Del 3
Spesielle tema

8 Nordområdepolitikken

Langsiktig satsing på kunnskap, næring, infrastruktur, beredskap og samarbeid i nord

Nordområdene er Norges viktigste strategiske ansvarsområde. Regjeringens nordområdestrategi fra april 2017 beskriver visjoner og tiltak for videreutvikling av nordområdepolitikken. Det er viktig for Norge å opprettholde Arktis som en fredelig og stabil region, basert på internasjonalt samarbeid og respekt for folkerettslige prinsipper. Samtidig er Regjeringens mål å utvikle Nord-Norge til en av landets mest skapende og bærekraftige regioner. Nordområdestrategien viderefører de fem innsatsområdene i Regjeringens rapport Nordkloden fra 2014: internasjonalt samarbeid, næringsutvikling, kunnskap, infrastruktur, miljøvern, sikkerhet og beredskap. 2017-strategien skal følges opp med en stortingsmelding om nordområdene høsten 2020.

Utenriksdepartementet har det overordnede ansvaret for koordinering av Regjeringens nordområdepolitikk. Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) og Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) har de siste årene fått tydeligere roller i Regjerings nordområdesatsing. KMDs oppgave er å bedre samordningen mellom nordområdesatsingen og annen nasjonal og regional innsats i Nord-Norge, mens NFD skal bidra til å styrke næringslivsdimensjonen. Regionalt nordområdeforum er etablert som plattform for et systematisk samarbeid og tett dialog mellom Regjeringen, fylkeskommunene og Sametinget.

Internasjonalt samarbeid

Internasjonalt samarbeid er viktig for å ivareta norske interesser knyttet til sikkerhet, miljø og ressurser i Arktis, samt for å utløse det fulle potensialet for bærekraftig vekst. Regjeringen legger stor vekt på å styrke og videreutvikle det internasjonale samarbeidet med de arktiske statene og andre aktører i nordområdene.

Arktisk råd er det eneste forumet der alle de åtte arktiske statene møtes. I dialog med de andre medlemslandene bidrar Norge til det pågående arbeidet med en ny strategi for Arktisk råd. Barentssamarbeidet, der Norge overtar formannskapet fra Sverige i 2019, står også sentralt i norsk nordområdepolitikk. Det nordiske samarbeidet rettet mot nordområdene inkluderer infrastruktur, fjerning av grensehindre og samarbeid om kunnskaps- og næringsutvikling. Bredt bilateralt tillitsskapende samarbeid og tett dialog med Russland er viktig for å sikre stabilitet og gode resultater på områder av felles interesse. EUs arktismelding av 2016 er et godt utgangspunkt for samarbeidet og dialogen mellom Norge og EU om arktiske spørsmål.

Nordområdepolitikk er også havpolitikk. Regjeringen lanserte i 2017 den første stortingsmeldingen om hav i utenriks- og utviklingspolitikken, samt en strategi om norsk verdiskaping knyttet til havet. Etablering av Senter for hav og arktiske spørsmål i Tromsø er en oppfølging av dette. Forskningsfartøyet Kronprins Haakon ble ferdigstilt i 2018 og vil bidra til ny kunnskap om havområdene i nord.

Grunnpilaren i norsk havpolitikk er å se sammenhengen mellom havets miljøtilstand, bærekraftig bruk og økonomisk vekst. Regjeringen ønsker å fremme denne linjen globalt, og profilere Norge som verdens ledende havnasjon. I 2018 tok statsminister Erna Solberg initiativ til å opprette Høynivåpanelet for bærekraftig havøkonomi som består av stats- og regjeringssjefer fra en rekke havnasjoner.

Forsvarets aktivitet er en integrert del av norsk nordområdepolitikk, og betydelig styrkede forsvarsbudsjetter de siste årene er en viktig del av dette. Synlig norsk og alliert militær tilstedeværelse i nord gir viktige signaler om evne og vilje til å ivareta norske interesser, og bidrar til forutsigbarhet. Regjeringen vil i 2019 videreføre Sjøforsvarets høye aktivitetsnivå i nord. Den landmilitære tilstedeværelsen i Finnmark styrkes, og Forsvaret vil i løpet av 2019 være godt i gang med å etablere jegerkompaniet ved Garnisonen i Sør-Varanger. Det legges opp til mer samtrening mellom norske og allierte styrker i nord, i tråd med gjeldende langtidsplan, og det igangsettes rotasjonsbasert øving og trening for det amerikanske marinekorpset i Indre Troms.

Kunnskap

Kunnskap er en grunnleggende forutsetning for en vellykket nordområdepolitikk. Norge skal være ledende på kunnskap om, for og i nord. Ressurs- og miljøforvaltning, næringsaktivitet og samfunnsutvikling i nordområdene skal være basert på et godt vitenskapelig kunnskapsgrunnlag. Tilgangen til kunnskap og kompetanse skal bedres for å øke innovasjonsevnen og verdiskapingen i næringslivet i nord. Regjeringen vil fortsatt gi gode rammevilkår for norsk nordområdeforskning slik at denne holder et høyt internasjonalt nivå. Regjeringen fremmer norsk deltakelse i internasjonalt forskningssamarbeid, bl.a. under Arktisk råd og i EUs forskningsprogrammer.

Regjeringen har tatt et helhetlig og målrettet grep om utdannings- og kompetansepolitikken ved blant annet å styrke samarbeidet mellom de forskjellige aktørene. Målet er å styrke hele utdanningsløpet i Nord-Norge og bidra til at utdanningstilbudene i landsdelen samsvarer bedre med næringslivets behov.

Næringsutvikling

Verdiskaping og næringsutvikling står sentralt i regjeringens nordområdepolitikk. Regjeringen vil sikre økonomisk, samfunnsmessig og miljømessig bærekraftig næringsutvikling i nordområdene. Den økonomiske veksten er høyere i Nord-Norge enn i resten av landet. Den videre næringsutviklingen i nord skal gi ringvirkninger og en samfunnsmessig, miljømessig og økonomisk bærekraft for landsdelen. Omstilling og innovasjon skal gi mer lønnsom bearbeiding av råvarer og således løfte nordnorsk næringsliv oppover i verdikjedene. Arbeidet med etablering av et nytt leverandørutviklingsprogram for Nord-Norge via Innovasjon Norge er i gang.

En rekke næringer, herunder særlig havnæringene, har et betydelig framtidig potensial. Etterspørselen etter både oppdrettsfisk og villfisk øker. Veksten i reiselivsnæringen har de siste årene vært stor og det finnes sterke industrielle miljøer i Nord-Norge basert bl.a. på mineraler og metaller.

Siden 2016 er det blitt produsert både olje og gass i Barentshavet. 12 utvinningstillatelser ble tildelt i 24. konsesjonsrunde 18. juni 2018. Av disse er ni lokalisert i Barentshavet, og det bores flere letebrønner her i 2018. Konsesjonsrunden er en bekreftelse på at oljeselskapene ser muligheter for ytterligere lønnsom petroleumsaktivitet i nord. Regjeringen tar sikte på tildeling av nye utvinningstillatelser første halvår 2019.

Infrastruktur

Regjeringen har som mål å utvikle en effektiv og sammenhengende infrastruktur som bidrar til bærekraftig utvikling, det grønne skiftet og omstillingsdyktighet for landsdelens næringsliv. Regjeringen følger opp Nasjonal transportplan 2018–2029 hvor det er satt av 40 mrd. kroner til investeringsprosjekter i Nord-Norge i planperioden. Regjeringen prioriterer også arbeidet med å bedre transportforbindelsene på tvers i Barentsregionen gjennom samarbeidet med Sverige, Finland og Russland om Felles Barents transportplan, og konkrete bilaterale prosjekter.

Regjeringen arbeider med å legge til rette for god bredbåndsdekning i Nord-Norge og flere fiberkabler fra Nord-Norge til utlandet. Regjeringens forslag om et betinget tilsagn om egenkapital til Space Norway AS for å realisere et prosjekt med to satellitter som skal gi bredbåndskommunikasjon i hele Arktis ble vedtatt av Stortinget 4. juni 2018, jf. Innst. 330 S (2017–2018).

Miljøvern

Regjeringen vil sikre bærekraftig bruk av naturressursene, ta vare på truet og verdifull natur og sørge for at økosystemene er i god tilstand. Regjeringen har satt i gang arbeidet med en full revisjon av forvaltningsplanene for norske havområder i 2020, og har styrket innsatsen mot plastforsøpling av kyst- og havområdene. Regjeringen har etablert Senter for oljevern og marint miljø i Lofoten, og tilrettelegger for økt aktivitet ved enheten som Norsk institutt for bioøkonomi har på Svanhovd i Pasvik. Norge spiller en aktiv rolle i internasjonalt miljøsamarbeid.

Sikkerhet og beredskap

Aktiviteten i nordlige havområder øker. Det øker også risikoen for ulykker med konsekvenser for liv, helse og miljø. Norge vil få 16 nye redningshelikoptre i perioden 2019–2021. De nye helikoptrene vil få høyere hastighet, vesentlig bedre rekkevidde og plass, samt egnet utstyr til medisinsk behandling, allværsoperasjoner og navigasjon og søk. Dette vil bidra til mer effektive søk- og redningsaksjoner, også i nordområdene. Norge bidrar aktivt til oppfølging av internasjonale avtaler om søk og redning i nordområdene.

I Meld. St. 32 (2015–2016) Svalbard, lagt fram 11. mai 2016, bekrefter Regjeringen de overordnede målene for svalbardpolitikken. Regjeringen signaliserer en fortsatt satsing på forskning, høyere utdanning og reiseliv, samt annen variert næringsvirksomhet. Regjeringen legger til rette for at Longyearbyen skal være et trygt familiesamfunn, gjennom bl.a. skredsikringstiltak og oppføring av 60 nye boliger i Longyearbyen, samt statlig tilskudd til nytt reservekraftverk i byen.

Utenriksdepartementet opprettet i 2015 tilskuddsordningen Arktis 2030 for å støtte opp om Regjeringens prioriteringer i nordområdepolitikken gjennom støtte til ulike prosjekter. Se mer utførlig omtale av ordningen under kap. 118 Utenrikspolitiske satsinger, post 70 Nordområdetiltak, samarbeid med Russland og atomsikkerhet.

9 Utredning om Traktaten om forbud mot kjernevåpen (Forbudstraktaten)

Oppfølging av Stortingets anmodningsvedtak 448

Stortinget ba 8. februar 2018 regjeringen gjennomføre en utredning av konsekvensene for Norge av ratifikasjon av den nylig vedtatte Traktaten om forbud mot kjernevåpen (Dokument 8:23 S (2017–2018), Innst. 91 S (2017–2018). Vedtak 448 sier:

«Stortinget ber regjeringen gjennomføre en utredning av konsekvensene av den nylig vedtatte traktaten om atomvåpenforbud for Norge. Utredningen skal analysere traktatens innhold og hvilke konsekvenser en eventuell norsk tilslutning vil ha for Norge. Utredningen skal inneholde en konkret vurdering av traktatens innhold opp mot gjeldende norske forsvarsplaner og andre relevante konvensjoner som ikkespredningsavtalen, hvordan avtalen står i forhold til de juridiske og politiske rammebetingelsene som følger av Norges NATO-medlemskap, og samlet gi en vurdering av mulig norsk tilslutning til traktaten. Utredningen skal også vurdere hvordan Norge kan støtte opp under målene i avtalen. Utredningen bør innhente synspunkter fra relevante ekspertmiljøer, forskere og sivilsamfunnsorganisasjoner. Utredningen skal også se på utredningene som for tiden gjennomføres av samme spørsmål i andre land, inkludert Sverige og Italia, og vurdere mulig overføringsverdi til Norge. Utredningen skal legges frem for Stortinget i løpet av 2018.»

Bakgrunn

I det følgende gis det en oversikt over de viktigste utviklingstrekkene på nedrustningsområdet som ledet fram til Traktaten om forbud mot kjernevåpen (Forbudstraktaten) og Norges innsats i denne sammenhengen.

Ikke-spredningsavtalens (NPT) tilsynskonferanse i 2010 vedtok en ambisiøs handlingsplan for kjernefysisk nedrustning og ikke-spredning. Handlingsplanen erkjente også de katastrofale humanitære konsekvensene av en tilsiktet eller utilsiktet kjernefysisk detonasjon. Tilsynskonferansen fant sted i en periode preget av et sterkt politisk ønske om redusere den kjernefysiske trusselen. Dette ønsket kom til uttrykk gjennom president Obamas Praha-tale i 2009, hvor han tok til orde for konkret handling og fornyet kjernefysisk nedrustning. USA og Russland ble enige om New START-avtalen, og president Obama etablerte en toppmøteserie om kjernefysisk sikkerhet. Disse ble gjennomført i perioden 2010–2016. Norge tok aktivt del i denne møteserien. Møtene bidro til større bevissthet om og konkrete tiltak knyttet til kjernefysisk sikkerhet, særlig sikring av kjernefysisk og radiologisk materiale. Toppmøtene var motivert av frykten for at slikt materiale skulle komme på avveier og ende opp hos terrorister. Man anslår at under den kalde krigens toppunkt befant det seg 70 000 kjernevåpen i verden, mens dette nå er redusert til om lag 14 500.

Norge tok initiativ til å følge opp NPTs handlingsplan fra 2010 om å kartlegge de humanitære konsekvensene av kjernevåpen. En konferanse om temaet ble avholdt i Oslo i mars 2013. Formålet med konferansen var å fremme en faktabasert forståelse av de humanitære konsekvensene av en kjernevåpendetonasjon, samt å legge til rette for diskusjoner om dette med relevante aktører fra stater, FN og andre internasjonale organisasjoner og sivilt samfunn. Konferansen resulterte i tre hovedfunn:

1. Verken stater eller internasjonale organisasjoner vil kunne håndtere den umiddelbare humanitære katastrofen som følge av en kjernevåpendetonasjon. Det vil ikke være mulig å gi tilstrekkelig hjelp til dem som rammes, og det vil være vanskelig å etablere nødvendige kapasiteter for dette;

2. Historiske erfaringer fra bruk og testing av kjernevåpen har vist deres evne til katastrofale ødeleggelser både på kort og langt sikt uavhengig av politiske omstendigheter;

3. Effekten av en kjernevåpendetonasjon, uavhengig av årsak, vil ikke kjenne landegrenser og den vil i betydelig grad berøre land og mennesker, regionalt som globalt.

Konferansen om humanitære konsekvenser av kjernevåpen resulterte i oppfølgingskonferanser om samme tema i Mexico og Østerrike i løpet av 2014. Disse to siste konferansene fant sted i en periode preget av en markant tilstramning i relasjonene mellom Russland og vestlige land etter Russlands folkerettsstridige anneksjon av Krim. Russland avviste amerikanske tilbud om å innlede nye nedrustningsforhandlinger utover New START. Økt russisk motstand mot det amerikanske missilforsvaret, samt krisene i Ukraina og Syria, forsterket motsetningene og skapte et sikkerhetspolitisk klima som ikke fremmet mulighetene for fremgang på nedrustningsområdet.

Parallelt med den økte spenningen mellom Russland og vestlige land vokste det frem en frustrasjon hos enkelte land over manglende fremgang i kjernefysisk nedrustning. I tillegg til mangelen på nye reduksjoner i de kjernefysiske arsenalene var det små utsikter til at Prøvestansavtalen (CTBT) ville tre i kraft, og tiltak for å forlenge klargjøringstiden for bruk på utplasserte kjernevåpen uteble. Det var vanskelig å få fremgang i arbeidet med å fremforhandle en avtale om stans i produksjon av fissilt materiale (FMCT). Det var frykt for at kjernevåpen på nytt ville få en mer prominent plass i de ulike sikkerhetspolitiske doktrinene, ikke minst som følge av Russlands vektlegging av sine kjernefysiske kapasiteter. Tendensen til frustrasjon og utålmodighet ble ytterligere forsterket ved at NPTs tilsynskonferanse i 2015 ikke lyktes i å vedta et sluttdokument. Dette skyldtes uenighet i spørsmålet om en sone uten masseødeleggelsesvåpen i Midtøsten. Denne situasjonen bidro til at enkelte land og deler av sivilsamfunnet søkte etter nye veier for å bevege nedrustningsarbeidet.

Gjennom konferansene i Mexico og Østerrike i 2014 ble kravet om et forbud artikulert. Dette ble gjort gjennom et nasjonalt innlegg av Østerrike etter deres egen konferanse, det såkalte «Austrian Pledge», senere omdøpt til «Humanitarian Pledge». Sentralt i Østerrikes innlegg var påstanden om et juridisk hull («legal gap») om forbud mot kjernevåpen. Anført av Østerrike, Mexico, Sør-Afrika og Irland vedtok FNs generalforsamling i 2015 resolusjon 70/33 om å nedsette en mellomstatlig arbeidsgruppe åpen for alle medlemsland (OEWG) («Taking forward multilateral nuclear disarmament negotiations»). Ingen NATO-land støttet resolusjonen, og Norge stemte avstående.

Kjernevåpenstatene motsatte seg OEWG-resolusjonen og varslet at de ikke ville delta i gruppens arbeid. Norge og flere allierte valgte imidlertid å engasjere seg aktivt i OEWG. Norsk innsats i OEWG var også i tråd med det enstemmige stortingsvedtak. 623 av 26. april 2016:

«Stortinget ber regjeringen arbeide aktivt for en verden fri for atomvåpen og bidra til gjennomføring av Ikkespredningsavtalens (NPT) forpliktelser, innta en aktiv rolle som pådriver for ikke-spredning og for nedrustning med sikte på en balansert, gjensidig, irreversibel og verifiserbar avskaffelse av atomvåpen, og på dette grunnlaget arbeide langsiktig for et rettslig bindende rammeverk for å sikre dette målet.»

