2 Bakgrunnen for lovforslaga
2.1 Bakgrunnen for forslaget til lov om arrestordre
2.1.1 Kort om gjeldande rett. Behovet for å erstatte utleveringsloven sine reglar
Overlevering er, på same måte som utlevering, eit internasjonalt samarbeid som har som mål å hindre at lovbrytarar unndrar seg strafforfølging eller fullbyrding av dom ved å reise til eit anna land. Ved overlevering og utlevering blir ein som er mistenkt eller domfelt overført frå den staten vedkommande oppheld seg i og til eit anna land ved bruk av tvang.
Dagens norske prosedyrar og vilkår for utlevering av lovbrytarar byggjer på den europeiske utleveringskonvensjonen av 13. desember 1957, som Noreg ratifiserte i 1960, og to tilleggsprotokollar frå 1975 og 1978, også dei ratifiserte av Noreg. Etter utleveringsloven er det opp til norske styresmakter sitt skjønn å avgjere om eit utleveringskrav skal etterkomast eller ikkje – utlevering er fakultativt. Overfor statar som har slutta seg til utleveringskonvensjonen, blant desse alle medlemsstatane i EU, har Noreg likevel ei folkerettsleg plikt til å etterkome krav som konvensjonen ikkje heimlar nekting av, jf. konvensjonen artikkel 1 (i tillegg har Noreg teke enkelte atterhald).
Gjeldande reglar gjer utlevering til ein omstendeleg og tidkrevjande prosess. I enkelte tilfelle kan utlevering til eller frå Noreg ta meir enn eitt år, og mellombels sit ofte den som utleveringskravet gjeld, fengsla. Arrestordren inneber vesentlege forenklingar. Dette skuldast blant anna at den baserer seg på gjensidig godkjenning av rettslege avgjerder, avgjerd om og iverksetjing av overleveringa innanfor relativt korte fristar, og fordi overlevering skal skje om ikkje avslag er heimla i ein av dei obligatoriske eller fakultative avslagsgrunnane som er rekna opp i avtalen.
Det kan nemnast at det til utleveringskonvensjonen nyleg er utarbeidd ein tredje tilleggsprotokoll om forenkla utleveringsprosedyre. Protokollen supplerer konvensjonen på enkelte punkt i den hensikt å forenkle utleveringsprosedyren og gjere det mogleg å utlevere raskare i dei tilfella kor den som vert kravd utlevert samtykkjer. Men protokollen går på langt nær så langt i å forenkle systemet for overføring av ettersøkte og domfelte som parallellavtalen gjer. Protokollen vart opna for underskriving 10. november 2010 og er medio juni 2011 underskriven av tolv land. Av desse har eit land også ratifisert. Noreg har enno ikkje skrive under protokollen og det vil ventelig ta noko tid før den trer i kraft.
Behovet for ei ny utleveringsordning kjem blant anna av at kriminaliteten i aukande grad er grenseoverskridande og organisert. Ein effektiv kamp mot grenseoverskridande kriminalitet i eit område der ein kan reise fritt, slik som i Schengen-området, set føre at etterforsking og strafforfølging kan skje på tvers av landegrensene utan at reglane i enkelte av statane hindrar dette. Slike statar vil elles lett kunne bli «fristader» for lovbrytarar. Som Utanriksdepartementet har peika på under høyringa så vekkjer det sterke reaksjonar når nokon unndreg seg strafforfølging for alvorlege lovbrot ved å søke vern i ein annan stat. EU-landa, Island og Noreg har derfor ei felles interesse i å leggje til rette for at mistenkte og domfelte kan overførast så raskt forsvarleg sakshandsaming tilseier det og utan for mange høve til å nekte overlevering. Den forenkla ordninga som arrestordren inneber vil venteleg vere ein viktig reiskap for strafforfølging over landegrensene og gjere overlevering til eit meir effektivt verkemiddel enn utlevering i kampen mot grenseoverskridande kriminalitet. Overleveringsinstituttet fører samtidig vidare høvet til å få vilkåra for overlevering prøvd av domstolane, noko som er viktig for å sikre rettstryggleiken.
