2 Om forslaget til endring i politilova § 14

2.1 Bakgrunn for forslaget

Føresegner om reinhald og vintervedlikehald av fortau (rydding av snø, og strøing når det er glatt) går fram av politilova § 14 om politivedtekter første ledd nr. 1 og 2. Politivedtektene vert handheva av politiet, og forsettleg eller aktlaust brot på dei er straffbart, jf. politilova § 30.

Oslo kommune, Trondheim kommune og Bergen kommune har frå høvesvis 1. januar 2004, 1. september 2005 og 1. mars 2007 gjennomført ei prøveordning med kommunal handheving av dei lokale politivedtektene knytte til reinhald og vintervedlikehald av fortau. Formålet med forsøket var å få ei meir effektiv handheving av politivedtektene knytte til reinhald og vintervedlikehald. Brot på vedtektene har vorte sanksjonerte med gebyr. Alle dei tre kommunane ønskjer at prøveordninga skal bli ei permanent ordning.

Lov om forsøk i offentlig forvalting av 26. juni 1992 nr. 87 (forsøksloven) gjeld for forsøk m.a. i den kommunale forvaltinga. Forsøka kan mellom anna omfatte avvik frå gjeldande lover og forskrifter om organisering og oppgåveløysing. Godkjenning av forsøk vert gitt for ein avgrensa periode, og formålet med å gi høve til forsøk er å kunne utvikle effektive organisasjons- og driftsformer innanfor den offentlege forvaltinga.

2.2 Kommunane sine evalueringar

2.2.1 Innleiing

Ein føresetnad for godkjenning av forsøket var at det skulle gjerast ei evaluering. Nedanfor følgjer ei kort framstilling av det som går fram av evalueringsrapportane.

2.2.2 Oslo kommune

Oslo kommune har utført årlege evalueringar, i tillegg til at det hausten 2008 vart gjennomført ei sluttevaluering1. Ordninga er administrert av Samferdselsetaten, men det er Trafikketaten som har hatt det driftsmessige ansvaret for prøveordninga. Ordninga er blitt gjennomført i Oslo indre by (tilsvarar omlag området innanfor ring 2 og Sagene).

Det er trafikkbetjentar som har handheva reglane, og det vart i samarbeid med politiet utarbeidd eit kursopplegg knytt til handhevinga. Trafikkbetjentane har gjennomført dei nye oppgåvene som ein del av sine normale arbeidsoppgåver, og det er ikkje oppretta nye stillingar som følgje av dei nye oppgåvene.

Trafikkbetjentane har brukt mykje tid på rettleiing og informasjon. Gebyret for brot på vedtektene har vore på kr. 500,- (”miljøgebyr”), men Trafikketaten har fleire gonger valt å gi åtvaringar framfor gebyr. I fleire tilfelle har det vorte gitt beskjed til dei som bryt vedtektene om å rydde opp utan at det har vorte utferda gebyr. Gebyr er då først blitt gitt dersom påfølgjande kontrollar har vist at føresegnene ikkje har vorte følgde. Det vart i starten av ordninga ikkje utferda miljøgebyr til einskildpersonar, men denne praksisen er endra. Trafikketaten har uttrykt at det ikkje er behov for andre eller sterkare verkemiddel mot dei som bryt vedtektene.

Sidan ordninga tok til i 2004 til og med veke 23 i 2008 var det i alt utferda 6429 miljøgebyr.

Dei utfordringane som har oppstått, har særleg vore knytte til identifisering av kven som er korrekt mottakar av eit gebyr, ettersom det kan vere vanskeleg å fastslå om det er gardeigarar, butikkeigarar, arrangørar osb. som er ansvarlege. Dei registra som har vore brukte (kommunale og andre offentlege register) har vist seg å ikkje til ei kvar tid vere oppdaterte. Sjølve innkrevjinga av gebyra har fungert bra gjennom eit samarbeid med Kemneren.

Andre utfordringar har vore at det ikkje har lege føre nokon presedens, og at retningslinene i vedtekta i stor grad var skjønsmessige. Etter kvart som ordninga har vart, vert ikkje lenger dette oppfatta som eit problem.

I dei årlege evalueringane framhevar Oslo kommune at ordninga har vore relativt ressurskrevjande. Kostnadselementa har knytt seg til prosjektleiing, førebuing, informasjon, opplæring, gjennomføring av kontroll og registrering. I 2004 vart ordninga rekna til å utgjere om lag 30,5 årsverk, medan det frå 2005-2007 har gått med 15 årsverk, og av desse har 10 årsverk knytt seg til sjølve handhevinga.

