Brev av 15. jan: Pilar II i kapitalkravsregelverket

Finans Norge har i notat 8. desember 2015 til departementet anmodet om at Finanstilsynets tilrådninger i brev 26. juni 2015 om offentliggjøring av pilar II-krav og separat brev av samme dato om uvektet kapitalandel sendes på høring, samt at myndighetene klargjør hvilket kapitaldekningsnivå norske banker skal ha.

Finansdepartementet sendte 9. desember 2015 et oppdrag til Finanstilsynet om å utarbeide et forslag til høringsnotat og forskriftsregler om uvektet kapitalandel, med frist innen utgangen av mars 2016. I det følgende vil departementet redegjøre for noen synspunkter knyttet til pilar II-rammeverket. Til finansnæringens spørsmål om en nærmere redegjørelse for hvilket kapitalnivå norske banker skal ha, følger dette av Prop. 96 L (2012-2013) om nye kapitalkrav, Nasjonalbudsjettet 2014 samt Prop. 125 L (2013-2014) Lov om finansforetak og finanskonsern (finansforetaksloven). Systemet med pilar II-krav er i hovedsak basert på individuelle krav og vil komme i tillegg til pilar-I kravene. Pilar II-krav kan økes eller reduseres i tråd med endrede risikovurderinger.

Systemet med pilar II er en obligatorisk del av EUs kapitalkravsregelverk for banker. Det fremgår av direktiv 2013/36/EU (CRD IV) artikkel 104 at medlemslandene skal sikre at kompetente myndigheter blant annet har hjemler til å gi pålegg om at institusjonene skal ha mer kapital enn det som følger av minstekrav og bufferkrav i pilar I. Videre stilles det krav til at kompetente myndigheter vurderer hvilke risikoer som ikke er dekket eller bare delvis dekket av pilar I kravene, og eventuelt gir pålegg om ytterligere kapital hvis vilkårene for dette er oppfylt. Praktiseringen av pilar II systemet er under utvikling. Det europeiske banktilsynet (EBA) publiserte desember 2014 retningslinjer for SREP, som Finanstilsynet har uttalt at tilsynet har til hensikt å følge («intends to comply»). Videre offentliggjorde EBA 16. desember 2015 en tolkning av forholdet mellom pilar I og pilar II, og restriksjoner på utbetalinger og utbytte.

I Norge følger nærmere regler om pilar I i kapitalkravsregelverket av finansforetaksloven §§ 14-1 til 14-4 samt av gjeldende forskrifter. Pilar I-reglene definerer de generelle minstekravene til ansvarlig kapital og kravene til bufferkapital (krav utover minstekravene) for banker, kredittforetak og finansieringsforetak samt holdingforetak i finanskonsern hvor slikt foretak inngår. Nærmere regler om pilar II følger av henholdsvis finansforetaksloven § 13-6, § 13-8 og § 14-6 og finanstilsynsloven med tilhørende forskrifter. Pilar II omhandler tilsynsprosessen på enkeltinstitusjons-nivå, og er en sentral del av Finanstilsynets tilsyn med de enkelte finansinstitusjoner.

Offentliggjøring og transparens
I Finanstilsynets redegjørelse for pilar II skilles det mellom offentliggjøring av tilsynets vurderinger, såkalt SREP («supervisory review and evaluation process»), og offentliggjøring av eventuelle krav som følge av disse vurderingene. Finanstilsynet viser til at en SREP-vurdering med etterfølgende krav normalt for de fleste foretak vil gjennomføres hvert annet eller tredje år, men for enkelte vil dette gjøres hvert år.

I Finanstilsynets vurdering av spørsmålet om offentliggjøring av tilsynets SREP-vurderinger vises det til at mye av informasjonen som ligger til grunn for denne vurderingen, er markedssensitiv, og at offentliggjøring på denne bakgrunn kan gjøre den løpende dialogen med foretakene krevende. Finanstilsynet er videre ikke kjent med at andre tilsynsmyndigheter offentliggjør sine SREP-vurderinger.

