Pbl. §§ 12-11 og 12-12 - Avslutning av plansak etter høyring og offentleg ettersyn

Vi viser til e-posten din av 11. juli 2024. Du tek opp spørsmålet om kva som er rett avgjerdsmyndigheit ved avslutninga av planarbeid som gjeld privat planforslag. I dette tilfellet ønskjer administrasjonen å avslutte planarbeidet fordi ein statleg myndigheit har fremja motsegn til planen. Vi forstår det slik at administrasjonen er einig i denne myndigheita si vurdering og at kommunen difor bør ta motsegna til følgje. Spørsmålet gjeld om kommunestyret kan overlate til eit politisk utval i kommunen å avslutte saka eller om saka må til kommunestyret for endeleg avgjerd.

Du viser til at det går fram av pbl. § 12-12 at når eit forslag til reguleringsplan er ferdigbehandla, skal det bli lagt fram for kommunestyret til vedtak, og at det av saksframlegget skal «framgå hvordan innkomne uttalelser til planforslaget og konsekvensene av planen har vært vurdert, og hvilken betydning disse er tillagt». Du spør om pbl. § 12-12 også gjeld i dei tilfelle kommunen vel å avslutte planarbeidet, eller om det berre er når ein plan blir vedteke med positivt vedtak at saka må bli lagt fram for kommunestyret til endeleg avgjerd. Vidare spør du om ei slik sak kan bli lagt fram for eit politisk utval som har fått delegert myndigheit til å ta avgjerd om at eit planforslag skal sendast ut på høyring og offentleg ettersyn, jf. pbl. § 12-11.

For ordens skyld nemner vi at departementet ikkje kan gå inn i konkrete sakar som ikkje ligg til handsaming i her, og berre svarer på tolkingsspørsmålet på generelt grunnlag.

Departementet si vurdering

1. Rettsleg utgangspunkt – kommunelovas føresegner om delegasjon

Det er kommunelova § 5-3 som generelt regulerer delegasjonsmyndigheita til kommunestyret, og føresegna er slik:

«Kommunestyret og fylkestinget kan delegere myndighet til å treffe vedtak til andre folkevalgte organer, ordføreren eller kommunedirektøren innenfor rammene av denne loven eller annen lov.»

Kommunelova skil mellom delegasjon av oppgåver og avgjerdsmyndigheit mellom faste utval og administrasjonen. Kommunelova § 13-1 sjette ledd har difor ei særleg føresegn om delegasjon til administrasjonen:

«Et folkevalgt organ kan gi kommunedirektøren myndighet til å treffe vedtak i saker som ikke har prinsipiell betydning, hvis ikke kommunestyret eller fylkestinget selv har bestemt noe annet.»

Føresegna i kommunelova § 5-3 seier eigentleg berre at delegasjon kan skje, og at spørsmålet i vårt tilfelle må finne si endelege løysing ved å lese føresegna i plan- og bygningslova. Bernt/Overå, Kommunelova 2018 med kommentarar (1. utg. 2019) s. 49, seier at det må ligge føre konkrete haldepunkt for å tolke særlova slik at delegering ikkje er tillate. Nedanfor drøftar vi difor plan- og bygningslova, lovforarbeid og dei ulike omsyna som gjer seg gjeldande for delegasjon etter denne lova. Siktemålet er å avklare om det er føresegner i lova som er til hinder for delegasjon av avgjerdsmyndigheit ved avslag på planar.

2. Delegasjon av avgjerdsmyndigheit etter plan- og bygningslova

Med bakgrunn i dei ovanfor nemnde føresegnene i kommunelova, er det i praksis ein vid tilgang til delegasjon etter plan- og bygningslova: Kommunestyret kan delegere avgjerdsmyndigheit i plansaker til eit anna folkevalt organ med mindre lova inneheld ei delegasjonssperre, eller det må innfortolkast at det gjeld slik sperre.

Den klåraste delegasjonssperra går fram av § 3-3 andre ledd som uttrykkjeleg fastslår at «Kommunestyret skal vedta kommunal planstrategi, kommuneplan og reguleringsplan». Det går fram av Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 183 at føresegn skal forståast slik at kommunestyret si kompetanse ikkje kan delegerast med mindre dette er særskilt heimla i ei føresegn. Slik særskilt heimel går fram av §§ 12-12 andre ledd og 12-14 andre ledd.

Delegasjon er også omtalt i eit brev frå Miljøverndepartementet til kommunane av 18.03.2009. Det går fram her at lova nyttar omgrepet «kommunestyret selv» til å angi at det gjeld ei delegasjonssperre. Omgrepet «kommunestyret selv» blir nytta to stader i plandelen av lova, i §§ 3-3 andre ledd første punktum og 11-15 første ledd første punktum. Når det gjeld andre oppgåver enn dei som er lagt til kommunestyret sjølv, går det fram av brevet at kommunestyret i utgangspunktet vil stå fritt til å delegere vidare.

Når det gjeld kven som er vedtaksmyndigheit, bruker lova ulike formuleringar. Nokre stader står det «kommunestyret», andre stader «planmyndigheten» eller «kommunen». I desse tilfella legg departementet til grunn at det ikkje gjeld nokon sperrer for delegasjon. Omgrepet «kommunen» er brukt mange stader i lova, og det er gjort nettopp for ikkje å legge avgrensingar på kommunen sin tilgang til sjølv å organisere si verksemd.