I tråd med Stortingets vedtak var utgangspunktet for Norges deltagelse i OEWG at et rettslig bindende rammeverk måtte komme som et resultat av en nedrustningsprosess som også omfatter kjernevåpenstatene. Norge arbeidet aktivt for å samle OEWG om en konsensusbeslutning, men flertallet i OEWG konkluderte med at FNs generalforsamling skulle vedta snarlige forhandlinger om et forbud mot kjernevåpen. Norge, sammen med andre NATO-land, støttet ikke dette og deltok derfor ikke i disse forhandlingene som ble gjennomført våren 2017. Nederland deltok i forhandlingene som eneste NATO-land, men stemte imot den endelige forbudstraktaten.

Kjernevåpenstatenes holdning til den nye traktaten ble gjentatt og ytterligere understreket under FNs generalforsamling høsten 2017. Hovedargumentet var at ytterligere nedrustning forutsetter nødvendig tillit mellom landene som besitter disse våpnene.

Norge arbeider aktivt for å inkludere kjernevåpenstatene i initiativer som på sikt kan føre til reell nedrustning. Verifikasjon er et nøkkelområde for å sikre at eksisterende nedrustnings- og ikkespredningsavtaler etterleves og at nødvendig tillit bygges for nye reduksjoner i de kjernefysiske arsenalene. Verifikasjon er nå det mest konkrete området for nedrustningsarbeid internasjonalt. For å oppnå en verden uten kjernevåpen er det avgjørende at stater som ikke har kjernevåpen får ta del i arbeidet med å kontrollere at nedrustningsforpliktelsene følges opp. Norge har siden 2007 arbeidet med verifikasjon av nedrustning. Det som startet med et samarbeid med Storbritannia (UKNI) har siden blitt utvidet til et firepartssamarbeid med også Sverige og USA (Quad). Høsten 2017 gjennomførte disse fire landene en unik verifikasjonsøvelse på en tidligere britisk kjernevåpenbase. Det internasjonale partnerskapet om verifikasjon av nedrustning (IPNDV) har hentet inspirasjon fra det norsk-britiske initiativet og består i dag av i underkant av 30 stater. Partnerskapet hadde i sin første fase alle de fem NPT-kjernevåpenstatene med, og plenumskonferansen høsten 2015 ble avholdt i Oslo.

I 2016 intensiverte Norge sin mangeårige innsats for verifikasjon av kjernefysisk nedrustning og fremmet en resolusjon om dette i FNs generalforsamling. Denne ble vedtatt med støtte fra 177 land. Ingen land stemte imot mens syv land avstod fra å stemme. Som følge av resolusjonen har FN nedsatt en ekspertgruppe som ledes av Norge, og som har deltakere fra 25 land. Gruppen skal rapportere til FNs generalforsamling høsten 2019.

Kjernefysisk nedrustning og ikke-spredning kan ikke ses isolert fra kjernefysisk sikkerhetsarbeid. Derfor er Norge også pådriver for å bygge ned eksisterende lagre, og for å begrense og etter hvert avskaffe bruk av høyanriket uran (HEU) i sivil sektor slik at dette ikke kommer på avveier. I samarbeid med IAEA arrangerte Norge i år en internasjonal konferanse om dette viktige temaet.

Forbudstraktatens innhold

Traktaten om forbud mot kjernevåpen, Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons (Forbudstraktaten) ble vedtatt i New York 7. juli 2017. Den trer i kraft 90 dager etter at 50 stater har ratifisert den. Per september 2018 hadde 69 stater undertegnet og 19 stater ratifisert traktaten.

Traktatens fortale (preambel) gjør rede for de bærende hensyn traktaten hviler på, herunder særlig de katastrofale humanitære konsekvensene bruk av kjernevåpen ville føre med seg. I tillegg minnes det om noen av de grunnleggende folkerettslige regler og prinsipper som ikke er videre omhandlet i denne konkrete traktaten, men som uansett gjelder for bruk av alle former for våpen og krigføringsmetoder. Fortalens paragraf 8 bekrefter at alle stater til enhver tid må overholde de folkerettslige reglene som kommer til anvendelse i en aktuell situasjon, inkludert internasjonal humanitærrett og internasjonale menneskerettigheter. Paragraf 9 går nærmere inn på de relevante reglene i humanitærretten, inkludert plikten til å skille mellom militære mål og sivile i militære angrep, forbudet mot ikke-diskriminerende angrep og angrep som medfører uforholdsmessige sivile tap og skader, forbudet mot våpen som forårsaker unødvendig skade eller lidelse, og humanitærrettens regler om beskyttelse av naturmiljøet. Det legges deretter til grunn (i fortalen paragraf 10) at enhver bruk av kjernevåpen ville være i strid med folkerettens regler, herunder de nevnte reglene i humanitærretten. Videre går man også inn på FN-paktens forbud mot trusler om bruk eller bruk av makt mot noen stats territorielle integritet eller politiske uavhengighet, og minner om en rekke andre traktatbestemmelser mv. som omhandler kjernevåpen, herunder også traktaten om ikke-spredning av kjernefysiske våpen (NPT) og prøvestansavtalen (CTBT).

Den sentrale bestemmelsen i traktaten er artikkel 1 bokstav (a) der statspartene forplikter seg til aldri, under noen omstendigheter å utvikle, teste, produsere, fremstille, besitte eller lagre kjernevåpen eller andre nukleære eksplosive innretninger. Forbudet gjelder videre overføring eller mottak av slike våpen, eller overføring av kontroll med slike våpen, til eller fra andre, og direkte eller indirekte bruk eller trusler om bruk av kjernevåpen, jf. artikkel 1 bokstav (b), (c) og (d). Det å bistå, oppmuntre eller påvirke andre til å bruke slike våpen eller til andre handlinger som er i strid med konvensjonen, samt å be om eller motta bistand fra andre i form av handlinger som er i strid med konvensjonen, er også forbudt jf. artikkel 1 bokstav (e) og (f). Statene forplikter seg videre i artikkel 1 bokstav (g) til å ikke tillate lagring, installasjon eller anvendelse av kjernevåpen på sine territorier eller andre steder under deres jurisdiksjon eller kontroll.

De øvrige bestemmelsene er ment å sikre gjennomføringen av traktaten.

Artikkel 2 pålegger de stater som har eller har hatt kjernevåpen å avgi en erklæring om dette til FNs generalsekretær innen 30 dager etter avtalens ikrafttredelse for den aktuelle staten. Artikkel 3 og 4 omhandler en rekke kontrolltiltak.

Artikkel 3 nr. 1 pålegger stater som ikke har eller har hatt kjernevåpen – som et minimum – å opprettholde sine avtaler med Det Internasjonale atomenergibyrået (IAEA) om kontroll over fredelig kjernefysisk aktivitet. Statene pålegges ikke å knytte seg til Tilleggsprotokollen. Stater som ikke har eller har hatt kjernevåpen, og som ikke har avtale med IAEA, pålegges etter artikkel 3 nr. 2 å fremforhandle en slik avtale innen 18 måneder etter at traktaten trer i kraft for staten. Staten skal deretter følge opp disse forpliktelsene, og eventuelle andre relevante kontrollmekanismer som staten velger å tiltre i fremtiden.

Artikkel 4 omhandler bl.a. tiltak for å sikre og gjennomføre full destruksjon av eksisterende kjernevåpen. Fristen for slik destruksjon skal bestemmes av det første statspartsmøtet til konvensjonen, og destruksjon skal skje i tråd med en rettslig bindende tidsplan for verifisert og irreversibel eliminering av den aktuelle stats kjernevåpenprogram, inkludert kjernevåpenrelaterte fasiliteter. Tidsplanen skal leveres til statspartene eller en kompetent internasjonal myndighet utpekt av statspartene. Planen skal så forhandles om med den kompetente internasjonale myndigheten, før myndigheten leverer den til neste statspartsmøte for godkjenning. Senest når tidsplanen er fullført, skal staten fremforhandle en avtale med IAEA om videre kontroll. Avtalen med IAEA må tre i kraft innen 18 måneder fra da forhandlingene startet. Når avtalen med IAEA er trådt i kraft må staten levere en erklæring til FNs generalsekretær om at den har oppfylt sine forpliktelser. Stater som har kjernevåpen som er eid eller kontrollert av andre stater på sitt territorium, må fjerne disse så snart som mulig og ikke senere enn en frist satt av det første statspartsmøtet. Når våpnene er fjernet skal staten levere en erklæring om oppfyllelse av sine forpliktelser til FNs generalsekretær. Alle statsparter som omfattes av artikkel 4 skal jevnlig rapportere til statspartmøtene og andre oppfølgingskonferanser om fremdriften for destruksjonen.

Artikkel 4 nr. 6 omhandler verifikasjon. Statspartene skal utpeke en kompetent internasjonal myndighet eller myndigheter som skal verifisere destruksjonen av den aktuelle stats kjernevåpenprogram, inkludert kjernevåpenrelaterte fasiliteter. Dersom et slik organ ikke er utpekt innen traktaten trer i kraft for en stat som har eller har hatt kjernevåpen, så skal FNs generalsekretær innkalle til et ekstraordinært møte med statspartene for å ta de nødvendige beslutningene.

Artikkel 5 omhandler nasjonal gjennomføring av traktaten. For å oppfylle sine forpliktelser må statspartene bl.a. straffesanksjonere aktiviteter som er forbudt etter traktaten foretatt av personer, eller på territorier, underlagt statenes jurisdiksjon og kontroll.

Artikkel 6 pålegger statene å sikre at personer under deres jurisdiksjon som er berørt av bruk av kjernevåpen eller kjernevåpentester får den assistanse de har behov for, samt å gjennomføre nødvendige og hensiktsmessige tiltak for å utbedre skader på miljøet som følge av slik testing, mens artikkel 7 omhandler internasjonalt samarbeid og assistanse mellom statene for å sikre gjennomføring av konvensjonens bestemmelser. En statspart som har brukt eller testet kjernevåpen er ansvarlig for å hjelpe berørte stater etter hendelsen, jf. artikkel 7 nr. 6.

Traktatens artikkel 8 inneholder bestemmelser om organisering av statspartsmøter, mens artikkel 9 omhandler fordeling av kostnader for møtevirksomhet, verifikasjon og destruksjon. Statene kan bli enige om tillegg til avtalen i tråd med artikkel 10.

Artikkel 11 beskriver tvisteløsningsmekanismen, som skal være i tråd med artikkel 33 i FN-pakten. Artikkel 33 nr. 2 i FN-pakten sier at Sikkerhetsrådet skal, når det finner det nødvendig, oppfordre partene til å bilegge sine tvister ved slike fredelige midler som de som er listet opp i artikkel 33 nr. 1 (forhandling, undersøkelse, mekling etc.).

Traktaten åpner ikke for reservasjoner (artikkel 16) og er ikke tidsbestemt, men en stat har iht. artikkel 17 rett til å trekke seg fra avtalen dersom den mener at ekstraordinære hendelser relatert til konvensjonens innhold har stilt landets vitale interesser i fare. En slik erklæring om uttrekning vil først få gyldighet 12 måneder etter at depositaren har mottatt notifikasjon om dette. Et unntak gjelder dersom vedkommende stat ved utløpet av 12-måneders-perioden er part i en væpnet konflikt. I slike tilfeller vil staten være bundet av konvensjonen inntil den ikke lenger er part til konflikten.

Artikkel 18 i Forbudstraktaten omhandler forholdet til andre avtaler og gjør det klart at gjennomføring av traktaten ikke skal være til hinder for, eller ha virkning på, forpliktelser som følger av andre internasjonale avtaler en stat er bundet av, så lenge disse forpliktelsene er forenlige med traktaten. Dette må sammenholdes med henvisningene til konvensjoner som traktaten om Ikkespredningsavtalen (NPT) og Prøvestansavtalen (CTBT) i konvensjonens preambulære del, der man understreker NPTs rolle som hjørnesten for kjernefysisk nedrustning og ikke-spredningsarbeidet, og disse konvensjonenes vitale betydning for å sikre internasjonal fred og sikkerhet.

Forholdet til Norges forpliktelser etter traktaten om ikke-spredning av kjernefysiske våpen (Ikke-spredningsavtalen (NPT))

Traktaten om ikke-spredning av kjernefysiske våpen, Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons (NPT) ble vedtatt 1. juli 1968, ratifisert av Norge 5. februar 1969, og trådte i kraft 5. mars 1970. 191 land, inklusiv kjernevåpenstater, er tilsluttet NPT.

Traktaten skiller mellom statsparter som har kjernevåpen og stater som ikke har det. Fem statsparter; Kina, Frankrike, Russland, Storbritannia og USA har rett til å ha kjernevåpen, men har forpliktet seg til å forhandle om effektive tiltak forbundet med en snarlig stans i det kjernefysiske våpenkappløpet og kjernefysisk nedrustning (artikkel VI). Statsparter som ikke har kjernevåpen er forpliktet til å ikke motta kjernefysiske våpen, produsere eller på annen måte skaffe seg det (artikkel II).

NPT hviler på tre hovedpilarer: 1) ikke-spredning, 2) fredelig utnyttelse av atomenergi og 3) nedrustning.

Ikke-spredning

NPT forbyr ikke kjernevåpen, men artiklene I og II fastslår hvilke forpliktelser traktatpartene påtar seg for å hindre spredning av kjernevåpen. Traktaten forbyr å overføre kjernevåpen fra kjernevåpenstater til noen som helst mottaker og det å – direkte eller indirekte – motta, fremstille og skaffe seg kjernevåpen for ikke-kjernevåpenstater.

Forbudstraktaten artikkel 1 bokstav (a) forbyr også det å fremstille, skaffe seg besitte eller lagre kjernevåpen. Videre inneholder Forbudstraktaten artikkel 1 (b) og (c) tilsvarende forpliktelser som NPT når det gjelder forbud mot det å overføre kjernevåpen og det å motta eller overta kontroll av kjernevåpen.

Testing av kjernevåpen er forbudt etter Forbudstraktaten artikkel 1 bokstav (a). NPT har ikke en tilsvarende bestemmelse. Slik testing er imidlertid også forbudt etter Prøvestansavtalen (CTBT), som Norge allerede har ratifisert.

Forbudstraktaten forbyr også det å oppmuntre til, og søke eller motta assistanse fra noen for å delta i aktiviteter som er forbudt under konvensjonen (artikkel 1 bokstav (e) og (f)). Forbudstraktatens artikkel 1 bokstav (e) forbyr etter ordlyden traktatpartene å «assist, […], in any way, anyone to engage in any activity prohibited to a State Party under this Treaty». NPT artikkel II omhandler også assistanse, men er etter ordlyden ikke like omfattende. NPT artikkel II forplikter ikke-kjernevåpenstater til «not to seek or receive any assistance in the manufacture of nuclear weapons or other nuclear explosive devices». For Norge vil en eventuell tiltredelse til Forbudstrakten dermed innebære at man påtar seg en mer omfattende rettslig forpliktelse enn det som følger av NPT artikkel II på dette punktet.

Stater som tiltrer Forbudstraktaten forplikter seg etter artikkel 1 (g) også til å ikke tillate lagring, installasjon eller anvendelse av kjernevåpen på sine territorier eller andre steder under deres jurisdiksjon eller kontroll. NPT har ikke en tilsvarende bestemmelse. Det har lenge vært norsk politikk at man ikke skal ha andre lands kjernevåpen på vårt territorium i fredstid, men dette følger per i dag ikke av en folkerettslig avtale. Forbudstraktaten artikkel 1 (g) ville innebære at det som så langt har vært en selvpålagt politisk begrensning i fredstid også vil forplikte Norge folkerettslig både i krigs- og fredstid dersom man tiltrer traktaten.

Denne gjennomgangen viser at enkelte bestemmelser i Forbudstraktaten pålegger mer omfattende eller nye rettslige forpliktelser på ikke-spredningsområdet. Disse er folkerettslig ikke i strid med NPT.

Fredelig utnyttelse

NPT skiller mellom kjernevåpen og fredelig utnyttelse av atomenergi. NPT artikkel IV omhandler traktatpartenes rett til å forske på, produsere og anvende atomenergi for fredelige formål. Forbudstraktaten har ikke en tilsvarende artikkel fordi den har et snevrere anvendelsesområde, men den bekrefter retten til fredelig bruk i fortalen til traktaten.

Statsparter i NPT som ikke har kjernevåpen er etter NPT artikkel III nr. 1 forpliktet til å inngå en kontrollavtale med IAEA med det formål å kontrollere overholdelsen av de forpliktelser staten har påtatt seg i henhold til NPT, med sikte på å forhindre overføring av atomenergi fra fredelige formål til kjernefysiske våpen eller andre kjernefysiske sprengladninger. Statene som har kjernevåpen er ikke rettslig forpliktet til dette, men har for det meste inngått frivillige avtaler for sine sivile atomaktiviteter.

Forbudstraktaten artikkel 3 pålegger stater som ikke har kjernevåpen, eller som ikke har hatt kjernevåpen etter 7. juli 2017, å opprettholde sine IAEA-avtaler (artikkel 3 nr. 1) eller å fremforhandle en omfattende kontrollavtale («comprehensive safeguards agreement (INFCIRC/153 (Corrected))») med IAEA (artikkel 3 nr. 2). Forbudstraktaten åpner altså ikke for at statspartene kan unnlate å ha en kontrollavtale med IAEA. Norge fikk sin første sikkerhetsavtale med IAEA i 1972.

