Oversending av motsegn til akvakultur - kommuneplan for Sauda kommune 2019-2031

Bakgrunn

Kommuneplanen for Sauda kommune er sendt til Kommunal- og distriktsdepartementet for avgjerd i oversending frå Statsforvaltaren i Rogaland av 27. april 2021. Departementet avgjer om motsegna til nytt område for akvakultur i Saudafjorden skal takast til følge, eller om området skal godkjennast. Departementet kan gjere naudsynte endringar i planen.

Statsforvaltaren i Rogaland har i brev av 13. mai 2019 fremja motsegn til nytt område for akvakultur i sjø i Saudafjorden av omsyn til verneinteressene knytt til nasjonal laksefjord og nærleiken til viktig lakseelv. Statsforvaltaren viser til forskrift om særlege krav til akvakultur-relatert verksemd i eller ved nasjonale laksevassdrag og nasjonale laksefjordar. Forskrifta gjev forbod mot å etablere nye akvakulturanlegg for produksjon av laksefisk i nasjonale laksefjordar. Statsforvalteren meiner at utprøving av nye typar anlegg for anadrome laksefisk difor må skje andre stader. Dersom kommunen ynskjer oppdrett av noko anna enn anadrome laksefisk, meiner statsforvaltaren at ei løysing kan vere å ta inn føresegner som ekskluderer desse artane. Viss dette skulle bli aktuelt, meiner stats­forvaltaren at lokaliteten må verte flytta lengre ut i fjorden for å hindre lokal forureining innerst i fjorden.

Det vart gjennomført mekling 28. august 2019, men meklinga førte ikkje fram for det aktuelle akvakulturområdet.

Sauda kommunestyre godkjende i møte 20. mai 2020 kommuneplanen sin samfunns- og arealdel 2019-2031, med unntak av området for akvakultur som det er knytt motsegn til. Området er på ca. 142 dekar og ligg innerst i Saudafjorden. Kommunen ynskjer å leggje til rette for nye typar akvakultur som grunnlag for næringsverksemd og arbeidsplassar. Kommunen er kjend med at det i utgangspunktet ikkje skal opnast for nye akvakulturanlegg i nasjonale laksefjordar, men meiner at det ikkje er noko klart forbod mot landbaserte matfisk- og settefiskanlegg. Kommunen vurderer at eit lukka anlegg på lekter i sjøen kan vurderast etter dei same kriteria som for landbaserte anlegg. Kommunen satsar på næringsverksemd og treng nye arbeidsplassar. Kommunen viser òg til at den følgjer opp Regionalplan sjøareal havbruk i Rogaland og satsinga på sjømat, med å sette av areal til havbruksnæringa både i sjøen og på land. Den regionale planen frå 2019 oppmodar kommunane til aktivt å leggje til rette for akvakultur i og ved nasjonale laksefjordar og nasjonale laksevassdrag. Føreset­naden er at det i føresegnene til arealbruksføremålet vert presisert at det må brukast teknologi og driftsformer som sektorstyresmaktene finn miljømessig forsvarleg ut frå dei særlege omsyna som gjeld for desse sjøområda, jf. akvakulturlova § 6 fyrste ledd bokstav a, jf. §10.

Statsforvaltaren tilrår i oversendinga av saka til departementet at motsegna vert teken til følge. Statsforvaltaren meiner at det er i strid med nasjonale omsyn å opne opp for eit nytt akvakulturanlegg for lakseproduksjon i ein nasjonal laksefjord. Statsforvaltaren vurderer at anlegget er sjøbasert, og at det vil utfordre dei omsyn som forskrifta om særlege krav til akvakulturrelatert verksemd i eller ved nasjonale laksevassdrag og nasjonale laksefjordar er meint å ta i vare. Sjølv om anlegget er omtalt som lukka, vil det ha utslepp til sjø som medfører smittefare og inneber risiko for rømming av laks. Statsforvaltaren anbefaler etter ei samla vurdering at motsegna vert teken til følge.

Sauda kommune sendte i brev av 11. mai 2021 supplerande opplysningar i saka, der det vert vist til at Fiskeridirektoratet har gjeve Albatros Technology utviklingsløyve i området. Fiskeridirektoratet framhevar at konseptet vil kunne redusere nokre av næringa sine utfordringar knytt til lakselus, rømming og utslepp. Fiskeridirektoratet har ikkje teke stilling til plassering av anlegget og viser til at miljøverknadene vil bli vurdert av dei relevante myndigheitene før ei eventuell klarering av lokalitet etter akvakulturlova.