I evalueringsrapporten vert det peika på at kostnader til drift av heile forsøket (m.a. evalueringsopplegget), ikkje er det same som sjølve handhevinga. Det går fram at Trafikketaten meiner at sjølve handhevinga er kostnadseffektiv. Det kom til nokre kostnader knytte til utvikling av rutinar og opplæring, men dette var små beløp. Av rapporten går det vidare fram at det kan hevdast at kommunen vert påført kostnader på den måten at det vert brukt tid på handhevinga av vedtekta som elles kunne ha vore brukt på parkeringskontroll, men dette er det ikkje rekna på.

Forsøket sitt eige evalueringsopplegg basert på registreringar viser ei gjennomgåande god måloppnåing på målområda for forsøket. Publikumsundersøkingar som har vorte gjennomførde i samband med forsøket viser likevel at publikum er mindre nøgde med tilstanden på målområda.

2.2.3 Trondheim kommune

I Trondheim kommune vert ordninga praktisert i sentrum (Midtbyen) og i dei næraste tilstøytande byområda. Kommunen valde i byrjinga å leggje tilsynsordninga til trafikkbetjentar som skulle utføre kontrollverksemda ved sida av sine ordinære oppgåver knytte til parkeringstilsyn. Kommunen erfarte at denne samanblandinga ikkje gav dei beste resultata, og det vart i staden utpeikt to trafikkbetjentar som berre skulle utføre kontrollverksemda heile dagar i gongen.

Arbeidsoppgåvene har omfatta inspeksjon av 1) reinhald på fortau, 2) snørydding/strøing av glatte fortau, 3) fare for takras, 4) tilgrising og 5) ulovlege plakatar. Tilfelle av brot vert dokumenterte med bilde som dei legg ved når dei utferdar gebyra.

Det har vist seg at ordninga krev ein del tid til administrative oppgåver, m.a. til førebyggjande arbeid, rettleiing, skriftleg og munnleg kontakt med huseigar, tilretteleggingsoppgåver, handsaming av tips og identifisering av huseigarar. Det har også vist seg at det er relativt mange klager på gebyra (om lag 20 %), og i 2007 og 2008 fekk så godt som halvparten av klagene medhald. Til illustrasjon vart det i 2007 utferda totalt 126 gebyr, og på desse kom det 21 klager, der 11 fekk ettergitt gebyret. I 2008 vart det utferda 199 gebyr, der 39 klaga og 18 fekk ettergitt gebyret.

Gebyret har vore på kr. 500,- (”miljøgebyr”), noko som vil seie at kommunen i 2008 hadde inntekter tilsvarande om lag kr. 65.000,-. På grunn av utgiftene knytte til ordninga har ikkje gebyra dekt dei faktiske utgiftene.

Den høge delen på klager og ettergjeving forklarer Trondheim kommune med at utferdinga av gebyra inneber ei stor grad av skjøn. Til samanlikning er klagedelen ved parkeringsbøter på 8 %, noko som sannsynlegvis kan forklarast med at det er klarare reglar og retningsliner for å påleggje parkeringsgebyr.

Trondheim kommune føreslår av grunnane ovanfor å heve maksimumsbeløpet for gebyra, og å opne for differensierte gebyrsatsar. Kommunen føreslår vidare å utarbeide nærare retningsliner for kriterium for pålegging av gebyr for å forsøke å avgrense det høge talet på klager. Det er vidare føreslått å vurdere om ein kan krevje personar for identifikasjon på gata ved forsøpling.

Det vart i 2008 gjennomført ei allmenn publikumsundersøking2 som har vist at dei spurte meiner at forsøplingsnivået i Midtbyen er for høgt, og at det aukar. Av dei spurte meiner 79 % at ordninga burde vidareføres.

Trondheim kommune meiner vidare at det kan vere ein fordel for byane som har gjennomført forsøket å møtast for å utveksle erfaringar og finne ei felles normsetting.

2.2.4 Bergen kommune

I Bergen kommune vert ordninga administrert av Samferdselsetaten, og ho vert praktisert i Bergen sentrum. Det er tilsett eigne vektarar til handheving av politivedtektene som er knytte til reinhald og vintervedlikehald av fortau. Kommunen starta med fire vektarar som arbeidde fulltid med kontrollordninga, men har etter kvart kutta ned til tre personar.