En «comprehensive safeguards agreement» er en avtale som innebærer kontrollmekanismer som omfatter alt deklarert nukleært materiale og alle nukleære aktiviteter i en stat. En kontrollavtale mellom ikke-kjernevåpenstater og IAEA som inngås på bakgrunn av INFCIRC/153, i tråd med NPT artikkel III nr. 1, er regnet som en slik «comprehensive agreement».

Kontrollavtalen det vises til i Forbudstraktaten artikkel 3 skal altså være i samsvar med IAEAs etablerte retningslinjer for avtaler mellom IAEA og ikke-kjernevåpenstater som er medlem av NPT. Etter dette synes det kontrollsystemet som Forbudstraktaten legger opp samlet sett å være i tråd med, og understøtte, kontrollforpliktelsene i NPT artikkel III. Kontrollsystemene i NPT fra 1968 reflekterer imidlertid ikke de kontrollkrav som i dag anses som nødvendige.

Mange folkerettslige avtaler foreskriver strengere sikkerhetskontrollregler enn det som følger av Forbudstraktaten og NPT. Flere stater, inkludert Norge, er også part i Tilleggsprotokollen til IAEA. Denne forskriver en strengere sikkerhetskontroll enn den tradisjonelle sikkerhetskontrollen som følger av NTP og anses i dag for å utgjøre den globale sikkerhetsstandarden. Forbudstraktaten inneholder etter ordlyden ikke et pålegg om tiltredelse til Tilleggsprotokollen, men er samtidig ikke til hinder for det. Ordlyden i Forbudstraktaten artikkel 3 tilsier også at de ikke-kjernevåpenstater som allerede er part i Tilleggsprotokollen, pålegges å fortsatt være det. Det følger også av ordlyden i artikkel 18 i Forbudstraktaten at traktaten står tilbake for allerede inngåtte internasjonale avtaler som er i tråd med traktaten.

Nedrustning

NPT artikkel VI omhandler nedrustning og gjelder etter ordlyden for alle stater, med og uten kjernevåpen. Det heter i artikkel VI at:

«Each of the Parties to the Treaty undertakes to pursue negotiations in good faith on effective measures relating to cessation of the nuclear arms race at an early date and to nuclear disarmament, and on a treaty on general and complete disarmament under strict effective international control».

Statene skal altså i oppriktighet forhandle («pursue negotiations in good faith») mot reduksjon og destruksjon av kjernevåpen. Hva som nærmere ligger i dette er ikke presisert. Det er ikke et krav i seg selv at slike forhandlinger må skje innenfor rammen av NPT.

NPT artikkel VI forplikter statene til å: 1) forhandle om effektive tiltak forbundet med en snarlig stans i det kjernefysiske våpenkappløpet, 2) forhandle om effektive tiltak forbundet med kjernefysisk nedrustning og 3) forhandle om en traktat om alminnelig og fullstendig nedrustning under streng og effektiv internasjonal kontroll. Artikkelen sier ikke noe uttrykkelig om rekkefølgen av disse tiltakene.

Det finnes få rettskilder om tolkningen av NPT artikkel VI. Kjernevåpenstatene og ikke-kjernevåpenstatene i NPT har også hatt ulike oppfatninger om hva som skal til for å oppfylle forpliktelsene i bestemmelsen.

En rådgivende uttalelse fra Den internasjonale domstol i Haag (ICJ) i 1996 om NPT artikkel VI understreker den forpliktelsen som påhviler alle statspartene til å komme sammen i reelle forhandlinger for å oppnå målet om fullstendig kjernevåpennedrustning: «the obligation involved here is an obligation to achieve a precise result – nuclear disarmament in all its aspects – by adopting a particular course of conduct, namely, the pursuit of negotiations on the matter in good faith».

Forbudstraktaten er ikke en traktat om alminnelig og fullstendig nedrustning i den forstand at den inneholder en detaljert nedtrappings- og avviklingsplan for kjernevåpen i kjernevåpenstater. Det er på denne bakgrunn blitt reist spørsmål om Forbudstraktaten er i strid med forpliktelsene i NPT artikkel VI fordi den da ikke vil være et effektivt tiltak for alminnelig og fullstendig nedrustning. Det har vært anført at Forbudstraktaten i praksis vil kunne underminere mulighetene for å få til en nedrustningstraktat i tråd med NPT artikkel VI og således være uforenlig med «good faith obligation» som påhviler statspartene til NPT.

Det er ikke holdepunkter for å fastslå at Forbudstraktaten folkerettslig strider mot NPTs bestemmelser om nedrustning. Samtidig er det delte meninger om traktaten er et hensiktsmessig instrument for å nå målet om en verden uten kjernevåpen.

Vurderingen av traktaten i forhold til Norges NATO-forpliktelser

Norges tilslutning til NATO bygger både på juridiske (Atlanterhavspakten – «the North Atlantic Treaty») og politiske forpliktelser, slik som NATOs strategiske konsept og toppmøteerklæringer. Atlanterhavspakten er det folkerettslige grunnlaget for etableringen av NATO. Den fastlegger paktens anvendelsesområde, og noen grunnleggende verdier, prinsipper og forpliktelser, men omtaler verken kjernevåpen eller andre militære virkemidler.

Forbudstraktaten står derfor ikke folkerettslig i motstrid til Atlanterhavspakten. Paktens artikkel 5 slår samtidig fast prinsippene for alliert solidaritet, inkludert det som er nødvendig av væpnet makt for å sikre og gjenopprette sikkerheten i det nordatlantiske området. Den avskrekkingspolitikken som underbygger dette, omfatter kjernevåpen.

Det er på det rene at Norge gjennom tilslutning til Forbudstraktaten ville ha påtatt seg nye folkerettslige forpliktelser som ikke ville ha vært forenlige med de politiske forpliktelsene som vi har påtatt oss gjennom NATO. NATOs strategiske konsept («NATO Strategic Concept») fra 2010, Forsvars- og avskrekkingsgjennomgangen (Defence and Deterrence Posture Review, DDPR) fra 2012 og toppmøtekommunikéer utgjør rammene for de politiske forpliktelsene Norge har påtatt seg. Disse dokumentene er enstemmig vedtatt på NATOs toppmøter av medlemsstatenes stats- og regjeringssjefer.

I disse dokumentene slås det fast at alliansen støtter målet om en verden uten kjernevåpen, men samtidig at NATO vil være en kjernefysisk allianse så lenge disse våpnene eksisterer. Nedrustning må være balansert. Et medlemsland i NATO kan ikke ratifisere en avtale som forbyr én av pilarene i avskrekkingspolitikken uten fundamentalt å utfordre samholdet i alliansen. Dette ville være i strid med omforent politikk og forpliktelser slik de gjenspeiles i Strategisk konsept og DDPR, som er enstemmig vedtatt i NATO på toppmøtene i 2010 og 2012, og gjelder inntil NATO enstemmig vedtar endringer i dem. Kjernevåpen inngår som del av NATOs avskrekkingspolitikk. I DDPR utgjør disse våpnene én av tre pilarer i NATOs avskrekkingspolitikk, sammen med konvensjonelle styrker og missilforsvar.

Artikkel 1 i Forbudstraktaten, som omtaler omfanget av forbudet, innebærer at enhver befatning med noen del av NATOs kjernefysiske forsvar og avskrekking ville bli umulig. Det ville for eksempel ha umuliggjort norsk deltakelse i Nuclear Planning Group (med underliggende strukturer som High Level Group og NPG Staff Group) og redusert Norges innflytelse over NATOs kjernevåpenpolitikk. Norge har vært blant de landene i NATO som over tid har arbeidet for en god balanse mellom kjernefysisk avskrekking og vilje til kjernefysisk nedrustning. Å stille seg utenfor de organene som diskuterer kjernevåpenspørsmål i NATO vil ikke være et godt bidrag til videre nedrustning.

NATOs kjernevåpenpolitikk var etablert før NPT ble fremforhandlet og trådte i kraft. Da NPT artikkel I og II ble utarbeidet hadde USA og daværende Sovjetunionen kjernevåpen utplassert hos sine europeiske allierte samt at det var etablert tilhørende operative konsepter. Det var en rådende forståelse om at NPT ikke er til hinder for dette, og alle NATOs medlemsland er i dag traktatparter til NPT. Alle allierte understreker sin fulle tilslutning til alle aspekter av NPT, og legger til grunn at NATOs kjernevåpenpolitikk alltid har vært i samsvar med NPT. Norge har alltid sluttet opp om dette synet. Forbudstraktaten fanger ikke opp denne dimensjonen. En tilslutning til Forbudstraktaten ville forby de amerikanske kjernevåpen som er utplassert i tilsluttede land i Europa. En tilslutning ville dermed skape utfordringer for flere allierte land, utover de tre kjernevåpenstatene.

Artikkel 1 i Forbudstraktaten innebærer også en ulovliggjøring av kjernefysisk avskrekking som sådan (art. 1 (d, e, f, g)). Bestemmelsen står i direkte motsetning til NATOs avskrekkingskonsept. Denne avskrekkingen kommer til uttrykk blant annet i toppmøtekommunikeene. Et land som har ratifisert Forbudstraktaten vil derfor vanskelig kunne stille seg bak NATOs toppmøtekommunikeer slik de i dag er formulert.

Det har tidligere vært offentlig uenighet i NATO om den kjernefysiske avskrekkingspolitikken. Dette kom særlig til uttrykk i forbindelse med dobbeltvedtaket fra 1979. De land som motsatte seg dobbeltvedtaket ga uttrykk for dette gjennom fotnoter til de ulike erklæringene. Denne fotnotepolitikken svekket de aktuelle landenes innflytelse over NATOs politikk vesentlig, og bidro til svekket samhold innad i alliansen.

NATOs råd uttalte 20. september 2017 at alliansen ikke støtter Forbudstraktaten. Begrunnelsen var bl.a. at «[T]he ban treaty is at odds with the existing non-proliferation and disarmament architecture» og at «[T]he ban treaty, in our view, disregards the realities of the increasingly challenging international security environment.» Uttalelsen konkluderte med «As Allies committed to advancing security through deterrence, defence, disarmament, non-proliferation and arms control, we, the Allied nations, cannot support this treaty.»

NATOs kjernefysiske avskrekking er ment å hindre at andre kjernevåpenstater lar seg friste til å bruke, eller til å true med å bruke, kjernevåpen. Ensidig avvikling av NATOs kjernefysiske avskrekking hadde ikke økt vår sikkerhet, men ført til strategisk ustabilitet. At Norge, som eneste NATO-land, skulle sluttet seg til Forbudstraktaten ville vært uansvarlig, ikke minst i en tid hvor sikkerhetspolitiske utfordringer i vårt nærområde er mer fremtredende enn på mange år.

Vurdering av Forbudstraktatens innhold opp mot norske forsvarsplaner

Forsvarets mest sentrale funksjon er å sikre troverdig avskrekking for å forhindre at militære konflikter oppstår.

Forsvaret av Norge skjer innenfor rammen av NATOs kollektive forsvar. Dette innebærer at planene for forsvar av norsk territorium inngår i en alliert fellesoperativ ramme. Selv om terskelen for at NATO vil bruke kjernevåpen er ekstremt høy er likevel de allierte planene for forsvar av Norge i ytterste konsekvens koblet til alliansens overordnede avskrekkingspolitikk. En eventuell norsk ratifisering av traktaten om forbud mot kjernevåpen ville være prinsipielt i strid med våre NATO-forpliktelser og dermed svekke vår forsvarsevne og sikkerhet.

Hvordan kan Norge støtte opp om målene i Forbudstraktaten

Norsk innsats for å nå en verden uten kjernevåpen er i tråd med Stortingets enstemmige vedtak av 26. april 2016 som referert i innledningen. Innsatsen bygger også på Stortingets tilslutning til St. meld. nr. 27 (2007–2008), som slo fast at Norge skal:

«Arbeide for en verden fri for masseødeleggelsesvåpen. En verden uten kjernefysiske, kjemiske og biologiske våpen vil være en tryggere verden. Veien dit vil måtte baseres på forpliktende og verifiserbare avtaler og omfatte alle land. Det vil nødvendigvis måtte ta tid å nå målet. Desto viktigere er det å komme i gang med nye og fremadskuende tiltak».

Det globale nedrustnings- og ikkespredningsregimet er under press, med økende polarisering internasjonalt. Det er bekymring knyttet til utviklingen i Nord-Korea og Iran-avtalens (JCPOA) fremtid. Det er avgjørende å verne om og øke tilliten til eksisterende nedrustningsavtaler. Hjørnesteinen i det globale nedrustnings- og ikkespredningsregimet forblir Ikkespredningsavtalen (NPT).

Norge har fremmet og støttet opp om en rekke initiativer i FN som gir konkrete resultater. Vi har inntatt en lederrolle internasjonalt på verifikasjon av nedrustning. FNs ekspertgruppe for verifikasjon av kjernefysisk nedrustning hadde sitt første møte i Genève i mai 2018, og vil etter planen rapportere til FNs generalforsamling høsten 2019. Innsatsen for verifikasjon er vesentlig for å legge grunnlaget for framtidige reduksjoner i kjernevåpenarsenalene. Kjernefysisk nedrustning og ikke-spredning kan ikke ses isolert fra kjernefysisk sikkerhetsarbeid. Derfor er Norge også pådriver for å bygge ned eksisterende lagre, og for å begrense og etter hvert avskaffe bruk av høyanriket uran (HEU).

Gjennomføring av NPT-forpliktelsene er sentralt for den norske innsatsen. Fram mot NPTs tilsynskonferanse i 2020 arbeider Regjeringen med følgende konkrete handlinger:

• Videreføre innsatsen på verifikasjon av nedrustning, hvor vår ledelse av FNs ekspertgruppe gis høy prioritet

• Tiltak for å redusere risikoen for bruk av kjernevåpen, slik som tidlig varsling og å forlenge klargjøringstiden for bruk av kjernevåpen

• Tillitsbyggende tiltak, som større åpenhet fra kjernevåpenstatene og styrkede negative sikkerhetsgarantier

• Ta opp spørsmålet om ikke-strategiske kjernevåpen i egnete nedrustningsfora og NATO. Dette er en våpenkategori som ikke dekkes av eksisterende multilaterale rustningskontrollavtaler

• Styrke arbeidet med ikkespredning gjennom å fremme universell oppslutning om IAEAs kontrollavtale og Tilleggsprotokollen

• Styrke den globale normen mot kjernefysiske prøvesprengninger gjennom å fremme ikrafttredelse av Prøvestansavtalen (CTBT)

• Fremme forhandlinger om, og vedtak av, en avtale som forbyr produksjon av spaltbart materiale (FMCT), og praktiske tiltak for også å redusere eksisterende lagre

• Dra best mulig praktisk nytte av fredelig bruk av nukleær teknologi som støtter opp om bestrebelsene for å oppnå FNs 2030 bærekraftsmål innen områder som helse, mat- og vannsikkerhet og miljøovervåkning

• Styrke samarbeidet med likesinnede allierte for å bære frem norske nedrustningspolitiske prioriteringer. Norge vil samtidig arbeide med land fra andre regionale grupper for å motvirke polariseringen mellom land tilsluttet NPT

• Norge vil videreføre sitt langsiktige engasjement for kjernefysisk sikkerhet for å hindre at kjernefysisk og radiologisk materiale kommer på avveie. Arbeidet med å minimere og utfase bruk av høyanriket uran vil fortsatt prioriteres

Synspunkter fra relevante ekspertmiljøer, forskere og sivilsamfunnsorganisasjoner

Norske myndigheter har løpende kontakt med både norske og utenlandske forskningsinstitusjoner og sivilt samfunn om spørsmål knyttet til kjernefysisk nedrustning. Politisk ledelse i Utenriksdepartementet møtte norske frivillige organisasjoner 14. juni 2018. Organisasjonene som deltok på møtet var: ICAN, Leger mot atomvåpen, Norges Røde Kors, Nei til Atomvåpen, Pugwash, Norsk Folkehjelp, Den Norske Atlanterhavskomité og Norges Fredsråd.

Våren og sommeren 2018 har Utenriksdepartementet innhentet synspunkter fra norske forskere og forskningsmiljøer, bl.a. fra Gro Nystuen (ekspert internasjonal humanitærrett), Steinar Høibråten (Forsvarets forskningsinstitutt), Sverre Lodgaard (Norsk utenrikspolitisk institutt) og Målfrid Braut-Hegghammer (Universitetet i Oslo).

Organisasjonene la stor vekt på kjernevåpnenes katastrofale konsekvenser og at disse våpnene følgelig må forbys. De understreket at Forbudstraktaten må ses på som en forlengelse av NPT. Flere av de norske sivilsamfunnsorganisasjonene deltar i internasjonale nettverk som søker å fremme Forbudstraktaten globalt.

Det ble videre fremholdt at dersom Norges sikkerhetspolitiske rammer ikke gjør norsk tiltredelse av Forbudstakten mulig, må man utnytte maksimalt de handlingsmuligheter som foreligger for å støtte opp om målene i traktaten, slik som å arbeide for ytterligere å redusere betydningen av kjernevåpen i sikkerhetspolitikken og arbeide for et ikke-førstebruksregime. Organisasjonene ga uttrykk for at det er viktig at Norge fremmer en aktiv nedrustingspolitikk på ulike arenaer, ikke minst i NATO-sammenheng.

