Del 3
Omtale av særlege tema

7 Omtale av særlege tema

7.1 Samfunnssikkerheit og beredskap

Generell omtale av samfunnssikkerheit og beredskap

Regjeringa arbeider heilskapleg og systematisk med samfunnssikkerheit. Utgangspunktet for Kommunal- og moderniseringsdepartementets arbeid med samfunnssikkerheit er føringane som er gitt i samfunnssikkerheitsmeldinga som blei lagd fram hausten 2020, Meld. St. 10 (2016–2017) Risiko i et trygt samfunn, Meld. St. 38 (2016–2017) IKT-sikkerhet – Et felles ansvar, Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Norge, Meld. St. 21 (2012–2013) Terrorberedskap, Meld. St. 29 (2011–2012) Samfunnssikkerhet og Instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet. Hovudmål:

• Kommunal- og moderniseringsdepartementets arbeid med samfunnssikkerheit styrker evna til å førebygge og handtere kriser innanfor departementets ansvarsområde.

Det blir gjort mykje på mange område for å oppnå målet. I 2021 er eit prioritert område internt i Kommunal- og moderniseringsdepartementet å halde ved like og vidareutvikle evna til krisehandtering. Gjennom eit godt beredskapsplanverk, robust organisering, relevante øvingar og konkrete kompetansehevingstiltak skal departementet vere førebudd på å møte alle typar kriser i sine eigne sektorar på ein effektiv og profesjonell måte og yte bistand til andre departement når det trengst.

Departementet prioriterer arbeidet med risiko- og sårbarheitsanalysar, noko som er avgjerande for å drive effektiv førebygging og sørge for tilstrekkeleg beredskap. Andre prioriterte tiltak er å lære av øvingar og hendingar, kontinuitetsplanlegging og oppfølging av tilsyn. Å styrke samordninga internt i departementet, med verksemder i sektorane, og med andre departement er også eit viktig moment.

Departementet har eit mangfaldig og komplekst sektoransvar. Samfunnssikkerheitsarbeidet er særleg knytt til områda elektronisk kommunikasjonsnett og -tenester, tenesteleveransar til departementsfunksjonen, valgjennomføring, digitale fellesløysingar, kart- og geodata, plan- og bygningspolitikk, informasjonssikkerheit i forvaltninga og Fylkesmennenes fellesadministrasjon. Under følger ein nærmare omtale av mål, prioriteringar og tiltak på desse områda.

Elektronisk kommunikasjonsnett og -tenester

Elektronisk kommunikasjonsnett og -tenester dannar ein digital grunnmur for det norske samfunnet, er svært viktig for funksjonaliteten i samfunnet og er definert som ein kritisk samfunnsfunksjon. Kommunal- og moderniseringsdepartementet forvaltar og utviklar politikken som gjeld elektronisk kommunikasjonsnett og -tenester (ekom). I det inngår mellom anna forvaltning av ekomloven, mobil- og breibandsmarknaden, frekvensressursar, nasjonale nummerplanar og satellittbasert kommunikasjon. Det overordna målet for området er

• eit likeverdig tilbod av sikre elektroniske kommunikasjonstenester av høg kvalitet og til rimelege prisar over heile landet

Saman med ekomaktørane og Nasjonal kommunikasjonsmyndigheit arbeider departementet med å identifisere og redusere sårbarheiter, handtere hendingar og sørge for tilstrekkeleg beredskap. Regjeringa arbeider med alternativt transportnett/kjernenett for å gi fleire transportalternativ og meir redundans og for å sikre større uavhengigheit av Telenors transportnett. Regjeringa arbeider vidare med programmet Forsterket ekom, der mobilnettet i utpeikte område i utvalde kommunar får større motstandsdyktigheit gjennom utvida reservestraum og alternative transmisjonsløysingar. Stadig meir av den norske internett-trafikken går via utlandet. Regjeringa arbeider også med å legge til rette for fleire fiberkablar til utlandet for å redusere sårbarheita ved at det meste av ekomtrafikken i dag går i same trasé via Oslo og vidare gjennom Sverige.

Nasjonal kommunikasjonsmyndigheit er utøvande tilsyns- og forvaltningsmyndigheit under Kommunal- og moderniseringsdepartementet innanfor ekomfeltet. Vidareføring og vidareutvikling av etablerte tilsyn og forum for sikkerheit og beredskap i regi av Nasjonal kommunikasjonsmyndigheit står sentralt i samfunnssikkerheitsarbeidet. Nasjonal kommunikasjonsmyndigheit har dei siste åra styrkt arbeidet på sikkerheitsområdet. Dette har skjedd både på tilsynsområdet, der fleire tilsyn har avdekt avvik som selskap er pålagde å rette, og gjennom opprettinga og styrkinga av EkomCERT. EkomCERT er eit sektorresponsmiljø for ekomsektoren som innhentar, samanstiller og analyserer sikkerheitsrelatert informasjon, koordinerer og handterer cyberhendingar og utarbeider situasjonsbilete. Ekomsikkerheitsforum legg også til rette for eit viktig samarbeid mellom dei største tilbydarane, sikkerheitstenestene og Nasjonal kommunikasjonsmyndigheit.

Noreg er tidleg ute med 5G-utbygging. Regjeringa har lagt til rette for dette, mellom anna gjennom tidleg frigjering av frekvensar for 5G-netta og føreseielege rammer for 5G-sikkerheit. Sensorteknologi, «tingenes internett» og kunstig intelligens, kombinert med 5G, dannar eit viktig grunnlag for den vidare digitaliseringa i det norske samfunnet. Departementet, saman med Nasjonal kommunikasjonsmyndigheit og andre relevante myndigheiter, vil legge til rette for at denne nye teknologien kan bidra til verdiskaping, samtidig som sikkerheit og personvern blir tatt vare på.

Tenesteleveransar til departementsfunksjonen

For at departementa skal kunne utøve rolla si i den kritiske samfunnsfunksjonen styring og kriseleiing, er dei avhengige av ein del understøttande funksjonar. Eit velfungerande og sikkert IKT-system og sikre arbeidslokale er understøttande funksjonar som fell inn under ansvarsområdet til Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Tenestene blir primært leverte av dei underliggande verksemdene Statsbygg og Departementas sikkerheits- og serviceorganisasjon (DSS). Det overordna målet for området er

• eit forsvarleg sikkerheitsnivå for departementsbygningane og andre felles skjermingsverdige objekt og infrastruktur som støttar opp under departementsfunksjonen

Kommunal- og moderniseringsdepartementets ansvar for departementsbygningane er avgrensa til den felles bygningsmassen, fellesområda og utandørsområda i regjeringskvartalet og departementsbygningane utanfor kvartalet. Ansvaret omfattar ikkje Statsministerens kontor og Forsvarsdepartementets lokale på Akershus festning. Departementet prioriterer eventuelle behov for å komplettere og justere sikkerheitstiltak i den felles grunnsikringa, med mål om godt sikra departement fram til det nye regjeringskvartalet kan takast i bruk.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet legg også stor vekt på leveranse av fellestenester som IKT og saks- og arkivsystem til departementa. Departementet vil kontinuerleg arbeide for sikrare og meir robuste IKT-system, mellom anna gjennom responsmiljøet i DSS CERT. Det pågår eit arbeid med å etablere ei felles IKT-plattform for alle departementa og Statsministerens kontor. Arbeidet er eit fellesprosjekt med Forsvarsdepartementet og skal bidra til betre samhandling og informasjonssikkerheit. Det blir også arbeidd med å innføre eit nytt felles saks- og arkivsystem for Statsministerens kontor, departementa og DSS.

Valgjennomføring

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har det overordna ansvaret for valgjennomføringa. Det inneber ansvar for regelverket for valgjennomføring, mellom anna vallova med tilhøyrande forskrifter, forskrift om valg til Sametinget og etatsstyraransvar for Valdirektoratet. Det overordna målet for området er

• korrekt og sikker valgjennomføring med tillit i befolkninga

Valgjennomføring har ein avgjerande funksjon i vårt demokratiske samfunn og styresett. Departementet og Valdirektoratet har sidan direktoratet blei oppretta i 2016, utvikla eit tett samarbeid rundt sikkerheit og beredskap, mellom anna gjennom risiko- og sårbarheitsvurderingar og rutinemessige beredskaps- og kriseøvingar. Kontinuerleg å gjere det elektroniske valadministrasjonssystemet (EVA) sikrare og meir robust er høgt prioriterte tiltak. Den tverrdepartementale arbeidsgruppa som utarbeidde tiltaksplanen for å styrke motstandsdyktigheita mot påverknad og hybride truslar før valet i 2019, er ført vidare med eit nytt mandat for arbeid fram mot stortings- og sametingsvalet i 2021.

I tillegg har departementet sett ned ei arbeidsgruppe med ansvar for å førebu moglege smitteverntiltak og beredskap i samband med gjennomføringa av valet i 2021. Arbeidsgruppa skal kartlegge korleis ein pandemisituasjon kan påverke gjennomføringa av valet, sjå på alternative løysingar for den praktiske gjennomføringa og utforme beredskapsplanar. Arbeidsgruppa består av personar med praktisk erfaring i valgjennomføring, valmyndigheitene og personar med smittefagleg kompetanse.

Digitale fellesløysingar

Nasjonale fellesløysingar er byggeklossar som kan brukast i utvikling og drift av offentlege digitale tenester. Fleire av fellesløysingane, og systema som nyttar seg av dei, er viktige for funksjonaliteten i samfunnet og er knytte til den kritiske samfunnsfunksjonen digital sikkerheit i sivil sektor. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har etatsstyringsansvar for Digitaliseringsdirektoratet, som forvaltar ei rekke fellesløysingar, mellom anna ID-porten og Altinn. Det overordna målet for området er

• å sikre, stabile og tilgjengelege digitale fellesløysingar i offentleg sektor

Sentrale tiltak er å kartlegge avhengigheitene og rutinemessig vurdere risiko og sårbarheit i tenestene. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har utover dette eit koordineringsansvar for alle dei nasjonale fellesløysingane.

Kart- og geodata

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har det overordna ansvaret for den nasjonale kart- og geodatapolitikken og etatsstyraransvar for Kartverket, som leverer tenestene på dette området. Kartverket har fleire oppgåver og roller som er viktige for samfunnssikkerheita. Ei viktig oppgåve er leveranse av geografisk informasjon til nødetatar og kriseleiing som er knytte til den kritiske samfunnsfunksjonen styring og kriseleiing. Det overordna målet for dette området er

• å vere i stand til å levere geografisk informasjon til samfunnet i fred, krise og krig

Departementet legg også stor vekt på tenestene frå Kartverket, som er avgjerande for funksjonaliteten i samfunnet. Det dreier seg særleg om tinglysing og registeret for offentleg eigedomsinformasjon (matrikkelen), men også om fastsetting av posisjon, oppmåling, kartlegging og jordobservasjon. Eit prioritert sikkerheitstiltak er å etablere sikkerheitsnivå 4 etter NIST-standarden (the National Institute of Standards and Technology) for Kartverkets system, som skal ferdigstillast i 2021. Vidare blir det arbeidd med å sikre betre bruk av geodata til beredskapsformål, mellom anna gjennom tettare samarbeid med Forsvaret.

Geodata er ei viktig brikke i innovasjon og forretningsmodellar i både offentleg og privat sektor rundt planlegging og samfunnsutvikling. På område som ikkje må vere underlagde sikkerheitsnivået som er nemnt ovanfor, er openheit og tilgjengelegheit av offentlege kartdata eit viktig prinsipp.

Plan- og bygningspolitikk

Kommunal- og moderniseringsdepartementet forvaltar plan- og bygningslova og er fagmyndigheit for areal- og samfunnsplanlegging og bygningspolitikk. Klimaendringane er i aukande grad ei utfordring for samfunnssikkerheita fordi endringane gjer det meir sannsynleg at hendingar som er utløyste av naturen, kan true folks liv og helse, materielle verdiar og sentrale samfunnsfunksjonar. Gjennom ansvaret for plan- og bygningspolitikken har departementet eit rettleiingsansvar overfor regionale og kommunale plan- og bygningsmyndigheiter. Rettleiinga skal bidra til at dei på best mogleg måte, gjennom planlegging basert på regional og lokal kunnskap, kan vere med og førebygge at naturskapte hendingar får store konsekvensar. Det overordna målet for området er

• ein plan- og bygningspolitikk som skal legge til rette for reduksjon av klimagassutslepp og tilpassing til framtidige klimaendringar

Departementets viktigaste tiltak for å nå målet er å utvikle, forvalte og informere om regelverket i plan- og bygningslova med forskrifter. Departementet prioriterer saman med dei andre departementa og underliggande etatar også å fremme og utvikle vidare ny kunnskap om potensielle fareområde og effektar av klimaendringar, slik at kommunal og regional planlegging og bustad- og bygningssektoren tar høgde for og tilpassar seg framtidige klimaendringar. Eit viktig bidrag er arbeidet med å etablere ein detaljert høgdemodell for heile landet som vil gi betre grunnlag for konsekvensutgreiingar og risiko- og sårbarheitsanalysar knytte til flaum- og rasfare. Departementet jobbar også med å følge opp forslag frå NOU 2015: 16 Overvann i byer og tettsteder — Som problem og ressurs.

Informasjonssikkerheit i forvaltninga

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har eit samordningsansvar for arbeidet for ei styrkt og meir heilskapleg tilnærming til informasjonssikkerheit i forvaltninga. Digitalisering av forvaltninga gir nye moglegheiter og fremmar effektivitet, men skaper også nye avhengigheiter og sårbarheiter. For å motverke dei digitale sårbarheitene er styrkt kompetanse og systematisk tilnærming til arbeidet med informasjonssikkerheit eit viktig bidrag til samfunnssikkerheitsarbeidet. Vidareutvikling av kompetanse- og rettleiingsmateriell er prioriterte tiltak. Det blir også arbeidd med å auke frekvensen av IKT-sikkerheitsøvingar i verksemdene. Departementet prioriterer i tillegg vidareføring av Nettverk for informasjonssikkerheit (NIFS), som blir forvalta av Digitaliseringsdirektoratet.

Fylkesmennenes fellesadministrasjon

Fylkesmennenes fellesadministrasjon (FMFA) leverer fellestenester som støttar opp under verksemda til fylkesmennene, og har ein viktig funksjon i å legge til rette for at Fylkesmannen kan utøve samordningsrolla si ved kriser. FMFA har innført eit moderniseringsprogram for all IKT hos fylkesmennene, som gir større sikkerheit og betre funksjonalitet. Dette vil det bli brukt betydelege midlar på også i 2021. Frå 2021 vil alle fylkesmennene ha tilknyting til Nasjonalt avgrensa nett.