Arbeidsoppgåvene for vektarane omfattar inspisering og kontorarbeid. Inspeksjonen omfattar 1) reinhald av fortau, hushaldsavfall og næringsavfall, 2) snørydding og strøing av glatte fortau, 3) sikring og reinhald av kjellarnedgongar, 4) lausfotreklame og hindringar, 5) kontroll av containerar og stillas, 6) uteservering, og 7) sykkelvrak. Kontorarbeidet omfattar 1) telefonvakt, 2) å systematisere og leggje inn bilde av regelbrotet, 3) finne eigarar, og 4) utsending av brev og gebyr.

Hovudfokuset er avfall i offentlege gater, og å få bort behaldarar med næringsavfall på offentlege stader. Dei fleste gebyra er utskrivne for brot på huseigaren si reinhaldsplikt etter politivedtektene knytte til fortau og gater, jf. politivedtektene for Bergen kommune § 15. Kommunen melder om at dei fleste aksepterer vedtaket. I motsetnad til huseigaren si reinhaldsplikt har det vist seg vanskeleg å handheve føresegna som rettar seg mot den einskilde forsøplar av papir, glas osb., jf. politivedtekta for Bergen kommune § 19. Kommunen trekkjer fram at hovudproblemet er at det er vanskeleg å bevise kven som har plassert avfallet.

I tillegg til vektarane arbeider det ein ingeniør og ein jurist med ordninga. Ingeniøren si oppgåve er å syte for fjerning av avfall, og juristen si oppgåver består i rettleiing, utarbeiding av standardbrev og handsaming av klagesaker. Tidsbruken til juristen er rekna til om lag ei halv stilling.

Gebyret er på kr. 500,-, og i 2007 vart det frå og med 18. mai utferda totalt 591 gebyr, som 99 personar har klaga på. Av desse er 51 klager omgjorde, i tillegg til at 7 er sende vidare til Klagenemnda. Frå 1. januar 2008 til og med 3. april same år vart det utferda 201 gebyr, som det vart motteke 36 klager på. Av dei 36 klagene vart 11 klager omgjorde, medan 11 ikkje var handsama.

Bergen kommune har satsa breitt på informasjon til publikum om kontrollordninga, og ei spørjeundersøking har samla sett vist ei positiv haldning til vektar- og kontrollordninga.

Bergen kommune ved Samferdselsetaten meiner generelt at sentrum har vorte reinare som følgje av ordninga, men understrekar at ei eventuell vidareføring av ordninga bør medføre ein revisjon av regelverket. Behovet for ei regelverksendring er grunngitt med at politivedtektene er tilpassa politiet si handheving, men at regelverket også burde tilpassast til at det skal handhevast av kommunalt tilsette.

Det vert vidare understreka at Samferdselsetaten vurderer det som ein fordel å nytte seg av vektarar til kontrollverksemda, framfor å bruke trafikkbetjentar (slik Oslo kommune og Trondheim kommune gjer). Det vert også understreka at det er ønskeleg å utveksle erfaringar med dei andre forsøksbyane.

2.3 Departementet sitt forslag i høyringsnotatet

Basert på tilbakemeldingane frå forsøkskommunane, som det er gjort greie for i punkt 2.2, må ordninga seiast å vere vellukka. Departementet føreslo derfor i høyringsnotat av 28. august 2009 at ordninga skulle gjerast permanent gjennom ei endring i politilova. Dette inneber at endringa vil omfatte alle kommunar som vil nytte seg av ordninga.

Departementet føreslo i høyringsnotatet at dei kommunalt utpeika personane kan handheve dei lokale politivedtektene knytte til reinhald og vintervedlikehald (rydding av snø og stråing når det er glatt) av fortau. Departementet føreslo dessutan at dei nærare retningslinene for ordninga måtte beskrive praktisering og vilkår på ein betre måte enn det som vart gjort i forsøksperioden, under dette ved at retningslinene m.a. beskriv konkrete vilkår for ilegging av gebyr, storleiken på gebyra, kriterium for ilegging av ulike satsar, korleis kontrollørane skal opptre overfor publikum mm. Departementet presiserte dessutan i høyringsnotatet at forslaget ikkje inneber at kommunane får delegert politimynde, eller at politiet blir fråteke den kompetansen det har til å handheve denne delen av politivedtektene.