Avtalen nytter «utstedende rettsmyndighet» eller «anmodende stat» om dei myndigheitene eller den staten som krev overlevering og ferder ut arrestordren. Myndigheitene i staten som mottek arrestordren, blir i avtalen omtala som den «utførende rettsmyndighet» eller det visast til staten som fullbyrder arrestordren. I proposisjonen her nyttast utferdande myndigheit om myndigheitene i den staten som krev overlevering, og iverksetjande myndigheit om myndigheitene i staten som tek imot arrestordren.
2.1.2 Utviklinga av utleveringssamarbeidet innanfor Norden og EU
Parallelt med det europeiske samarbeidet som utleveringskonvensjonen frå 1957 har vore utgangspunktet for, har dei nordiske landa hatt eit utleveringssamarbeid basert på harmonisert lovgiving, jf. lov 3. mars 1961 nr. 1 om utlevering av lovbrytarar til Danmark, Finland, Island og Sverige som er vedteke oppheva frå det tidspunktet lov om nordisk arrestordre trer i kraft. Dette har gitt eit enklare og meir effektivt system for utlevering mellom dei nordiske landa.
Vidareutvikling av utleveringssamarbeidet innan EU har skjedd i seinare år. Schengen-konvensjonen 19. juni 1990, som gjennomfører Schengen-avtalen 14. juni 1985 om gradvis avskaffing av kontrollen på dei felles grensene, har føresegner som supplerer og forenklar føresegnene i utleveringskonvensjonen (del III kapittel 4). Schengen-konvensjonen er bindande for Noreg gjennom samarbeidsavtale inngått 19. desember 1996, og er i norsk rett gjennomført blant anna i utleveringsloven § 17 a om forenkla utleveringsprosedyre ved samtykke.
I tillegg til Schengen-regelverket har EU utarbeidd to konvensjonar om utlevering mellom medlemsstatane som begge forenklar og effektiviserer utleveringsprosedyren: konvensjon om forenkla utleveringsprosedyre mellom medlemsstatane i Den europeiske unionen 10. mars 1995, og konvensjon om utlevering mellom medlemsstatane i Den europeiske unionen 27. september 1996. Sistnemnde inneheld materielle vilkår for utlevering og innskrenkar høvet til å avslå utleveringskrav. Føresegnene i Schengen-konvensjonen og dei to utleveringskonvensjonane er i stor grad samanfallande. Begge regelsett legg opp til ein forenkla prosedyre når den som blir kravd utlevert samtykkjer, og begge opnar for direkte oversending av utleveringskrav utanom diplomatiske kanalar.
Ved Amsterdam-traktaten i 1997 vart Schengen-samarbeidet integrert i unionssamarbeidet. Etter dette er det øvste organet i Schengen-samarbeidet, Eksekutivkomiteen, erstatta av EU sitt råd. Nye Schengen-reglar blir følgjeleg vedtekne av Rådet. Noreg og Island har inngått ein avtale med EU sitt råd om Island og Noreg si tilknyting til gjennomføringa, bruken og vidareutviklinga av Schengen-regelverket.
EU sitt råd vedtok i 2003 at heile konvensjonen om forenkla utleveringsprosedyre og artiklane 1, 2, 6, 8, 9 og 13 i konvensjonen om utlevering mellom medlemsstatane i Den europeiske unionen skulle sjåast på som ei vidareutvikling av Schengen-konvensjonen kapittel 4 om utlevering. Etter avtalen med EU sitt råd har Noreg som utgangspunkt plikt til å gjennomføre dei konvensjonsforpliktingane som er relevante i høve til Schengen-avtalen i norsk rett. Men i lys av forhandlingane mellom EU, Island og Noreg om parallellavtalen til arrestordren, som vart innleidde i 2003, vart det ikkje utarbeidd forslag til gjennomføring i norsk rett av EU sine utleveringskonvensjonar frå 1995 og 1996. Dette fordi arrestordren erstattar desse to konvensjonane.