Møte om saka vart gjennomført digitalt 30. juni 2021, med representantar frå Sauda kommune, Statsforvaltaren i Rogaland, Rogaland fylkeskommune, Klima- og miljø-departementet, Miljødirektoratet, Nærings- og fiskeridepartementet, Fiskeridirektoratet, og Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Klima- og miljødepartementet si tilråding

I fråsegn 16. september 2021 rår Klima- og miljødepartementet til at motsegna vert teken til følgje. Departementet viser til at Stortinget har oppretta 52 nasjonale laksevassdrag og 29 nasjonale laksefjordar. Formålet er å gje eit utval av dei viktigaste laksebestandane i Noreg særleg beskyttelse mot skadelege inngrep og aktivitetar i vassdraga, og i dei nærliggande fjord- og kystområda. Stortingsproposisjon nr. 32 (2006 – 2007),"Om vern av villaksen og ferdigstilling av nasjonale laksevassdrag og laksefjordar", er gjeve ved plenarvedtak. Vedtaket har rettsleg status som ein instruks til forvaltinga, og får dermed rettsverknad overfor statlege myndigheiter. Sjølv om det opnast for enkelte oppdrettsaktivitetar, står det at "nye konsesjonar" for "matfisk/FoU/­stamfisk for laksefisk" ikkje skal tillatast i nasjonale laksefjordar. Det same følger av forskrift 22. juni 2009 nr. 961 om særskilde krav til akvakulturrelatert verksemd i eller ved nasjonale laksevassdrag og nasjonale laksefjordar.

Det planlagde tiltaket i Saudafjorden er etter Klima- og miljødepartementet si vurdering i strid med forbodet i St. prp. nr. 32 (2006 – 2007) og nemnde forskrift. Departementet viser til at det er ei føring i St.prp. nr. 32 (2006-2007) om at aktiviteten i nasjonale laksevassdrag og nasjonale laksefjordar over tid skal føre til redusert, ikkje auka, risiko for påverknad på laksen. Etter Klima- og miljødepartementet sitt syn vil eit lukka oppdrettsanlegg på flåte i Saudafjorden kunne føre til negative konsekvensar for villaks i eit område der villaksen skal vere særleg beskytta. Sjølv om lukka anlegg har lågare risiko enn opne anlegg, er det likevel risiko for spreiing av smittestoff til fjorden og genetisk innblanding i lakseførande vassdrag. Ved flytting av fisk kan det vere like stor fare for rømming som ved opne anlegg.

Klima- og miljødepartementet viser òg til kvalitetsnorma for ville bestandar av atlantisk laks, som er heimla i natur­mangfaldlova og vedteke ved kongeleg resolusjon i 2013. Føremålet med kvalitetsnorma er å bidra til at ville laksebestandar blir tatt vare på og bygd opp igjen til en storleik og saman­setnad som sikrar mangfald innanfor arten, og mogleg­heiter for hausting. Storelva har utløp innerst i Saudafjorden, og villaksen i elva har svært dårleg kvalitet etter kvalitetsnorma for villaks. Eit akvakulturanlegg nær utløpet av Storelva vil kunne medføre auka risiko for villaks og sjøaure her.

Lokaliseringa innerst i Saudafjorden er òg uheldig av omsyn til vasskvaliteten, då det er dårlegast vassutskifting innerst i fjorden. Eit lukka anlegg har òg utslepp av næringssaltar og organiske partiklar til sjøen, og dette kan bidra til ein reduksjon av vasskvaliteten i fjordbassenget. Planforslaget kan difor komme i konflikt med godkjend regional vass­forvaltningsplan.

Klima- og miljødepartementet meiner at det planlagde anlegget ikkje kan vurderast med utgangspunkt i dei same kriteria som for landbaserte anlegg. I denne saka er det konkrete planar om eit oppdrettsanlegg for anadrome laksefisk i sjø, noko som det er gitt klare føringar om at ikkje er tillate. KLD meiner at eit område som er ueigna for bestemte typar akvakultur, ikkje bør leggjast ut for denne type akvakultur i plan.

Nærings- og fiskeridepartementet si tilråding

I fråsegn den 16. august 2021 rår Nærings- og fiskeridepartementet til at motsegna ikkje vert teken til følgje. Departementet meiner at forholdet mellom akvakultur og regimet for å beskytte nasjonale laksefjordar må vurderast konkret for det enkelte akvakulturtiltak etter forskrift om særskilte krav til akvakulturrelatert verksemd ved nasjonale laksevassdrag og nasjonale laksefjordar, og i tråd med føringane i St.prp. nr. 32 (2006-2007) «Om vern av villaksen og ferdigstilling av nasjonale laksevassdrag og laksefjordar». Departementet meiner dette skal vurderast i systemet for klarering av lokalitetar etter akvakulturlova, og ikkje som ein del av kommuneplanen.