Oppfølging av sikkerheitslova

Lov om nasjonal sikkerhet (sikkerheitslova) tredde i kraft 1. januar 2019, og alle sektorar arbeider med å implementere lova. Hovudformålet med lova er å trygge nasjonale sikkerheitsinteresser og å førebygge, avdekke og motverke verksemd som truar sikkerheita. Dei nasjonale sikkerheitsinteressene blir verna ved at departementa identifiserer grunnleggande nasjonale funksjonar (GNF) innanfor sine ansvarsområde, ved at verksemder av avgjerande betydning for GNF blir underlagde sikkerheitslova, og ved at det blir gjennomført nødvendige sikringstiltak for skjermingsverdige verdiar. For å vareta formålet med lova vil GNF-prosessen vere ein kontinuerleg prosess. Det må derfor påreknast endringar i identifiserte funksjonar og skjermingsverdige verdiar, kva for verksemder som er av vesentleg og avgjerande betydning, og i kva grad ei verksemd er avhengig av eksterne ressursar (andre verksemder). Kva som krevst for å oppnå eit forsvarleg sikkerheitsnivå, kan også bli endra. Departementet har identifisert og meldt inn desse grunnleggande nasjonale funksjonane til sikkerheitsmyndigheita:

Departementa har utarbeidd ei felles GNF-formulering for verksemda si. GNF 1 omfattar Kommunal- og moderniseringsdepartementets rolle som fagleg sekretariat for politisk leiing, utøving av myndigheit og styring og oppfølging av underliggande verksemder.

Gjennomføring av frie, direkte og hemmelege val til Stortinget, kommunestyre, fylkesting og Sametinget er utpeikt som ein grunnleggande nasjonal funksjon, ettersom heilt eller delvis bortfall vil få konsekvensar for statens evne til å vareta den nasjonale sikkerheitsinteressa demokratisk styreform.

Evna til å oppretthalde enkelte typar elektroniske kommunikasjonstenester (ekom) av eit visst omfang er å rekne som ein grunnleggande nasjonal funksjon ettersom eit heilt eller delvis bortfall vil få konsekvensar for statens evne til å vareta nasjonale sikkerheitsinteresser. Evna til å oppretthalde elektroniske kommunikasjonstenester omfattar å sikre tilgjengelegheit, integritet og konfidensialitet. Basert på dette er det identifisert tre GNF-ar innanfor elektronisk kommunikasjon.

Departementet har så langt gjort vedtak om å legge enkelte teleselskap inn under sikkerheitslova. Nasjonal kommunikasjonsmyndigheit er utpeikt som tilsynsorgan for ekomsektoren etter sikkerheitslova og har inngått ein samarbeidsavtale med Nasjonal sikkerheitsmyndigheit. Under virusutbrotet har teleselskapa blitt gitt enkelte dispensasjonar frå krava i sikkerheitslova for å sikre nødvendig drift og utvikling av ekomnett og -tenester.

For dei fem GNF-ane som er nemnde over, blir det gjennomført ei kartlegging av avhengigheiter og skadevurderingar som vil gi ei oversikt over kva for funksjonar og verksemder som støttar opp under nasjonale sikkerheitsinteresser.

Dei skjermingsverdige objekta som er melde inn etter den gamle sikkerheitslova, er vidareførte i samsvar med overgangsføresegna i den nye sikkerheitslova. I samband med arbeidet med GNF vil det bli gjennomført ei ny vurdering av tidlegare innmelde og klassifiserte objekt, i tillegg til ei vurdering av nye objekt og infrastruktur. Verksemdene skal sette i verk dei sikkerheitstiltaka som er nødvendige for å oppnå eit forsvarleg sikkerheitsnivå for skjermingsverdige objekt og infrastruktur, og redusere risikoen knytt til verksemd som truar sikkerheita.

7.2 Tilstandsvurdering av satellittbasert kommunikasjon og navigasjon

Innleiing

I Meld. St. 10 (2016–2017) Risiko i et trygt samfunn og Innst. 326 S (2016–2017) og i Prop. 1 S frå Justis- og beredskapsdepartementet (2019–2020), blir 14 tverrsektorielle kritiske samfunnsfunksjonar presenterte. Dette er samfunnsfunksjonar der fleire departement kan ha eit ansvar – dei ulike funksjonane kan vere avhengige av kvarandre, og departementa må samarbeide for å ta vare på samfunnssikkerheita. For kvar av dei 14 samfunnsfunksjonane er det utpeikt eitt hovudansvarleg departement som skal sikre nødvendig koordinering og samordning.

Inndelinga i 14 kritiske samfunnsfunksjonar og utpeikinga av eit hovudansvarleg departement er eit sentralt verkemiddel for å styrke den tverrsektorielle samordninga i arbeidet med samfunnssikkerheita. Det er gjennom den nye Instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet etablert eit system for å utarbeide status- og tilstandsvurderingar for dei 14 samfunnskritiske funksjonane. Tilstandsvurderingane skal belyse i kor stor grad samfunnet har evne til å halde funksjonane ved like dersom dei blir utsette for ulike påkjenningar. Dei hovudansvarlege departementa er ansvarlege for at denne vurderinga blir gjord og deretter presentert i deira respektive budsjettproposisjonar. For budsjettåret 2020–2021 blir status- og tilstandsvurdering for funksjonane satellittbasert kommunikasjon og navigasjon presenterte. Kommunal- og moderniseringsdepartementet er hovudansvarleg departement for samfunnsfunksjonen satellittbasert kommunikasjon, og Samferdselsdepartementet er hovudansvarleg for satellittbasert navigasjon. Andre satellittbaserte tenester, for eksempel jordobservasjon, er ikkje omfatta av denne vurderinga.

Samfunnsfunksjonane satellittbasert kommunikasjon og navigasjon

Satellittbasert kommunikasjon og navigasjon er nyttig og nødvendig infrastruktur som støttar opp under ei lang rekke grunnleggande samfunnsoppgåver og bidrar til eit sikrare, meir effektivt og berekraftig samfunn. Romverksemd generelt støttar opp under ei rekke ulike prioriterte norske samfunnsoppgåver, inkludert samfunnssikkerheit, forsvar, maritim sikkerheit, nordområdesatsinga og norsk klima- og miljøpolitikk. Satellittar og annan rombasert infrastruktur har i aukande grad fått ei strategisk betydning, ettersom slik infrastruktur blir stadig viktigare for myndigheitsutøving, ivaretaking av samfunnskritiske tenester og Forsvaret.

Satellittbaserte system har mange fordelar, men dei er også sårbare. Forstyrringane av globale satellittnavigasjonssystem (GNSS), særleg GPS (Global Positioning System), i Nord-Noreg dei seinare åra har vist kva utfordringar det er ved bruk av slike system. Sårbarheita ved GNSS-system kjem hovudsakleg av at signala frå satellittane er svært svake og relativt lett kan forstyrrast av andre signal. Norske myndigheiter har ikkje eigarskap til og kontroll over GNSS-systema, og GNSS-forstyrringar kan få konsekvensar for funksjonar som er støtta av slike system. Det må leggast til grunn at norske myndigheiter og andre norske aktørar har avgrensa handlingsrom.

Satellittbasert kommunikasjon

Overordna beskriving

Vi skil mellom to typar kommunikasjon via satellittar: kringkasting og punkt-til-punkt-kommunikasjon. Kringkasting, der kommunikasjonen blir distribuert frå éi kjelde til mange mottakarar samtidig, har historisk sett vore den største kommersielle drivaren innanfor satellittkommunikasjonsområdet. Dei siste 10–15 åra er tovegs høghastigheitskommunikasjon (punkt-til-punkt) blitt stadig viktigare, mellom anna for å gjere internettbaserte tenester tilgjengelege for mobile brukarar, for eksempel om bord på skip og i fly.

Satellittar svever rundt jorda i ulike banar og i ulik avstand frå jordoverflata. Dei vanlegaste banane for satellittbasert kommunikasjon er geostasjonær bane og låge jordbanar. Høgelliptiske banar blir brukte for system som skal dekke eit bestemt geografisk område, for eksempel Arktis.

Boks 7.2 Sentrale element for eit satellittsystem

Figur 7.1 viser dei sentrale elementa i alle system for satellittkommunikasjon. Det einaste figuren ikkje viser, er system av fleire satellittar som kan ha direkte samband seg imellom.

Kilde: Kjelde for bilete av Hurtigruten: E24.no. Kjelde for illustrasjon av Thor 7: Telenor Satellite.

Eit trafikksenter er kjernen i kommunikasjonssystemet. Her blir dei eksterne informasjonskjeldene til og mottakarane av data frå brukarane kopla saman med satellittsystemet. Signala blir sende opp ved hjelp av store antenner. Brukarane, her illustrert med eit skip frå Hurtigruten, kan ta imot og sende informasjon tilbake ved hjelp av antenner om bord. Antennene er kontinuerleg orienterte mot satellitten for best mogleg signal. Satellittane må i heile levetida også overvakast og kontrollerast for at dei skal fungere slik dei skal. Dette blir gjort frå eitt eller fleire kontrollsenter på bakken. «Helsedata» frå og kommandoar til satellittane går via særskilde bakkestasjonar der operatøren av satellitten (-ane) har antenner som følger kvar enkelt satellitt. Kontrollsenter er som regel bemanna døgnet rundt.

Satellittkommunikasjon gir som oftast brukarane stor fleksibilitet ved at ein er uavhengig av lokale nettverk på bakken. Mange brukarsegment, spesielt mobile brukarar langt til havs, har få eller ingen alternativ til å kommunisere via satellittar. Samtidig har satellittkommunikasjon sine eigne utfordringar, mellom anna risiko for jamming av signala, avgrensa sikt til satellittane i tronge dalar eller nær bygningar, tidsforseinkingar på signala og atmosfæriske og ionosfæriske forstyrringar. Jamming inneber at det bevisst blir sendt ut eit støysignal på same frekvens som nyttesignalet frå satellitten. Er støysignalet kraftig nok, klarer ikkje brukarane å nyttiggjere seg nyttesignalet. Kapasiteten til satellittane har historisk sett vore avgrensa, og prisen på tenestene har derfor også vore høgare enn for bakkebaserte nett. Dette er i ferd med å endre seg noko.

Regelverk, aktørar, organisering og ansvar

Leveranse av satellittbaserte tenester er i hovudsak internasjonal verksemd og omfatta av eit internasjonalt regelverk. Fleire norske etatar er premissleverandørar og har ei myndigheitsrolle på området. Ingen etat har det overordna ansvaret for satellittbaserte tenester som er leverte eller tilgjengeleggjorde i Noreg. Dette ansvaret er fordelt på fleire.

Nærings- og fiskeridepartementet har ansvar for norsk romverksemd. Departementet har nyleg oppdatert den nasjonale rompolitikken gjennom Meld. St. 10 (2019–2020) Høytflyvende satellitter – jordnære formål – En strategi for norsk romvirksomhet. Vidare held departementet på med å utarbeide ei ny romlov som vil få betydning for satellittkommunikasjonsaktørar i Noreg.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har ansvar for elektronisk kommunikasjon, mellom anna satellittbasert kommunikasjon. Aktørar som tilbyr kommunikasjonstenester i Noreg, må følge regelverket for elektronisk kommunikasjon gjennom lov om elektronisk kommunikasjon (ekomlova) med underliggande forskrifter, mellom anna og i særleg grad forskrift om koordinering og bruk av satellittinnmelding (satellittinnmeldingsforskrifta) og forskrift om generelle tillatelser til bruk av frekvenser (fribruksforskrifta). Ekomlova går for tida igjennom ein omfattande revisjon.

Norsk romsenter er ein etat under Nærings- og fiskeridepartementet. Hovudoppgåvene til Norsk Romsenter er rådgiving om romverksemd overfor norsk forvaltning og næringsliv, oppfølging av Noregs deltaking i internasjonalt samarbeid, og forvaltning av nasjonale utviklingsmidlar for romverksemd.

Nærings- og fiskeridepartementet forvaltar vidare statens eigarskap i Kongsberg Satellite Services (KSAT) via verksemda Space Norway AS. Space Norway utviklar og driftar romrelatert infrastruktur for nasjonale brukarbehov og bidrar til verdiskaping knytt til satsing på romverksemd i Noreg. Dette inkluderer også ansvar for fiberkabelen til Svalbard og satellittkommunikasjonssambandet til Troll-basen i Antarktis (via Telenors Thor 7-satellitt).

Andre offentlege aktørar er i varierande grad forvaltarar eller brukarar av satellittkommunikasjon. Dette kan berøre departementa direkte, deira underliggande etatar eller brukarar og selskap som arbeider i relasjon til dei. Eksempel er Forsvarsdepartementet, Utanriksdepartementet, Kystverket, Statnett og Noregs vassdrags- og energidirektorat. Dei har ikkje nødvendigvis eit spesifikt ansvar for systema som blir brukte – i stor grad er ansvaret deira avgrensa til å stille krav til eigenskapane til systema ein ønsker å bruke, inkludert sikkerheitsrelaterte krav. Eigarane av systema, i stor grad kommersielle tilbydarar, må rette seg etter eit omfattande internasjonalt regelverk gjennom Den internasjonale telekommunikasjonsunionen (ITU) for allokering og internasjonal koordinering av baneposisjonar og frekvensar, i Noreg forvalta av Nasjonal kommunikasjonsmyndigheit, i tillegg til anna nasjonalt regelverk. Noreg er også med i romrelaterte FN-traktatar. Romtraktaten, ansvarskonvensjonen og registreringskonvensjonen har relevans for norsk satellittverksemd.

Det er viktig å påpeike at dei fleste operatørane av kommunikasjonssatellittar og relatert bakkeinfrastruktur er internasjonale selskap. Berre to norske aktørar kan per i dag kategoriserast som norske operatørar av komplette satellittkommunikasjonssystem. Telenor Satellite AS opererer sine eigne Thor-satellittar (Thor 5, 6 og 7) med tilhøyrande bakkeutstyr i Noreg. Dei tilbyr tovegs kommunikasjonstenester til både norske og utanlandske kundar, i hovudsak i maritim sektor. Telenor har også ein part i ein kommunikasjonssatellitt frå Intelsat. Space Norway er i ferd med å etablere eigne satellittar og bakkeutstyr i Noreg for kommunikasjonstenester til nordområda. Selskapet vil ikkje selje desse tenestene sjølv, men opptre som grossistleverandør av kapasitet til norske og utanlandske aktørar. Det finst også operatørar av bakkeinfrastruktur i Noreg. Eik og Nittedal jordstasjonar, som er eigde av høvesvis norske Marlink AS og Telenor, opererer utstyr for kommunikasjon med ei rekke (utanlandsk- og norskeigde) satellittar til kundar nasjonalt og internasjonalt. Desse stasjonane utgjer ein viktig del av den nasjonale kommunikasjonsinfrastrukturen, men er berre ein del av større system. Norske selskap som Marlink og Inmarsat Solutions har også sterke posisjonar innan sal av satellittkommunikasjonstenester til både offentlege og private verksemder.