Rammeavgjerda om den europeiske arrestordren og overleveringsprosedyrar mellom medlemsstatane vart treft av EU sitt ministerråd 13. juni 2002. Arrestordren erstattar alt anna regelverk om utlevering av lovbrytarar EU-statane imellom, inkludert reglane i Schengen-konvensjonen og EU sine to konvensjonar om utlevering, med verknad frå 1. januar 2004. Den europeiske arrestordren vart, i motsetnad til konvensjonen om forenkla utleveringsprosedyre og delar av konvensjonen om utlevering mellom medlemsstatane i EU, ikkje vurdert som ei vidareutvikling av Schengen-regelverket. I staden vart Noreg og Island tilbedne forhandlingar om ein parallellavtale.
Danmark, Finland og Sverige har sidan 2002 vore tilslutta den europeiske arrestordren. I lys av dette vart det i det nordiske justisministermøtet på Svalbard 25. juni 2002 vedteke at dei nordiske, uniforme lovane om utlevering av lovbrytarar skulle reviderast. Målsettinga var at den nordiske utleveringsordninga i alle samanhengar skulle bli minst like vidtrekkande og effektiv som den europeiske arrestordren.
Konvensjonen om nordisk arrestordre vart vedteken og underskriven i 2005 og er gjennomført i norsk rett ved lov 19. september 2008 nr. 77 om pågriping og overlevering mellom dei nordiske statar på grunn av straffbare forhold (lov om nordisk arrestordre). Per i dag har Noreg, Danmark, Island og Finland ratifisert konvensjonen om nordisk arrestordre, mens ratifikasjon står att for Sverige sin del. Konvensjonen er derfor ikkje sett i kraft. Førebels er derfor heller ikkje den norske gjennomføringsloven verksam.
2.1.3 Nærmare om den europeiske arrestordren og Island og Noreg sin parallellavtale. Samanlikning med nordisk arrestordre
Den europeiske arrestordren representerer eit systemskifte i forhold til tradisjonell utlevering av lovbrytarar. Arrestordren byggjer blant anna på prinsippet om gjensidig godkjenning, noko som inneber at ei rettsleg avgjerd i ein medlemsstat skal leggjast til grunn i ein annan medlemsstat utan nærmare prøving av avgjerda treft i den første staten. Som hovudregel pliktar derfor medlemsstatane å etterkome ein europeisk arrestordre, om ikkje ein av dei nærmare oppgitte avslagsgrunnane ligg føre.
Klassiske grunnar for å nekte utlevering, blant anna forbod mot å utlevere eigne statsborgarar og krav om at forholdet skal vere straffbart også i den staten som er beden om å utlevere ein person, er heilt eller delvis avskaffa. I tillegg så er dei prosessuelle reglane forenkla. Denne nye prosessen, truleg inspirert av den noverande nordiske utleveringsordninga, byggjer på direkte kommunikasjon mellom domstolane/påtalemakta i statane. Dei sentrale styresmaktene (justisdepartementa) skal ikkje lenger treffe vedtak i slike saker, og enkeltsaker skal ikkje lenger handsamast på politisk nivå. Det er også sett relativt korte tidsfristar for avgjerd og gjennomføring av overleveringskrav. Arrestordren har ført til at overlevering for straffbare forhold mellom EU-statane i dag skjer i større utstrekning og monaleg raskare enn tidlegare. Ein evalueringsrapport frå 2009 seier at overleveringstida innan EU da var på under 40 dagar.