Nærings- og fiskeridepartementet meiner at regimet for vern av nasjonale laksefjordar ikkje inneberer eit forbod mot etablering av ein kvar type akvakultur av alle artar innanfor nasjonale laksefjordar, jf. St.prp. nr. 32 (2006-2007) Om vern av villaksen og ferdigstilling av nasjonale laksevassdrag og laksefjordar (tabell 6.2 s. 79-82). Etter departementet sitt syn er det ikkje grunnlag for heilt generelt å hindre den planlagde arealbruken til akvakultur i kommuneplanen.

Sauda kommune har i kommuneplanen ikkje fastsett føresegner for akvakultur­området. Kommuneplanen legg dermed ingen føringar eller avgrensingar for kva slags akvakultur­verksemd som kan etablerast innanfor område til akvakulturføremål. Nærings- og fiskeri­departementet støttar dette. Departementet viser til at det er oppgåva til akvakultur­myndigheita å vurdere tildeling av tilgjengeleg areal til ulike typar akvakultur, og at dette skjer i systemet for klarering av lokalitetar. Systemet med lokalitetsklarering legg opp til ei omfattande vurdering av konsekvensar av den akvakulturverksemda det vert søkt om, mellom anna miljøomsyn.

Nærings- og fiskeridepartementet viser vidare til at akvakultur er ei nasjonal satsing. Der det er mogleg, må det difor leggjast til rette for kommunar som ynskjer å etablere eller auke akvakulturverksemd. Ein slik auke må skje innanfor miljømessige berekraftige rammer, men departementet meiner at ein nærare vurdering av dette skal gjerast i det etablerte systemet for klarering av lokalitetar etter akvakulturlova. I vurderinga av motsegna til kommuneplanen, må dei samfunnsøkonomiske kostnadene for næringa og kommunen i form av tapte inntekter, vegast opp mot dei oppnådde gevinstane ved å ta motsegna til følge.

Kommunal- og distriktsdepartementet si vurdering

Kommunal- og distriktsdepartementet skal avgjere om motsegna til eit planlagd område for akvakultur i Saudafjorden skal takast til følge, eller om kommuneplanen for Sauda kan godkjennast slik den er vedteken av kommunestyret, jf. plan- og bygningslova (pbl.) § 11-16 annet ledd. Departementet kan gjere dei endringar i planen som ein finn påkrevd.

Nasjonale forventningar til regional og kommunal planlegging
Det følger av nasjonale forventningar 2019-2023 at fylkeskommunane og kommunane skal sette av tilstrekkeleg areal til ynskja vekst i oppdretts- og havbruksnæringa gjennom opp-daterte planar. Planane skal samstundes sikre miljøomsyn og andre samfunnsinteresser.

Kommunane skal gjennom arealplanlegginga leggje grunnlaget for ei berekraftig og lang­siktig forvaltning av sjøareala, og skape ein god balanse mellom bruk og vern av areala. Kommunane skal òg gjennom planlegginga samordne statlege, regionale og kommunale oppgåver i sjøområda, og skape grunnlag for ei positiv samfunnsutvikling. Vidare skal kommunane identifisere og ta omsyn til viktig naturmangfald.

Regimet for beskyttelse av nasjonale laksevassdrag- og fjordar
Når det vert treft avgjerder som kan verke inn på villaksen sine levevilkår, skal dei særskilte omsyn som følger av Stortingets vedtak om nasjonale laksevassdrag og nasjonale lakse­fjordar leggjast til grunn, jf. lakse- og innlandsfisklova § 7a.

Departementet meiner at det aktuelle akvakulturområdet i Saudafjorden må vurderast som eit akvakulturområde i sjø, både etter reglane i plan- og bygningslova og etter regimet for nasjonale laksefjordar. Akvakulturområdet ligg eit stykke frå land, og arealbruken vil innebere eksklusiv bruk av overflata, vassøyla og havbotn. Tolkinga av om det er eit landanlegg etter akvakulturlova, må gjerast av akvakulturmyndigheita. Sjølv om ein kjem fram til at det er eit  lukka landbasert anlegg, kan heller ikkje anlegg for produksjon av laks på land fram til slakting, godkjennast i nasjonale laksefjordar. Departementet har difor ikkje vurdert dette spørsmålet nærare.