Sikkerheitslova omfattar også romverksemd dersom infrastruktur eller tenester har ei betydning for GNF. Eigarar og operatørar av satellittbasert kommunikasjon som eventuelt er omfatta av sikkerheitslova, er pliktige til å implementere sikkerheitskrav som skal oppretthalde integritet, tilgjengelegheit og konfidensialitet i systemet og skjerme det mot tilsikta handlingar. I arbeidet departementa no er i gang med for å identifisere GNF, vil det bli vurdert kva satellittbasert kommunikasjon og navigasjon betyr for dei nasjonale sikkerheitsinteressene våre.

Avhengigheiter

Andre samfunnskritiske funksjonar som er avhengige av satellittbasert kommunikasjon

Satellittkommunikasjon betener flytrafikk og ubemanna fartøy, maritime brukarar langt til havs og landbaserte brukarar, spesielt der andre kommunikasjonsformer ikkje er tilgjengelege. Forsvaret har behov for tilgang til kommunikasjonsløysingar som inkluderer satellittbaserte samband. Satellittkommunikasjon formidlar data for mange ulike samfunnsviktige funksjonar for både sivile og militære myndigheiter, men også for andre brukarar. Satellittkommunikasjon er ofte eit supplement til andre kommunikasjonskanalar. Robuste løysingar nyttar gjerne fleire kommunikasjonskanalar med ulike feilscenario dersom det er mogleg. Både risikoen for, og konsekvensar av, ulike digitale truslar som truar konfidensialitet, integritet og tilgjengelegheit, vil kunne reduserast ved bruk av alternative løysingar utan felles enkeltfeilpunkt. Meir ekstremvêr truar bakkebasert infrastruktur, mellom anna ekominfrastruktur. Kommunikasjon via satellitt kan oppretthalde viktige samband mellom myndigheitsaktørar for effektiv samhandling, koordinering og gjennomføring av ulike nødvendige oppgåver.

Ved krisesituasjonar har satellittkommunikasjon fleire fordelar, inkludert fleksibilitet til å kunne dekke kommunikasjonsbehov utan å etablere ein ny ende-til-ende-infrastruktur på bakken. Dette inkluderer dekning i område der ein ikkje har bakkebaserte alternativ.

Utvalde område der bruk av myndigheit er avhengig av satellittkommunikasjon, skal her nemnast kort.

Nødnettet bruker transportable basestasjonar, som kan vere avhengige av satellittkommunikasjon for tilkopling til dei sentrale delane av nettet.

Polarkoden er eit bindande internasjonalt regelverk for operasjon i polare farvatn. Koden har reglar om utforming og konstruksjon av skip og om utstyr, operasjonelle forhold, opplæring og vern av miljøet. Polarkoden stiller krav om at maritime seglasar og operasjonar i nordområda og Antarktis skal kunne motta oppdatert isinformasjon og telemedisinsk assistanse og kunne ha kommunikasjon langs ei planlagd rute. Dette krev satellittkommunikasjon. Space Norway arbeider med å etablere eit satellittsystem med to satellittar i høgelliptisk bane som vil støtte opp under og auke samfunnssikkerheita i nord. Både sivile og militære brukarar kan få tilgang til eit satellittsystem med stor kommunikasjonskapasitet i eit område som manglar dette.

Kommunikasjon i Forsvaret i Noreg inkluderer kommunikasjon innanfor og mellom alle forsvarsgreiner, inkludert Kystvakta. Moderne forsvar krev utveksling av mykje meir informasjon enn tidlegare. Satellitteknologien har blitt enda viktigare, også for Forsvaret. I Prop. 151 S (2015–2016) Kampkraft og bærekraft blei det streka under at rombasert kommunikasjon, navigasjon og overvaking bidrar til Forsvarets operative evne, nasjonal suverenitetshevding og myndigheitsutøving.

Historisk har det vore eit skarpt skilje mellom sivil og militær bruk av satellitteknologi. Større romnasjonar har hatt sine eigne separate satellittar og program, eventuelt samarbeidd bilateralt med eit anna land. For å utnytte den raske teknologiutviklinga på sivil side, har Forsvaret også blitt ein stor brukar av kommersielle tenester. Mange satellittbaserte system er derfor no fleirbruksbaserte, dvs. system som kan brukast til både sivile og militære formål. Kystverkets maritime overvåkingssatellitt Automatic Identification System Satellite (AISSAT) er eit eksempel på ein småsatellitt som er utvikla i eit samarbeid mellom Kystverket, Norsk romsenter, Forsvarets forskingsinstitutt og norsk industri. Denne satellitten har fått følge av ytterlegare tre, liknande, satellittar, og fleire er under planlegging for å gi eit betre totalbilete av skipstrafikken.

«Totalforsvaret» er ei fellesnemning for det militære forsvaret og den sivile beredskapen i Noreg. Formålet med totalforsvaret er å legge til rette for eit gjensidig samarbeid mellom sivil og militær sektor for å førebygge, planlegge for og håndtere kriser i fred, sikkerheitspolitiske kriser, væpna konflikt og krig. Regjeringa har bestemt at det er nødvendig å utvikle vidare totalforsvaret og auke motstandsdyktigheita i såkalla kritiske samfunnsfunksjonar, som for eksempel nasjonale styringssystem, energiforsyning, mat- og vassforsyning og kommunikasjons- og transportsystem. Desse samfunnsfunksjonane er avhengige av at ulike former for infrastruktur er tilgjengelege og verkar slik dei skal. Satellittbasert kommunikasjon inngår her.

Infrastruktur relatert til kraftproduksjon og energiforsyning blir i stor grad overvaka ved hjelp av SCADA-system (Supervisory Control And Data Acquisition), som dels er satellittbaserte. SCADA er eit namn på nettverk der ein overvakar og kontrollerer eit sett med nodar og overfører data mellom nodar og kontrollsenter. Dette gjeld også i Noreg, der Statnett er ansvarleg for sentrale delar av elforsyninga. Fordelen med SCADA-system som kommuniserer via satellitt, er at dei kan realiserast som lukka nettverk heilt utan samankopling med annan bakkebasert kommunikasjonsinfrastruktur, berre med lokale kraftkjelder og sensorane til brukarane av systemet.

Sjøsikkerheit er også heilt avhengig av satellittkommunikasjon for å sikre utveksling av informasjon med og mellom skip som beveger seg utanfor dekninga til landbaserte nettverk. Her speler Kystverket og Sjøfartsdirektoratet viktige roller både internasjonalt og nasjonalt i arbeidet med å auke sikkerheita. Tilgang til gode kommunikasjonsløysingar, dels basert på internasjonale krav frå FNs sjøfartsorganisasjon IMO (International Maritime Organization), er med på å auke sikkerheita til sjøs, noko som mellom anna hovudredningssentralane i nord og sør vil nyte godt av i sitt daglege arbeid med koordinering av ulike hendingar.

Eit av omgrepa innanfor både aeronautisk og maritim sikkerheit er GMDSS (Global Maritime Distress and Safety System), som i dag består av ulike globalt tilgjengelege system, også satellittkommunikasjonssystem. GMDSS er eit sett med internasjonalt godkjende prosedyrar for sikkerheit, utstyrstypar og kommunikasjonsprotokollar for å auke sikkerheita og gjere det lettare å redde fartøy og fly i nød. Noreg har vore ein av pådrivarane til at det no blir innført eit satellittsystem i GMDSS med dekning i nordområda. Dette bidrar til større sjøsikkerheit i dei havområda der norske myndigheiter er ansvarlege for å utøve maritime nød- og sikkerheitstenester. Norske maritime aktørar, både myndigheiter og private, er pålagde å ha utstyr i samsvar med GMDSS tilgjengeleg om bord i sine skip.

Ein viss grad av nasjonal kontroll og eigenevne kan vere nødvendig for å sikre norske interesser, også i tilfelle der kommunikasjonstenester kan kjøpast kommersielt. Noreg har spesielle behov knytte til maritim sektor og i nordområda, og det er ikkje gitt at aktørar utanfor Noreg har interesse av, evne til eller klarer å utvikle gode løysingar for desse behova. Eigenevne er positivt for Noregs rolle i bi- og multilateralt romsamarbeid. Det å kunne påverke utbygginga av viktig infrastruktur vil ha betydning for samfunnssikkerheit og krisehandtering. Satellittkommunikasjonssystemet som Space Norway utviklar og etablerer i samarbeid med Forsvaret og utanlandske samarbeidspartnarar frå Europa og USA, skal etter planen vere ferdig i 2022. Det vil gjere mogleg ei overføring av sanntidsinformasjon med video i samband med eventuelle ulykker og redningsaksjonar i nordområda, inkludert områda nord for og rundt Svalbard der andre satellittsystem ikkje har dekning. Dette vil styrke samfunnssikkerheita i nord. Systemet vil vere underlagt norsk kontroll.

Satellittbasert kommunikasjon som er avhengig av andre samfunnskritiske funksjonar

Generelt er satellittkommunikasjon rekna for å vere lite avhengig av andre samfunnskritiske funksjonar, men det er avhengig av måten systema blir brukte på. Kvar bruk bør derfor evaluerast opp mot risiko- og sårbarheitselement og behovet for tilgjengelegheit.

All elektronisk kommunikasjon er avhengig av elektrisk kraft. Det omfattar sentral infrastruktur så vel som brukarutstyr. Trafikk- og kontrollsentera til satellittsystema bruker nødstraumsystem for å handtere brot i den eksterne straumforsyninga. I eit satellittkommunikasjonssamband inngår ofte vanleg ekominfrastruktur på bakken (fiberkablar, mobilnett e.l.), og det er ei avhengigheit til denne infrastrukturen. Det finst også satellittnett som er uavhengige av vanleg infrastruktur på bakken, og der ende-til-ende-kommunikasjon blir handtert berre via satellittar, mellom anna gjennom kommunikasjon mellom satellittar i verdsrommet for enkelte system. Ein satellitt kan fungere autonomt i lengre tid utan kommunikasjon med eit kontrollsenter, men etter kvart er det nødvendig å kommunisere med satellitten for å rette feil som kan oppstå, og sende styringskommandoar for å halde satellitten i riktig baneposisjon. Dette krev tilgang til kompetent personell og kontrollinfrastrukturen på bakken. Tilstrekkeleg sikring av helse og sikkerheit for personell og sikring av bakkestasjonane er nødvendig.

Status- og tilstandsvurdering

Tilgjengelege satellittbaserte kommunikasjonssystem og utvikling

Det finst i dag ei lang rekke satellittsystem som er tilpassa ulike brukarbehov, og med geografisk dekning som varierer frå regionalt til globalt. Dette omfattar kringkastingssatellittar og kommunikasjonssatellittar som dekker eit breitt spekter av tenester, frå ekstremt smalbanda einvegs kommunikasjon for overvaking av sensorar og einingar, til tovegs breibandssystem som tilbyr datahastigheiter opptil fleire hundre Mbps.

I den kommersielle marknaden blir det skilt mellom operatørar som eig og driftar satellittane, og tenesteleverandørar/distributørar som sel ressursar i satellittane vidare. Telenor, med sin flåte av Thor-satellittar, er ein operatør som sel kapasitet til mellom andre Canal Digital for kringkasting, og Marlink for punkt-til-punkt-kommunikasjon. Store operatørar, som Intelsat, SES og Telesat, som leverer satellittkapasitet til både kommersielle og institusjonelle brukarar, har dei seinare åra opplevd at tovegs punkt-til-punkt-kommunikasjon er blitt ein stadig viktigare del av tenesteleveransen.

Satellittkommunikasjon bidrar til å dekke eit aukande behov for tovegs kommunikasjon utanfor dekninga til det bakkebaserte nettet. Dei maritime (inkludert offshore) og aeronautiske marknadene har vakse betydeleg dei siste åra. Inmarsat har spesialisert seg på desse marknadene, og tilbyr tradisjonell tovegs kommunikasjon, i tillegg til nødkommunikasjon til maritime brukarar. Saman med Iridium tilbyr Inmarsat tenester som er ein del av GMDSS, påkravd av IMO for alle skip av ein viss storleik.

Geostasjonære system har tradisjonelt vore den føretrekte løysinga for satellittbasert kommunikasjon, men dei seinare åra har det vakse fram fleire tilgjengelege system som baserer seg på andre satellittbanar. Satellittar i låg jordbane gir mindre tidsforseinking i kommunikasjonssambandet, samtidig som avstanden gjer det mogleg å levere tenesta meir effektivt på eit gitt punkt på jordoverflata. Slike system krev fleire satellittar i ein konstellasjon for å oppnå kontinuerleg dekning i definerte område. Iridium tilhøyrer første generasjon av denne typen konstellasjonar, medan OneWeb og Starlink, som enno ikkje er operative, er eksempel på ein ny generasjon system med opptil fleire tusen satellittar, som søker å tilby høghastigheits internettrafikk over store delar av jordoverflata. Det er knytt usikkerheit til både finansiering og teknologi for fleire av desse nye lågbanesatellittselskapa, og det er for tidleg å seie kor viktige slike system kan bli for eksempel i ei framtidig løysing for nød og beredskap i Noreg.

Inmarsat, med sitt geostasjonære satellittbreibandsystem (GlobalXpress) for tovegs høghastigheits datakommunikasjon, vil vere delaktig i systemet som Space Norway etablerer i nordområda, og gjennom det utvide dekninga til Arktis.

Norsk deltaking i internasjonalt arbeid for å sikre yting frå satellittbaserte kommunikasjonssystem i Noreg

Ein viktig føresetnad for å sikre satellittbaserte kommunikasjonstenester både i Noreg og i andre delar av verda er tilgang til tilstrekkelege frekvensressursar. Sidan satellittkommunikasjon er internasjonal av natur, er dette eit arbeid som i første rekke går føre seg i ITU. ITU er eit spesialorgan i FN for internasjonal regulering av elektronisk kommunikasjon. Her blir det utarbeidd kriterium for sameksistens mellom bakkebaserte tenester og satellitt, ein rettferdig tilgang til frekvensressursar i verdsrommet for alle land og introduksjon av nye frekvensband for satellittbruk. Noreg er representert ved Nasjonal kommunikasjonsmyndigheit både i ITU-arbeidet og i den europeiske prosessen inn mot ITU i European Conference of Postal and Telecommunications Administrations (CEPT), eit europeisk samarbeidsorgan for myndigheiter som har ein særleg omfattande aktivitet innanfor teknisk frekvensforvaltning. I tillegg til å utarbeide regelverket for frekvensbruken i verdsrommet er det nødvendig å sikre ei harmonisering av bruken av satellitterminalar på tvers av landegrenser utan tidkrevjande søknads- og godkjenningsprosessar. Dette er i dag i stor grad mogleg i Europa takk vere samarbeidet som skjer i CEPT.