Parallellavtalen som Noreg og Island har inngått med EU er bygd på og har sterke likskapsdrag med EU si rammeavgjerd om europeisk arrestordre. Også parallellavtalen baserer seg på prinsippet om gjensidig godkjenning av rettslege avgjerder. Og på same måte som den europeiske arrestordren, inneheld parallellavtalen uttømmande føresegner om når ein arrestordre skal eller kan avslåast samt forenkla prosedyrereglar. Krav om overlevering skal sendast på eit særskilt skjema og utvekslast mellom rettsstyresmaktene. Avgjerda om overlevering skal også som utgangspunkt treffast av ei rettsleg styresmakt, noko som inneber at departementet som utgangspunkt ikkje lenger skal ha noka rolle i utleveringsprosessen.
Parallellavtalen har likevel enkelte særtrekk samanlikna med den europeiske arrestordren. Parallellavtalen opnar, i motsetning til den europeiske arrestordren, for at statane kan reservere seg mot å overlevere eigne statsborgarar og for politiske brotsverk. Mens hovudregelen i den europeiske arrestordren er at det for ei rad opplista typar brotsverk ikkje er eit vilkår for overlevering at handlinga er straffbar også i den staten som mottek arrestordren (dobbel strafflegging), er hovudregelen motsett i parallellavtalen. Men parallellavtalen opnar for at statane kan erklære at kravet om dobbel strafflegging likevel ikkje skal gjelde for dei handlingane som er unnatekne frå kravet i den europeiske arrestordren.
Det er også nedfelt enkelte særlege prosessuelle reglar i parallellavtalen, blant anna at justisdepartementa framleis kan utpeikast som kompetent styresmakt til å ta imot og avgjere ein arrestordre. EU sine medlemsstatar kan også erklære at dei i visse saker vil fråvike tidsfristane som er sette i konvensjonen. Dersom ein medlemsstat gir ei slik erklæring, kan Noreg og Island leggje til grunn dei same tidsfristane overfor desse landa.
Også konvensjonen om nordisk arrestordre byggjer på prinsippet om gjensidig godkjenning av rettsavgjerder. I tillegg går han på fleire punkt lenger enn den europeiske arrestordren i å effektivisere overleveringsprosessen. For det første inneheld ikkje den nordiske konvensjonen noko strafferammekrav: Ein nordisk arrestordre kan ferdast ut for alle forhold som etter lovgivinga i det landet som ferdar ut arrestordren, kan straffast med fridomsstraff eller annan fridomsinnskrenkande reaksjon, eller når det ligg føre dom på slik straff. Den nordiske arrestordren krev heller ikkje dobbel strafflegging, og dei nordiske statane kan ikkje nekte overlevering av eigne borgarar eller for politiske lovbrot (visse særreglar her for Island). Det er også færre valfrie grunnar til å avslå ein nordisk arrestordre.
Utgangspunktet etter den nordiske arrestordren er vidare at den som blir overlevert, også kan strafforfølgjast for handlingar som har skjedd før det forholdet som ligg til grunn for overleveringa, mens parallellavtalen med EU fører vidare regelen om at strafforfølging ikkje kan skje for slike handlingar (spesialitetsprinsippet, sjå punkt 7), rett nok med visse modifikasjonar. Den nordiske arrestordren gir dessutan uavgrensa høve til overlevering vidare til andre nordiske land (med enkelte særreglar for Island). For ein nordisk arrestordre gjeld også kortare tidsfristar for vedtak om iverksetjing og for sjølve overleveringa.
2.2 Bakgrunnen for forslaget om endring av straffeprosessloven
Etter utleveringsloven § 23 kan norske styresmakter krevje utlevert blant anna personar som her i landet er domfelte for ei straffbar handling. Dersom den domfelte oppheld seg i ein EU-stat, vil norske styresmakter i framtida kunne setje fram ein arrestordre i slike tilfelle.
Ikkje sjeldan omfattar ein straffedom fleire forhold som retten har fastsett fellesstraff for med heimel i straffeloven § 62. Fastsetjinga av straffa skjer i desse tilfella ut frå ei samla vurdering, og det vil ikkje gå fram kva som er straffa for dei enkelte forholda. Dette reiser enkelte problem i dei tilfella der ein person er blitt utlevert til Noreg, men berre for delar av dommen. Norske styresmakter må respektere avgjerda til utanlandske styresmakter og vil derfor berre kunne fullbyrde delar av dommen. Spørsmålet er kor stor del av straffa som kan fullbyrdast og korleis dette skal fastsetjast.