Organisasjonene overleverte dokumentasjon om Forbudstraktaten og varslet at de vil komme tilbake med ytterligere materiale og synspunkter.

Enkelte forskningsmiljøer peker på skillet mellom Norges folkerettslige og politiske forpliktelser. Selv om det kunne argumenteres for at Norge rent folkerettslig kunne tiltre Forbudstrakten, vil våre bredere politiske forpliktelser sette klare begrensninger for en slik tiltredelse. Spesielt ble Norges NATO-medlemskap trukket frem i denne sammenhengen, hvor enkelte fremhevet at det er uforenelig med å være del av alliansen at man samtidig tar avstand fra dens avskrekkingspolitikk. Videre ble det også påpekt at Forbudstraktaten vil kunne bidra til en svekkelse av NPT. Det ble også påpekt at Forbudstraktaten har svake verifikasjons- og kontrollordninger, og da spesielt opp mot IAEAs Tilleggsprotokoll.

Samtidig pekes det på at Forbudstraktaten er kommet for å bli, og at Norge bør arbeide for å motvirke polariseringen som har funnet sted på den globale nedrustnings- og ikkespredningsdagsordenen som følge av forbudsdiskusjonen. Norge bør utnytte handlingsrommet som foreligger ved aktivt å fremme målet om en verden uten kjernevåpen og styrke mekanismene som må til for å kunne opprettholde en slik verdensorden. I denne sammenheng viser sivilsamfunnsorganisasjonene til at Forbudstraktaten på sikt vil kunne tvinge frem en debatt om verdien av kjernefysisk avskrekking.

Liknende utredning fra andre land, inkludert Sverige og Italia

NATO har slått fast at Forbudstraktaten ikke er forenlig med alliansens strategiske konsept. Ingen NATO-land legger opp til å foreta en fornyet vurdering av hvorvidt de kan tilslutte seg Forbudstraktaten.

Regjeringen er ikke kjent med at andre allierte land har gjennomført egne offentlige utredninger av tilslutning til Forbudstraktaten. Landenes holdning til spørsmålet kommer til uttrykk gjennom uttalelsen fra NATOs råd i september 2017, som viser at det er konsensus blant de allierte om at man ikke kan støtte Forbudstraktaten. Dette viser seg også gjennom landenes stemmegivning i FNs generalforsamling.

Det nederlandske parlamentet stemte høsten 2017 ned et forslag om å utrede muligheten for slutte seg til den nye traktaten. Forslaget om videre utredninger av muligheter for å undertegne Forbudstraktaten ble lagt frem av Sosialistpartiet i det nederlandske underhuset i november 2017, men fikk ikke tilstrekkelig parlamentarisk støtte.

Det italienske underhuset vedtok høsten 2017 å be regjeringen om å arbeide for å nå målet om en verden uten kjernevåpen, å anerkjenne viktigheten av NPT og opptre i samsvar med NATO-forpliktelsene. På dette grunnlaget skal regjeringen evaluere muligheten for å slutte seg til traktaten. Verken den forrige eller den nye italienske regjeringen har så langt tatt initiativ til noen utredning av spørsmålet.

Sverige deltok i forbudsforhandlingene og stemte for traktaten da den ble vedtatt. I sin stemmeforklaring viste Sverige til en rekke viktige elementer som man fra svensk side mente var viktig å få inn i traktaten, men som ikke ble tatt inn i den teksten som ble vedtatt. Videre ble det vist til at man ville ta seg nødvendig tid til å vurdere traktaten. Den svenske regjeringen har nedsatt et utvalg for å vurdere om landet kan undertegne traktaten. Utredningen vil særlig se nærmere på konsekvensene av en eventuell svensk tiltredelse for landets sikkerhetspolitikk. En tilrådning vil etter planen være klar i slutten av oktober 2018. Utenriksdepartementet har hatt flere møter med lederen for det svenske utredningsarbeidet.

Finland deltok ikke i forbudsforhandlingene og har siden gjort det klart at det ikke blir aktuelt å slutte seg til dette nye instrumentet.

Sveits deltok som Sverige i forbudsforhandlingene, og stemte for traktaten da den ble vedtatt. I etterkant nedsatte Sveits en interdepartemental arbeidsgruppe som har vurdert Forbudstraktaten og dens konsekvenser. Arbeidsgruppen konkluderte med at argumentene mot å slutte seg til traktaten er tyngre enn argumentene for å slutte seg til traktaten. I tråd med arbeidsgruppens anbefalinger besluttet Sveits’ overhus (Federal Council) 15.08.18 at Sveits ikke skal signere Forbudstraktaten. Overhuset peker særlig på at Forbudstraktaten både risikerer å hindre videre fremgang innen nedrustningsdiplomatiet, og at Forbudstraktaten heller ikke tjener Sveits sikkerhetspolitiske interesser. Sveits vil delta som observatør i tilsynssyklusen til Forbudstraktaten, og Overhuset har bedt om en rapport fra dette arbeidet innen 2025,

Samlet vurdering av mulig norsk tilslutning til Forbudstraktaten

For regjeringen veier hensynet til våre forpliktelser til NATO tungt. Alliansen er grunnpilaren for norsk sikkerhet og må ikke undergraves. Tiltredelse til Forbudstraktaten av Norge eller andre allierte ville ført til splittelse i alliansen. Dette ville først og fremst tjent interessene til land som utgjør en sikkerhetspolitisk utfordring for oss.

Norge og NATO deler målet om å nå og opprettholde en verden uten kjernevåpen. Dette fordrer at alle land som besitter kjernevåpen deltar i en prosess med et slikt mål. Dersom NATO skulle skrinlegge sin egen kjernefysiske avskrekking uten at kjernevåpenstater utenfor alliansen gjorde det, ville dette gjøre oss sårbare og skape en farlig strategisk ubalanse. I lys av kjernevåpnenes strategiske betydning i sikkerhetspolitikken er Forbudstraktatens potensiale som politisk pressmiddel svært begrenset.

Gjennom Forbudstraktaten etableres det et nytt spor med egne prosedyrer innenfor det globale ikke-spredningsarbeidet. Forbudstraktaten stiller ikke eksplisitt krav til at partene også står tilsluttet Ikke-spredningsavtalen (NPT). Man kan se for seg en situasjon der stater av politiske eller ressursmessige årsaker nedprioriterer aktiv deltakelse i og tilslutning til NPT til fordel for Forbudstraktaten og dens prosedyrer.

Det er en grunnleggende utfordring at Forbudstraktaten er fremforhandlet utenfor NPTs rammer. NPT, som omfatter de fem kjernevåpenstatene USA, Russland, Kina, Frankrike og Storbritannia, inneholder klare nedrustningsforpliktelser som er blitt utdypet gjennom en rekke tilsynskonferanser. Disse skisserer et sett tiltak som til slutt skal legge grunnlaget for generell og fullstendig nedrustning og økt sikkerhet for alle.

Det er også et grunnleggende politisk problem at Forbudstrakten er et rettslig bindende forbud som søkes etablert uten deltakelse av kjernevåpenstatene. I så måte skiller Forbudstraktaten seg fundamentalt fra både Kjemivåpenkonvensjonen og Biologivåpenkonvensjonen, hvor nettopp de land som hadde slike våpen ledet an i forbudsprosessen. Kjernevåpenstatene har gjort det klart at de ikke vil slutte seg til traktaten og ikke vil anerkjenne den som en del av internasjonal sedvanerett. Traktaten strider også mot de føringer som ble gitt i henhold til både Stortingsmelding 27 (2007–2008) og Stortingets enstemmige vedtak av 26. april 2016, om at et rettslig bindende instrument skal komme som et resultat av en balansert, gjensidig, irreversibel og verifiserbar avskaffelse av kjernevåpen, og ikke omvendt.

Forbudstraktaten stiller ikke krav om at statspartene også må slutte seg til Tilleggsprotokollen til IAEA. Protokollen oppstiller verifikasjonsordninger som må anses å utgjøre dagens globale standard for sikkerhetskontroll for nukleært materiale. Den tradisjonelle sikkerhetskontrollen (comprehensive safeguards agreements, CSA) som foreskrives i NPT og Forbudstraktaten er ikke en tilstrekkelig garanti mot at sivil kjernefysisk aktivitet vil kunne bli avledet til våpenformål, slik man så i Irak tidlig på 1990-tallet. Det var derfor en målsetning fra flere land under forhandlingene at Forbudstraktaten skulle nedfelle et krav om tiltredelse til Tilleggsprotokollen, men dette fikk ikke gjennomslag. Etter regjeringens syn innebærer dette en risiko for at de siste 30 års arbeid med å få kontroll over fredelig kjernefysisk aktivitet kan undergraves og svekkes.

Svakhetene i Forbudstraktatens verifikasjonsordninger for kjernefysisk nedrustning gjør Forbudstraktaten til et mindre egnet instrument både for å oppfylle målet om å nå en verden uten kjernevåpen og å opprettholde en slik verden.

På grunnlag av disse svakhetene, samt at Norge ikke kan slutte seg til Forbudstraktaten uten å komme i konflikt med vårt NATO-medlemskap, anser regjeringen at Norge ikke bør slutte seg til Forbudstraktaten.

Videre nedrustning må skje innenfor rammene av NPT, der 191 land, inkludert kjernevåpenstater, har forpliktet seg til å bidra til kjernefysisk nedrustning. NPT er bærebjelken i internasjonalt nedrustningsarbeid. Vi må gjennom konkrete og praktiske tiltak hindre spredning til flere stater og til ikke-statlige aktører.

Målet er en traktat for generell og full nedrustning under streng og effektiv kontroll. Det finnes dessverre ingen snarveier til avskaffelse av kjernevåpen. Dette er tidkrevende arbeid. Et rettslig bindende rammeverk må komme som et resultat av dette langsiktige arbeidet. Og arbeidet må omfatte de statene som har kjernevåpen.

Norge prioriterer en helhetlig nedrustnings- og ikke-spredningspolitikk med vekt på praktiske tiltak for å legge grunnlaget for fremtidige reduksjoner av kjernefysiske arsenaler. Dette var også bakgrunnen for at regjeringen vinteren 2015/2016 ga et betydelig bidrag til at atomavtalen med Iran kunne gjennomføres.

NATOs råd viser også til at Forbudstraktaten risikerer å undergrave NPT.

NATO forblir en kjernefysisk allianse så lenge land utenfor alliansen har kjernevåpen. Formålet er avskrekking, og kjernevåpen inngår som en del av det felles forsvaret av alliansen. NATOs råd uttaler at de allierte følgelig ikke kan støtte avtalen. I likhet med NATOs råd anser regjeringen at Norge ikke kan slutte seg til Forbudstraktaten uten å komme i konflikt med våre NATO-forpliktelser.

Vårt felles mål er en verden uten kjernevåpen. Forutsetningen for dette er en nedrustningsprosess der også kjernevåpenstatene er med. Et forbud uten støtte fra noen av de landene som faktisk har slike våpen bidrar dessverre ikke til å fjerne ett eneste kjernefysisk stridshode. Regjeringen vil aktivt videreføre Norges linje i nedrustnings- og ikke-spredningsarbeidet med sikte på gjennomføring av NPTs forpliktelser, og være en pådriver for nedrustning og verifikasjon av nedrustning internasjonalt gjennom konkrete og effektive tiltak.

10 Rapport til Stortinget om Samstemt politikk for bærekraftig utvikling 2018

Bakgrunn

Stortinget har bedt regjeringen legge frem et opplegg for en samstemthetsreform, der norsk politikk på relevante politikkområder gjøres mer i tråd med utviklingspolitiske målsettinger, jf. anmodningsvedtak nr. 577, 18. april 2017.

Oppfølgingen av anmodningsvedtaket er omtalt i Prop. 1 S (2017–2018), side 48:

«Regjeringen arbeider for samstemthet der norske politikkområder tar hensyn til relevante utviklingspolitiske målsettinger. Bærekraftsmålene gjelder alle og er i seg selv en agenda for samstemthet. Regjeringen vil opprette et samstemthetsforum der representanter for sivilt samfunn, akademia og næringsliv møter myndighetene.»

Oppfølgingen av anmodningsvedtaket er også omtalt i Del 1, pkt. 4 i Prop. 1 S (2018–2019):

«Vedtaket er fulgt opp gjennom at Regjeringen har etablert et Samstemthetsforum med bred deltakelse fra det sivile samfunnet, akademia, fagbevegelsen, næringslivet, departementer og Statistisk sentralbyrå. Forumet skal være rådgivende for Utenriksdepartementets arbeid med en samstemt utviklingspolitikk. Forumet ledes på politisk nivå av Utenriksdepartementet, i samråd med Finansdepartementet, Klima- og miljødepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet.»

2030-agendaen med bærekraftsmålene – en samstemthetsagenda

2030-agendaen med de 17 bærekraftsmålene betyr at verdens land blant annet skal:

• Arbeide for å utrydde fattigdom, feilernæring og sult

• Sikre god helse og utdanning til alle

• Fremme varig, inkluderende og bærekraftig økonomisk vekst, full sysselsetting og anstendig arbeid for alle

• Bekjempe miljøforringelser og klimaendringer og fremme tilgang til moderne energi

• Redusere ulikhet i verden

• Fremme fredelige, rettferdige og inkluderende samfunn.

Bærekraftsmålene representerer en ny tilnærming til utvikling. De er i seg selv et omfattende program for samstemthet. De omfatter alle land, og berører alle deler av samfunnet. De er et brudd med tankegangen om at utvikling først og fremst er et spørsmål om bistand. Skal bærekraftsmålene nås, kreves det nasjonal innsats og nasjonale ressurser. I dette ligger en viktig erkjennelse: Skal verden lykkes med å nå målene, må alle land ta eierskap til sine utfordringer og prioritere sine ressurser rett. Dette er understreket blant annet i Addis Ababa Action Agenda om finansiering av utvikling (2015). Bærekraftsmålene innebærer også en erkjennelse av at tiltak i ett land kan få positive eller negative konsekvenser for fellesgoder og vilkår for utvikling i andre land. Det vi gjør nasjonalt og internasjonalt må trekke i samme retning.

Bærekraftsmål 17.13 er å styrke makroøkonomisk stabilitet, inkludert gjennom koordinering av politikk og samstemthet. Bærekraftsmål 17.14 er å styrke samstemt politikk for bærekraftig utvikling. En samstemt politikk for utvikling er en forutsetning for å nå bærekraftsmålene.

Norge har forpliktet seg til samstemthet ved flere anledninger. Første gang var i St. meld. nr. 35 (2003–2004) Felles kamp mot fattigdom. En helhetlig utviklingspolitikk. Denne forpliktelsen er også tydelig i Meld. St. 24 (2016–2017) Felles ansvar for felles fremtid. Bærekraftsmålene og norsk utviklingspolitikk. Samstemthet var nevnt i Sundvoldenplattformen som ble lagt frem i 2013.

Regjeringens Jeløya-plattform fra 2018 slår fast at utenriks- og utviklingspolitikken skal bidra til å nå bærekraftsmålene. Regjeringen vil «føre en samstemt politikk for utvikling der FNs bærekraftsmål legges til grunn og ulike initiativ i størst mulig grad trekker i samme retning». Utviklingspolitikken har som sin primære oppgave å oppnå bærekraftsmålene. Plattformen understreker koplingen mellom økt samstemthet og muligheten til å nå målene.

Utenrikstjenesten skal ivareta helheten i norsk utenrikspolitikk på tvers av departementene, jfr. Virksomhetsstrategi for utenrikstjenesten 2018–2021, s. 7. Samtidig er ansvaret for å sikre samstemt politikk også et sektoransvar for de ulike departementene. Samstemthet angår både virksomheten til hvert enkelt departement og regjeringens samlede politikk.

Hva er samstemthet?

Utviklingskomiteen (DAC) i OECD er trolig den viktigste aktøren i arbeidet med å dokumentere samstemthet og utarbeide retningslinjer og veiledninger for best mulig gjennomføring av samstemthet. I følge OECD innebærer samstemthet at politikken ikke skal føre til skade («do no harm») og hvis mulig, bidra positivt til å nå internasjonale utviklingsmål. OECD legger til at samstemthet betyr at man systematisk fremmer gjensidig forsterkende tiltak på tvers av departementer og direktorater slik at synergier skapes for å nå felles utviklingsmål. Tilnærmingen innebærer at dilemmaer, motsetninger og interessekonflikter identifiseres, avstemmes og håndteres, herunder med skadebegrensende tiltak. Samstemthet oppnås ved koordinering og samarbeid på tvers av departementer og med andre nasjonale og internasjonale aktører. Samstemthet kan være utfordrende å oppnå.

Respekt for menneskerettighetene er en forutsetning for gjennomføring av 2030-agendaen med bærekraftsmålene og vil være en naturlig del av arbeidet med samstemthet.

Samstemthet innebærer bevissthet om de mulige negative konsekvensene norsk politikk på forskjellige områder kan ha for det utviklingspolitiske området. Eksempelvis må innsats innenfor handel, landbruk, menneskerettigheter, migrasjon, investeringer, klima, energi og sikkerhet vurderes mht. konsekvenser for måloppnåelse i samsvar med 2030-agendaen. Samstemthet innebærer også oppmerksomhet om mulighetene som åpner seg for å fremme bærekraftsmålene på en helhetlig måte.