Ditt spørsmål gjeld kva som er rett avgjerdsmyndigheit ved avslutninga av planarbeid som gjeld privat planforslag. Det er ikkje omtalt i Miljøverndepartementets brev, og vi har heller ikkje funne omtale av spørsmålet i lovforarbeid eller teori.

Etter § 12-11 tredje punktum går det fram at det er «kommunen» som kan avgjere om eit planforslag skal fremjast eller ikkje, dvs. sendast på høyring og leggjast ut til offentleg ettersyn. Denne myndigheita kan kommunestyret delegere. I § 12-14 går det uttrykkeleg fram at kommunestyret kan delegere myndigheit til også - på nærare vilkår - å oppheve ein plan.

Departementet legg til grunn at delegasjonssperrene som gjeld for å vedta planar, ikkje gjeld der det vert avgjort at eit planarbeid skal avsluttast. Vårt standpunktet byggjer på ei ordlydstolking av lova. Vi viser her til § 3-3 andre ledd som bruker omgrepet «vedta» ein plan. Omgrepet blir nytta fleire andre stader i lova, som til dømes «vedta regional plan», «vedta en kommunal planstrategi», «vedta bestemmelser», «vedta mindre endringer i planen», «vedta mindre reguleringsplaner» og «vedta et midlertidig forbud». I dei tilfella lova bruker omgrepet «avslå», er det angitt at det er kommunen som har myndigheita. Omgrepet «avslå» er berre nytta i byggesaksdelen av lova, og ikkje i plandelen, jf. §§ 28-10 andre ledd, 29-12 og 31-5. Eit planforslag kan ikkje bli avslått, fordi ingen private har rettskrav på å få vedtatt ei detaljregulering. I staden blir planbehandlinga stansa eller avslutta.

Departementet legg etter dette til grunn at kommunestyret står fritt til å delegere avgjerdsmyndigheit til å avslutte eit planarbeid. I desse tilfella treng ikkje saka bli lagt fram for kommunestyret til endeleg avgjerd med mindre det er stilt nærare vilkår i delegasjonsreglementet, eller kommunestyret har gitt retningsliner i ein annan samanheng. Dette må gjelde også i dei sakene der det har kome motsegn til eit planframlegg, og eit folkevalt organ ønskjer å avslutte planarbeidet fordi ein statleg myndigheit har fremja motsegn til planen.

3. Saker der kommunestyret har handsama planforslaget

Eit særskilt spørsmål oppstår om kva som gjeld der kommunestyret har vært inne i saka, men sendt den tilbake til administrasjonen for ny behandling, jf. § 12-12 fjerde punktum, eller det har gitt retningslinjer for den vidare behandlinga, jf. femte punktum. I desse tilfella er det ikkje opplagt at eit anna folkevalt organ kan stanse planbehandlinga sjølv om det er delegert myndigheit til det. Det må dels sjåast i lys av innhaldet i delegasjonsreglementet, og dels opp mot kommunestyret si grunngjeving for å returnere saka. Det er derfor ikkje mogleg å sette nokre klare reglar for slike situasjonar.

Ein plansak kan avsluttast utan at det vert fatta formelt vedtak om det. Avgjerda er ei prosessledande avgjerd som ikkje kan klagast på. Det kan reisast spørsmål om ikkje ein privat forslagsstillar kan krevje saka førelagt for kommunestyret, på same måten som når eit planforslag vert nekta fremma etter § 12-11 siste punktum. Departementet vil rå til at kommunen aksepterer at ein privat forslagsstillar får førelagt saka på denne måten om det vert kravd. Det inneber i så fall ein analogisk bruk av føresegna i § 12-11 siste punktum der ei sak vert avslutta på eit seinare tidspunkt i planprosessen. Vi meiner reelle omsyn talar for ein slik løysing.

4. Delegasjon til kommunedirektøren

Departementet finn avslutningsvis grunn til å knytte nokre særlege kommentarar til kommunestyrets høve til å delegere avgjerdsmyndigheit til kommunedirektøren, jf. kommunelova § 5-3 og § 13-1 sjette ledd. Desse gir heimel til å delegere myndigheit til å treffe vedtak i saker som ikkje er av prinsipiell betydning, både i enkeltsaker og i meir generelle saker. Plan- og bygningslova har ikkje eigne reglar om slik delegasjon. Delegasjon kan difor berre gjerast i samsvar med kommunelova sine reglar. Kor langt ein kan gå i å delegere vedtaksmyndigheit må bygge på ei tolking av føresegna i lova. Det er ofte klart om ei sak har stor eller lita prinsipiell betyding. I forarbeida til kommunelova er det også ei omtale av sentrale moment for å vurdere om ei sak er prinsipiell eller ikkje. Kommunestyret vil ha eit stort handlingsrom i denne vurderinga og ut frå dei lokale forholda i kommunen. Det er følgeleg langt på veg opp til kommunestyret sjølv å avgjere om saka er av prinsipiell betyding eller ikkje. Eksempel på saker som ikkje har prinsipiell betyding og som kan delegerast til kommunedirektøren, kan vere saker om endringar i planar og dispensasjonssaker. Dersom det finns klåre politiske vedtak, føringar og instruksar, strategiar eller tidlegare praksis som har avklart skjønnsutøvinga i saka, kan det ha betydning for om saka skal reknast for å ha prinsipiell betyding eller ikkje. Det kan nemnast at kommunedirektøren kan delegere avgjerdsmyndigheit vidare til dømes til ein etatsleiar.