3 Nærare om innhaldet i lovframlegget
3.1 Protokoll nr. 13 til den europeiske menneskerettskonvensjonen om avskaffing av dødsstraff i eitkvart høve
3.1.1 Innhaldet i protokollen
Protokoll nr. 13 inneber ei folkerettsleg plikt for dei statane som er partar i protokollen, til å avskaffe alle former for dødsstraff, både i freds- og krigstid.
Protokollen har ein fortale der det mellom anna går fram at avskaffing av dødsstraff er svært viktig for å kunne verne retten til liv, som er ein grunnleggjande verdi i eit demokratisk samfunn.
Det følgjer av artikkel 1 at dødsstraff skal avskaffast og at ingen må bli dømd til slik straff eller avretta. Artikkel 1 i protokoll nr. 6 til EMK har den same ordlyden.
Artikkel 2 slår fast at forbodet mot dødsstraff ikkje kan fråvikast etter reglane i EMK artikkel 15, dvs. heller ikkje under krig eller annan offentleg naudtilstand som truar nasjonen. Protokoll nr. 13 inneber altså, til forskjell frå protokoll nr. 6 til EMK, eit absolutt forbod mot dødsstraff, både i freds- og krigstid.
Artikkel 3 slår fast at det ikkje er mogeleg for statane å ta atterhald mot enkelte delar av protokollen.
Artikkel 4 regulerer kvar protokollen skal gjelde. Artikkel 5 slår fast at protokollen artikkel 1 til 4 skal sjåast som tilleggsføresegner til konvensjonen, slik at alle konvensjonens føresegner om sakshandsaming mv. skal gjelde tilsvarande. Artikkel 6 til 8 har føresegner om kven som kan bli partar (alle Europarådets medlemsstatar), korleis dei kan bli det og vilkåra for at protokollen skal ta til å gjelde (10 statar må erklære seg bundne av han).
3.1.2 Tilhøvet til norsk rett
Noreg oppheva dødsstraffa for vanlege straffesaker ved straffelova 22. mai 1902 nr. 10. Føresegna i militær straffelov om dødsstraff for handlingar i krigstid blei oppheva ved lov 8. juni 1979 nr. 43. I Ot.prp. nr. 45 (1978-79) blei dette bl.a. grunngitt med at dødsstraff er ein inhuman straffereaksjon, og at ein fullstendig norsk oppheving av dødsstraffa kunne styrke det internasjonale arbeidet mot denne forma for straff. Etter denne endringa av militær straffelov har det ikkje vore høve til å dømme nokon til dødsstraff etter norsk rett, verken i freds- eller krigstid.
Noreg er allereie bunden av protokoll nr. 6 til EMK, som påbyr statane å avskaffe dødsstraff. Til skilnad frå protokoll nr. 13 tillet protokoll nr. 6 bruk av dødsstraff for handlingar utført i krig eller under krigstrussel. Noreg er òg bunden av valfri protokoll nr. 2 til FN-konvensjonen om sivile og politiske rettar (SP), som påbyr at dødsstraff blir avskaffa, også i krigstid. Både protokollane gjeld som norsk lov, jf. menneskerettslova § 2.
Noreg har såleis allereie forplikta seg både folkerettsleg og i norsk lov til ikkje å innføre dødsstraff igjen, heller ikkje i krigstid.
3.1.3 Departementets vurdering
Sidan Noreg allereie har oppheva dødsstraffa og er folkerettsleg bunden til å ikkje innføre slik straff igjen, vil det gjere liten rettsleg skilnad om protokoll nr. 13 vert inkorporert i norsk rett. Norsk ratifikasjon og inkorporasjon vil likevel gi eit nytt politisk signal om at Noreg ser på dødsstraff som ein prinsipielt uakseptabel form for straff. Dette kan medverke til å auke presset på dei statane som ikkje har ratifisert protokollen. Noreg tok aktiv del i arbeidet med protokollen, som no er ratifisert av 30 av dei 46 statane i Europarådet, mellom dei Danmark og Sverige. Departementet gjer derfor framlegg om å inkorporere protokollen i menneskerettslova, på same måte som sjølve EMK og dei andre protokollane til EMK som Noreg er bunden av, mellom dei protokoll 6 om oppheving av dødsstraff, sjå menneskerettslova § 2 nr. 1.
3.2 Protokoll nr. 14 til den europeiske menneskerettskonvensjon om endring av kontrollsystemet til konvensjonen
3.2.1 Innhaldet i protokollen
Protokollen gjer fyrst og fremst endringar i føresegnene om sakshandsaminga til Den europeiske menneskerettsdomstolen, og kom i stand for å sette Domstolen betre i stand til innan rimeleg tid å handtere den store mengda av klagemål over brot på konvensjonen.
Det er særleg tre forhold som det har vore ønskjeleg å gjere noko med. For det første får Domstolen ei stor mengd grunnlause klagar (nær 90 % av klagane). For å gjere handsaminga av desse meir effektiv, fastset protokollen at ein dommar, med bistand av rapportørar, kan avvise saker som opplagt ikkje oppfyller vilkåra for å bli prøvd. I dag fattast slike avgjerder av komitéar med tre dommarar.
For det anna får Domstolen ei stor mengd klagar som fyller vilkåra for å bli prøvd for Domstolen, og kor Domstolen allereie har etablert ein klar praksis (nær 60 % av dei klagane som blir handsama av Domstolen.) For slike saker fastset protokollen at ein komité på tre dommarar samrøystes kan ta avgjerd i saka. I dag handsamast sakene av kammer på sju dommarar. Den dommaren som kjem frå den staten som er klaga inn for Domstolen i saka, kan på oppmoding frå komiteen erstatte ein av dei andre dommarane i saka.