Arbeidet med samstemthet bør følges av klare vurderinger og kriterier. OECD har utviklet et sett med kriterier som kan legges til grunn for vurdering av hvor langt stater er kommet i arbeidet med samstemthet for bærekraftig utvikling. Åtte «byggesteiner» er identifisert. De representerer strukturer, prosesser og arbeidsmetoder som kan fremme samstemthet, uavhengig av nasjonale administrative og politiske forhold. De åtte «byggesteinene» er:

1. Politisk forpliktelse på høyeste nivå.

2. Integrering av politikkområder – samsvar mellom økonomisk, sosial, klima- og miljøpolitikk.

3. Langtidsperspektiv i planleggingen – sikre at handlingsplaner har en tidshorisont som strekker seg ut over valgsykluser, samt sikre balanse mellom langsiktige og kortsiktige prioriteringer.

4. Utfall av politikk – drøfte konsekvenser av politikk relatert til «livskvalitet» her og nå, andre steder og senere.

5. Koordinering av politikkområder – identifisering av overordnet ansvar på alle nivå.

6. Regional og lokal integrering – legge til rette for deltakelse fra regionale og lokale beslutningsnivå.

7. Integrering av sivilt samfunn – identifisere felles interesser og utfordringer, prioritere og mobilisere ressurser.

8. Monitorering/overvåking og rapportering – identifisere mål og indikatorer som kan følge utviklingen.

I følge OECD må alle åtte «byggesteinene» være på plass for å sikre en vedvarende forbedring av samstemthet for bærekraftig utvikling. Regjeringen vil legge til rette for å etablere strukturer, prosesser og arbeidsmetoder i overenstemmelse med OECDs anbefalinger for samstemt bærekraftig utvikling. Regjeringen vil delta i internasjonalt samarbeid for å fremme samstemthet.

På oppdrag fra Norad utarbeidet Forskningsstiftelsen Fafo i samarbeid med Institutt for fredsforskning (PRIO) en evalueringsrapport om norske tiltak for å sikre samstemthet i utviklingspolitikken. Rapporten ble presentert våren 2018 og anbefaler bl.a. mer koordinering, mer involvering av eksterne aktører og forbedret rapportering om samstemthet.

Samstemthetsforum

Med sikte på å styrke samstemt politikk for bærekraftig utvikling, har Regjeringen iverksatt tiltak som omfatter etablering av samstemthetsforum og omlegging av arbeidet med fremtidige samstemthetsrapporter. Tiltakene innebærer en fast struktur for en åpen og inkluderende diskusjon om potensielle dilemmaer og hvordan disse kan håndteres.

Regjeringen opprettet Samstemthetsforum (SF) med bred deltakelse i april 2018. Det første møtet ble holdt i mai 2018, det andre ble holdt i august 2018.

I SF møter representanter for følgende:

• Sivilt samfunn

• Akademia

• Fagbevegelsen

• Næringslivet

• Departementer

• Statistisk sentralbyrå (SSB).

Representantene velges for to år. SF kan utvides med annen relevant kompetanse ved behov. De ulike aktørene vil bidra på forskjellige måter. Kunnskaps- og meningsmangfold er viktig for å få frem nye perspektiver. Utfordringen er å forene ulike syn, men de endelige anbefalingene vil uansett reflektere arbeidsformen i forumet.

SF ledes på politisk nivå av Utenriksdepartementet i samarbeid med Finansdepartementet, Klima- og miljødepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet. Ved behov inviteres også politisk ledelse fra disse departementene. Øvrige departementer er normalt representert på embetsnivå.

SF skal være rådgivende for Utenriksdepartementets arbeid med en samstemt politikk for bærekraftig utvikling.

Forumet vil utgjøre en arena for jevnlige konsultasjoner om overordnede prioriteringer for å oppnå økt samstemthet. Åpen diskusjon om målkonflikter, prioriteringer og dilemmaer er viktig for å finne gode løsninger.

Forumet skal gi innspill til aktuelle temaer og kommende årlige rapporter om samstemt politikk for utvikling.

Deltakende organisasjon, bedrift og departement har et selvstendig ansvar for å vurdere grad av samstemthet i egen virksomhet opp mot helheten i utviklingspolitikken.

SF møtes etter behov, minimum to ganger hvert år. Formålet er å etablere en møteplass for inkluderende debatt og analytiske innspill om samstemthet. Arbeidet kan munne ut i innspill og anbefalinger til regjeringens arbeid for en samstemt politikk for bærekraftig utvikling.

Bærekraftsmålene utgjør det overordnede rammeverket for diskusjonene om samfunnsansvar i KOMpakt, Regjeringens konsultasjonsorgan for næringslivets samfunnsansvar. Organet har en medlemssammensetning som ligner Samstemthetsforumets sammensetning. Forumet vil derfor overta KOMpakts rolle som konsultasjonsorgan for næringslivets samfunnsansvar. Dette gjøres for å unngå to parallelle forum med tilnærmet samme agenda og sammensetning.

Samstemthetsrapport

I Innst. S 269 (2008–2009) ba Stortinget Utenriksdepartementet om å utarbeide en årlig rapport om hvor samstemt norsk politikk for utvikling er. Rapporten skal iht. Innst. S 269 drøfte hva som kan gjøres for å sikre at ulike politikkområder bidrar til utvikling i fattige land. Det er til nå laget sju slike rapporter: Globale fellesgoder (2011), Investeringer i energisektoren (2012), Fordeling og økonomisk vekst (2013), Norge og de nye utviklingsmålene (2104), Fred, sikkerhet og utvikling (2015), Bærekraftsmål 16 om fredelige og inkluderende samfunn med velfungerende rettssystemer og ansvarlige institusjoner på alle nivå (2016) og Bærekraftsmål 16.5 om bekjempelse av korrupsjon (2017). Rapportene er utarbeidet av Utenriksdepartementet i samarbeid med andre berørte departementer.

Prop. 1 S (2017–2018) inneholdt en sjekkliste for norsk samstemthet. Sjekklisten er ment som et hjelpemiddel til aktsomhet for å unngå negative bivirkninger for utviklingsland ved formulering og gjennomføring av norsk politikk. Listen er primært utarbeidet med utgangspunkt i den omfattende sjekklisten fra «The DAC Guidelines for Poverty Reduction»1, og bærekraftsmålene. Den gir en kortfattet og generell påminnelse om aktsomhet for departementer og offentlige myndigheter som utarbeider lover, forskrifter og retningslinjer og som formulerer norske posisjoner i internasjonale fora hvor regler og avtaler blir forhandlet. Bruk av sjekklisten kan både bidra til å identifisere mulige positive utviklingseffekter av politikk som formuleres for andre formål, og til at tiltak som settes i verk, ikke får negativ effekt.

Sjekklisten har to grunnleggende føringer. Den ene er at vesentlighetsprinsippet legges til grunn. Dette innebærer at hensikten med sjekklisten ikke er å kartlegge alle mulige virkninger av et tiltak eller en beslutning, men å identifisere eventuelle forhold som har vesentlig betydning for å bidra til at tiltaket fremmer bærekraftig utvikling. Dette gjelder særlig dersom tiltaket kan gjøre betydelig skade.

Den andre er forventningen om at eventuell avdekking av vesentlige utilsiktede konsekvenser må føre til fornyet vurdering av tiltaket eller beslutningen. Her er det viktig at aktsomhetsvurderingen dokumenteres, slik at det kan treffes informert beslutning om hvordan saken håndteres etter at eventuell vesentlig negativ effekt er avdekket.

Ved utforming av politikk og gjennomføring av tiltak bør bl.a. følgende spørsmål stilles:

• Har tiltaket betydning for utviklingslands sårbarhet for internasjonale finansielle og økonomiske kriser?

• Berører tiltaket bærekraften i miljø- og ressurssituasjonen i utviklingsland, miljøsituasjonen for de fattigste i disse landene eller den regionale og globale klimasituasjonen?

• Har tiltaket virkninger for utviklingslands mulighet til å drive handel på like vilkår med Norge og andre OECD-land?

• Påvirker tiltaket gjeldssituasjonen eller bistandsvolumet eller har det direkte virkninger for statsinntektene til utviklingsland?

• Berører tiltaket fordelingen av inntektene fra uttak av naturressurser i utviklingsland?

• Berører tiltaket næringsstruktur og bosetting i utviklingsland?

• Påvirker tiltaket inntekts- og eiendomsfordeling og -rettigheter i utviklingsland?

• Påvirker tiltaket korrupsjonssituasjonen i utviklingsland eller mulighetene for ulovlig kapitalutførsel?

• Har tiltaket betydning for fremme av menneskerettigheter i utviklingsland? (Tale- og trykkefrihet, muligheten til å utøve demokratisk politisk virksomhet, organisasjonsfrihet, eiendomsrett, deltakelse i arbeids- og samfunnslivet osv.?)

• Berører tiltaket helsesituasjonen eller utdanningsmulighetene til fattige mennesker i utviklingsland?

• Påvirker tiltaket situasjonen for urfolk i utviklingsland?

• Svekkes eller fremmes likestillingen mellom kjønnene i utviklingsland?

• Kunne tiltaket bedret situasjonen for personer med nedsatt funksjonsevne i utviklingsland?

• Påvirker tiltaket sikkerhetssituasjonen til befolkningen i utviklingsland eller for landene selv?

• Påvirker tiltaket mulighetene for mennesker fra utviklingsland til å søke arbeid i andre land?

• Påvirker tiltaket mulighetene for myndighetene i utviklingsland til å fatte selvstendige beslutninger, herunder tilpasse seg internasjonale regelverk?

De norske samstemtrapportene skal munne ut i en oppsummering av positive og negative synergier mellom norsk utviklingspolitikk og annen norsk politikk på aktuelle områder. Samstemthet innebærer at det utvises aktsomhet, slik at utviklingsmålene fremmes på en helhetlig måte, og slik at undergraving av mål og utilsiktet skade unngås.

Aktuelle temaer til kommende rapporter vil bli drøftet i SF. Rapportene skal bli et verktøy for å belyse samstemthet for bærekraftig utvikling over tid, med innspill fra aktører utenfor departementene. Dette er et viktig skritt i retning av en mer åpen prosess i forkant av rapporteringen til Stortinget. Innsikt og kompetanse fra ulike felt kan øke rapportenes kvalitet og relevans.

Sekretariat

Etter en anbudsprosess ble forskningsstiftelsen Fafo valgt til å gjennomføre sekretariatsfunksjonen til SF. Sekretariatet skal forberede, delta i og følge opp møter i SF innenfor de rammene som legges av UD. I tillegg til det praktiske arbeidet, kan sekretariatet, i tråd med føringer fra UD, levere analyser og betenkninger for bruk i forumets arbeid.

11 2030-agendaen med bærekraftsmålene – status for måloppnåelse og Norges bidrag

2030-agendaen for bærekraftig utvikling er det grunnleggende rammeverk for regjeringens utviklingspolitikk. De 17 bærekraftsmålene er rammen for en global felles innsats for å bekjempe fattigdom og finne løsninger på problemer knyttet til konflikt, ekstremisme og klimaendringer. Høynivåforumet for oppfølging av 2030-agendaen i New York i juli 2018 (High Level Political Forum – HLPF) viste at framdriften for å nå målene ikke er tilfredsstillende, tre år etter de ble vedtatt. De mange landrapportene fremhevet betydningen av nasjonalt eierskap og politisk vilje til utvikling for egen befolkning. Det ble lagt vekt på at gjennomføring av målene kun er mulig dersom myndighetene og offentlig sektor utvikler et omfattende og inkluderende samarbeid med sivilsamfunnet og næringslivet. Norges utviklingspolitikk er bygd på en grunnleggende erkjennelse av at inkluderende og rettferdig utvikling er avgjørende for å skape bærekraftige samfunn. De globale bærekraftsmålene er forankret i menneskerettighetene og skal gjennomføres i tråd med statenes internasjonale forpliktelser. FN er rammen for arbeidet med 2030-agendaen, der hvert enkelt medlemsland har ansvar og eierskap for oppfølgingen på landnivå. Regjeringen legger stor vekt på å støtte opp om, reformere og styrke FN i denne viktige rollen, og er en av de aller største bidragsyterne til FN. Statsminister Erna Solberg er, sammen med Ghanas president, leder for FNs generalsekretærs pådrivergruppe for bærekraftsmålene.

Status for hvert enkelt av de 17 bærekraftsmålene:

Mål 1: Utrydde alle former for fattigdom i hele verden

Antallet ekstremt fattige er halvert siden årtusenskiftet, men fortsatt lever svært mange mennesker i dyp nød og fattigdom. I noen områder er fattigdommen økende, og særlig gjelder det deler av Afrika. Norsk utviklingspolitikk har som hovedmål å utrydde fattigdom. Det er bred politisk enighet om å opprettholde det norske utviklingssamarbeidet på et høyt nivå. Norges bistand utgjør om lag en prosent av vår brutto nasjonalinntekt. En betydelig og voksende del går til de minst utviklede landene og land som er utsatt for krig og konflikt, som også er de land som har størst problemer med å nå bærekraftsmålene. Et positivt utviklingstrekk er at antall utviklingsland med offentlige støtteordninger for utsatte grupper i egen befolkning er doblet siden tusenårsskiftet, fra 72 til 149 land. Norge vil legge sterkere vekt på å nå frem til særlig utsatte grupper, bl.a. ved å øke bruken av kontantoverføringer.

Mål 2: Utrydde sult, oppnå matsikkerhet og bedre ernæring, og fremme bærekraftig landbruk

Klimaendringer og langvarige konflikter og kriser begrenser nasjonal og global matsikkerhet. Over 800 millioner mennesker lider av feil- og underernæring. De fleste av disse bor i Afrika sør for Sahara. En raskt voksende befolkning krever økt matproduksjon, som må gå hånd i hånd med klimatilpasning av jordbruket. Norge støtter blant annet internasjonal landbruksforskning og innovasjon, og bidrar til den internasjonale traktaten om plantegeneriske ressurser for mat og jordbruk under FNs mat- og jordbruksorganisasjon (FAO). Gjennom det nye programmet for afrikansk utvikling (NEPAD) og Det internasjonale fondet for landbruksutvikling (IFAD) støtter Norge initiativ som fremmer klimasmart landbruk, med særlig vekt på kvinners rolle og deltakelse. Gjennom flerårig kjernefinansiering til Afrikafondet i Den afrikanske utviklingsbanken støtter Norge utvikling av landbruksverdikjeder i lavinntektsland i Afrika.

Mål 3: Sikre god helse og fremme livskvalitet for alle, uansett alder

Stilt overfor de store globale helseutfordringene har utviklingen vært positiv siden årtusenskiftet. Antall hiv-tilfeller er halvert, og reduksjonen har vært særlig sterk i Afrika. Antall tuberkulose- og malaria-tilfeller er redusert med om lag en femtedel. Det er også færre mennesker som er utsatt for pandemier. Afrika sør for Sahara har fortsatt dobbelt så mange nye sykdomstilfeller som andre regioner, og fortsatt høy barnedødelighet. Helse er en av fem hovedprioriteringer i Norges utviklingssamarbeid. Våre investeringer i global helse går hovedsakelig gjennom multilaterale kanaler. Resultatene er gode, særlig gjennom vaksinealliansen Gavi. Om lag 700 millioner barn er vaksinert og man regner at 10 millioner menneskeliv derved er reddet. Den positive økonomiske effekten av dette er meget betydelig.

Mål 4: Sikre inkluderende, rettferdig og god utdanning og fremme muligheter for livslang læring for alle

Over 260 millioner barn og ungdom på grunnskolenivå står utenfor utdanningssystemet. Seks av ti barn har ikke nådd opp til et minimumsnivå i lesing og matematikk, selv om de har gjennomført flere års skolegang. Hovedansvaret ligger hos landene selv, men det er nødvendig med støtte til de landene som er lengst fra å nå målet. Utdanning er et hovedsatsingsområde i Norges utviklingssamarbeid. Det globale partnerskapet for utdanning (GPE) er et viktig instrument for kanalisering av norsk støtte til universell grunnskole og videregående opplæring basert på likestilling og inkludering. GPE bidrar også til mer effektive læringsmiljøer og bedre læringsutbytte. Unicef og UNESCO er andre strategiske samarbeidspartnere.

Mål 5: Oppnå likestilling og styrke jenters og kvinners stilling

Det gjøres viktige fremskritt for likestilling på en del områder. Eksempelvis er kvinners representasjon i nasjonalforsamlinger doblet siden årtusenskiftet. Men diskriminering, trakassering og vold mot kvinner er fortsatt svært utbredt. Det kreves omfattende tiltak for å kunne nærme seg målet. Norge støtter UN Women, og bidrar både globalt og på landnivå. Gjennom LIKE-programmet, som inngår i Kunnskapsbanken, tilbyr Norge faglig samarbeid knyttet til gjennomføring av politikk og forbedring av juridiske rammebetingelser. Det legges i den forbindelse også til rette for sør-sør-samarbeid mellom ulike samarbeidsland. Kvinners deltakelse i arbeids- og næringsliv er et særlig viktig område, der det gis støtte til oppstart og utvikling av bedrifter. Støtte til jenter står sentralt i regjeringens satsinger innenfor global helse og utdanning.

Mål 6: Sikre bærekraftig vannforvaltning og tilgang til vann og gode sanitærforhold for alle

Om lag 70 prosent av verdens befolkning har nå tilgang til toalett, og målet fra 2000 er dermed nådd. Det er fremdeles langt over 2 milliarder mennesker som ikke har tilgang til toalett eller trygt drikkevann. Sterk befolkningsvekst gjør at tallene øker. Norge støtter vann- og avløpstiltak gjennom program for helse, utdanning, landsbygdutvikling og humanitær bistand, og gjennom FNs miljøprogram.