Det vart dessutan framheva i høyringsnotatet at departementet går ut frå at behovet for ordninga kan variere frå kommune til kommune, m.a. avhengig av kor stor kommunen er. Departementet meinte dermed at det måtte vere opp til kvar einskild kommune å vurdere om kommunen bør gjennomføre ordninga.

Forslaget er nærare omtalt i punkt 2.6 i proposisjonen.

2.4 Høyringa

Høyringsnotatet vart sendt til følgjande instansar:

Akademikerne

Amnesty International Norge

Barneombudet

Bergen kommune

Datatilsynet

Den norske Advokatforening

Den norske Dommerforening

Departementene

Det juridiske fakultet, UiO

Det juridiske fakultet, UiB

Det juridiske fakultet, UiTø

Det kriminalitetsforebyggende råd (KRÅD)

Drammen kommune

Forbrukerombudet

Forbrukerrådet

Hordaland politidistrikt

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

Juss-Buss

Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)

Kripos

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Likestillings-og diskrimineringsombudet

Norges Juristforbund

Norges politilederlag

Næringslivets Hovudorganisasjon (NHO)

Oslo kommune

Oslo politidistrikt

Politidirektoratet

Politiets data og materielltjeneste

Politiets fellesforbund

Politiets sikkerhetstjeneste

Politihøgskolen

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

Sametinget

Sivilombudsmannen

Søndre Buskerud politidistrikt

Sør-Trøndelag politidistrikt

Trondheim kommune

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

ØKOKRIM

Ti høyringsins tansar har realitetsmerknader til forslaget. Hovudinntrykket frå høyringa er at høyringsinstansane i det alt vesentlege er positive til at kommunane får heimel til å handheve dei lokale politivedtektene knytte til reinhald og vintervedlikehald av fortau. Nokre av høyringsinstansane har likevel vore i tvil om forslaget. Dei konkrete synspunkta som høyringsinstansane gir uttrykk for, er omtalte i tilknyting til dei enkelte punkta nedanfor.

2.5 Tilhøvet til forbodet mot dobbeltstraff i EMK

Forbodet mot dobbeltstraff i EMKs tilleggsprotokoll nr. 7 artikkel 4 gjer det nødvendig å samordne politiet sitt høve til å ileggje straff og kommunane sitt høve til å ileggje gebyr for brot på føresegnene om reinhald og vintervedlikehald i politilova. Om straffeforfølging og ilegging av administrativ sanksjon er dobbeltstraff eller ikkje, er drøfta i NOU 2003: 15 Fra bot til bedring, kapittel 5, der det i punkt 5.7.16.2 er vist til at omgrepa i konvensjonen er autonome, noko som inneber at

”[f]orbudet mot ”dobbeltstraff” etter omstendighetene også er aktuelt for administrative sanksjoner og administrativ forfølgning”.

Utvalet kommenterar vidare i punkt 10.7.1 at

”utvalget [legger] til grunn at sanksjonssytemet bør utformes slik at man unngår gjentatt forfølgning av samme person eller foretak for samme forhold”.

Departementet legg til grunn at ei avgjerd hos kommunen vil stengje for forfølging av politiet, og omvendt. Dette medfører at tilhøvet til forbodet om dobbeltstraff i EMK er uproblematisk.

2.6 Nærare om departementet sitt forslag

2.6.1 Om politimynde

2.6.1.1 Forslaget i høyringsnotatet

Det vert understreka i høyringsnotatet at den føreslåtte endringa ikkje inneber at dei kommunalt utpeika får utferda politimynde. Ho inneber heller ikkje at kommunane får eit eige ordenspoliti. Det er berre føreslått at dei kommunalt utpeika personane kan handheve visse føresegner i politivedtektene om reinhald på offentleg stad og vintervedlikehald av fortau. Dette inneber ikkje at politiet vert fråteke sin kompetanse til sjølv å handheve denne delen av politivedtektene.

Politilova § 30 gir heimel til å påleggje førelegg for brot på politivedtektene. Pålegging av straff er etter gjeldande rett den einaste reaksjonsforma for brot på politivedtektene. Sjølv om kommunane gjennom forsøket får høve til å handheve føresegnene om reinhald på offentleg stad og vintervedlikehald av fortau i politivedtektene, vert det ikkje opna for å gi mynde til å straffesanksjonere i form av til dømes bøtelegging, dvs. utferding av førelegg (ordinært førelegg eller forenkla førelegg). Det vert derfor føreslått ein heimel i politilova § 14 nytt tredje ledd slik at dei kommunalt utpeika personane kan påleggje gebyr for brot på politivedtektene knytte til reinhald på offentleg stad og vintervedlikehald av fortau.