EU utvidar romprogrammet sitt for den kommande sjuårsperioden (utover Copernicus for jordobservasjon og Galileo for navigasjon) med to nye område: romvêr og sporing av romsøppel (SSA – Space Situational Awareness) og sikker myndigheitsorientert satellittkommunikasjon (GOVSATCOM). I det sistnemnde vil det ligge ein samarbeidsmodell for anskaffing og fordeling av satellittkapasitet for både sivile og militære myndigheitsbrukarar. Norsk Romsenter har i løpet av dei siste tre åra deltatt i arbeidet med GOVSATCOM-førebuingar innanfor EU-kommisjonens ekspertgruppe og innanfor Det europeiske forsvarsbyrået (EDA).

Det pågår globalt ei omfattande modernisering av flysikringstenestene. I Europa er dette organisert gjennom Single European Sky ATM Research (SESAR), som er eit fellesføretak mellom EU og Eurocontrol. Det er etablert eit samarbeid mellom SESAR og Den europeiske romfartsorganisasjonen ESA (European Space Agency) for å styrke og effektivisere moderniseringa av flysikringstenesta i Europa, ikkje minst når det gjeld vidareutvikling av satellittbaserte bakke–luft-kommunikasjonssystem, som mellom anna vil gi ei betre kommunikasjonsløysing i nordområda.

Norske aktørar har via fleire ESA-prosjekt arbeidd i fem år med VHF Data Exchange System (VDES) via satellitt. VDES er ei utviding av AIS-systemet (Automatic Identification System), med ei løysing for datautveksling på VHF-bandet både mellom skip og mellom skip og land. Formålet med AIS-datautveksling mellom skip er i utgangspunktet å unngå kollisjon. VDES legg til rette for ei vidare styrking og digitalisering av informasjons- og sjøsikkerheitstenester for skip. Arbeidet som blei lagt ned av norske interesser inn mot verdskonferansen ITU WRC-19 for å få allokert satellittfrekvensar til VDES-systemet, er eit godt eksempel på korleis slik deltaking kan gi nye satellittbaserte tenester i Noreg og resten av verda. Allokeringa av desse ressursane var ein direkte konsekvens av innsats frå norske aktørar over fleire år.

Tiltak i ulike sektorar for å redusere sårbarheita for bortfall av satellittbasert kommunikasjon

Det finst ingen detaljert informasjon om korleis enkeltaktørar i ulike norske offentlege sektorar spesifikt har sikra seg for å redusere sårbarheita i bruken av satellittkommunikasjon ut over dei generelle forholda som er omtalte under.

Forsvaret har streka under at dei ikkje ønsker å vere avhengig av berre éin leverandør eller eitt satellittsystem. På den måten vil ein spreie risikoen ved eventuelle feil i eit system eller ein satellitt.

Maritime fartøy har gjerne doble løysingar, både ei hovudløysing som dekker den ordinære kommunikasjonen til skip, mannskap og eventuelle passasjerar, og ei reserveløysing som kan dekke GMDSS-behova sjølv om hovudløysinga skulle falle ut. For å unngå at kapasiteten i eit avgrensa satellittsamband blir brukt til mindre viktig kommunikasjon og dermed gjer at brukommunikasjon eller annan sikkerheitsrelatert kommunikasjon blir blokkert, blir det ofte brukt prioritetsløysingar som optimaliserer sambandet til den trafikken som har høgast prioritet.

Systemet som er under etablering av Space Norway, vil forbetre kommunikasjonen i nordområda. Da vil ulike offentlege og private aktørar kunne kommunisere med satellittar som alltid står høgare oppe på himmelen sett frå norske område, og risikoen for utfall i kommunikasjonen vil bli redusert.

Risiko- og sårbarheitsvurdering

Nasjonal kommunikasjonsmyndigheit gjennomfører årleg ei risiko- og sårbarheitsvurdering for ekomsektoren (EkomROS). ROS-vurderingane tar for seg sektoren elektronisk kommunikasjon og dekker områda som Nasjonal kommunikasjonsmyndigheit har myndigheitsansvar for. Vurderinga omfattar internett-, mobil- og fastnettenester, i tillegg til satellittkommunikasjonstenester, i ein stats- og samfunnssikkerheitskontekst.

Satellittbasert kommunikasjon speler ei viktig rolle for samfunnssikkerheit og beredskap og har betydning også internt i sektoren for elektronisk kommunikasjon. I tillegg til at satellittbasert kommunikasjon kan gi dekning i geografiske område som ikkje er dekte av landbaserte kommunikasjonssystem, utgjer det eit alternativ ved utfall i dei landbaserte kommunikasjonssystema. Satellittkommunikasjon kan spele ei viktig rolle som nødvendig samband ved feilretting og kan også brukast for å etablere eit alternativt samband mellom mobilbasestasjon og kjernenett i område der for eksempel det regulære fibersambandet er brote på grunn av naturhendingar e.l.

Det er samtidig viktig å vere seg bevisst sårbarheitene som er knytte til satellittbasert kommunikasjon, slik som dekningsområda, satellittskyggeområda og kapasitetsavgrensingane til dei ulike systema, kor utsette systema er for jamming, og i ein statssikkerheitskontekst: kvar / i kva land den bakkebaserte infrastrukturen til satellittsystema er.

Risiko for svikt i satellittbaserte kommunikasjonssystem

Risikoelementa er delte inn i fire hovudområde: bakkeinfrastrukturen, satellittane, radiosambandet mellom bakke og satellitt, og cybertruslar mot komponentar.

Bakkeinfrastruktur

Bakkebasert utstyr kan utsettast for naturskapte truslar som flaum, ras, storm osv., som truar infrastrukturen direkte eller indirekte via støtteinfrastruktur, som for eksempel fiberkommunikasjonssamband eller straumforsyning. Romvêr skapt av sola er også ein trussel. Romvêr beskriv forholda i verdsrommet som påverkar jorda og vår menneskeskapte teknologi. Enkelte gonger blir store mengder partiklar, stråling og gass slyngde ut frå sola. Slike utbrot kallar vi solstormar, og dei kan påverke oss på mange måtar. Nordlyset er ein synleg manifestasjon av romvêr. Det kan oppstå tekniske feil i utstyr, og bakkebasert infrastruktur kan også bli utsett for menneskeskapte truslar som tilsikta har som mål å sette infrastrukturen ut av drift. Dei negative konsekvensane av dei ulike truslane kan i stor grad førebyggast gjennom god design av bakkesystema, inkludert høve til å bruke andre stasjonar for satellittkommunikasjonen, i tillegg til redundans på kommunikasjon og straumtilførsel.

Satellittar

Det kan skje feil under oppskyting som gjer at kommunikasjonssatellitten (-ane) ikkje kjem i bane. Dette vil vere utfordrande for etableringa av nye system eller vedlikehald av konstellasjonar av satellittar og kan påverke dekninga heilt eller delvis. Større satellittsystem blir gjerne realiserte med ekstra satellittar i bane eller på bakken for raskare å kunne handtere eventuelle feil ved oppskyting.

Det er ein risiko for kollisjon med andre satellittar eller romskrot når satellitten (-ane) har komme på plass. Dersom dette truar ein geostasjonær satellitt, kan heile systemet i prinsippet vere trua dersom ein berre har denne eine satellitten. Konsekvensen kan gjerast mindre ved å ha høve til å bruke andre system, men det vil sannsynlegvis vere ei viss nedetid. Andre satellittsystem, med mange satellittar, kan også oppleve hòl i dekninga dersom ein satellitt blir sett ut av spel, men vil lettare kunne oppretthalde tenester over tid ved å flytte på satellittar i banane eller skyte opp nye satellittar som erstatning. Slik skade kan førebyggast gjennom deltaking i internasjonal utveksling av satellittinformasjon og varsel om risiko for kollisjon i rommet.

Kosmisk stråling vil degradere komponentar og over tid kunne føre til feil. Noko av strålinga vil også variere med for eksempel større solaktivitet, noko som kan overvakast, men som det kanskje ikkje kan gjennomførast tiltak mot. Dette kan true heile eller delar av ein satellitt, i tillegg til bakkeinfrastruktur. Konsekvensen (feil i satellitten) kan bety at delar av eller heile satellitten, mellombels eller permanent, blir sett ut av drift. Dette kan som regel førebyggast gjennom spesifikk design av satellitten for den banetypen og det miljøet som satellitten vil vere i, og levetida som blir søkt oppnådd.

Det finst også eksempel på menneskeskapt fysisk eller strålingsrelatert øydelegging av satellittar ved at nytta antisatellittvåpen og øydelagt satellittar med for eksempel ein kraftig eksplosjon i nærleiken, utløyst av ein røntgenlaser eller ein elektromagnetisk puls. Dette er teknologi som aldri er brukt i krig, men kunnskapen om og evna til å kunne gjere dette er over lang tid – heilt sidan slutten av 1950-tallet – demonstrert av ulike romnasjonar.

Samband mellom bakke og satellitt

Signala frå bakken til satellitten kan bli utsette for utilsikta forstyrring eller tilsikta jamming, og tilsvarande kan mottaksutstyr på bakken forstyrrast eller jammast for å hindre mottak av signal. Dette vil kunne sette heile eller delar av kommunikasjonen ut av spel. Dersom matesignala frå bakken til satellitten blir forstyrra eller jamma, vil det påverke heile dekningsområdet, og satellitten vil i liten grad kunne betene brukarane. Dette har typisk skjedd med ulike kringkastingssatellittar, men også med andre kommunikasjonssatellittar. Det finst ulike tekniske løysingar for å motverke dei negative konsekvensane og for å kunne avsløre kvar forstyrringa kjem frå. Slik teknologi må i stor grad implementerast i satellittane før oppskyting. Forstyrringar av mottak på bakken vil ha meir lokal karakter og påverke færre brukarar av satellittkommunikasjon. Dersom brukarane nyttar retningsbestemte antenner som er orienterte mot satellitten (-ane) vil dei vere mindre sårbare. Risikoen for forstyrringar og jamming kan redusast ved val av ulike metodar for modulasjon og koding av signala.

Naturskapte utfordringar for sjølve sambandet er i stor grad relatert til vêr. Satellittsystem blir designa med marginar mot regndemping. Det kan likevel vere at det førekjem så kraftige regnbyer at sambandet ikkje er i stand til å oppretthalde kommunikasjonen. Bruk av høgare frekvensband vil typisk også ha potensielle problem med å dempe signala.

Digitale truslar

«Digitale truslar» er ei samlenemning for ulike elektronisk relaterte truslar mot konfidensialitet, integritet og tilgjengelegheit til system. «Hacking» er ei anna samlenemning på uautorisert tilgang til eit system for å manipulere eller skade dette systemet. Satellittnettverk kan vere heilt lukka og frikopla frå andre nettverk og derfor ha ein høg terskel mot digitale truslar, inkludert hacking. I dagens samfunn, med større informasjonsmengder og fleire einingar som skal kommunisere seg imellom og med andre system, er mykje av kommunikasjonen kopla via ulike bakkebaserte nettverk. Da er det også risiko for å bli utsett for hacking. Det går heile tida føre seg ein kamp mot eksterne hackarar som forsøker å trenge inn i system og demonstrere kva dei kan. Kryptering på ulike nivå kan redusere skadeverknadene frå hacking. Å ha sikre autentiseringsløysingar, rollebaserte rettar til konfigurasjon, osv. er viktig i satellittnettverk som i alle andre kommunikasjonsløysingar.

Samfunnets sårbarheit for svikt i satellittbaserte kommunikasjonssystem

Vi har i dag inga oppdatert total kartlegging av korleis norske myndigheiter er førebudde på eventuelle bortfall av satellittkommunikasjon. I 2012 bidrog Norsk Romsenter i samarbeid med NSM i ei kartlegging av tenesteleverandørsida for samfunnsviktig norsk romrelatert infrastruktur, der ulike aktørar med norsk deltaking (Telenor Satellite, Marlink, KSAT osv.) blei konsulterte.

Forsvarsdepartementet, i samarbeid med Nærings- og fiskeridepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Samferdselsdepartementet, arrangerte i 2018 ein konferanse, «Ein dag utan satellittar», der det blei synleggjort kor avhengig samfunnet i aukande grad er av satellittar for jordobservasjon, navigasjon og kommunikasjon. Forsvarsministeren poengterte der kor viktig romrelatert infrastruktur er, og kva som ville skje dersom desse satellittane ein dag ikkje lenger var til stades. Forsvarsdepartementets Program Space har koordinert arbeidet til forsvarssektoren med romrelatert verksemd, og slagordet deira har vore «Så sivilt som mogleg – så militært som nødvendig». I det ligg implisitt at sikkerheita må vere varetatt ved bruk av sivile/kommersielle løysingar.

Generelt er det slik at dersom ein er avhengig av kommunikasjon mellom brukarar for å kunne ta vare på samfunnskritiske oppgåver og krev høg grad av tilgjengelegheit og integritet i sambandet, bør ein sørge for å ha ei alternativ løysing som kan aktiverast ved behov. Det er viktig å ha ei bevisst og strukturert tilnærming til dette.

Moglege tiltak

For å sikre leveranse av satellittbasert kommunikasjon til norske område kan det vurderast å trekke vekslar på fleire satellittsystem og delta i ulike program, for eksempel GOVSATCOM og ESAs prosjekt InVISION. Det sistnemnde skal bli ei løysing for å anskaffe satellittbasert kommunikasjonskapasitet for myndigheitsutøvarar. Dette kan vere eit slags alternativ til GOVSATCOM i Europa, men vil også bli marknadsført for myndigheiter i andre verdsdelar.

Space Norway arbeider med å anskaffe eit stort satellittsystem basert på to satellittar i høgelliptisk bane. Dette breibandssystemet skal dekke heile Arktis og sørover i Noreg, og det vil kunne gjere høghastigheits tovegs datakommunikasjon mogleg for både militære og sivile brukarar. Systemet inneheld både sivilt og militært orienterte kommunikasjonskapasitetar og vil ha bakkeinfrastruktur lokalisert i Noreg for både kommunikasjon og kontroll med satellittane.