Prinsippa i naturmangfaldlova §§ 8-12
Prinsippa i naturmangfaldlova skal vurderast og gå fram av offentlege avgjerder som verkar inn på naturmangfaldet. Vurderingane av prinsippa må tilpassast plannivået. Detaljerte vurderingar av verknader på miljøet blir gjort ved handsaming av saka etter akvakulturlova og forureiningslova.

Kunnskap om naturmangfaldet i området og effekten av påverknad er henta frå lakse­registeret, Vann-nett og konsekvensutgreiinga, jf. nml. § 8. Det går fram av lakseregisteret at bestanden av villaks i Storelva har svært dårleg kvalitet etter kvalitetsnorma for villaks, både når det gjeld måla for gytebestandar og genetisk integritet. Saudafjorden har status som nasjonal laksefjord, og er ein del av et fjordsystem av stor verdi for villaks og sjøaure. Storelva, som har ein lakseførande strekning på 6,5 kilometer, har utløp innerst i Saudafjorden. Konsekvensutgreiinga til kommuneplanen vurderer at oppdrett av laks i fjorden kan føre til auka risiko for bestandane av villaks og sjøaure i Storelva, og rår ifrå oppdrett av laks i fjorden. Fare for rømming og sjukdomsspreiing vil bli redusert i eit lukka anlegg, men faren vil likevel vere til stades.

Kunnskapen om naturmangfald i fjorden, mellom anna villaks, og effekten av påverknad  er vurdert som god, jf. nml. § 8. Føre var-prinsippet i nml. § 9 er difor ikkje vurdert nærare.

Den samla belastninga på villaks i Noreg er høg, jf. nml. § 10. Villaks er kategorisert som «nær trua» i Raudlista frå 2021, og innkryssing av rømt oppdrettslaks og lakselus er vurdert som dei to største truslane mot laksen. Etableringa av nasjonale laksefjordar har som føremål å gje eit utval av ei viktigaste ville bestandane av laks ein særleg beskyttelse mot skadelege inngrep og aktivitetar, mellom anna oppdrettsverksemd. Samla belastning på villaksen i Noreg tilseier at det ikkje bør leggjast til rette for ny oppdrett av laksefisk i nasjonale laksefjordar, jf. også dei føringar som går fram av St.prp. nr. 32 (2006-2007).

I denne saka er det konkrete planar om eit lukka anlegg, noko som gir mindre risiko for rømming og utslepp til sjøen, samanlikna med eit opent anlegg. Fordi tilstanden til den lokale villaksbestanden er svært dårleg og vasskvaliteten moderat/dårleg, skal det likevel lite til før den samla belastninga vil auke.

Ål gyter i saltvatn og voksar opp i ferskvatn. I følge Nasjonal raudliste for artar er ålen gått frå kritisk trua i 2010 til sårbar (VU). Arten har ikkje "etablert reproduserande" bestand i Noreg, men meir enn 2 % av global bestand opphelder seg regelmessig i Noreg i deler av sin livssyklusar. Det går fram av forskriften for etablering av akvakulturverksemd innafor nasjonale laksevassdrag og laksefjordar, at det, for å forbetre tilstanden, ikkje er tillate med matfiskproduksjon av ål i sjø. Ein antar at utdøingsrisiko er lav, men ytterlegare forvaltningstiltak er påkravd for å bygge bestanden videre opp og ut av raudlista.

På bakgrunn av desse vurderingane har departementet kome fram til at akvakultur-området ikkje kan godkjennast for oppdrett av anadrome laksefisk og ål.

Det går fram av Fiskeridirektoratet sin kartbase at området er eit viktig gyteområde for torsk. Det går fram av rapport publisert 26. mai 2021 frå Havforskningsinstituttet om torskeoppdrett, at  det er særleg viktig å beskytte torskegytefelta i indre fjordar med små og sårbare kysttorskbestandar. Oppdrett av torsk vert difor heller ikkje tillate her.

Vassforskrifta § 12
Ny aktivitet eller nye inngrep som medfører at miljømåla ikkje vert nådd, eller at tilstanden vert forringa, kan berre tillatast om vilkåra i forskrift om rammer for vassforvaltinga (vassforskrifta) § 12 er oppfylt. I overordna plan skal det, så langt kunnskapen i planen gjer det mogleg, gjerast ei vurdering av om § 12 kjem til anvending.

