanser uttalt seg om dette punktet.
4.6.3 Departementets vurdering
Departementet støtter utvalgets forslag om å videreføre dagens vilkår om at det ikke gjelder rett til oppholdstillatelse dersom det foreligger bortvisnings- eller utvisningsgrunn eller slike forhold som gir grunn til å nekte opphold etter særreglene om hensynet til grunnleggende nasjonale interesser mv. i departementets lovforslag § 7. Det bemerkes at en konsekvens av departementets forslag om utvidet adgang til å bortvise utlendinger som har begått grove forbrytelser i utlandet, jf. kapittel 14.5 og departementets lovforslag § 17 første ledd bokstav h, er at utlendingen også kan nektes oppholdstillatelse i Norge. Som påpekt i kapittel 4.6.1, vil søknad om oppholdstillatelse kunne avslås dersom det foreligger grunnlag for å bortvise vedkommende.
Det vises til departementets lovforslag § 59.
Hvorvidt det foreligger omstendigheter som kan gi grunn til å nekte status som flyktning, skal vurderes etter bestemmelsen i lovforslaget § 31 om utelukkelsesgrunner.