Nasjonale krypteringsløysingar kan takast i bruk for å auke integriteten og sikkerheita i satellittsambanda som blir nytta, både for sivilt og militært bruk. Dette krev installasjon av ny hardware om bord i satellittane ein ønsker å verne.

Norske aktørar kan halde fram med å påverke utviklinga av internasjonale myndigheitsorienterte system, med tanke på at dei i størst mogleg grad oppfyller behova våre, ikkje minst når det gjeld dekning i nord.

EU SatCom Market

EU SatCom Market har i dag 32 deltakarland, og mange av dei har komme til i løpet av dei to siste åra. Interessa for ordninga har auka. Programmet gjer det mogleg for deltakarane å kjøpe satellittkommunikasjonskapasitet langt billigare enn om dei hadde stått utanfor. Til no har programmet handtert over 290 bestillingar til ein verdi av over 36 millionar euro. Noreg deltar ikkje (per juni 2020).

Evna til å takle svikt i satellittbasert kommunikasjon

Det er viktig å bevisstgjere brukarane på eksisterande sårbarheiter og risikoen for bortfall av tenester. Gjennom større bevisstheit rundt samfunnskritisk infrastruktur vil aktørane måtte ta stilling til om krava og behova deira er varetatt på ein god nok måte, sjølv ved bortfall av infrastrukturen i kortare eller lengre periodar.

Det pågår eit arbeid med digitale truslar i fleire satellittkommunikasjonsløysingar frå norske aktørar, mellom anna gjennom bruk av norske følgemidlar og ESA FoU-støtte.

Romvêrvarsling er viktig. Noreg har i dag eit nett av bakkesensorar i tillegg til nokre sensorar på satellittar som observerer romvêret. Ut frå dette blir det utarbeidd tidlege varsel om at satellittsystem kan komme til å svikte. Ein varslingskanal er ikkje fullt etablert i dag, men dette kan gjerast med avgrensa midlar. Ved varsla tilfelle kan brukarar av satellittkommunikasjon førebu seg på eit mogleg bortfall, og nokre brukarar kan eventuelt få mellombels tilgang til alternative løysingar.

Satellittbasert navigasjon

«Satellittbasert navigasjon» blir i denne samanhengen brukt som ei fellesnemning for satellittbasert posisjonsbestemming, navigasjon og tidsbestemming (PNT). Satellittbasert navigasjon inneber bruk av globale, satellittbaserte navigasjonssystem og eventuelle regionale satellittbaserte eller lokale, bakkebaserte støttesystem for dei.

Dei globale, satellittbaserte navigasjonssystema (GNSS), mellom andre amerikanske GPS, europeiske Galileo, russiske GLONASS og kinesiske BeiDou, gir tredimensjonal posisjon (lengdegrad, breiddegrad og høgde) over heile jorda til kvar tid. Systema baserer seg på svært nøyaktig måling av kor lang tid eit radiosignal bruker frå satellittane og ned til mottakaren. Systema er kontrollerte av eigarstaten og er i utgangspunktet militære, med unntak av Galileo, som er eit sivilt system som blir kontrollert av EU-kommisjonen på vegner av EU. Noreg som EØS-medlem deltar i Galileo-programmet, og noko bakkeinfrastruktur er plassert på norsk territorium. Tilsvarande finst det bakkeinfrastruktur for det regionale, satellittbaserte støttesystemet European Geostationary Navigation Overlay System (EGNOS) på norsk territorium. Plasseringa av bakkeinfrastruktur på norsk territorium bidrar til at systema har god yting i norske område. Bakkeinfrastrukturen blir drifta av Kongsberg Satellite Services på oppdrag frå EU-kommisjonen.

Regelverk, aktørar, organisering og ansvar

Internasjonalt er det eit regime for radiofrekvensforvaltning som også gjeld for GNSS, og som blir forvalta av ITU. FN har etablert The International Committee on Global Navigation Satellite Systems (ICG), som fremmar frivillig samarbeid på område av felles interesse relatert til sivil, satellittbasert navigasjon.

Det er også inngått avtalar mellom GNSS-eigarane som skal sikre at dei ulike systema kan fungere side om side, og at radiosignala frå dei ulike systema ikkje forstyrrar kvarandre.

Nasjonalt er satellittbaserte og bakkebaserte PNT-system omfatta av ekomlova, som mellom anna regulerer forvaltning og bruk av frekvensressursar og frekvensforstyrringar. Enkelte delar av bakkeinfrastrukturen for satellittenester er, eller kan bli, omfatta av sikkerheitslova og klassifiserte som skjermingsverdig informasjonssystem, objekt eller infrastruktur. Vidare blir det i ulike sektorregelverk, mellom anna regelverket for sjøtransport og luftfart, stilt krav til utstyr for mottak av GNSS-signal og til bruk av utstyr som nyttar slike signal.

Samferdselsdepartementet har det nasjonale koordineringsansvaret for sivil radionavigasjonspolitikk, mellom anna PNT, og sektoransvar for PNT i transportsektoren. Sektoransvaret i andre sektorar ligg hos dei relevante departementa og deira underliggande etatar. Samferdselsdepartementet har koordinert utarbeidinga av ein nasjonal strategi for posisjonsbestemming, navigasjon og tidsbestemming (2018).

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, med Nasjonal kommunikasjonsmyndigheit som utøvande etat, har ansvar for forvaltning av radiofrekvensspekteret, utferdar frekvensløyve og fører tilsyn med frekvensbruk for å identifisere tilsikta og utilsikta forstyrringar av elektronisk kommunikasjon. Departementet har vidare det overordna ansvaret for norsk kartpolitikk og for landets felles geografiske infrastruktur. Kartverket forvaltar kartgrunnlaget på sjø og land og har fagansvaret for at kart- og oppmålingsarbeid og annan bruk av geografiske koordinatar o.l. kan skje innanfor ei felles, eintydig referanseramme.

Nærings- og fiskeridepartementet har ansvaret for krav til tidsstandardar, som blir forvalta av Justervesenet, og varetar norske interesser innanfor romindustri, romforsking og bruk av romteknologi gjennom Norsk Romsenter. Norsk Romsenter forvaltar Noregs engasjement i satellittnavigasjon.

Avhengigheiter

Dei satellittbaserte PNT-systema er lett tilgjengelege, har høg oppetid og er i mange tilfelle gratis å bruke. Dei blir derfor ofte brukte i mange ulike sektorar for posisjonsbestemming og navigasjon, og som kjelde til nøyaktig tid. Transportsektoren, helsevesenet, justissektoren, Forsvaret, elektronisk kommunikasjon, kraftforsyning, finans, petroleumsindustrien, anleggsbransjen, landbruk og naturforvaltning er blant brukarane av satellittbaserte PNT-system.

Norsk Romsenter har, på oppdrag frå Samferdselsdepartementet, utarbeidd ei oversikt over andre kritiske samfunnsfunksjonar som er avhengige av satellittbasert PNT.

I tillegg til dei satellittbaserte systema finst det bakkebaserte PNT-system innanfor ulike sektorar. Slike system er i utstrekt bruk i luftfarten, og Avinor Flysikring AS driftar infrastrukturen. Bakkebaserte system kan brukast som alternativ eller back up for satellittbaserte system. Vidare har enkelte brukargrupper som bruker GNSS-signal som kjelde til nøyaktig tid og frekvens, skaffa seg atomklokker som alternativ og back up. Det gjeld mellom anna større aktørar innan elektronisk kommunikasjon og kraftforsyning, Avinor AS og Avinor Flysikring AS.

Dei satellittbaserte PNT-systema er kontrollerte av andre statar. Norske myndigheiter kan derfor, med delvis unntak for Galileo, i svært liten grad påverke driftssikkerheita og tilgjengelegheita for systema generelt. Det medfører at leveransane av satellittbaserte PNT-tenester til norsk territorium i liten grad er avhengige av at ein opprettheld dei andre samfunnskritiske funksjonane i Noreg. Den bakkebaserte infrastrukturen for Galileo og EGNOS som finst på norsk territorium, kan bli negativt påverka av svikt i andre samfunnskritiske funksjonar. Svikt i dei norske bakkestasjonane for EGNOS vil påverke bruken av EGNOS mellom anna i luftfarten, da systemet er avhengig av desse bakkestasjonane for å ha dekning i dei nordlege områda. Satellittbaserte PNT-tenester kan også bli negativt påverka av svikt i samfunnskritiske funksjonar som kraftforsyning og ekomnett og -tenester i statane som kontrollerer systema.

Status- og tilstandsvurdering

Generelt er tilgjengelegheita til dei satellittbaserte PNT-systema god og stabil. Stadig fleire brukarar tar vidare i bruk mottakarar som kan nytte signal frå fleire ulike globale, satellittbaserte navigasjonssystem, noko som medfører at ein eventuell svikt i eitt system ikkje medfører tap av evne til posisjonsbestemming, navigasjon og tidfesting.

Det førekjem enkelthendingar der tilgangen til PNT-systema sviktar. Det kjem i hovudsak av at radiosignala frå satellittane er forstyrra. Det har mellom anna vore fleire tilfelle av forstyrring av GPS-signala i Aust-Finnmark, noko som har hatt konsekvensar for luftfarten i området.

Risiko- og sårbarheitsvurderingar

Truslane mot dei satellittbaserte PNT-systema kan delast inn i naturlege truslar, menneskeskapte utilsikta truslar og menneskeskapte tilsikta truslar:

Naturlege utilsikta truslar:

• romvêr som forstyrrar radiosignal og kan skade satellittar

• topografi som gir signalskjerming

• ekstremvêr som skadar bakkeinfrastruktur

Menneskeskapte utilsikta truslar:

• bygningar og konstruksjonar som gir signalskjerming (byjuv)

• feil på radioutstyr som utilsikta kan gi radiostøy som forstyrrar satellittsignala

• driftspersonell som gjer feil som påverkar tenestekvaliteten

• problem med å produsere /skyte opp nye satellittar, som kan gi degradert romsegment

Menneskeskapte tilsikta truslar:

• støysignal (jamming)

• falske radiosignal (spoofing)

• utsending av forseinka radiosignal (meaconing)

• bevisst fysisk øydelegging av bakkeinfrastruktur

• hacking av IKT-systema som overvakar/styrer GNSS

Feil og svikt kan ramme både satellittar, radiosignal, bakkebaserte installasjonar og mottakarane til brukarane. Dei tilfella av svikt i tilgangen til satellittbaserte PNT-system som er registrerte dei siste åra, har i hovudsak vore forårsaka av forstyrring av radiosignal frå satellittane som følge av romvêr og jamming. Radiosignala frå dei satellittbaserte PNT-systema er svært svake og kan derfor forstyrrast relativt enkelt.

Graden av konsekvensar for konkrete samfunnsfunksjonar ved bortfall av PNT-tenester heng saman med i kva grad samfunnsfunksjonane er avhengige av tenestene. Dersom dei satellittbaserte PNT-systema sviktar, enten ved at dei blir utilgjengelege eller er misvisande, vil dei tenestene og funksjonane som nyttar seg av PNT, kunne påverkast negativt. Sårbarheita er størst for funksjonar og tenester som i stor grad er avhengige av PNT-system, som raskt blir påverka ved svikt, og som manglar reserveløysingar eller systemalternativ. Bevisstheita om bruk og avhengigheit av dei satellittbaserte PNT-systema varierer, særleg når det gjeld avhengigheit av systema som kjelde til nøyaktig tid og synkronisering av digitale system. Dette kjem mellom anna av lange og uoversiktlege digitale verdikjeder.

Nasjonal strategi for posisjonsbestemmelse, navigasjon og tidsbestemmelse (Samferdselsdepartementet, 2018) gir ei brei oversikt over ulike truslar mot dei satellittbaserte PNT-systema og sårbarheita for svikt i systema for ulike sektorar. For sjøtransport blir ikkje svikt i dei satellittbaserte PNT-systema vurdert som kritisk, da posisjonsbestemming og navigasjon kan gjennomførast ved hjelp av radar, kart og visuelle observasjonar. Til havs vil likevel posisjonsbestemming og navigasjon bli mindre presis. Oversikt over trafikken i farvatnet vil vere redusert på grunn av bortfall av AIS, som er avhengig av tilgang til GNSS for å fungere. Dette gir operative etatar eit mindre detaljert situasjonsbilete og vanskeleggjer inngripen for å forhindre og handtere farlege situasjonar og ulykker. For luftfarten vil konsekvensane ved ein svikt kunne bli større. Både posisjonsbestemming og navigasjon om bord i fly og luftromsovervaking er i aukande grad baserte på GNSS, sjølv om noko konvensjonell, bakkebasert infrastruktur blir oppretthalden. Dette inneber at svikt i satellittbaserte PNT-system vil kunne få konsekvensar for både sikkerheit og trafikkavvikling.

For vegtransporten vil svikt i dei satellittbaserte PNT-systema ha små konsekvensar i dag, men konsekvensane er venta å auke i åra framover med aukande automatisering og implementering av samverkande intelligente transportsystem. Jernbanetransporten vil også kunne bli meir sårbar for svikt i PNT-systema framover, mellom anna som følge av digitalisering av signal- og styringssystem.

Nødetatane er i dag avhengige av satellittbasert PNT. I mange situasjonar er det avgjerande å kjenne den nøyaktige posisjonen både til hendinga og til dei ulike ressursane som blir nytta i den operative handteringa for å sikre god hendingshandtering. Svikt i PNT-systema vil dermed kunne få negative konsekvensar for både operativ handtering, styring og kriseleiing.

Satellittbaserte PNT-system blir brukte som kjelde til nøyaktig tid og frekvens innanfor mellom anna bank og finans, elektronisk kommunikasjon (ekom) og kraftforsyning. Nasjonal kommunikasjonsmyndigheit vurderer at svikt i PNT-tenestene ikkje vil ha umiddelbare alvorlege konsekvensar for ekomtenester, men at langvarig svikt (rundt 30 dagar) kan føre til redusert yting. Alternative kjelder til nøyaktig tid og frekvens (back up-system) er kommersielt tilgjengelege, og fleire sentrale aktørar har skaffa seg slike for å redusere sårbarheita ved svikt i dei satellittbaserte PNT-systema.

Tiltak

Noreg ved Nasjonal kommunikasjonsmyndigheit deltar i ITU, som forvaltar radiofrekvensspekteret til mellom anna satellittbaserte navigasjonssystem. Noreg ved Norsk Romsenter deltar også i ESA og i EUs romprogram for Galileo og EGNOS, noko som gir Noreg høve til å påverke dekninga og ytinga til desse systema i norske område.