2.6.1.2 Høyringsinstansane sitt syn

Politimeisteren i Troms har prinsipielle innvendingar mot at det blir opna for kommunal handheving av politivedtektene i form av kompetanse til å ileggje gebyr, og uttaler at

”man ser betenkeligheter i at dette kan bli første steg i en retning, hvor det også på andre områder åpnes for at andre håndhever og sanksjonerer bestemmelser som gjelder for allmennheten”.

Riksadvokaten har ikkje innvendingar mot at kommunane får mynde til å handheve dei kommunale vedtektene ved m.a. å ileggje gebyr, og stør at handhevinga ikkje skal omfatte mynde til å straffesanksjonere brot med ilegging av førelegg etter politilova § 30. Det vert likevel peika på at det i forslaget berre er kommunane som kan ileggje gebyr, og for ikkje å skape urimelege skilnader for dei som blir kontrollerte høvesvis av politiet og kommunen, ber ein om å vurdere om politiet også skal få høve til å ileggje gebyr. Politimeisteren i Troms reiser eit liknande spørsmål ved å spørje korleis ein kan unngå at to like forhold blir handsama ulikt ved sanksjonering av høvesvis politi og kommune.

Politijuristane stiller seg positive til at kommunen skal kunne ileggje gebyr, men understrekar at dette føreset at den overordna rolla til påtalemakta, både som klageorgan og ivaretakar av rettstryggleiken, blir sikra. Sør-Trøndelag politidistrikt har ingen innvendingar mot at forsøksordninga blir gjort permanent, men føreset at ordninga ikkje endrar politiet sin kompetanse til å handheve politivedtektene, og særleg for dei meir alvorlege brota.

2.6.1.3 Departementet si vurdering

Departementet vil først peike på at ein i det følgjande nyttar omgrepet ”lovbrotsgebyr” i staden for berre ”gebyr”, ettersom omgrepet lovbrotsgebyr er vanleg brukt om den type reaksjon det her er snakk om, jf. NOU 2003: 15 Fra bot til bedring punkt 11.3.2.1, der det går fram at eit lovbrotsgebyr kan karakteriserast som eit pengebeløp eit forvaltingsorgan pålegg ein privatperson eller eit føretak å betale til det offentlege som følgje av brot på ei handlingsnorm som er fastsett i lov eller forskrift.

For dei prinsipielle innvendingane frå politimeisteren i Troms viser departementet til NOU 2003: 15 Fra bot til bedring, der føremålet med utgreiinga i utvalet var å utarbeide framlegg til reaksjonar mot mindre alvorlege brot på særlovgivinga (føresegner utanfor straffelova) som vil gi eit meir effektivt og nyansert sanksjonssystem med mindre bruk av straff. I utgreiinga går det m.a. i punkt 10.5.2.1 fram at

”[f]or samfunnet vil særlig hensynet til effektivitet, hensynet til å begrense bruken av straff og behovet for et mer helhetlig og fleksibelt sanksjonssystem, tale for å benytte administrative sanksjoner i større grad enn i dag. Mothensynet vil først og fremst være kravene til rettssikkerhet. Avveiningen mellom disse hensynene vil kunne falle ulikt ut, blant annet avhengig av overtredelsens art og hvilken sanksjon det er tale om”.

Med utgangspunkt i dei nemnde vurderingskriteria meiner departementet at brot på føresegnene i politivedtektene om reinhald og vinterrydding er ein type brot som med fordel kan handhevast av kommunen.

Departementet finn derimot ikkje grunn til å føreslå at også politiet skal kunne ileggje lovbrotsgebyr, jf. det riksadvokaten uttaler om å vurdere om politiet også bør ileggje lovbrotsgebyr for brot på føresegnene om reinhald og snørydding i politivedtektene. Eit slikt tiltak bør vurderast i ein større samanheng, til dømes i samband med departementet si oppfølging av NOU 2003: 15 Fra bot til bedring.