Finansdepartementet er enig med Finanstilsynet i at slike vurderinger kan inneholde forretningshemmeligheter eller (annen) innsideinformasjon, og at disse elementene i vurderingen av den grunn bør være unntatt offentlighet. Foretakene må uavhengig av dette selv kunne foreta en vurdering om offentliggjøring av også slik informasjon, gitt at opplysningene er unntatt offentlighet av hensyn til foretakene selv, jf. også verdipapirhandelloven § 5-2 første ledd om løpende informasjonsplikt for børsnoterte foretak. Foretakenes eventuelle kommunikasjon om dette vil imidlertid aktualisere viktigheten av økt transparens om metode og form knyttet til Finanstilsynets pilar II-vurderinger. Både EBAs retningslinjer for SREP og Finanstilsynets rundskriv nr. 9/2015 om praksis for vurdering av risiko og kapitalbehov vil kunne bidra til å klargjøre noen av disse forholdene. Videre har Finanstilsynet opplyst overfor næringen at bankene vil få anledning til å gi merknader til tilsynets foreløpige vurderinger, tilsvarende prosessen i forbindelse med stedlig tilsyn.

Det er også viktig at det er tilstrekkelig transparens rundt modellene og risikoelementene som benyttes i tilsynets SREP-vurderinger, og at Finanstilsynet forklarer hvordan de ulike risikoene vurderes. Dette er vesentlig for markedets virkemåte. I tilsynets rundskriv 9/2015 beskrives hvilke risikotyper som det vurderes å fastsette ytterligere krav til. Finanstilsynet har også etter det vi forstår  varslet overfor finansnæringen at tilsynet vil fortsette å utvikle og forbedre beregningsmodellene og metodene for å vurdere og beregne pilar II-krav. Både gjeldende beregnings­modeller/metoder og endringer bør i størst mulig grad gjøres offentlig tilgjengelig.

Finans Norge har i notatet 8. desember 2015 som nevnt også pekt på at hensynet til forutsigbarhet og transparens bør stå sentralt i utviklingen av tilsynspraksisen for pilar II-vurderingene. Departementet er enig i at hensynet til forutsigbarhet og transparens er viktig i denne prosessen, selv om slike vurderinger med ev. pilar II-krav nødvendigvis også må innebære bruk av skjønn. Vi ber på denne bakgrunn om at tilsynet arbeider videre  med å gjøre beregningsmodellene og metodene som benyttes i pilar II mer forutberegnelige og transparente, og at det i dette arbeidet innhentes synspunkter fra finansnæringen. Finansdepartementet tar til etterretning Finanstilsynets synspunkter om offentliggjøring av selve SREP-vurderingene.

Med hensyn til offentliggjøring av et pilar II-krav kan det synes å foreligge forskjellig praksis i ulike EU-land. Finanstilsynet opplyser at tilsynet ikke har fastsatt noen formelle pilar II-krav i Norge, men at slike «krav» per i dag er basert på en dialog mellom tilsynsmyndigheten og foretaket. Etter departementets syn må forståelsen og virkningen av et pilar II-krav ses i sammenheng med hvordan kravet er utformet. Av hensyn til notoritet og markedsinformasjon mener departementet at det vil være et godt alternativ til dagens praksis å utforme pilar II-kravet som et rettslig bindende krav. Et pilar II-krav bør derfor kunne utformes som et pålegg (enkeltvedtak). I samsvar med forvaltningslovens regler vil det da være krav om begrunnelse og klageadgang mv. Slike enkeltvedtak vil gjøre at pilar II-kravene underlegges samme behandlingsmåte som andre pålegg som stilles til finansinstitusjoner.

Av hensyn til offentlighet og transparens knyttet til kapitalkrav, antar departementet at Finanstilsynet i tilfelle bør offentliggjøre enkeltvedtak om pilar II-krav i den utstrekning dette kan gjøres uten å bryte med lovpålagt taushetsplikt. Slike vedtak bør søkes utformet slik at det som kan offentliggjøres av vedtaket, gir markedsaktørene innblikk i utformingen av Pilar II-kravet, og bakgrunnen for kravet, samt generelle trekk ved de beregningsmetoder og skjønnsutøvelse som ligger til grunn for vedtaket. Offentliggjøringen vil dermed bidra til å styrke informasjonstilgangen i markedet. Dette bør kunne gjøres selv om SREP-vurderingen ikke er offentlig.