Mål 7: Sikre tilgang til pålitelig, bærekraftig og moderne energi til en overkommelig pris

Tilgang til energi er nødvendig for bærekraftig utvikling. Siden tusenårsskiftet har andelen av verdens befolkning med tilgang til elektrisitet økt fra 78 prosent til nærmere 90 prosent. Fortsatt mangler nærmere en milliard mennesker tilgang til elektrisitet. Nærmere 60 prosent har tilgang til rentbrennende ovner, men fortsatt mangler tre milliarder mennesker slike ovner, noe som har store helsemessige konsekvenser. Norge har de siste årene gitt en årlig støtte på omkring en halv milliard kroner til energiprosjekter, mens Norfund har en energiportefølje på vel 11 milliarder kroner. Dette representerer en betydelig del av industriens kraftbehov i de berørte landene. Gjennom kjernebidrag til multilaterale utviklingsbanker bidrar Norge med støtte til omstilling i energisektoren og utvikling av fornybar energiproduksjon. Av Den afrikanske utviklingsbankens utlån til energiproduksjon i 2017 gikk 100 prosent til prosjekter for fornybar energi.

Mål 8: Fremme varig, inkluderende og bærekraftig økonomisk vekst, full sysselsetting og anstendig arbeid for alle

Et velfungerende næringsliv er en forutsetning for å nå bærekraftsmålene. Et effektivt og ansvarlig næringsliv med gode og stabile rammevilkår er avgjørende for produktivitetsutvikling, for økt sysselsetting, og for høy samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Produktiviteten har på verdensbasis totalt sett økt med om lag to prosent over det siste tiåret, men produktivitetsveksten varierer mellom ulike land og regioner. Norge gir blant annet økonomisk støtte til Den afrikanske utviklingsbankens strategi for å skape jobber for ungdom. Målet er å kvalifisere 50 millioner ungdommer for arbeidsmarkedet og skape 25 millioner arbeidsplasser innen 2025. Blant annen norsk innsats på dette området kan nevnes handelsrelatert faglig bistand til de minst utviklede landene.

Mål 9: Bygge robust infrastruktur, fremme inkluderende og bærekraftig industrialisering og bidra til innovasjon

Et godt vei- og jernbanenett er nødvendig for å utvikle velfungerende markeder, nasjonalt og internasjonalt. Effektiv og bærekraftig energiforsyning er nødvendig for industrialisering. Ansvarlige og stabile rammevilkår er avgjørende for at industriproduksjon skal være samfunnsøkonomisk lønnsom. Gjennom kjernebidrag til de multilaterale utviklingsbankene støtter Norge utvikling av veier, jernbaner og kraftmarkeder. Mobiltelefoni og internett gir sterkt forbedrede muligheter til å utvikle industri og markeder. Nærmere halvparten av verdens innbyggere har nå tilgang til internett, og nesten alle til mobiltelefoni. Regjeringen legger stor vekt på å utnytte dette potensialet til utvikling. Utviklingsminister Nikolai Astrup lanserte i august 2018 en strategi for digitalisering i utviklingssamarbeidet, og deltok deretter i etableringen av FNs generalsekretærs høynivåpanel for digitalt samarbeid.

Mål 10: Redusere ulikhet i og mellom land

Fattigdomsreduksjonen som er oppnådd siden årtusenskiftet på globalt nivå, har i deler av verden også medført redusert ulikhet. Men bildet er blandet, og det er i mange land også klare tendenser til økende ulikhet på nasjonalt nivå. Ulikhetene i verdensmålestokk øker også som følge av at noen land lykkes i å utvikle økonomien, mens andre mislykkes bl.a. som følge av krig og konflikt, og som følge av grov korrupsjon, kapitalflukt og vanstyre. Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene er viktige partnere i arbeidet for å skape vekst som når alle og reduserer ulikhetene. Verdensbankens to hovedmål er å utrydde ekstrem fattigdom og å skape felles velstand ved å øke inntektene til de 40 prosent fattigste i hvert enkelt land. Verdensbankens utviklingsfond (IDA) er en viktig kilde til finansiering for verdens fattigste land. Norge støtter aktivt opp om Verdensbankens hovedmål, både politisk og ved betydelig økonomisk støtte. Fra norsk side pågår også en opptrapping av samarbeid for nasjonal ressursmobilisering gjennom forbedring av skattesystemer og bekjempelse av korrupsjon og kapitalflukt, som grunnlag for sosial utjevningspolitikk på landnivå. Dette kommer i tillegg til bærekraftig vekst og jobbskaping i næringslivet, som er den grunnleggende faktor for å kunne lykkes i innsatsen for redusert ulikhet.

Mål 11: Gjøre byer og bosettinger inkluderende, trygge, motstandsdyktige og bærekraftige

Mer enn halvparten av verdens befolkning bor i byer, og andelen vil øke frem mot 2030. Mer enn 800 millioner mennesker bor i slumområder, mot 700 millioner i 1990. Urbaniseringen er en stor utfordring for klima, miljø, matsikkerhet og infrastruktur. Norge har sluttet seg til New Urban Agenda og bidrar med finansiering gjennom FN-organisasjonen Habitat. Norge støtter arbeidet for bedre luftkvalitet gjennom flere ulike kanaler.

Mål 12: Sikre bærekraftige forbruks- og produksjonsmønstre

I 2018 rapporterte 71 land samt EU om status under dette målet, som er hovedprioritering i Nordisk Råds strategi for bærekraftig utvikling. I utviklingsland går svært mye mat tapt før den når frem til forbruker, mens svært mye mat kastes i land i nord etter at den er nådd frem til forbruker. Å endre denne situasjonen vil være et vesentlig bidrag til økt matsikkerhet. På norsk side har vi i 2018 utarbeidet en opptrappingsplan for utviklingssamarbeidet når det gjelder matsystemer. Et annet satsingsområde er ren energi og effektiv energibruk der Norge bidrar med økonomisk støtte gjennom flere ulike kanaler med sikte på omstilling til en grønn økonomi.

Mål 13: Handle umiddelbart for å bekjempe klimaendringene og konsekvensene av dem

Perioden 2013–17 var den varmeste noensinne. FN anslår at rundt 24 millioner mennesker skyves inn i fattigdom hvert år som følge av klimaendringer og naturkatastrofer. Klima er høyt prioritert i Norges utviklingssamarbeid, både som satsingsområde og tverrgående tema, og klimatiltak støttes gjennom en rekke ulike kanaler. Det største enkeltprogrammet er Norges internasjonale klima- og skoginitiativ med om lag tre milliarder kroner årlig. Norsk støtte til Det grønne klimafondet beløper seg så langt til 1,6 milliarder kroner.

Mål 14: Bevare og bruke hav og marine ressurser på en måte som fremmer bærekraftig utvikling

Havets tilstand er kritisk. I januar 2018 tok statsminister Erna Solberg initiativ til opprettelsen av et høynivåpanel for bærekraftig havøkonomi for å øke den globale bevisstheten om sammenhengen mellom rene og sunne hav, bærekraftig bruk av havets ressurser, og økonomisk vekst og utvikling. Utenriksdepartementet arbeider for å utvikle en bred og omfattende satsing innenfor hav. I 2018 bidrar Norge med 280 millioner kroner til innsatsen for å redusere plast og annet avfall i havet. FNs miljøforsamling (UNEA) vedtok i 2017 en resolusjon fremsatt av Norge for nullutslipp av plast og annet avfall i havet, og etablerte en ekspertgruppe for styrking av globale forpliktelser mot marin forsøpling. Norge støtter arbeidet for bærekraftig fiskerivirksomhet gjennom FAOs globale program og gjennom vårt eget program «fisk for utvikling» med utvalgte samarbeidsland.

Mål 15: Beskytte, gjenopprette og fremme bærekraftig bruk av økosystemer, sikre bærekraftig skogforvaltning, bekjempe ørkenspredning, stanse og reversere landforringelse samt stanse tap av artsmangfold

Innsatsen mot avskoging er nært knyttet til det samlede arbeidet for bærekraftig forvaltning av naturressursene og til arbeidet for biologisk mangfold. Redusert avskoging og bærekraftig arealbruk kan sammen bidra med mer enn en tredjedel av utslippsreduksjonene som trengs frem til 2030 for å begrense jordas oppvarming til 2 grader celsius. Norges internasjonale klima- og skoginitiativ er Norges hovedbidrag i kampen mot avskoging og klimaendringer. Så langt er 23 mrd. kroner blitt utbetalt siden starten for ti år siden, med Brasil som det klart viktigste samarbeidslandet. Utslippene av klimagasser fra avskoging i Brasil er redusert med minst 3,8 mrd. tonn CO₂ mellom 2008 og 2016. Globalt er derimot avskogingen fortsatt høy.

Mål 16: Fremme fredelige og inkluderende samfunn med sikte på bærekraftig utvikling, sørge for tilgang til rettsvern for alle og bygge velfungerende, ansvarlige og inkluderende institusjoner på alle nivåer

Selv om omfanget av væpnede konflikter og antall drepte i krig er redusert over en lengre periode, har de siste årene vist en negativ og bekymringsfull tendens i motsatt retning, som nok en gang har vist hvor avgjørende fred er for utvikling. Varig fred kan bare oppnås gjennom bygging av inkluderende samfunn basert på grunnleggende menneskerettigheter. Norge har et bredt engasjement for å fremme godt styresett og bekjempe korrupsjon, bestikkelser og ulovlige finansstrømmer. Innsatsen for fred og forsoning er et sentralt element i Norges utenriks- og utviklingspolitikk og vil fortsette. 2030-agendaen er forankret i FNs menneskerettighetserklæring. Grunnleggende menneskerettigheter er under kontinuerlig og økende press. Norge er en pålitelig og langsiktig støttespiller for FNs høykommisjonær for menneskerettigheter, støtter nasjonale menneskerettighetsinstitusjoner også gjennom bilateral støtte, og spiller en sentral rolle i arbeidet relatert til situasjonen for menneskerettighets-forsvarere. Norge arbeider multilateralt og bilateralt for å støtte urfolks rettigheter. Andre prioriterte områder er inkludering av LHBTI-personer og fremme av rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne.

Mål 17: Styrke gjennomføringsmidlene og fornye globale partnerskap for bærekraftig utvikling

2030-agendaen og bærekraftsmålene er globale og gjelder alle land. Dette representerer et skifte og et stort skritt fremover når det gjelder å erkjenne at bærekraftig utvikling bare kan oppnås gjennom likeverdig samarbeid og partnerskap, og gjennom et sett av virkemidler som favner mye bredere enn tradisjonell bistand. Det grunnleggende partnerskapet er etablert mellom alle land som står bak vedtaket og samarbeidet i FN om 2030-agendaen og bærekraftsmålene og om en ansvarlig og helhjertet oppfølging innenfor FN-rammen. Regjeringen har tatt en rekke initiativ for å fostre partnerskap i ulike sammenhenger, bl.a. gjennom Meld. St. 17 (2017–2018) Partnerland i utviklingspolitikken, gjennom partnerskap med regionale organisasjoner, gjennom strategiske partnerskap med næringslivet og sivilt samfunn. Regjeringen legger stor vekt på å bidra til utviklingslands mobilisering av nasjonale ressurser for bærekraftig utvikling. Faglig samarbeid om skatt for utvikling trappes opp. Kunnskapsbanken skal styrke og samordne faglig samarbeid på en rekke områder for å bidra til at utviklingslands offentlige institusjoners kompetanse og kapasitet bedres for å løse viktige oppgaver.

12 Rapport om norsk utviklingssamarbeid i 2017

Nedenfor rapporteres det på samlet volum og fordeling av bistanden i 2017 basert på innrapportering til OECD av offisiell utviklingshjelp (ODA) iht. kodeverket til OECD/DAC. Dette inkluderer bistand som forvaltes av Utenriksdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Kunnskapsdepartementet, Finansdepartementet og Riksrevisjonen. Det vises også til vedlegg 1-7 for mer detaljerte oversikter.

For 2017 er det rapportert 34,1 mrd. kroner som Norges offisielle bistand i henhold til OECDs retningslinjer. Dette tilsvarer 0,99 pst. av BNI, ned fra 1,12 pst. i 2016.

Land- og/eller sektorspesifikk bistand sank fra 2016 til 2017 og utgjorde 70 pst. av bistanden i 2017. Denne nedgangen skyldes reduserte flyktningutgifter i Norge i 2017 sammenlignet med 2015 og 2016. Beløpet som går til kjernestøtte til multilaterale organisasjoner økte noe i perioden. Andelen som går til administrasjon av bistanden har holdt seg stabilt på 6 pst. (5 pst. i 2016).

Sektorfordelingen viser at bistanden til utdanning og nødhjelp har økt betydelig fra 2014 til 2017. Nødhjelp har økt fra 2,8 mrd. kroner til 4,4 mrd. kroner og utgjorde 13 pst. av den totale norske bistanden i 2017. I tillegg kommer humanitær bistand som er kategorisert som bistand til andre sektorer, som bl.a. utdanning og helse. Støtte til utdanning har økt fra 1,8 mrd. kroner til 3,2 mrd. kroner i 2017. I tillegg kommer humanitær bistand som går til utdanning i krise- og konflikt, men som kategoriseres som nødhjelp. Bistand til godt styresett og miljø/energi har sunket noe i den siste fireårsperioden. Støtten til økonomisk utvikling og handel, som også omfatter landbruk og fiskeri, var i 2017 på om lag samme nivå som i 2014. Den kraftige nedgangen i kostnader i Norge fra 2015/2016 til 2017 skyldes nedgangen i flyktningutgifter i 2017 i forhold til de to foregående årene.

Tabellen viser hvordan den bilaterale bistanden fordeler seg på hovedregion. Bilateral bistand til Afrika økte i 2017, bl.a. som følge av økt innsats i Sahel. Bistand som kodes som global uspesifisert utgjorde i 2017 41 pst. av den bilaterale bistanden. Mye av denne bistanden ender opp i fattige land i Afrika og Asia, for eksempel gjennom globale programmer. Nedgangen i global uspesifisert bistand fra 2016 til 2017 henger sammen med nedgangen i flyktningutgiftene i Norge fra de foregående årene. Økningen i bistanden til Midtøsten har i første rekke sammenheng med økt humanitær innsats knyttet til Syria-krisen.

I tillegg til den bilaterale bistanden går mye norsk bistand som kjernestøtte til de multilaterale organisasjonene. Hoveddelen av Verdensbankens og FN-organisasjonenes samlede midler går til lavinntektsland i Afrika og Asia. FN-organisasjonene fordeler midler i henhold til retningslinjer som Norge gjennom styrearbeidet har vært med på å vedta. Land som står overfor de største utfordringene innenfor den enkelte organisasjons mandat skal prioriteres. Gjennom dialog og retningslinjer sikrer man at en stor andel av den tematiske støtten som kanaliseres gjennom multilaterale finansinstitusjoner går til de fattigste landene i Afrika.

Bistanden til minst utviklede land og andre lavinntektsland økte fra 2016 til 2017. Den er nå tilbake på nivået som det var i 2014 og utgjør om lag halvparten av den landfordelte bistanden.

Norges bidrag til Syria-krisen i 2017 er totalt beregnet til 2,3 mrd. kroner. Om lag 1 mrd. kroner ble registrert som støtte til Syria, som da ble det største mottagerlandet av norsk bistand Bistanden til Libanon er også primært relatert til krisen i Syria. Etter Syria fulgte i 2017 sårbare land og områder som Afghanistan, Palestina, Somalia og Sør-Sudan. Den økte støtten til Colombia skyldes støtte til gjennomføring av fredsavtalen. Støtten til Brasil sank kraftig grunnet lavere utbetaling enn tidligere år fra klima- og skoginitiativet.

Det var fire unntak fra den geografiske konsentrasjonen: kap. 160 Sivilt samfunn og demokratiutvikling, post 70 Sivilt samfunn, og kap. 163 Nødhjelp, humanitær bistand og menneskerettigheter, post 70 Nødhjelp og humanitær bistand og kap. 164 Fred, forsoning og demokrati, post 70 Fred, forsoning og demokratitiltak. Dersom en ser bort fra postene som er unntatt fra konsentrasjonsprinsippet, sank antallet mottakerland fra 92 i 2016 til 84 i 2017.

16 pst. av total bistand (eksklusive administrasjonskostnader) ble kanalisert gjennom norsk sivilt samfunn i 2017. Flyktninghjelpen og Norges Røde Kors er de to organisasjonene som mottar mest midler. De fem største organisasjonene mottok om lag 67 pst. av støtten til norske frivillige organisasjoner i 2017, mot 58 pst. i 2014.

Det er spesielt den økte humanitære bistanden som er årsak til økningen til de fem største organisasjonene. Samtidig ser vi at støtten til den sjette største organisasjonen, Digni, reduseres noe. Dette gjelder også støtten til andre norske frivillige organisasjoner utenom de seks største.

Norsk sivilt samfunns bistandsinnsats ble støttet fra flere ulike kapitler og poster i henhold til formål, hvorav kap. 163 Nødhjelp, humanitær bistand og menneskerettigheter, post 70 Nødhjelp og humanitær bistand og kap. 160 Sivilt samfunn og demokratiutvikling, post 70 Sivilt samfunn står for de største andelene. En mer detaljert oversikt på kapittel og post fremgår av vedlegg 2, Bistand gjennom norske frivillige organisasjoner og stiftelser.

Støtten gjennom sivilt samfunn/frivillige organisasjoner har holdt seg relativt stabilt på 7 mrd. kroner. Støtten til lokale frivillige organisasjoner er noe redusert i forhold til norske frivillige organisasjoner som i 2017 mottok om lag 16 pst. av total bistand (eksklusive administrasjonskostnader). Det meste av støtten til norske frivillige organisasjoner kanaliseres imidlertid videre gjennom lokale partnere.