Regjeringas PNT-strategi (Samferdselsdepartementet, 2018) er ein del av regjeringas arbeid for å styrke samfunnssikkerheita. Strategien har som hovudmål å sikre at vi kan halde fram med å nyttiggjere oss PNT-systema, bidra til bevisstgjering rundt bruken av slike system i samfunnet og bidra til å redusere sårbarheita for svikt i PNT-systema. Dei aktuelle sektormyndigheitene er ansvarlege for oppfølging av strategien innanfor sine ansvarsområde.

Når det gjeld bevisstgjering rundt avhengigheit av satellittbaserte PNT-tenester, blir det i strategien peikt på at det skal gjennomførast risiko- og sårbarheitsanalysar for dei ulike samfunnskritiske funksjonane, og at desse også må identifisere avhengigheit av PNT-system og sårbarheit ved svikt i systema. Strategien peiker vidare på fleire tiltak for å bidra til å førebygge forstyrringar og svikt i dei satellittbaserte PNT-systema. Det er viktig å førebygge utilsikta signalforstyrringar, handtere signalforstyrringar og sørge for fysisk sikkerheit og IKT-sikkerheit for bakkeinfrastruktur. For å bidra til å sette samfunnet i stand til å takle svikt i PNT-tenestene blir det peikt på både bruk av støttesystem, varsling av feil og alternative verktøy/back up for PNT-systema.

Som ei oppfølging av PNT-strategien har fleire sektormyndigheiter gjennomført risiko- og sårbarheitsanalysar som omfattar svikt i dei satellittbaserte PNT-systema. Mellom anna er sårbarheit for svikt i samferdselssektoren belyst gjennom risiko- og sårbarheitsanalysar innan dei ulike transportformene. Under leiing av Samferdselsdepartementet har ei arbeidsgruppe med deltaking frå Samferdselsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Utanriksdepartementet, Forsvarsdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Luftfartstilsynet og Nasjonal kommunikasjonsmyndigheit utarbeidd ein rapport om GNSS/GPS-forstyrringar innan luftfart, som blei levert 19. desember 2019 og behandla av statssekretærgruppa 6. mai 2020. Tilrådingane i rapporten er under oppfølging.

Ved svikt i dei satellittbaserte PNT-systema er varsling av berørte aktørar eit viktig tiltak. Velfungerande varslingssystem gir aktørane høve til å sette i verk tiltak for å tilpasse seg svikten og kan dermed redusere dei potensielle negative konsekvensane. Vidare vil kapasitet til å detektere, lokalisere og handtere støykjelder som påverkar GNSS-signal, bidra til å redusere sårbarheita for svikt i systema. Det er etablert ei varslingsordning for forstyrringar av GNSS-signal, og Nasjonal kommunikasjonsmyndigheit er i ferd med å bygge opp kapasiteten til å detektere og lokalisere støykjelder som påverkar GNSS-signal. Kartverket har implementert eit system for overvaking av radiostøy frå sola og bidratt til ei varslingsteneste for ionosfæreaktivitet (romvêr) som kan påverke dei satellittbaserte PNT-systema. Vidare har Nasjonal kommunikasjonsmyndigheit, i samarbeid med Norsk Romsenter, etablert eit samordningsforum for GNSS-signalforstyrringar. Dette omfattar no ei rekke aktørar i ulike sektorar. Fleire aktørar er også i ferd med å skaffe seg back up-system for GNSS-basert tidsbestemming.

Samla sett har både sektormyndigheiter og private aktørar gjennomført mange tiltak som har bidratt til større bevisstgjering om sårbarheit for svikt i dei satellittbaserte PNT-systema, og som har redusert sårbarheita. Men bruken og avhengigheita av dei satellittbaserte PNT-systema aukar stadig, også innan ulike samfunnskritiske funksjonar. Det er derfor behov for å vidareføre arbeidet med bevisstgjering og gjennomføring av tiltak for å redusere sårbarheita i åra framover.

7.3 Omtale av klima- og miljørelevante saker

Regjeringas klima- og miljøpolitikk bygger på at alle samfunnssektorar har eit sjølvstendig ansvar for å legge miljøomsyn til grunn for aktivitetane sine, og for å medverke til at dei nasjonale klima- og miljømåla blir nådd. For ein omtale av regjeringas samla klima- og miljørelevante saker, sjå fagproposisjonen frå Klima- og miljødepartementet.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet arbeider for berekraftig planlegging og byutvikling med utgangspunkt i plan- og bygningslova. Det inneber mellom anna å sikre ein berekraftig bystruktur gjennom effektiv arealbruk, høg kvalitet i byrom og uteareal og klima- og miljøvennleg transport. Ein grunnleggande infrastruktur i form av gode kart- og geodata er viktig i arbeidet med å sikre god arealbruk og for å møte utfordringane med meir flaum og tilrettelegging for betre handtering av overvatn.

Rundskriv H-5/18 Samfunnssikkerhet i planlegging og byggesaksbehandling og Statlige planretningslinjer for klima- og energiplanlegging og klimatilpasning blei begge vedtatt i 2018. I 2019 har det vore arbeidd med formidling og rettleiing, rundskriv og retningslinjer. Det har særleg vore arbeidd med vidareutvikling av lovverket (klima, overvatn) og ulike verktøy som arealprofilar, arealdataverktøy og klimagassrekneskapar.

I juli 2020 gav Kommunal- og moderniseringsdepartementet ut rundskriv H-6/20 Etablering av ladepunkter og ladestasjoner for elbiler – forholdet til plan- og bygningsloven mv. Rundskrivet skal gjere det enklare å etablere ladestasjonar og sørge for at byggesaksbehandlinga blir så enkel som mogleg.

Bygningsregelverket skal sørge for at bustader og bygg er sikre, energieffektive og miljøvennlege. Energieffektivisering i bustadhus og andre bygg er viktig for å redusere det totale energibehovet.

Ulike låne- og tilskotsordningar i Husbanken bidrar til fleire bustader og bygg med kvalitetar utover krava i byggteknisk forskrift, mellom anna når det gjeld energi. 1. januar 2020 tredde ei ny forskrift om lån frå Husbanken i kraft. Grunnlånet er erstatta med tre nye låneordningar, mellom anna lån til bustadkvalitet. Den nye forskrifta om lån til bustadkvalitet skal fremme miljø og tilgjengelegheit i nye bustadhus. Ein kan gi lån til oppføring av bustadhus med godt inneklima og miljøvennlege materiale og byggemetodar. For eksisterande bustadhus kan ein gi lån til å fremme viktige bustadkvalitetar som energieffektivitet og tilgjengelegheit.

Regjeringa tar sikte på at energikrava i byggteknisk forskrift TEK17, som allereie er strenge, skal utviklast ytterlegare som følge av mellom anna klimaforliket.

Staten har betydelege areal til rådigheit. Utvikling og tilpassing av eksisterande eigedom framfor å bygge nytt kan gi store miljøgevinstar. Statsbygg arbeider derfor med revitalisering og optimalisering av funksjonalitet og løysingar i den eksisterande bygningsmassen.

Energi, miljø og klima er viktig innanfor alle verksemdsområda i Statsbygg. For porteføljen av byggeprosjekt har Statsbygg som mål å redusere klimagassutsleppa med 40 pst. målt mot minstekrav i byggteknisk forskrift og standard materialval i norsk byggenæring. Klimagassutsleppa for byggeprosjekt som var i byggefasen i 2019, blei reduserte med 36 pst. når utslepp frå materiale til prosjekta og utslepp frå energi i drift over det normerte livsløpet på 60 år for bygg er inkludert i berekninga.

Statsbygg jobbar aktivt for å auke digitaliseringa i bygge- og eigedomsnæringa. Det pågår fleire digitaliseringsprosjekt som har som formål å redusere klimabelastninga, både i byggeprosjekta og i eigedomsforvaltninga.

Digitalisering kan bidra til å redusere klimaavtrykket gjennom smart bruk av teknologi i sektorar som transport, bygg, energi mv. Dette arbeidet blir utført under samleomgrepet «smarte byar og samfunn». Smartby-utviklinga i Noreg er omtalt i Meld. St. 27 (2015–2016) Digital Agenda, og Kommunal- og moderniseringsdepartementet følger opp dette saksområdet.

Å utvikle smarte byar og samfunn er sektorovergripande. Fleire av områda som ofte blir knytte til utvikling av smarte byar, har stort potensial for å utvikle meir klimavennlege løysingar. Det gjeld spesielt transport (både på land og på sjø), bygg og energi. På oppdrag frå Kommunal- og moderniseringsdepartementet har Agenda Kaupang tidlegare gjennomført ei kartlegging av arbeidet med smarte byar i kommunane. Rapporten viser at den viktigaste motivasjonen for å satse på smarte byar er å løyse klima- og miljøutfordringar.

Digitalisering kan, samtidig med behovet for energi, bidra til å auke klimaavtrykket. Dette kan avhjelpast ved å stille krav til energieffektivitet og energimiks i datasenter. Arbeidet med grøne datasenter blir utført som eit ledd i ekompolitikken. Det vil i samband med oppdatering av Noregs datasenterstrategi bli undersøkt korleis det i enda større grad kan leggast til rette for at datasenterindustrien skal bli grønare.

7.4 Oppfølging av berekraftsmåla i Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Berekraftsmåla blei vedtatt av FNs medlemsland i 2015. Det er til saman 17 mål og 169 delmål. Måla handlar om vekst og velstand, helse og utdanning, miljø og klima, fred, sikkerheit og samarbeid. Alle land har eit ansvar for å oppfylle berekraftsmåla innan 2030. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har frå 2020 ansvar for den nasjonale koordineringa av arbeidet med berekraftsmåla. Departementet er også koordinerande departement for berekraftsmål 11.

7.4.1 Hovudmål 11: Inkluderande, trygge, motstandsdyktige og berekraftige byar og lokalsamfunn

Måloppnåing på berekraftsmål 11 er avhengig av dei fleste andre berekraftsmåla. Innsats, prioriteringar og resultat må derfor sjåast i samanheng med ansvarsområda til andre departement.

Delmål 11.1: Alle skal bu godt og trygt

Meir enn 80 pst. av Noregs befolkning bur i ein bustad dei sjølve eig, og dei aller fleste bur godt og trygt og har tilgang til grunnleggande tenester. Tekniske krav til nye bustader sikrar mellom anna at nye bueiningar er lagde til rette for personar med funksjonsnedsetting. 35 pst. av bustadene i Noreg er lagde til rette for bruk av rullestol.

Noreg har få bustadslause og få som treng hjelp til bustad. For å sikre at så mange som mogleg kan klare seg sjølve på bustadmarknaden, er regjeringa opptatt av å stimulere til velfungerande bustadmarknader og trygg bustadhandel. Det blir lagt til rette for rask og rimeleg bustadbygging gjennom enklare regelverk og digitale søknadsprosessar. Regjeringa rettar ein særleg innsats mot dei som ikkje på eiga hand klarer å skaffe seg og behalde ein bustad, spesielt gjeld det hushald med låge inntekter.

Det er i dag ingen område i norske byar og tettstader som kan beskrivast som slum, men enkelte område i dei største byane har utfordringar med opphoping av dårlege levekår. Regjeringa er opptatt av at alle lokalsamfunn skal vere inkluderande og trygge, og har derfor eit samarbeid om områdesatsingar med fire av dei største byane, som er dei som har dei største utfordringane.

Delmål 11.2: Tilgang til trygge og tilgjengelege transportsystem

Noreg har få trafikkulykker og eit forholdsvis godt kollektivtilbod, men det er ei utfordring å få eit godt tilbod i område med spreidd busetting. Effektiv arealbruk skal bidra til å redusere klimagassutslepp, kø, forureining og støy og til at veksten i persontransporten skjer med kollektivtransport, sykkel og gonge. Regjeringa legg vekt på universell utforming for å sikre omgivnader som kan brukast av alle. Ein ny handlingsplan for universell utforming vil bli lagd fram i 2021.

Delmål 11.3: Inkluderande urbanisering og deltaking i planlegging og forvaltning

Byar og lokalsamfunn skal vere for alle og gi grunnlag for deltaking også for barn, eldre og personar med funksjonsnedsetting. Medverknad er integrert i all planlegging og sikra i plan- og bygningslova.

Delmål 11.5: Redusere konsekvensar av katastrofar

Endra klima med meir nedbør og høgare havnivå aukar risikoen for flaum og ras og skaper utfordringar for vass- og avløpsnettet. Fortetting bidrar også til større omfang av overvass-skadar i byar og tettstader. Det blei i 2018 utarbeidd statlege planretningslinjer for klima- og energiplanlegging og klimatilpassing. Det er behov for auka innsats for å førebygge og gjere norske kommunar meir klimarobuste. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har sendt på høyring forslag til endringar i gjennomførings- og byggesaksdelen av plan- og bygningslova knytte til overvasshandtering, og det blir tatt sikte på å fremme ein lovproposisjon for Stortinget innan våren 2021. Lovforslaget er ei oppfølging av utgreiinga frå Overvassutvalet, NOU 2015: 16 Overvann i byer og tettsteder.

Det er forholdsvis få dødsfall i Noreg på grunn av naturkatastrofar, men naturhendingar som for eksempel ras og flaum fører til store tap av samfunnsverdiar kvart år. Det er behov for å gjere informasjon om risiko og sårbarheit lettare tilgjengeleg for kommunar og fylkesmenn i arbeidet deira med risiko- og sårbarheitsanalysar. Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap (DSB) har derfor utvikla ei teknisk løysing, Kunnskapsbanken, for innhenting, samanstilling og tilgjengeleggjering av data, i tillegg til støtte til analyseprosessar på samfunnssikkerheitsområdet.

Delmål 11.6: Redusere negativ påverknad på miljøet frå byar og lokalsamfunn

Samordna bustad-, areal- og transportplanlegging er eit tiltak for å redusere dei nasjonale klima- og miljøutfordringane. For å bidra til å nå målet om nullvekst i persontrafikken i byane og redusere utslepp av lokal forureining og klimagassar har regjeringa inngått byvekstavtalar med dei fire største byregionane. Forventa vidare vekst i og rundt dei største byane vil krevje effektiv arealbruk og ei relativt sterk utbygging av alle typar infrastruktur. Kompakt byutvikling er ein viktig strategi for å redusere klimagassutsleppa og fremme gode livsvilkår for innbyggarane også i små og mellomstore byar.

Norske byar har i internasjonal samanheng relativt lite luftforureining, og Noreg er blant dei landa i Europa som har lågast risiko for tidleg død på grunn av lokal luftforureining frå vegtrafikken.