Tilsvarende som for offentliggjøringen av SREP-vurderingen (jf. ovenfor) må foretakene vurdere å offentliggjøre informasjon som Finanstilsynet ev. unntar fra offentlighet, jf. også verdipapirhandelloven § 5-2 første ledd om løpende informasjonsplikt for børsnoterte foretak.

Forholdet mellom pilar I- og pilar II-krav
I EUs kapitalkravsregelverk fremgår pilar I- minstekravene til kapital av CRR-forordningen (No 575/2013) og de kombinerte bufferkravene av CRD IV-direktivet (direktiv 2013/36/EU). I forlengelsen av dette følger også regler om automatiske restriksjoner ved brudd på de samlede kapitalkravene. Det er ingen henvisning til pilar II-krav i disse bestemmelsene. Videre følger egne bestemmelser om tilsynsmyndighetenes adgang til blant annet å stille ytterligere kapitalkrav og ev. restriksjoner ved brudd på kapitalkravene.

I det norske kapitalkravsregelverket fremgår dette som nevnt av finansforetaksloven med tilhørende forskrifter. Strukturelle forhold som gjelder de fleste norske banker, er i det norske regelverket reflektert i pilar I-kravene, dvs. pilar I-minstekrav til kapital og kombinerte kapitalbufferkrav i pilar I. Den norske systemrisikobufferen, bufferen for systemviktige banker og motsyklisk kapitalbuffer reflekterer således elementer av risiko som i og for seg også kunne vært benyttet i pilar II-prosessen, blant annet makroøkonomisk risiko og systemisk risiko. For norske institusjoner er det således valgt å gjenspeile disse risikotypene i de generelle kravene som ivaretas av pilar I-regelverket.

Prosedyrer for hva som skjer når et foretak kommer i brudd med kapitalbufferkravene i pilar I, er nærmere regulert i finansforetaksloven § 14-3 og forskrift 22. august 2014 nr. 1097 om kapitalkrav og nasjonal tilpasning av CRR/CRD IV (CRR/CRD IV-forskriften) del III § 6. Reglene inneholder automatiske restriksjoner på ulike disposisjoner, og inntreffer dersom en institusjon ikke oppfyller summen av kombinerte kapitalbufferkrav og minstekrav til kapital. Slik departementet ser det, vil en formalisering av pilar II-krav ikke endre på hvordan denne terskelen beregnes, dvs. at automatiske restriksjoner etter forskriften fortsatt først vil inntreffe når pilar I-kravene (summen av minstekrav til kapital og kapitalbufferkrav) brytes.

Med henblikk til hva som skjer når en institusjon er i brudd med de samlede kapitalkravene i pilar I og II, er dette illustrert i Finanstilsynets rundskriv nr. 9/2015 om praksis for vurdering av risiko og kapitalbehov på side 15. Finanstilsynets hjemler til å gripe inn ved brudd på de total kapitalkravene følger av finansforetaksloven § 14-6 og finanstilsynsloven.

Oppsummering
Finansdepartementet ber om at Finanstilsynet arbeider videre med å gjøre beregnings-modellene og metodene som benyttes i pilar II, mer forutberegnelige og transparente. Videre mener departementet at et pilar II-krav bør kunne gis som et pålegg (enkeltvedtak), og at krav bør offentliggjøres så langt det lar seg gjøre. Etter departementets vurdering vil dette ikke rokke ved regelverket for automatiske restriksjoner ved brudd på kapitalkravene i pilar I.

Vi ber om å få Finanstilsynets synspunkter på Finansdepartementets vurderinger gjengitt ovenfor innen 15. februar 2016.

 

Med hilsen

Geir Åvitsland e.f.
ekspedisjonssjef

Mirella Elisa Wassiluk
avdelingsdirektør