For det tredje finst det ein del saker der ressursane som går med til sakshandsaminga, ikkje står i forhold til den ulempa klagaren har blitt utsett for. I slike tilfelle fastset protokoll nr. 14 at Domstolen kan avvise klagen dersom klagaren ikkje har lidd ein ulempe av eit visst omfang (»significant disadvantage»), med mindre respekt for menneskerettane, slik dei er definert i EMK med protokollar, talar for at saka blir behandla av Domstolen. Berre slike saker som har blitt tilfredsstillande handsama av ein nasjonal domstol kan avvisast på dette grunnlaget.
Protokollen omfattar jamvel andre endringar som tek sikte på effektivisering av Domstolen, ved sidan av enkelte endringar som ikkje har direkte samband med trongen for å effektivisere handsaminga av klagesaker. Dei viktigaste endringane av EMK som protokoll nr. 14 vil føre med seg når han tek til å gjelde, kan samanfattast slik:
Det vert høve til at ein dommar, med bistand av rapportørar, kan avvise klagar som klårt ikkje oppfyller vilkåra for å bli prøvd. I dag fattast slike avgjerder av komitéar på tre dommarar.
Det vert høve til at komitéar på tre dommarar samrøystes kan ta avgjerd i saker som ikkje reiser nye rettslege spørsmål. I dag fattast slike avgjerder av kammer på sju dommarar.
Det vert høve til at Domstolen kan avvise saker der klagaren ikkje har lidd nokon ulempe av eit visst omfang. Domstolen kan berre avvise saka dersom ho har blitt tilfredsstillande handsama av ein nasjonal domstol. Saka kan likevel ikkje avvisast dersom omsynet til respekt for menneskerettane talar for at saka vert handsama av Domstolen.
Både handsaminga av spørsmålet om avvising og handsaminga av realitetane i saka skal som hovudregel skje samstundes i eitt kammer. Det skal òg leggjast betre til rette for at partane kan inngå forlik.
Ministerkomiteen får høve til å vedta at det skal vere fem dommarar i kvart kammer, i staden for sju, slik som i dag.
Ministerkomiteen får høve til å leggje spørsmålet om tolkinga av ein dom fram for Domstolen, dersom to tredelar av medlemmane i komiteen røyster for dette.
Ministerkomiteen får høve til å leggje fram for Domstolen spørsmålet om ein stat har krenka si plikt til å etterleve krava fastsett i ein dom.
Dommarane ved Domstolen skal veljast for ein periode på ni år utan høve til attval. I dag veljast dommarane for periodar på seks år med høve til å bli vald for ein ny periode.
Eventuelle ad hoc-dommarar skal veljast av Domstolens president frå ei liste utarbeidd av statane.
Kommissæren for menneskerettar i Europarådet får høve til å intervenere i enkelte saker.
Det slås fast at EU kan tiltre EMK. Ei slik tiltreding vil krevje enkelte andre endringar i konvensjonen.
Sjå St.prp. nr. 4 (2004-2005) pkt. 2 og 3 for ei nærare framstilling av dei enkelte artiklane i protokoll nr. 14, bakgrunnen for endringane og kva for konsekvensar dei vil ha for arbeidet i Domstolen.
3.2.2 Tilhøvet til norsk rett
Protokoll nr. 14 vil ikkje ha nokre direkte konsekvensar for det materielle innhaldet av menneskerettsreglane i EMK slik dei er inkorporert i norsk rett. Protokollen inneheld berre endringar av sakshandsaminga ved Den europeiske menneskerettsdomstol. Dersom norske borgarar vil fremje ein klage for Domstolen, må dei innrette seg etter dei nye sakshandsamingsreglane. Protokollen kan derfor i enkelte høve få konsekvensar for norske borgarar som vil fremje klage for Domstolen. Framfor alt vil den utvida kompetansen til å avvise klagar kunne verke inn på klagarens rettsstilling. Den nærare avgrensinga av Domstolen sin kompetanse til å avvise saker må avklarast gjennom praksis av Domstolen sjølv. Departementet er likevel av den klåre oppfatninga at endringane i Domstolens sakshandsamingsreglar ikkje vil ha nemneverdige konsekvensar for det menneskerettslege vernet etter EMK med protokollar.
3.2.3 Departementets vurdering
Protokoll nr. 14 gjer som nemnd endringar i reglane for sakshandsaminga ved Den europeiske menneskerettsdomstol. Når protokollen tek til å gjelde, vil sakshandsamingsreglane i sjølve EMK artikkel 22 flg. bli endra i tråd med føresegna i protokoll nr. 14. Det vil seie at den eksisterande tilvisinga i menneskerettslova § 2 nr. 1 til «Europarådets konvensjon 4. november 1950 om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter som endret ved ellevte protokoll...» vil vere misvisande etter at protokoll nr. 14 har teke til å gjelde.
Det vil derfor vere nødvendig å vise jamvel til protokoll nr. 14 for å gjere det klart at det er menneskerettskonvensjonen slik den lyder etter endringane gjennomført ved denne protokollen, som skal gjelde som norsk lov. Departementet foreslår derfor at det blir teke inn ei slik tilvising til protokoll nr. 14 i menneskerettslova § 2 nr. 1.
Det er likevel ikkje før protokollen blir sett i verk at endringane av sakshandsamingsreglane i EMK vil ta til å gjelde. Departementet foreslår derfor at Kongen får høve til å fastsetje at denne endringa av menneskerettslova § 2 nr. 1 ikkje blir satt i verk før protokoll nr. 14 har teke til å gjelde. Fram til den tid vil noverande versjon av EMK, som endra ved ellevte protokoll, halde fram å gjelde.