Delmål 11.7: Tilgang til trygge, inkluderande og tilgjengelege grøntområde og offentlege rom

Regjeringa er opptatt av å sikre gode og tilgjengelege grøntområde for alle. Gjennom eigne tilskotsordningar blir det gitt tilskot til kjøp / varig sikring og tilrettelegging av attraktive grøntområde for friluftsliv og rekreasjon. Ei rekke attraktive grøntområde i byar og tettstader er dei siste åra som følge av denne ordninga tilrettelagde og varig sikra for allmenta. Kartleggingar utført av Statens kartverk tyder på at opp mot 40 pst. av turvegane er tilgjengelege og brukbare for personar med funksjonsnedsetting.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har sett i gang eit arbeid for å vurdere reglane for utbyggingsavtalar. Slike avtalar, som blir inngått mellom kommunar og utbyggarar, kan innebere at grunneigaren eller utbyggaren er med på å finansiere nødvendig offentleg infrastruktur.

Delmål 11.a: Støtte positive økonomiske, sosiale og miljømessige samband mellom byområde, omland og område med spreidd busetting

Planlegging er det viktigaste verktøyet fylkeskommunen og kommunen har for å utvikle byar og lokalsamfunn. Alle kommunar og fylkeskommunar skal i løpet av 2020 utarbeide planstrategiar som grunnlag for arbeidet med fylkes- og kommuneplanane sine. Gjennom Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2019–2023 strekar regjeringa under betydninga av at fylkeskommunar og kommunar legg berekraftsmåla til grunn for planlegginga.

Delmål 11.b: Planar for å handtere klimaendringar og katastrofar, system for risikostyring og katastrofehandtering

Kommunane har ei nøkkelrolle i arbeidet med samfunnssikkerheit. Dei har eit generelt ansvar for å ta vare på sikkerheit og tryggleik for befolkninga innanfor sine geografiske område. Samfunnssikkerheitsarbeidet i kommunane skal vere heilskapleg, systematisk og kunnskapsbasert. Kommunane skal kartlegge uønskte hendingar som kan inntreffe, vurdere kor sannsynleg det er at desse hendingane inntreffer, og korleis dei i så fall kan påverke kommunen. Resultatet av dette arbeidet skal vurderast og samanstillast i ein heilskapleg risiko- og sårbarheitsanalyse (ROS-analyse), jf. sivilbeskyttelseslova § 14. Undersøkingar viser at 98 pst. av norske kommunar har heilskaplege ROS-analysar og beredskapsplanar.

Delmål 11.c: Støtte dei minst utvikla landa i å oppføre berekraftige og solide bygg ved bruk av lokale materiale, mellom anna gjennom økonomisk og fagleg støtte

Noreg støttar FNs arbeid med å utvikle berekraftige byar og lokalsamfunn, mellom anna gjennom FNs busettingsprogram UN-Habitat, Unesco og andre relevante FN-organisasjonar. UN-Habitat bistår regjeringar og bymyndigheiter i mellom anna Afghanistan, Kamerun og Haiti i å regulere arealbruk, byplanlegging, skattlegging, bustadbygging, infrastruktur og samfunnssikkerheit gjennom ei rekke internasjonale utviklingsbankar og organisasjonar. Noreg er medlem av Unescos verdsarvkomité for perioden 2017–2021.

7.4.2 Rapportering på andre delmål

Kommunal- og moderniseringsdepartementet arbeider også med delmål på område der andre departement har eit hovudmålsansvar.

Delmål 1.3: Sosiale velferdsordningar for fattige og sårbare

Ein stad å bu er eit av dei grunnleggande behova menneska har, og andelen bustadslause seier noko om kor mange som lever i alvorleg fattigdom. Ein god og stabil busituasjon og trygge bumiljø forsterkar også effekten av annan velferdspolitikk. Regjeringa har som mål at ingen skal vere bustadslause. Talet på bustadslause er redusert frå 6 200 til 3 900 personar i perioden 2012–2016. Dette er det lågaste talet sidan kartlegginga av bustadslause starta i 1996.

Bustøtta bidrar til å lette buutgiftene for hushald med låg inntekt og høge buutgifter. Regjeringa har dei seinare åra styrkt bustøtta gjennom auka buutgiftstak. Tiltaka har særleg vore retta mot barnefamiliar. Gjennom lån og tilskot til utleigebustader for vanskelegstilte bidrar regjeringa også til fleire kommunalt disponerte utleigebustader i Noreg.

Delmål 4.1: Sikre at alle jenter og gutar fullfører gratis og likeverdig grunnskole og vidaregåande opplæring av høg kvalitet som kan gi dei eit relevant og reelt læringsutbytte

Romane er éin av fem nasjonale minoritetar i Noreg. Kommunal- og moderniseringsdepartementet finansierer tiltaket «Skolelos for romelever» i Oslo kommune. Skolelosane arbeider for å styrke læringsutbyttet til elevane, redusere fråvær og auke talet på elevar som fullfører grunnopplæringa. Skolelosane bistår mellom anna i koordineringa mellom skole, elev og heim. Skolelosordninga for romelevar blei styrkt med fleire tilsette i 2019.

Delmål 5.5: Sikre kvinners deltaking i det politiske, det økonomiske og det offentlege liv

Noreg blir rekna som eit føregangsland når det gjeld å inkludere kvinner i politikken. Andelen kvinner i Stortinget og særleg i regjeringa er høg i internasjonal samanheng og har lege på rundt 40 og 50 pst. dei siste åra. Andelen kvinner i kommunestyre og fylkesting stig for kvart val. Etter lokalvalet i 2019 var landsgjennomsnittet for første gong over 40 pst. Framleis er det store variasjonar mellom kommunane.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet gjennomførte i forkant av siste lokalval ein motivasjonskampanje for å bevisstgjere partia om betydninga av ein balansert representasjon av kvinner og menn i lokalpolitikken. I tillegg har departementet utvikla eit representasjonsbarometer som gir oversikt over representasjonen av kvinner og menn i alle kommunane i landet, om ein kommune har ei kvinne i ordførarposisjon, og andelen kvinner som partia har gitt stemmetillegg (og dermed prioritert) på vallistene. Dette skal bidra til å inspirere kommunar som har låg kvinneandel, til å få fleire kvinner inn i lokalpolitikken og i leiande posisjonar.

Delmål 9.1: Utvikle ein påliteleg, berekraftig og solid infrastruktur av høg kvalitet, inkludert regional og grensekryssande infrastruktur, for å støtte økonomisk utvikling og livskvalitet med vekt på overkomeleg pris og likeverdig tilgang for alle

Den digitale grunnmuren (mobil- og breibandsnetta) har høg kvalitet og brei nasjonal dekning. Det er berekna at mobil 4G har ein dekningsgrad på 99,9 pst. for husstandane. EU-kommisjonen utarbeider årleg ein DESI-indeks (Digital Economy and Society Index). Indeksen for 2020 viser at Noreg er på tredjeplass i Europa.

DESI-indeksen omfattar fleire dimensjonar (Broadband Connectivity, Digital Skills, Use of internet services, Digitisation of businesses, Digital public services). Noreg ligg saman med Danmark i teten når det gjeld mobil- og breibandtilgang, og ligg langt framme på «readiness for 5G».

Delmål 10.2: Økonomisk og politisk inkludering, uavhengig av alder, kjønn, funksjonsevne, rase, etnisitet, nasjonalt opphav og religion

Kommunal- og moderniseringsdepartementet gjennomfører kontinuerleg tiltak for å få fleire kvinner inn i lokalpolitikken, og særleg i leiande posisjonar. Det same gjeld unge, eldre og menneske med funksjonsnedsettingar. For eksempel har departementet nyleg hatt på høyring eit framlegg om å endre vallova slik at folk med funksjonsnedsettingar kan velje kven dei vil ha med seg som hjelpar inn i stemmelokalet. Departementet arbeider også kmed å overvake og hente inn forskingsbasert kunnskap om i kva grad ulike grupper, basert på kjenneteikn som sosioøkonomisk eller sosial status og landbakgrunn, deltar i politikken. På bakgrunn av tidsseriestudiar og enkelte djupnestudiar av dette utviklar departementet politikk og tiltak for betre å inkludere ulike grupper i politikken.

Delmål 10.3: Sikre like moglegheiter og redusere forskjellar i levekår

For å redusere ulikskap internt i eit land må dei fattigaste og dei marginaliserte gruppene få hjelp til å skape seg betre levekår. Eit viktig tiltak for å sikre ei gradvis utjamning av forskjellar er å stimulere til at fleire kan eige sin eigen bustad. Høg eigarandel inneber ei spreiing av makt. Bustadeigarar har i større grad enn leigetakarar både reell og opplevd påverknad på sin eigen busituasjon. Tal frå 2019 viser at om lag 82 pst. av befolkninga eig bustaden dei bur i.

For å oppnå fordelingspolitiske mål legg regjeringa til rette for at fleire kan eige sin eigen bustad gjennom startlånsordninga. Startlån bidrar til at fleire hushald med vedvarande betalingsproblem kan bli huseigarar, og barnefamiliar blir prioriterte. I 2019 fekk 7 254 husstandar innvilga startlån for til saman 10,5 milliardar kroner. Startlån har dei seinaste åra blitt kombinert med etableringstilskot. I 2019 blei det vedtatt ei ekstraordinær satsing på tilskot til etablering retta mot barnefamiliar, før tilskotet blei overført til rammetilskotet frå kommunane frå 2020. I 2019 flytta 1 148 husstandar frå leigd til eigd bustad ved hjelp av tilskot til etablering.

Delmål 16.6: Utvikle effektive, ansvarlege og opne institusjonar på alle nivå

Opne data er viktig for effektivisering og innovasjon, for næringsutvikling og for å fremme eit opent og demokratisk samfunn. Opne data handlar om å gi næringsliv, forskarar og sivilsamfunn tilgang til data som offentleg forvaltning har, på ein slik måte at dei lett kan brukast i nye samanhengar. Digitaliseringsdirektoratet har ansvar for data.norge.no, som er Noregs offisielle nettstad for opne offentlege data. Her kan verksemdene sjølve registrere datasett som er gjorde tilgjengelege for vidare bruk, og finne rettleiingsmateriell og informasjon om Norsk lisens for offentlege data.

Noreg var i 2010 éin av åtte initiativtakarar til Open Government Partnership (OGP). Målet med OGP er at offentleg sektor og det sivile samfunnet skal samarbeide om å skape ei opnare og meir velfungerande og brukarvennleg forvaltning. OGP har no vakse til ca. 80 deltakande statar, lokalsamfunn og fleire sivilsamfunnsorganisasjonar, mellom andre OECD og Verdsbanken. Det viktigaste verkemiddelet i OGP er dei nasjonale handlingsplanane som blir utarbeidde i samråd med det sivile samfunnet. Kommunal- og moderniseringsdepartementet er koordinator og pådrivar for dei norske OGP-handlingsplanane. Noreg har til no levert fire handlingsplanar i OGP. Den fjerde handlingsplanen, som inneheld åtte forpliktingar, varer frå 2019 til 2021.

Delmål 16.7: Sikre lydhøyre, inkluderande, deltakarbaserte og representative avgjerdsprosessar på alle nivå

For å sikre inkludering og involvering av urfolk og nasjonale minoritetar finst det eigne prosedyrar for kontakt mellom myndigheitene og desse gruppene.

For spørsmål som kan påverke samiske interesser, er det eigne konsultasjonsprosedyrar. Regjeringa fremma hausten 2018 ein proposisjon om lovfesting av statens konsultasjonsplikt, mellom anna ei eiga føresegn som forankrar fylkeskommunars og kommunars plikt til å konsultere. Forslaget skal legge til rette for meir effektive og betre konsultasjonar mellom offentlege myndigheiter og Sametinget eller andre aktuelle samiske interesser. Stortinget vedtok 9. mai 2019 å sende saka tilbake til regjeringa, og bad regjeringa sende forslag til endringar i samelova ut på alminneleg høyring før saka blei fremma for Stortinget til ny behandling. Regjeringa sende lovforslaget på ny høyring i november 2019 med høyringsfrist 29. februar 2020. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har vurdert høyringsinnspela og tar sikte på å legge fram lovforslaget på nytt i løpet av hausten 2020.

Myndigheitene bidrar til å styrke dei nasjonale organisasjonane til minoritetane, mellom anna gjennom drifts- og prosjekttilskot, slik at dei sjølve kan delta og påverke i saker som angår dei. Dialogen mellom myndigheitene og desse organisasjonane skjer i Kontaktforum mellom nasjonale minoritetar og sentrale myndigheiter og ved kontakt i konkrete spørsmål som organisasjonane er opptatt av.

Delmål 16.10: Sikre allmenn tilgang til informasjon og verne grunnleggande fridommar, i samsvar med nasjonal lovgiving og internasjonale avtalar

Tilgang til grunnlag for avgjerder og prioriteringar i offentleg sektor gjer det lettare å etterprøve forvaltninga. Det er etablert ei ny felles digital publiserings- og innsynsløysing – eInnsyn – for staten og kommunane. Løysinga gjer det mogleg å følge politiske avgjerdsprosessar på tvers av verksemdsgrensene og å søke etter dokument og saker som offentlege verksemder publiserer på eInnsyn. Løysinga er utvikla i eit samarbeid mellom Digitaliseringsdirektoratet og Oslo kommune. På sikt er ambisjonen at flest moglege kommunar og fylkeskommunar skal knyte seg til løysinga.

7.5 Lønnsvilkår o.a. til leiarar i heileigde statlege verksemder

Kommunalbanken AS

Administrerande direktør mottok 3 287 000 kroner i fastlønn for 2019. Opptent resultatbasert variabel lønn var 347 000 kroner og andre ytingar 194 000 kroner. Pensjonskostnaden utgjorde 234 000 kroner. Administrerande direktør har som andre tilsette ei innskotsbasert pensjonsordning på inntil 12G og er omfatta av den same ordninga for resultatbasert variabel lønn som andre tilsette. Ordninga er avgrensa til 1,5 månadslønner og føreset at styrefastsette måltal er nådd. Administrerande direktør har ein etterlønnsavtale på inntil 12 månadslønner som blir utløyst etter særskilde vilkår. Opplysningar om godtgjering til administrerande direktør går fram av Kommunalbankens årsmelding for 2019.

7.6 Likestilling i staten

Likestilling inneber likeverd, like moglegheiter og like rettar, uavhengig av kjønn, graviditet, permisjon ved fødsel eller adopsjon, omsorgsoppgåver, etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsetting, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk, alder og andre vesentlege forhold ved ein person, jf. likestillings- og diskrimineringslova § 1.