Når det gjeld Politijuristane sin merknad om den overordna rolla til påtalemakta, reknar departementet med at innvendinga skuldast ei misforståing. Når kommunen ilegg eit lovbrotsgebyr, vil det ikkje vere høve til å påklage vedtaket til påtalemakta, sidan ilegging av lovbrotsgebyr vil følgje det forvaltningsrettslege sporet. Dette inneber at det er dei allmenne klagereglane i forvaltningslova som gjeld. Til Sør-Trøndelag politidistrikt si innvending om at ordninga ikkje må medføre endringar i politiet sin kompetanse til å handheve politivedtektene, understrekar departementet at politiet sin kompetanse til å handheve politivedtektene ikkje blir endra, anna enn med nødvendige avgrensingar som må følgje av forbodet mot dobbeltstraff i EMK tilleggsprotokoll nr. 7 artikkel 4, jf. det som er sagt i punkt 2.5 i proposisjonen.

2.6.2 Sikring av ferdsel

Ordlyden i § 14 i departementet sitt forslag var utforma slik at kommunale vedtekter som nemnt i politilova § 14 første ledd nr. 1 og 2 kunne handhevast av kommunen, med unntak av føresegner om ro og orden. I etterkant ser ein at ordlyden kan vere noko misvisande, ettersom han kan gi inntrykk av at kommunen kan handheve sikring av ferdsel fullt ut. Dette er likevel ikkje tilsikta, i det kommunen berre skal kunne handheve sikring av ferdsel som til dømes lausfotreklame på fortau.

For å klargjere kva kompetanse kommunane har på dette feltet, føreslår departementet derfor ein forskriftsheimel der det blir gitt ei nærare omtale av kva kompetanse som tilkjem kommunane.

2.6.3 Krav til legitimasjon og bruk av fysisk makt

2.6.3.1 Forslaget i høyringsnotatet

Utgangspunktet er at det berre er politiet som har heimel til å nytte fysisk makt i tenesteutøvinga. Politiet er den einaste sivile tvangsmakta i samfunnet vårt, med heilt klare legale rammer, og med omfattande kontrollordningar.

Kommunalt utpeika personar som skal utføre kontrollordninga kan samanliknast med vektarar. Grensedraginga mellom politi og vektarar med omsyn til maktbruk er tidlegare vurdert3, men det er ikkje funne ønskeleg eller nødvendig å gi vektarar utvida høve til bruk av fysisk makt. Vektarane sitt høve til å gjere bruk av fysisk makt er derfor ikkje større enn det einkvar annan har til bruk av fysisk makt. På same måte som for vektarar tilrår ikkje departementet i høyringsnotatet å gi kontrollørane høve til ytterlegare bruk av fysisk makt.

Departementet peikar derimot i høyringsnotatet på at gjennom eksisterande lovgiving har kontrollørane rett til å be vedkomande som bryt reinhaldsføresegnene om legitimasjon, og følgjeleg pålegge vedkomande gebyr. Kontrollørane har derimot ikkje heimel til å krevje vedkomande for legitimasjon, og under dette rett til å tvinge vedkomande til å legitimere seg. Ein slik maktbruk vil ikkje proporsjonalt stå i høve til det som det vert pålagt gebyr for.

2.6.3.2 Høyringsinstansane sitt syn

Riksadvokaten er einig i at det ikkje er tilstrekkeleg grunn til å gi kontrollørane heimel til å kunne krevje legitimasjon eller utøve makt. Utover dette har ingen høyringsinstans tatt uttrykkeleg stilling til spørsmålet, men det går fram av evalueringsrapporten frå Trondheim at det er ønskjeleg med ei ordning der kontrollørane kan krevje legitimasjon.

2.6.3.3 Departementet si vurdering

Departementet meiner at dei kommunalt utpeika personane ikkje bør ha vidare høve til å bruke makt enn det ein kvar annan borgar har. Ein viser til den grunngjevinga som vart gitt i høyringsnotatet. Som nemnt der, kan kommunalt utpeika personar som skal utføre kontrollordninga samanliknast med vektarar, og heller ikkje desse har høve til utvida bruk av fysisk makt, jf. Ot. prp. nr. 49 (2008-2009) Om lov om endringer i lov om vaktvirksomhet.

Dette inneber at dei kommunalt utpeika personane ikkje kan bruke makt for å tvinge privatpersonar til å legitimere seg. Departementet viser likevel til at dei kommunalt utpeika har høve til å spørje vedkomande som bryt reinhaldsreglane om å få sjå vedkomande sin legitimasjon.