Det går fram av Vann-Nett at Saudafjorden er ein sterkt ferskvasspåverka fjord med dårleg kjemisk tilstand og moderat økologisk tilstand. Den gjeldande regionale vassforvaltings­planen har miljømål om god økologisk og god kjemisk tilstand for vassførekomsten Sauda-fjorden. Det er risiko for at miljømåla ikkje vert nådd utan nye tiltak for å betre tilstanden. Forureining frå ukjend kjelde og frå landbasert industri er hovudårsaken til dårleg tilstand i vassførekomsten. Området er sårbart for forureining da det ligg langt inne i fjorden, og nær elvemunninga. Særleg på bakgrunn av at det er planar om eit lukka anlegg i området, er det likevel tvilsamt om akvakulturområdet vil gjere at miljømålet ikkje vert nådd eller at tilstanden i vassførekomsten som heilskap vert forringa. Departementet meiner difor § 12 ikkje kjem til anvending i saka. Tilhøvet til vassforskrifta må vurderast nærare av forureiningmyndigheita når det vert søkt om løyve til utslepp frå akvakulturverksemd.

Samla vurdering
Tilstrekkelege og store nok akvakulturområde i kommuneplanane er naudsynt for å kunne utvikle produksjonsformer som gjev betre fiskehelse og kan løyse andre utfordringar. Det kan vere trong for omstrukturering, samlokalisering, endring av anlegg eller bruk av ny teknologi. Kommunale arealplanar er viktige for å peike ut område som er eigna til akvakultur, både i høve til næringa sine behov, og krav som følgjer av ulike sektorlovverk. Kommunane kan i arealplanen gi føresegner om kva artsgrupper eller artar av akvakultur som enkeltvis eller i kombinasjon kan etablerast i eit område avsett til akvakultur, jf. plan- og bygningslova 11-11 nr. 7.

Føremålet med arealplanlegging etter plan- og bygningslova er mellom anna å gi føreseielege rammer, og leggje vekt på berekraftige løysingar. Ein bør difor ikkje godkjenne arealføremål i kommuneplanen som opnar for tiltak som utifrå den kunnskap ein har, ikkje vil få godkjenning i seinare handsaming etter sektorregelverket. Sjølv om ein kan foreta meir konkrete vurderingar av forholdet til vassmiljø og dei konkrete laksebestandane i fjorden og vassdraga i samband med handsaminga etter akvakulturlova, viser departementet til at dette er ein nasjonal laksefjord med særskilt strengt vern.

Departementet viser til at regimet for nasjonale laksefjordar har tydelege føringar for kva arter og oppdrettsverksemd som kan tillatast. På bakgrunn av dei vurderingane som det er gjort rede for i dette brevet, har departementet kome fram til at akvakultur-området ikkje kan godkjennast for oppdrett av anadrome laksefisk og ål. Sidan Saudafjorden òg er eit gyteområde for torsk, inneber det at heller ikkje torsk bør produserast her.

Noreg har eit fortrinn med oppdrett av fisk i kystnære strøk og fjordar, og det er ønskeleg å stimulere til innovasjon, nye produksjonar og bruk av teknologi for å sikre auka berekraft Planføresegna viser ikkje til kva arter som skal produserast. Det bør difor vere mogleg å starte produksjon av andre artar enn anadrome laksefisk og ål, slik det er opning for i St.prp. nr. 32 (2006-2007). Departementet har difor, etter ei samla vurdering, kome fram til at akvakulturområdet godkjennast, men med ei føresegn om at området berre kan nyttast til produksjon av andre artar enn anadrome laksefisk, torsk og ål.

Saudafjorden har dårleg kjemisk tilstand og moderat økologisk tilstand. Statsforvaltaren i Rogaland har uttalt at vasskvaliteten er dårlegast innerst i fjorden. Dette tilseier at vass-kvaliteten må vurderast nærare ved søknad om løyve til utslepp frå akvakulturverksemd.

Vedtak

I medhald av plan- og bygningslova § 11-16 andre ledd, godkjenner Kommunal- og distriktsdepartementet Sauda kommunestyre sitt vedtak av 20. mai 2020 for kommuneplanens arealdel med følgjande endring i føresegna:

Området for akvakultur i Saudafjorden kan berre nyttast til produksjon av andre artar enn anadrome laksefisk, torsk og ål.

Departementet ber om at kommunen endrar planen i samsvar med vedtaket. For kunngjering av planen gjeld plan- og bygningslova § 11-15 andre ledd.
 

Med helsing

Bjørn Arild Gram

 

Kopi:
Sauda kommune
Rogaland fylkeskommune
Klima- og miljødepartementet
Miljødirektoratet
Nærings- og fiskeridepartementet
Fiskeridirektoratet