Likestilling i det statlege tariffområdet

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har ansvaret for statens sentrale arbeidsgivarfunksjon og er tariffpart i det statlege tariffområdet. Departementet har i kraft av denne rolla eit særleg ansvar for å legge til rette for at den statlege personalpolitikken bidrar til likestilling og hindrar diskriminering mellom anna når det gjeld rekruttering, lønns- og arbeidsvilkår, forfremming, utviklingsmoglegheiter og tilrettelegging og moglegheit for å kombinere arbeid og familieliv. Å legge til rette for at alle får like moglegheiter i arbeidslivet, er ein viktig føresetnad for likestilling, og er mellom anna nedfelt i Statens personalhåndbok pkt. 1.6:

«Staten skal speile mangfoldet i befolkningen når det gjelder kjønn, alder, funksjonsevne, etnisk bakgrunn, seksuell orientering mv. Mangfold i den statlige personalstyrken støtter opp under mulighetene for god måloppnåelse og bidrar til at staten kan yte gode tjenester til alle samfunnsborgere uansett bakgrunn og livserfaring.»

Vidare står det:

«Rekrutteringsarbeidet i staten skal ha en bred og inkluderende tilnærming.»

I samband med regjeringas inkluderingsdugnad er det for eksempel sett mål om at minimum 5 pst. av nytilsette skal ha nedsett funksjonsevne eller hòl i CV-en. Det er også sett i gang forsøk med anonyme søknader som verkemiddel for å integrere fleire innvandrarar i arbeidslivet. Sjå nærmare omtale av inkluderingsdugnaden og integreringsløftet under programkategori 13.00.

Kjønnslikestilling i det statlege tariffområdet

I tråd med likestillings- og diskrimineringslova § 26 a skal det gjerast greie for den faktiske tilstanden når det gjeld kjønnslikestilling. Her følger ei oversikt over andelen kvinner og menn blant leiarar i staten, lønn blant kvinner og menn i staten fordelt på ulike stillingskategoriar og andel kvinner og menn som har deltidsarbeid. Bakgrunnen for ei slik vektlegging er at likestillingstiltaka innanfor det statlege tariffområdet dei siste åra særleg har vore retta mot å fremme likelønn mellom kvinner og menn og mot målet om 40 pst. representasjon av begge kjønn i leiarstillingar. Etter endringar i likestillings- og diskrimineringslova blir det også lagt særleg vekt på likelønn og spørsmål om deltid når det gjeld framtidig opplysningsplikt.

Yrkesdeltakinga blant kvinner er betydeleg høgare i Noreg enn i mange andre land. Blant alle tilsette som er omfatta av hovudtariffavtalane (155 511), er det omtrent like mange menn (77 767) som kvinner (77 744) i staten. Tabell 7.2 gir ei oversikt over andelen kvinner og menn i alle leiarstillingar og toppleiarstillingar i staten. Blant alle leiarar er det om lag like mange menn som kvinner, høvesvis 51 pst. menn og 49 pst. kvinner. Dette er tal som skil seg noko frå tala frå fjoråret i Prop. 1 S (2019–2020), da statistikkgrunnlaget er endra. Tala for leiarar som er omfatta av Hovudtariffavtalane, baserer seg no på yrkeskode / STYRK-kode 1 administrative leiarar. Basert på erfaringane med bruken av STYRK-kodane gjennom dei seinare åra finn departementet at denne framgangsmåten gir eit noko meir presist uttrekk av leiarar samanlikna med statistikken frå tidlegare år. Tala viser ei positiv utvikling frå 2015 til 2019 når det gjeld andelen kvinnelege leiarar innanfor Hovudtariffavtalane.

Dersom vi berre ser på leiarar som er omfatta av leiarlønnssystemet, er andelen kvinner noko lågare: 38 pst. Leiarlønnssystemet omfattar toppleiarstillingar i staten, slik som departementsrådar og ekspedisjonssjefar i departementa, toppleiarar i større etatar og institusjonar, fylkesmenn og politimeistrar. Leiarlønnssystemet blei etablert i 1991 mellom anna for å kunne rekruttere og behalde dyktige toppleiarar i staten. At det er ein noko lågare andel kvinner som har slike leiarlønnskontraktar, inneber at det framleis er viktig å ha merksemda retta mot utviklinga av kjønnslikestilling i toppleiarsjiktet i staten.

Eit sentralt tema innanfor likestilling er likelønn. Likestillings- og diskrimineringslova § 34 slår fast at kvinner og menn i same verksemd skal ha lik lønn for same arbeid eller arbeid av lik verdi. Lønna skal fastsettast på same måte, utan omsyn til kjønn. Ser vi på samfunnet under eitt, har gjennomsnittslønna for kvinner og menn nærma seg kvarandre over tid, og reduksjonen har skjedd samtidig med ein auke i yrkesdeltakinga og høgare utdanningsnivå blant kvinner. Minst lønnsforskjell er det i kommunal sektor, deretter følger stat og til slutt privat sektor (kjelde: Bufdir.no). Tabell 7.3 og 7.4 viser gjennomsnittleg lønn for kvinner og menn i det statlege tariffområdet innanfor utvalde yrkeskategoriar, gjennomsnittleg månadslønn for høvesvis kvinner og menn og prosentvis auke i månadslønn frå 2013 til 2019.

I tabell 7.3 går det fram at kvinners andel av menns lønn varierer mellom 90 pst. (ingeniørar) og 105 pst. (sosionomar) innanfor ulike yrkeskategoriar. Desse tala er nokså stabile frå 2018 til 2019. For tilsette i det statlege tariffområdet samla var kvinners andel av menns lønn i 2019 på 89,9 pst., mot 89,8 pst. i 2018. I perioden mellom 2013 og 2019 auka talet på tilsette i staten med 5,3 pst. Talet på kvinner auka noko meir enn talet på menn. Tabell 7.4 viser at frå 2013 til 2019 var den prosentvise auken i månadsforteneste noko større for menn enn for kvinner.

Begge tabellane viser dermed at det er kjønnsforskjellar i lønn, men tala seier ikkje noko om årsakene til desse forskjellane. I den forsterka opplysnings- og aktivitetsplikta er offentlege verksemder pålagde å gjere nærmare greie for likelønn annakvart år, noko som på sikt kan gi større innsikt i kva dei konkrete kjønnsforskjellane i det statlege tariffområdet kjem av.

Forskjellen mellom menn og kvinner i bruken av deltid er liten: 9 pst. menn og 11 pst. kvinner arbeider deltid i 2019. Frå 2017 til 2019 er andelen kvinner som arbeider deltid, redusert med 2 pst. For ytterlegare informasjon om likestillingssituasjonen i staten viser vi til budsjettproposisjonane frå dei enkelte departementa.

7.7 Likestilling i verksemdene

Tabell 7.5 gir ei tilstandsrapportering om likestillingssituasjonen i Kommunal- og moderniseringsdepartementet og underliggande verksemder.

Kjønnsbalansen i departementet når ein ser alle stillingskategoriar under eitt, er 60 pst. kvinner og 40 pst. menn. Departementet arbeider for lik lønn mellom kjønna innan alle stillingskategoriar. Andelen som arbeider deltid, aukar noko for både kvinner og menn frå 2018 til 2019. Det gjer også andelen mellombels tilsette. Både kvinner og menn tar ut foreldrepermisjon og har høve til å tilpasse arbeidstida i småbarnsperioden. Framleis har kvinner noko høgare legemeld sjukefråvær enn menn.

For nærmare omtale av dei underliggande verksemdene viser vi til årsrapportane deira.

7.8 Likestillingskonsekvensar av covid-19 og iverksette tiltak

Virusutbrotet har sett sitt preg på heile samfunnet. Virusutbrotet og tiltaka som er sette i verk for å avgrense smitte og oppretthalde aktivitet i næringslivet og samfunnet, kan få ulike konsekvensar for ulike personar, avhengig av kjønn, alder, etnisitet, religion og livssyn, funksjonsnedsetting, seksuell orientering, kjønnsidentitet osv.

Som offentleg myndigheit er departementa forplikta til å vurdere likestillingskonsekvensar i alt sitt arbeid, jf. likestillings- og diskrimineringslova § 24 første ledd. Stortinget har i vedtak nr. 537 (2019–2020) bedt regjeringa kartlegge effekten av virusutbrotet på likestillingsfeltet og komme tilbake til Stortinget med resultat og funn på eigna måte. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil i det følgande gi ei overordna oversikt over kva konsekvensar virusutbrotet har hatt for likestillinga så langt i 2020 innanfor dei sektorane og områda som departementet har ansvar for.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil levere ei fullstendig utgreiing om likestillinga i tråd med likestillings- og diskrimineringslova § 24 andre ledd i Prop. 1 S (2021–2022), der aktivitetane i 2020 vil bli omtalte.

Statleg arbeidsgivarpolitikk

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har ansvar for den sektorovergripande arbeidsgivarpolitikken i staten, som gir rammer for utøvinga av arbeidsgivarfunksjonen i statlege verksemder. I det følgande skisserer vi nokre moglege generelle problemstillingar om likestillingskonsekvensar av virusutbrotet innanfor dette ansvarsområdet. Fleire av problemstillingane er av generell art og vil derfor ikkje berre vere aktuelle for statleg sektor, men også for arbeidslivet i stort. Vi strekar under at det ikkje er gjennomført nokon systematiske kartleggingar på feltet, og at dette først og fremst er ei skissering av moglege utfordringar og problemstillingar.

Arbeidstidsavtale, heimekontor og digital samhandling

For at statstilsette skulle kunne vareta viktige funksjonar under virusutbrotet, blei det den 16. mars 2020 inngått ein avtale mellom staten som arbeidsgivar og dei fire hovudsamanslutningane i staten (YS, LO-stat, Akademikerne og Unio) om å endre rammene for arbeidstid inntil vidare. Eit sentralt element i avtalen er at reglane om kjernetid er mellombels sette ut av kraft. Avtalen om kjernetid er blitt forlengd fram til 31. desember 2020, og det er grunn til å tru at han har fungert etter hensikta i dei statlege verksemdene. Dette er støtta av Statens arbeidsgivarbarometer, ei undersøking om virusutbrotet som blei send ut av Kommunal- og moderniseringsdepartementet i april 2020 til 182 HR-leiarar i staten. Hovudinntrykket frå svara frå HR-leiarane var at dei meinte avtalen var nyttig for handteringa av krisa i verksemda.

I eit likestillingsperspektiv kan det samtidig opnast for spørsmål om moglege likestillingskonsekvensar av tiltaket. Større fleksibilitet når det gjeld arbeidstid, har lagt til rette for at arbeidstakarar i staten som har hatt barn heime under virusutbrotet, har kunna arbeide heimanfrå og til tider der det har vore praktisk mogleg. Den mellombelse arbeidstidsavtalen kan slik ha lagt til rette for større grad av likestilling gjennom å gi betre og meir fleksible rammer for å kombinere arbeid og omsorgsforpliktingar for både mødrer og fedrar. På den andre sida viser ei undersøking gjennomført av Norstat på oppdrag frå Fafo i april (Nergaard, K. (2020) Hjemmekontor og digitale løsninger, Fafo faktaflak) om erfaringar med heimekontor og digitale løysingar at kvinner har tatt eit større ansvar for oppfølging av heimeskolen til barna i familiar der begge foreldra har jobba heimanfrå. Undersøkinga er ikkje retta spesielt inn mot statlege arbeidstakarar, men resultata kan ha høg relevans i statleg sektor, da det særleg er respondentar med høgare utdanning innan undervisning, offentleg administrasjon og rådgivingstenester, kommunikasjon og IKT som inngår i undersøkinga. Dette kan innebere at tilrettelegging for større fleksibilitet, som i utgangspunktet har vore sett på som eit viktig tiltak under virusutbrotet, kan ha nokre utilsikta likestillingskonsekvensar ved å bidra til å forsterke eit tradisjonelt kjønnsrollemønster. Det er likevel viktig å presisere at arbeidstidsavtalen i seg sjølv ikkje medfører eit slikt mønster, men at årsaksfaktorane er indirekte. Likestillingskonsekvensar av heimekontor er dermed ei viktig problemstilling å sjå nærmare på.

Virusutbrotet har medført at nye brukargrupper har måtta ta i bruk digitale løysingar. I tillegg til at det er utfordrande for grupper med lågare digitale ferdigheiter og/eller tilgang til digitale løysingar, kan dette påverke inkluderinga av tilsette. Inkludering er viktig i den statlege personalpolitikken, og korleis heimekontorløysingar har fungert, særleg for statleg tilsette med nedsett funksjonsevne og for eldre arbeidstakarar, er ei viktig problemstilling. Er det slik at heimekontor og digitale videoløysingar aukar graden av inkludering, eller gir det tvert om nye og andre likestillingsutfordringar? For tilsette med bevegelseshemmingar kan arbeidskvardagen der alle har heimekontor, kanskje opplevast som at vi blir meir like, noko som igjen kan auke kjensla av å vere inkludert. På den andre sida er det mange former for funksjonsnedsetting, og digitale konferanseløysingar kan vere dårleg tilrettelagde for eksempel for syns- og/eller høyrselshemma. For enkelte eldre arbeidstakarar kan det ha vore ei større utfordring å lære seg nye digitale måtar å kommunisere på, samanlikna med for yngre arbeidstakarar. Dersom det er tilfellet, kan meir bruk av heimekontor ha medverka til at eldre arbeidstakarar i større grad har opplevd ekskludering. Korleis den nye arbeidskvardagen med heimekontor har fungert for desse arbeidstakarane, veit vi lite om per i dag, men det er viktig å sørge for universell utforming i nye løysingar og komme nye og ulike brukarbehov i møte. Det er òg viktig å sjå nærmare på korleis den nye arbeidskvardagen og bruk av heimekontor har fungert for arbeidstakarar både i staten og i arbeidslivet meir generelt.

Rekruttering og mangfald

Rekrutteringsarbeidet i staten skal ha ei brei og inkluderande tilnærming, jf. Statens personalhåndbok pkt. 1.6. Ei problemstilling som kan vere aktuell, er om virusutbrotet medfører forseinkingar for dette arbeidet. Som verkemiddel på dette området er det sett i gang eit eige traineeprogram mellom anna for personar med funksjonsnedsetting, og det er etablert ei forsøksordning med anonyme søknader som verkemiddel for å integrere innvandrarar i arbeidslivet. I hovudsak ser det ut ikkje til at virusutbrotet så langt har forseinka dette rekrutteringsarbeidet, men det blir rapportert om enkelte unntak der heimekontor og/eller sjukmeldingar har ført til at rekrutteringa er sett på vent. Det er likevel viktig å vere merksam på i kva grad statlege arbeidsgivarar klarer å oppretthalde ei inkluderande og mangfaldig rekruttering til ledige stillingar, ikkje minst i ein situasjon der det er mange arbeidsledige i samfunnet generelt og kan hende større konkurranse om ledige stillingar i staten.