Støtten til de multilaterale organisasjonene økte kraftig fra 2016 til 2017 etter å ha vært stabil i perioden 2014–2016. Multilaterale organisasjoner forvaltet i 2017 57 pst. (eksklusive administrasjonskostnader) av total bistand.

Støtten til offentlige institusjoner i samarbeidslandene (stat-til-stat-bistand) er betydelig redusert fra 2015 til 2017, og utgjorde 4 pst. av total bistand (eksklusive administrasjonskostnader) i 2017. Av dette beløpet gikk den største andelen til Brasil gjennom klima- og skogprosjektet.

Andelen av bistandsbudsjettet som kanaliseres gjennom norske institusjoner økte kraftig fra 2014 til 2016 for så å synke i 2017. Dette skyldes utviklingen i flyktningutgifter i Norge i perioden.

13 Sektorovergripende miljø- og klimapolitikk

Regjeringens klima- og miljøpolitikk bygger på at alle samfunnssektorer har et selvstendig ansvar for å legge miljøhensyn til grunn for aktivitetene sine og for å medvirke til at de nasjonale klima- og miljømålene kan nås. For en omtale av regjeringens samlede klima- og miljørelevante saker, se Klima- og miljødepartementets fagproposisjon.

Klimatilpasning og forebygging av klimarelaterte katastrofer

Konsekvensene av klimaendringene rammer utviklingslandene og de mest sårbare statene særlig sterkt. Hyppigere tørke- og flomkatastrofer fører til sviktende avlinger i landbruket og ødelagt infrastruktur. FN anslår at rundt 24 millioner mennesker skyves inn i fattigdom hvert år på grunn av klima- og naturkatastrofer. Samtidig øker hyppigheten av ekstremvær, og orkansesongen 2017 har blitt kalt den dyreste noensinne med kostnader som er beregnet til 215 mrd. USD (Verdensbanken).

Klimatilpasning og forebygging av klimarelaterte katastrofer er derfor sentralt i norsk utviklingspolitikk. Et annet kjerneområde er reduksjon av utslipp av klimagasser og luftforurensning. Dette er bidrag til gjennomføringen av Parisavtalen, i arbeidet for bærekraftsmålene og det globale Sendai-rammeverket for katastrofeforebygging.

Den norske støtten i 2017 ble gitt på nasjonalt, regionalt og globalt nivå. Det grønne klimafondet (GCF) under FNs klimakonvensjon var en av de største mottakerne av norsk klimafinansiering (480 mill. kroner i 2017). Halvparten av fondets investeringer går til utslippsreduksjon, og den andre halvparten skal gå til klimatilpasning. Det ble også gitt betydelig klimabistand gjennom kjernebidrag og øremerkede tilskudd til de multilaterale utviklingsbankene. Norge bidro til styrkede værvarslingstjenester i Afrika og Sør-øst Asia gjennom Verdens meteorologiorganisasjon og Meteorologisk Institutt og til forebygging av klimarelaterte katastrofer gjennom Verdensbanken og FNs organ for katastrofeforebygging.

I 2019 vil klimatilpasning og forebygging av klimarelaterte katastrofer fortsette å være sentralt i det norske utviklingssamarbeidet. Satsingen på å fremme matsikkerhet vil være et viktig bidrag til klimatilpasning. Videre vil man søke å styrke privat sektors rolle gjennom samarbeid med privat sektor og støtte til globale initiativ om forsikring i tilknytning til naturkatastrofer i sårbare land.

Miljø

Et rent og sunt miljø er en forutsetning for å nå bærekraftsmålene om utvikling. Regjeringen har økt innsatsen for globale miljøtiltak. Norge har aktivt bidratt til at innsats mot marin forsøpling, mikroplast og miljøkriminalitet er høyt på den internasjonale dagsorden. Norske bistandsmidler støtter tiltak i utviklingsland for gjennomføring av globale avtaler på miljøområdet, som avfallshåndtering og kompetansebygging. Noen hovedkanaler for dette er FNs miljøprogram (UNEP) og Den globale miljøfasiliteten (GEF). Vi bidrar også til å styrke internasjonal forvaltning av biodiversitet gjennom Konvensjonen om biodiversitet, og fremme sammenhengene mellom miljø og helse gjennom samarbeid med bl.a. Verdens helseorganisasjon (WHO).

Fornybar energi

Tilgang til energi er en sentral forutsetning for økonomisk og sosial utvikling. Stabil forsyning av elektrisitet er også en forutsetning for næringsutvikling og jobbskaping. Energisektoren er den største kilden til utslipp av karbondioksid. Det er derfor avgjørende at eksisterende energiproduksjonen går over fra fossil energi til fornybar, og at ny energiproduksjon baseres på fornybare kilder som vannkraft, sol og vind.

Antall personer uten tilgang til elektrisitet har siden år 2000 blitt redusert fra 1,7 milliarder til omkring 1 milliard i 2016. Vellykkete programmer flere land medfører at antall personer som får tilgang til elektrisitet er økende, men innsatsen må økes for å nå bærekraftsmål 7. Nesten all økning i tilgangen elektrisitet siden 2000 er basert på tilkoblinger til det nasjonale strømnettet, og det er antatt at tilkobling til nettet vil fortsette å være den foretrukne løsningen. I områder med spredt bebyggelse vil desentraliserte løsninger ofte være en rimeligere løsning.

Bevilgningen til fornybar energi dekker støtte til tiltak som bidrar til tilgang til elektrisitet, utbygging av fornybar energi og mobilisering av privat sektor til å delta i slik utbygging. Dette skjer gjennom tiltak som forbedrer investeringsklimaet, slik som kapasitets- og institusjonsbygging, tiltak som reduserer risikoen i tidlig prosjektfase, utbygging av strømnettet og støtte til lokale strømløsninger. Bevilgningen er særlig rettet mot land i Afrika.

Vann og sanitær

Det vil bli utfordrende å nå målene for vann og sanitær, spesielt i Afrika. Mer enn 2 milliarder mennesker drikker forurenset drikkevann og 4,5 milliarder har ikke tilgang til gode sanitærløsninger. Nesten 900 millioner har ikke en gang tilgang til en utedo. Ingen deler av verden er i rute til å nå sanitærmålene. Målene om vannkvalitet og rensning av avløpsvann vil heller ikke nås. Klimaendringene forsterker problemene knyttet til manglende tilgang til vann og sanitær. I følge OECD så vil det kreves ytterligere 500 mrd. USD per år for nå bærekraftsmålet for vann og sanitær.

Volumet på den norske vannbistanden har ligget fast på omlag 200 millioner pr. år siden rundt tusenårsskiftet. I 2017 ble det bevilget 192 millioner til vann- og sanitærtiltak. Hovedinnsatsen skjer i første rekke gjennom humanitær bistand, helse, utdanning, sivilt samfunn og regionbevilgningen. Norge støtter UNICEFs arbeid med vann, sanitær og hygiene (har aktivitet i ca. 80 land). Bilateralt er det aktiviteter bl.a. i Afghanistan og i Myanmar.

Matsikkerhet

Klimaendringer og landbruk er prosesser som påvirker hverandre. Endringer i gjennomsnittlig temperatur, nedbørnivå, ekstremvær, nivå på havet, konsentrasjonen av ozon og CO₂ i atmosfæren er blant de mange elementene som påvirke landbruket. Så mye som 95 pst. av landbruksarealet i Afrika sør for Sahara er avhengig av naturlig nedbør og således svært sårbart for svingninger i vær og endringer i klima (IWMI).

På den andre siden står landbruk for rundt 24 pst. av de totale utslipp av klimagasser (IPCC). Det er behov for å tenke nytt hva gjelder reduksjon av klimagasser fra landbruket.

Per 2017 er over 800 000 hektar med produktivt land rehabilitert i Etiopia. I samme prosjekt har over 350 000 husholdninger fått juridisk bindende eierskap til sitt land. I Zambia ble nesten 180 000 bønder (52 pst. kvinner) organisert gjennom 75 lokale samvirkelag. Medlemmene får veiledningstjenester innen klimatilpasset landbruk. Prosjektet har også redusert utslipp av CO₂ med 214 000 tonn gjennom redusert avskoging og bruk av energieffektive ovner.

Norge lanserer høsten 2018 en handlingsplan for bærekraftige matsystemer i norsk utenriks- og utviklingspolitikk. Systemtankegangen i handlingsplanen gjør at alle koblinger må vurderes nøye – inkludert innvirkning av landbrukstiltak på klima og miljø. Klimatilpasning i landbruket vil i tillegg bidra til økt robusthet og stryket kapasitet for lokale samfunn til å stå imot klimarelaterte kriser.

EØS-midlene

Mange europeiske klima- og miljøutfordringer er grenseoverskridende og krever samarbeid på tvers av landegrensene. Gjennom EØS-midlene støttes tiltak som fremmer klima, miljø og fornybar energi i 15 europeiske land. Midlene bidrar til at landene skal kunne oppfylle sine nasjonale og internasjonale forpliktelser, inkludert oppfyllelse av EU-direktiver. EØS-midlene styrker også de bilaterale forbindelsene mellom Norge og mottakerlandene, og innenfor miljø og klima er miljøforvaltningens etater, herunder Miljødirektoratet, samt en rekke forskningsaktører og institusjoner aktive i flere land. Samarbeidet mellom norske aktører og partnere i mottakerlandene er meget positivt for vårt nasjonale miljøarbeid, ettersom forvaltningen får ny kunnskap gjennom europeisk samarbeid.

EØS-midlene: Rapport 2017 på miljøforvaltning og biologisk mangfold og klimatilpasning og fornybar energi

Under EØS-midlene 2009–2014 var det pr. juli 2018 benyttet om lag 330 mill. euro til egne programmer i til sammen 14 land for å fremme klima, miljø og fornybar energi. I tillegg kommer relevante prosjekter innen programmene grønn industriell innovasjon, forskning og sivilt samfunn som også fremmet miljø og klima. Programmene har blant annet bidratt til utvikling av om lag 40 nasjonale og lokale klimatilpassingsplaner og til styrking av offentlig forvaltningskompetanse om klimatilpassing. Det er forventet at energieffektiviseringstiltak vil bidra til å redusere klimagassutslippene med om lag 525 000 CO₂ ekvivalenter pr. år. Flere tiltak for å fremme og øke produksjonen av fornybar energi har også blitt iverksatt. Innen miljøvern og miljøforvaltning har programmene også bidratt til å forbedre forvaltningen av hav- og vannressurser, blant annet gjennom utarbeidelse og iverksetting av over 150 miljø og marine overvåkingsplaner. EØS-midlene har også bidratt til å bevare økosystemer og biologisk mangfold gjennom støtte til utarbeidelse og implementering av over 900 planer som dokumenterer status på økosystemer og fremmer forslag til tiltak.

EØS-midlene: Plan for videre arbeid

Miljø, energi, klima og lavutslippsøkonomi er en av tre prioriterte hovedsektorer under EØS-midlene 2014–2021. Etter at rammeavtaler med 13 av 15 land er signert, er i underkant av 480 mill. euro planlagt benyttet til miljø, energi, klima og lavutslippsøkonomi i 12 land. Detaljerte planer, inklusive konkrete mål, forventes ferdigstilt i løpet av 2019.

14 Likestilling i utenriks- og utviklingspolitikken

Kvinners rettigheter og likestilling i utenriks- og utviklingspolitikken

Stadig flere land viser sin støtte til kvinners rettigheter. Familielovgivningen er endret i likestillingsvennlig retning i flere land de siste årene. Kvinners politiske og økonomiske deltakelse er økende og bidrar dermed til velferd for familier og samfunn. 2017 var året hvor kvinnemarsjer og #MeToo satte politisk dagsorden og krevde slutt på diskriminering, trakassering og vold.

Samtidig har de siste årene også vært preget av at noen land og grupper ønsker å svekke kvinners rettigheter. Dette koples til en retorikk om å beskytte familien, kultur og religion. Disse kreftene må møtes gjennom tverregionalt samarbeid og kunnskapsbasert dialog for å beskytte og fremme kvinners rettigheter som universelle. Kvinneorganisasjoner og andre menneskerettighetsforsvarere må sikres rom til å utøve sine demokratiske rettigheter og sin rolle.

Handlingsplanen «Frihet, makt og muligheter» (2016–2020) peker ut de områdene hvor Norge vil konsentrere arbeidet for kvinners rettigheter. Handlingsplanen utgjør sammen med ny handlingsplan for kvinner, fred og sikkerhet, den kommende strategien mot barne- og tvangsekteskap og skadelige skikker og relevante stortingsmeldinger, søylene i den norske innsatsen for likestilling mellom kvinner og menn. Handlingsplanen for kvinner, fred og sikkerhet har egen resultatrapportering.

Nedenfor illustreres noen resultater i regi av de mange norske partnerne som samlet sett bidrar til gjennomføringen av de fem prioriterte temaene i «Frihet, makt og muligheter».

Jenters rett til utdanning

Regjeringens mål er å sikre inkluderende og rettferdig kvalitetsutdanning for alle jenter og gutter.

Utdanning er fundamentet for jenters og kvinners selvbestemmelse, og for deres økonomiske og politiske deltakelse. Jenters utdanning er en hovedprioritet for utviklingspolitikken. Vi nærmer oss målet om lik skoledeltakelse for jenter og gutter, men en rekke utfordringer knyttet til å få jenter til å fullføre skolegang gjenstår.

Resultater av støtte til utdanning redegjøres også for i andre deler av budsjettet. Her skal nevnes utviklingsbankenes arbeid. I dette står Verdensbankens økende fokus på «menneskelig kapital» for inkluderende vekst, og dermed investeringer i utdanning og helse, sentralt. Banken har i perioden 2015–2017 bidratt til at 7 millioner lærere har blitt rekruttert eller fått opplæring i de fattigste landene. I følge Asiabankens resultatrapport for 2017 har deres tiltak gitt 3,5 millioner jenter utdanning.

Kvinners politiske rettigheter og deltakelse

Regjeringens mål er at kvinner skal delta på lik linje med menn i det politiske liv.

Kvinners politiske deltakelse, inkludert i fred og forsoningsprosesser, er ikke bare et demokratispørsmål, men også viktig for å ta alle menneskelige ressurser i bruk i beslutninger for samfunnet. Kvinners representasjon i verdens nasjonalforsamlinger er kun 23,8 pst. Rwanda, Cuba og Bolivia er de eneste landene i verden hvor kvinner utgjør mer enn halvparten av representantene.

Innsatsen for kvinnelige menneskerettighetsforsvarere og ikke diskriminerende lovverk utgjør to andre elementer i regjeringens arbeid på dette feltet. Gjennom betydelig støtte til sivilt samfunn støttes organisasjoner som står i frontlinjen i kampen for rettigheter. Kvinner som fremmer saker som oppfattes som kontroversielle er ekstra utsatt for vold og overgrep.

UNDP er en sentral aktør for kvinners politiske rettigheter og deltakelse. I perioden 2014–2017 ga UNDP støtte til 41 land for å fremme kvinners deltakelse i beslutningsprosesser. Dette innebar styrking av kvinner rolle gjennom endring av 74 eksisterende lover og introduksjon av 46 nye lover. 30 789 kvinner ble informert om sine rettigheter og forberedt til å ta mer beslutnings- og lederansvar. I Nepal bidro UNDP til at valgkommisjonen kom i kontakt med 52 268 potensielle kvinnelige kandidater, 4 000 av disse ble nominert, og 1 011 ble valgt inn i politiske verv.

I Etiopia støtter Norge Senter for menneskerettigheter ved Addis Abeba universitetet med fokus på fattige, og på sårbare kvinner. I løpet av 2017 mottok en betydelig antall personer fri rettshjelp i ulike byer i Etiopia og det ble holdt opplæring i menneskerettigheter. Et annet eksempel på sivilt samfunns innsats er Pakistan hvor støtten til organisasjonen Shirkat blant annet har bidratt til at 33 000 kvinner har fått hjelp til registrering av fødsler, ekteskap, skilsmisse. 8 666 kvinner fikk bistand i arvespørsmål, offentlige tjenester og skoleregistering for barn.

Kvinners økonomiske rettigheter og deltakelse

Regjeringens mål er at kvinner skal ha fulle økonomiske rettigheter og delta på lik linje med menn i arbeidslivet.

Lønnet arbeid for kvinner er en forutsetning for, og et resultat av, likestilling. Derfor er det å fjerne økonomisk diskriminering av kvinner og bedre adgang til arbeidsmarkedet viktige elementer. Verdensbankens rapport «Women, Business and the Law 2018» viste at på tross av fremgang, er juridiske hindringer for kvinners økonomiske deltagelse fortsatt svært utbredt mange steder. Norges innsats omfatter også normativt arbeid hvor like rettigheter til eiendom og kapital er sentralt, og støtte til kvinnelige entreprenører gjennom Verdensbanken og til FNs arbeid.

Norges støtte til FNs samarbeidsprogram for kvinner i jordbruket har nådd ut til 41 000 kvinner og 213 000 familiemedlemmer på landsbygda i Etiopia, Guatemala, Kirgisistan, Liberia, Nepal, Niger, og Rwanda. Målsetningene er bedret matsikkerhet og ernæring, økte husholdsinntekter og å fremme kvinners deltakelse i beslutningsprosesser.