2.6.4 Retningsliner eller forskrift?

2.6.4.1 Forslaget i høyringsnotatet

I forsøksperioden har kommunane som har vore med på forsøket, vedteke eigne vedtekter for gjennomføring av ordninga, som mellom anna omfattar føresegner om verkeområde for vedtekta, gebyr og høve til å klage. Av evalueringane frå m.a. Trondheim kommune går det fram at det kan vere nyttig å ha nærare retningsliner for når det kan påleggast gebyr. Departementet føreslår i høyringsnotatet at retningslinene vert utarbeidde av kommunane innanfor dei rammene som følgjer av politivedtektene, men likevel slik at departementet, eller delegert mynde, må godkjenne retningslinene.

2.6.4.2 Høyringsinstansane sitt syn

Riksadvokaten stør forslaget om at retningslinene må godkjennast sentralt, og at det blir gitt høve til å påklage einskilde vedtak, som til dømes pålegg og ilagde gebyr.

Oslo kommune uttaler at for å sikre lik handheving av politivedtektene bør kommunane sine retningsliner ha tilnærma lik utforming. Advokatforeningen uttaler seg i same retning, og seier at dei beste grunnane taler for

”at slike regler besluttes sentralt og at reglene er de samme for alle landets kommuner. Med det store antallet kommuner i Norge tilsier så vel rettssikkerhetshensyn og forenklingshensyn en slik fremgangsmåte”.

Advokatforeningen tek vidare til orde for at dei sentralt utforma retningslinene bør gjevast som forskrift.

2.6.4.3 Departementet si vurdering

På bakgrunn av ei samla vurdering, m.a. av høyringsinstansane sine fråsegner, har departementet kome til at det bør gjevast sentrale retningsliner, og at dette vert gjort i form av ei forskrift. Dette vil sikre ei einsarta praktisering av regelverket i alle kommunar i landet. Sentrale forskrifter vil vidare vere ressurssparande ved at den einskilde kommune ikkje treng utarbeide eigne retningsliner. Departementet vil såleis i det følgjande nytte omgrepet ”forskrift” framfor ”retningsliner”.

Departementet vil dessutan i forskrifta opne for lokale tilpassingar for den einskilde kommune, under dette mellom anna om kommunane vil nytte seg av parkeringsvakter som er tilsette i kommunen, eller av eigne tilsette som berre skal utføre denne oppgåva. Forskrifta må på denne bakgrunn utformast slik at ein tek høgd for lokale skilnader.

2.6.5 Innhaldet i forskrifta

2.6.5.1 Forslaget i høyringsnotatet

I høyringsnotatet vart det understreka at det er ein føresetnad for vidare praktisering at det vert gitt nærare retningsliner for ordninga som erstattar dei gjeldande retningslinene med heimel i forsøkslova § 5.

Trondheim kommune peika i si evaluering på at kommunen hadde eit relativt stort tal på klager på dei utferda gebyra, og meinte at noko av årsakene kan vere at retningslinene er lite konkrete og gir stort rom for utøving av skjøn. I evalueringa frå Oslo kommune vart det tilsvarande tilrådd å ha meir konkrete retningsliner. Departementet tilrådde derfor i høyringsnotatet at det i dei nye retningslinene vert gitt ei nærare konkretisering av vilkåra for å påleggje gebyr.

I evalueringa gjort av Trondheim kommune går det fram at gebyret på 500 kroner med fordel kan vere høgare, og at det bør opererast med differensierte satsar. Oslo kommune meiner derimot at storleiken på gebyra er tilfredsstillande. Departementet føresette i høyringsnotatet at det vil gå fram av retningslinene kva som er maksimumsbeløp for dei pålagde gebyra, og kva som er kriterium for pålegging av eventuelt forskjellige satsar.

I høyringsnotatet peika departementet vidare på at det er nødvendig at retningslinene beskriv korleis kontrollørane skal opptre overfor publikum.

2.6.5.2 Høyringsinstansane sitt syn

Fleire av høyringsinstansane har uttalt seg om kva som bør regulerast nærare i forskrifta. Mellom desse er politimeisteren i Troms, som framhevar at dersom politilova vert endra slik det er føreslått, er det behov for avklaringar. Dette gjeld m.a. om lovbrotsgebyret skal differensierast etter storleiken av forsøplinga, tydinga av gjentaking, kva subjekt lovbrotsgebyret skal rette seg mot, tilhøvet mellom politi og kommune i samband med valet mellom melding og ilegging av lovbrotsgebyr, korleis det kan sikrast at ikkje same person vert ilagd både førelegg og lovbrotsgebyr, korleis ein kan unngå at det same faktum vert ilagd ulike sanksjonar, og problem knytte til identifisering av forsøplaren.