Reglar om fullbyrding finst i straffeprosessloven kapittel 32. § 458 om nåde eller § 462 om avgjerd av visse spørsmål om fullbyrding ved usemje mellom påtalemakta og domfelte kunne kan hende nyttast, men passar ikkje spesielt godt. Departementet meiner derfor det er behov for å supplere straffeprosessloven kapittel 32 på dette punkt.
2.3 Høyringa
Departementet sende 22. desember 2009 på høyring eit forslag til endringar i lov om nordisk arrestordre for gjennomføring av avtale om overleveringsprosedyre mellom medlemsstatane i Den europeiske unionen og Island og Noreg (arrestordre), med frist 1. april 2010. I høyringsnotatet vart det også foreslått ei ny føresegn i straffeprosessloven kapittel 32 om fullbyrding. Adressatar for høyringa var:
Departementa
Høgsterett
Lagmannsrettane
Glåmdal tingrett
Bergen tingrett
Halden tingrett
Kristiansand tingrett
Nord-Troms tingrett
Nord-Østerdal tingrett
Ofoten tingrett
Oslo tingrett
Rana tingrett
Sis-Finnmárkku diggegoddi/Indre Finnmark tingrett
Trondheim tingrett
Domstoladministrasjonen
Riksadvokaten
Statsadvokatane
Politiets tryggingsteneste
Spesialeininga for politisaker
ØKOKRIM
Politidirektoratet
Regjeringsadvokaten
Sametinget
Stortingets ombodsmann for forvaltninga
Det kriminalitetsførebyggande råd (KRÅD)
Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen
Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo
Det juridiske fakultet, Universitet i Tromsø
Norsk senter for menneskerettigheter (SMR)
Akademikerne
Amnesty International Norge
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Forsvarergruppen av 1977
Kompetanseutvalget for dommere
KROM – Norsk forening for kriminalreform
Landorganisasjonen i Norge
NGO-forum for menneskerettigheter
Norges Juristforbund
Næringslivets Hovudorganisasjon
Politiets Fellesforbund
Politijuristene
Rettspolitisk forening
Statsadvokatenes forening
Straffedes organisasjon i Noreg (SON)
Følgjande har uttalt seg om forslaget:
Forsvarsdepartementet
Utanriksdepartementet
Riksadvokaten
Det nasjonale statsadvokatembetet
Politidirektoratet
Gudbrandsdal politidistrikt
Hordaland politidistrikt
Oslo politidistrikt
Østfold politidistrikt
Politiets tryggingsteneste
Politijuristene
I tillegg har to enkeltpersonar uttala seg om lovforslaget. Deira merknader vil, i tråd med vanleg praksis, ikkje bli referert.
Følgjande instansar har opplyst at dei ikkje vil kome med noko høyringsfråsegn eller at dei ikkje har merknader:
Arbeidsdepartementet
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
Finansdepartementet
Fiskeri- og kystdepartementet
Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Kunnskapsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Miljøverndepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Samferdselsdepartementet
Høgsterett
Domstoladministrasjonen
Landsorganisasjonen i Norge
Næringslivets Hovedorganisasjon
2.4 Generelt om høyringsfråsegnene
Dei som har uttalt seg er generelt positive til endringsforslaga. Riksadvokaten uttaler at både den nordiske konvensjonen og parallellavtalen bør bli viktige bidrag til meir effektiv forfølging av grenseoverskridande kriminalitet. Politidirektoratet uttaler seg i same retning. Også dei politidistrikta som har uttalt seg er gjennomgåande positive til endringsforslaga. Dei nærmare synspunkta til høyringsinstansane blir teke opp i samband med drøftingane nedanfor.