I perioden 2014–2017 har UNDP bidratt til sysselsetting og bedret levekår i 120 land for 37,3 millioner mennesker, 51 pst. av disse var kvinner. Det ble skapt 3 millioner nye arbeidsplasser, 41 pst. for kvinner. Kirkens Nødhjelps arbeid på Haiti kan illustrere frivillige organisasjonenes rolle. Deres innsats for haitiske migranter ga 155 kvinnelige etablerere inntektsskapende aktivitet.

Et liv fritt for vold og skadelige skikker

Regjeringens mål er å avskaffe vold og skadelige skikker rettet mot jenter og kvinner.

Det antas at 1 av 3 kvinner har opplevd fysisk og eller seksualisert vold fra en partner i sitt livsløp. Barne- og tvangsekteskap og andre skadelige skikker er utbredt. På globalt nivå ser en at trenden med nedgang i kjønnslemlestelse og barne- og tvangsekteskap ofte brytes i humanitære sitasjoner. Den norske støtten til bekjempelse av vold og skadelige skikker er betydelig og går gjennom multilaterale kanaler, herunder UNFPA og UN Women og sivilt samfunn.

UNFPA og Unicef sitt fellesprogram mot kjønnslemlestelse omfatter 17 land og har bidratt til at 1,5 millioner jenter og kvinner har fått tilgang til tjenester til forebygging og omsorg. 13 av programlandene har innført lovgiving mot praksisen og et stort antall helsearbeidere har fått opplæring.

Norge har øremerket støtte til Verdens helseorganisasjon for å styrke kunnskapen om helsemessige aspekter ved kvinnelig omskjæring. Organisasjonen lanserte i mai 2018 en omfattende klinisk håndbok for helsearbeidere. Håndboken er det første globale verktøyet i sitt slag. Arbeidet retter seg mot land med høy forekomst, samt helsearbeidere som møter diasporaen fra samfunn som praktiserer ulike former for omskjæring.

Seksuell og reproduktiv helse og rettigheter

Regjeringens mål er å fremme jenters og kvinners seksuelle og reproduktive helse og rettigheter.

Fortsatt dør mange kvinner av graviditetsrelaterte årsaker som kunne vært unngått. En viktig brikke i å endre dette er kvinners rett til å ha kontroll over og bestemme fritt over egen seksualitet. Den amerikanske kuttet av finansieringen til UNFPA og andre sentrale globale aktører, er en utfordring for arbeidet. Norge vil i perioden 2017–2020 øke støtten til seksuell og reproduktiv helse og rettigheter med 700 mill. kroner. Det er en stor satsing på kvinne- og barnehelse, og innsats for unges reproduktive helse blant annet gjennom seksualundervisning.

I forhandlinger i FN går en del land inn for å svekke omforent politikk på feltet, nedfelt i handlingsplanen fra befolkningskonferansen i Kairo og kvinnekonferansen i Beijing. Regjeringen jobber aktivt for å forsvare standardene på alle relevante arenaer.

For å bekjempe kjønnslemlestelse er Norge den viktigste støttespilleren for UNFPAs og Unicefs program mot kjønnslemlestelse av jenter siden programmet ble opprettet i 2008. De arbeider i 17 land og har bl.a. bidratt til lovforbud i 12 av landene og til at over 12 000 landsbyer har tatt avstand fra praksisen, samt opplæring av 100 000 helsearbeidere.

Et annet eksempel er en betydelig økning av Verdensbankens finansiering til helsesektoren som har bidratt til at over 263 millioner mennesker fikk tilgang til grunnleggende tjenester innen helse, ernæring og familieplanlegging.

Politisk og finansiell støtte til She Decides, Women Deliver og andre nettverk og organisasjoner er viktige arenaer for samarbeid for jenters og kvinners seksuelle og reproduktive rettigheter.

EØS-midlene

Likestilling er også en prioritet i det europeiske samarbeidet. Likestilling er en fellesverdi som både EU og EØS/EFTA-landene deler, og en forutsetning for å nå EUs mål om økonomisk vekst, sysselsetting og sosial utjevning. Mange EU-land har fremdeles store utfordringer når det gjelder tilgang på arbeid for kvinner, lønnsforskjeller, mulighet for å kombinere arbeid og familieliv, samt kvinners deltakelse i politiske og økonomiske beslutningsprosesser. EØS-midlene bidrar til økt oppmerksomhet, mer kunnskap og kapasitet til dette feltet der få andre finansieringsmuligheter finnes. EØS-midlene 2009–2014 finansierte program og prosjekter innenfor likestilling og vold i nære relasjoner for om lag 53 mill. euro. I tillegg ble disse temaene støttet under NGO- og forskningsprogrammene. Norske aktører samarbeidet med myndighetene i mottakerlandene om gjennomføringen av programmene, og la til rette for norsk prosjektdeltagelse der det var mulig.

I denne perioden har støtten bl.a. resultert i politikkendringer i 67 tilfeller på lokalt og/eller nasjonalt nivå, fleksible arbeidsordninger introdusert i 25 kommuner i Spania og i 94 av de største selskapene i Tsjekkia og i Estland. 140 selskaper i Spania har forpliktet seg til å øke kjønnsbalansen i beslutningstakende posisjoner. Videre er 5600 kvinnelige entreprenører støttet gjennom opplæring og tilgang til finansiering. Mer enn 4000 kvinner fra sårbare grupper har mottatt opplæring for å forbedre sine muligheter på arbeidsmarkedet. Under vold i nære relasjoner har EØS-midlene bl.a. bidratt til å forbedre nasjonale juridiske rammeverk i tråd med Istanbul-konvensjonen i samarbeid med Europarådet. Mer enn 8500 yrkesutøvende (i hovedsak politi, aktorer og dommere) har fått opplæring i tilnærming/behandling av ofre for vold i nære relasjoner. Det er også opprettet 21 nye støttesentre for ofre for vold i nære relasjoner og ytterligere 85 sentre har mottatt støtte. Mer enn 15 700 ofre har dratt nytte av denne støtten under EØS-midlene.

15 Likestilling og ikke-diskriminering i utenrikstjenesten

Overordnede mål

Utenrikstjenesten har som strategisk mål å være en arbeidsplass som rekrutterer, utvikler og beholder dyktige medarbeidere uavhengig av kjønn, alder, etnisitet, religion og funksjonsevne.

Utenrikstjenestens personalpolitikk skal i samsvar med lovpålagte krav bidra til at alle medarbeidere, uavhengig av kjønn, etnisitet, funksjonsevne og alder, har like reelle muligheter til faglig, personlig og karrieremessig utvikling og til å bruke sin kompetanse. Likestilling og mangfold skal være integrert i hele departementets virksomhet og gjøres relevant i alle organisasjonsledd og på alle nivåer.

Lønns- og stillingsnivåer

Kjønnsfordeling

Mål

Det er departementets målsetting å ha en god kjønnsfordeling på alle nivåer og stillingskategorier.

Tilstandsrapport

Prosentvis andel kvinnelige ledere i tjenesten totalt er 48 pst. i 2017, det samme som i 2016.

Det målrettede arbeidet for å skape balanse mellom kvinner og menn i lederstillinger i utenrikstjenesten har gitt gode resultater. Blant toppledelsen i departementet, utenriksråd, assisterende utenriksråd og ekspedisjonssjefer, har kvinneandelen variert mellom 60 og 42 pst. i årene siden 2011.

Tiltak

I de stillingskategorier hvor det ene kjønn er underrepresentert, inneholder alle utlysningstekster en oppfordring til det underrepresenterte kjønn om å søke stillingen. Det legges vekt på å innkalle søkere fra det underrepresenterte kjønn til intervju når disse vurderes som kvalifiserte. I en del tilfeller oppfordrer man også enkeltkandidater fra det underrepresenterte kjønn til å søke stillinger.

Antallet kvinner som søkte stasjonssjefstillinger har hatt en positiv utvikling siste årene. Utenriksdepartementet vil fortsatt benytte tiltak som kan øke dette antallet ytterligere, herunder motivere kvalifiserte kvinner til å søke flere stasjonssjefsstillinger. Som tidligere vil også ledere bli anmodet om å oppmuntre kvalifiserte kvinnelige medarbeidere til å søke stasjonssjefsstillinger.

Kjønnsaspektet er også sentralt i lønnsvurderingen ved stillingsskifter, som det er relativt mange av i utenrikstjenesten.

Lønn

Mål

Utenriksdepartementet har konkrete målformuleringer knyttet til kjønn og likelønn, bl.a. i lønnspolitisk og personalpolitisk dokument. Formuleringene er i tråd med bestemmelsene i likestillings- og diskrimineringsloven § 29 C9, jf. kapittel 2.

Tilstandsrapport

Arbeidsgiver utarbeider kjønnsdelt lønnsstatistikk fordelt på stillingskategorier før og etter lokale lønnsforhandlinger.

Totalt sett har menn noe høyere lønn enn kvinner, men det er små forskjeller innen de forskjellige stillingskodene. Generelt kan lønnsforskjellen forklares med at menn fortsatt har noe lenger tjenestetid enn kvinner, spesielt på høyeste ledernivå. Dette forholdet er i fortsatt endring, ettersom antallet kvinner med ledererfaring øker.

Kjønnsforskjellene i lønn er små innad i de fleste store stillingskategoriene (rådgiver, førstekonsulent mv.). Unntaket i så måte er spesialrådgiver og seniorrådgiverkategorien, hvor den relativt store lønnsforskjellen mellom kjønnene kan forklares med at det er mange menn, som har vært linjeledere og som derfor har høyere lønn enn nåværende stillingsgrad skulle tilsi, samt mange nyopprykkede kvinnelige seniorrådgivere med relativt lav lønn (nybegynnerlønn) i denne stillingskategorien.

I hovedsak skjer lønnsdannelsen i de lokale lønnsforhandlingene, der de fleste får sin lønnsutvikling.

Bruk av overtid

Ifølge personalpolitisk dokument skal overtid i utenrikstjenesten avdekkes nærmere og følges opp. Det er de siste årene arbeidet målrettet med å redusere departementets samlede overtidsbruk. Dette har resultert i en nedgang de siste 10 årene, og siden 2012 ser det ut til at overtidsbruken har stabilisert seg på et relativt lavt nivå.

Det er ikke utformet egen målsetting mht. kjønn og overtid da det ikke vurderes å være spesielle utfordringer eller skjevheter på dette området.

Tilstandsrapport

Andel kvinner som arbeidet overtid i 2017 (av medarbeidere som har jobbet overtid) utgjorde 54 pst. og de arbeidet 51 pst. av det totale antall overtidstimer.

I departementet utgjorde kvinner 53 pst. av arbeidsstyrken i 2017.

Tiltak

Fortsatt overvåke overtidsbruk.

Permisjoner/Fravær

Tilstandsrapport

Fordelingen på fravær pga. sykt barn er om lag 65/35 for kvinner/menn.

Menn i utenrikstjenesten tar ut fedrekvoten under hjemmetjeneste, men ikke alltid under utestasjonering når mor f.eks. mangler rettigheter til permisjon og heller ikke oppfyller aktivitetskravet. Menn tar ofte ut lite av fellesperioden.

I Utenriksdepartementet har kvinner fortsatt et mye høyere sykefravær enn menn. Hyppigere bruk av graderte sykemeldinger og nye digitale løsninger gjør oppfølgingsarbeidet og kontakten med den sykemeldte enklere.

Selv om kvinner i Utenriksdepartementet har høyere sykefravær enn menn, som i samfunnet ellers, ser ikke departementet behov for konkrete tiltak som retter seg spesielt mot menn eller kvinner.

Utenriksdepartementet følger opp sykefravær på individnivå i tråd med IA-avtalen, annet regelverk og lovpålagte krav om tettere oppfølging.

Ansettelsesforhold

1,5 pst. av stillingene i utenrikstjenesten er deltidsstillinger. Av disse er de fleste kvinner, mer enn tre av fire. Gitt det lave antallet deltidsstillinger anses det ikke nødvendig å iverksette tiltak på dette området.

Kjønnsfordeling fast/midlertidig

Mål

Utenriksdepartementet følger den generelle målsettingen om at bruken av midlertidige stillinger skal være begrenset.

Tilstandsrapport

14,49 pst. av stillingene i utenrikstjenesten er midlertidige. Kvinner utgjør et lite mindretall av de som er ansatt i midlertidige stillinger. Hovedtyngden av midlertidig tilsatte har fast arbeid i andre statlige virksomheter. Spesialutsendingsstillingene ved utenriksstasjonene utgjør en stor del av de midlertidige stillingene i departementet. Dette er stillinger som i sin natur er midlertidige. Ansatte i disse stillingene rekrutteres fra andre offentlige etater/departementer for en begrenset tid, og har permisjon fra egen etat mens de er spesialutsendinger.

Tiltak

Utenriksdepartementet legger vekt på å begrense bruken av reelle midlertidige stillinger.

Mangfold

Utenriksdepartementet har utarbeidet en egen tiltaksplan for rekruttering av personer med minoritetsbakgrunn og nedsatt funksjonsevne. I eksterne kunngjøringer, som til aspirantopptaket, oppfordres eksplisitt kandidater som kan bidra til mangfold til å søke. I den elektroniske søknadsprosessen kan søkerne velge å synliggjøre sin bakgrunn gjennom avkryssing. Det legges vekt på å innkalle kvalifiserte søkere med ikke-vestlig bakgrunn eller redusert funksjonsevne til intervju. Utenriksdepartementets rekrutteringsverktøy er universelt utformet og tilrettelagt på en slik måte at blinde og svaksynte på lik linje med funksjonsfriske kan benytte seg av verktøyet.

Som IA-virksomhet har Utenriksdepartementet som mål å rekruttere nye ansatte og/eller vikarer med nedsatt funksjonsevne, og tilrettelegge arbeidsplassen.

Kompetanseutvikling

Kompetanseutvikling foregår først og fremst gjennom læring og praksis i det daglige arbeidet i utenrikstjenesten. UD er satt til å ivareta et bredt register av oppgaver både hjemme og ute, og kompetanseutviklingen er betydelig gjennom vekslende jobberfaring mellom utestasjon og hovedkvarter. Dybde- og breddekunnskap skal bygges og vedlikeholdes systematisk over tid. Både lokalt og sentralt organiserer og tilrettelegger UD for kompetanseutvikling gjennom kurstilbud.

Norad – likestillingsredegjørelse

Norad har alltid hatt et flertall kvinnelige ansatte. Tabellen under viser at andelen kvinner er større enn andelen menn i alle stillingskategorier. Kjønnsfordelingen reflekteres også i søkergrunnlaget til stillingene som lyses ut. Blant søkere på utlyste stillinger i 2017 var 62 pst. kvinner og 38 pst. menn.

Ved utgangen av 2017 hadde i underkant av 5 pst. av Norads ansatte innvandrerbakgrunn fra landgruppe 22. Til sammen 87 personer, eller 6 pst. av søkere på utlyste stillinger, registrerte at de hadde innvandrerbakgrunn. Det kalles alltid inn minst én kvalifisert søker med innvandrerbakgrunn fra landgruppe 2 til intervju. Det ble rekruttert to medarbeidere med innvandrerbakgrunn i 2017.

Det ble i 0,6 pst. av søknadene registrert at søker hadde funksjonsnedsettelse. Det ble ikke rekruttert noen med nedsatt funksjonsevne i 2017.

Fredskorpset – likestillingsredegjørelse

Fredskorpset som arbeidsgiver

Personalpolitisk mål er å ha en stabil stab bestående av ansatte med variasjon i alder, kjønn, etnisk bakgrunn og yrkesmessig funksjonsevne samt at de innehar høy kompetanse og god motivasjon.

Tilstandsrapporten viser relativt god kjønnsfordeling i alle stillingskategorier. I alle søknadsprosesser vurderes kvalifiserte søkere utfra mangfoldet. Det har vært liten grad av turnover i Fredskorpset, men pga. flyttevedtak skifter dette mot slutten av 2017.

Lavt sykefravær og godt motiverte ansatte er gjennomgående for Fredskorpset. God tilrettelegging for alle med behov for det både med bruk av hjemmekontor og fysisk tilpasning er også prioritet. Det var svært lavt sykefravær etter flyttevedtaket hvor det var fokus på tiltak for trivsel og trygging av ansatte og god informasjonsflyt slik at de ansatte var ivaretatt i hele forløpet.

16 Omtale av lederes ansettelsesvilkår i statlige foretak under Utenriksdepartementet

Norfund

Daglig leder Kjell Roland har i perioden 01.01.2017–31.12.2017 mottatt totalt 3 615 312 kroner i godtgjørelse, bestående av 2 508 742 kroner i lønn, 1 004 708 kroner i pensjon og 101 863 kroner i andre godtgjørelser.

Norfund har en ytelsesbasert pensjonsordning for alle ansatte. Full opptjeningstid er 30 år og utgjør 70 pst. av lønn opp til 12 G. Pensjonsordningen tilfredsstiller kravene i lov om obligatorisk tjeneste-pensjon. Norfund har også en ordning hvor det opptjenes rettigheter ut over 12G. Den utgjør 66 pst. av lønn ut over 12G med en pensjonsalder på 67 år og full opptjeningstid på 30 år. Er tjenestetiden mindre enn 30 år avkortes pensjonen forholdsmessig. Denne ordningen ble lukket for nye medlemmer i 2012.

Norfund har siden høsten 2017 arbeidet med en omlegging av pensjonsordningen.

Daglig leder har en pensjonsalder på 65 år. Daglig leder har ingen etterlønnsavtale ut over oppsigelsestid på 3 måneder. Daglig leder i Norfund mottar ikke bonus.