Trondheim kommune meiner at lovendringa gjer det nødvendig med ein gjennomgang av dei lokale politivedtektene med tanke på presiseringar og grensesnitt i utøving av mynde og handheving mellom kommune og politi, og Advokatforeningen meiner at forskrifta mellom anna bør innehalde vilkår for ilegging av lovbrotsgebyr, klageordning og maksimumsbeløp.

Etter Oslo kommune sitt syn bør retningslinene leggje opp til at handhevinga blir ivareteken av offentlege tenestemenn, og Rogaland politidistrikt ber om at det blir vurdert om kommunen kan få mynde til å la manglande reinhald m.m. bli utført for vedkomande sin kostnad, og viser til at politiet har slik heimel i normalpolitivedtekta § 26.

2.6.5.3 Departementet si vurdering

Departementet stør høyringsinstansane sitt syn om at forskrifta bør regulere fleire forhold enn det retningslinene i forsøksperioden har gjort. Departementet dreg særleg fram at forskrifta bør regulere forhold som har noko å seie for om lovbrotsgebyr skal ileggjast eller ikkje, under dette tydinga av force majeure og liknande. Vidare kan det i forskrifta gjevast nærare føresegner om storleiken på lovbrotsgebyret, under dette om det skal vere differensierte satsar og eventuelle moment som har innverknad på ilegging av lovbrotsgebyr av dei ulike satsane, klageordningar, kva subjekt lovbrotsgebyr skal utferdast til, kven lovbrotsgebyret fell på og tilhøvet mellom politi og kommune.

Departementet finn likevel ikkje grunn til å forskriftsfeste at handhevinga skal ivaretakast av offentlege tenestemenn, slik Oslo kommune ser ut til å meine. Departementet meiner at det må vere opp til den einskilde kommune å vurdere om det er mest formålstenleg å nytte eigne vektarar/trafikktilsette eller andre til denne oppgåva.

På same måten finn ein ikkje grunn til å likestille kommunane med politiet når det gjeld høve til å få utført manglande reinhald osb. for borgarane sin kostnad, jf. normalpolitivedtekta § 26.

2.7 Økonomiske og administrative konsekvensar

Prøveordninga med kommunal handheving av politivedtektene knytte til reinhald og vintervedlikehald har vist seg å medføre auka utgifter for kommunane. Det er grunn til å tru at utgiftene i stor grad vil samsvare med i kva omfang kommunane nyttar seg av ordninga, og korleis ein vel å administrere ordninga.

Inntektene per gebyr er på kr. 500,-, men gebyra har vist seg å vere mindre enn utgiftene. Utgiftene knyter seg til kontrollørar og administrasjon. Administrasjon omfattar m.a. førebyggjande arbeid, rettleiing, kontakt med huseigar, tilretteleggingsoppgåver, handsaming av tips, identifisering av huseigarar og klagehandsaming.

Oslo og Trondheim kommune har valt å nytte seg av trafikk-/parkeringsbetjentar som kontrollørar. Det er ikkje blitt tilsett ytterlegare betjentar for å utføre kontrollen, og det er naturleg å tenkje seg at dette kan ha medført reduserte parkeringsgebyr. Det har også vore hevda at det tek lenger tid å utferde eit miljøgebyr enn å skrive ut eit parkeringsgebyr. Det vert likevel hevda i sluttevalueringa frå Oslo kommune at Trafikketaten meiner at handhevinga ikkje fortrengjer dei andre oppgåvene, og parkeringsrelaterte tilleggsavgifter og gebyr har vist ein stigande trend.

I Bergen er det tilsett to vektarar til å utføre dette arbeidet, noko som medfører utgifter til to årsløner, samt at ein jurist bruker ein halv stilling.

Det vert understreka at ordninga er frivillig, og at det er kommunane sjølve som må administrere og dekkje utgiftene knytte til ordninga. Det vil derfor vere opp til kommunane sjølve å vurdere om dei ønskjer å innføre ordninga, og å vurdere om det er økonomisk mogleg å gjennomføre ordninga.

Ordninga vil på det nemnde grunnlaget ikkje medføre auka utgifter for staten. Kommunane hevdar i evalueringsskjema at politiet ikkje har nedlagt store ressursar ved handheving av dei aktuelle føresegnene, men ordninga vil likevel kunne medføre sparte ressursar ved at det ikkje er nødvendig for politiet å gripe inn der dette tidlegare har vore nødvendig. Dette gjeld sjølv om myndet til handheving ikkje vert overført frå politi til kommune.