Del 3
Omtale av særlege tema

5 Forsking og utvikling i statsbudsjettet

Innleiing

Regjeringa har høge ambisjonar for forsking og høgare utdanning. Dette er uttrykt i den nye langtidsplanen for forsking og høgare utdanning (2023–2032) og i forslaget til statsbudsjett for 2024. Planen inneheld regjeringas overordna mål og prioriteringar for den komande tiårsperioden. Oppfølginga av planen er nærare omtala lenger ned i dette kapittelet.

Det er viktig å utnytte samspelet mellom nasjonale prioriteringar og internasjonale satsingar. Noreg har eit utstrekt internasjonalt samarbeid innanfor forsking og høgare utdanning, jf. Strategi for norsk deltagelse i Horisont Europa og det europeiske forskningsområdet (2021–2027), Erasmus+ og det europeiske utdanningsområdet (2021–2027) og Panorama – strategi for høyere utdannings- og forskningssamarbeid med Brasil, Canada, India, Japan, Kina, Sør-Afrika, Sør-Korea og USA (2021–2027).

FoU-innsatsen i statsbudsjettet og utviklinga i FoU-innsatsen

Forsking og utvikling i statsbudsjettet for 2024

Eit førebels overslag viser at dei samla løyvingane til forsking og utvikling (FoU) i budsjettforslaget til regjeringa for 2024 er på om lag 48,6 mrd. kroner. Det utgjer 0,92 pst. av overslaget for bruttonasjonalprodukt (BNP) i 2024. Dette er ein nominell auke på om lag 4,6 mrd. kroner frå saldert budsjett 2023, og det er ein realauke på 5,6 pst. Overslaget er gjort med bakgrunn i statsbudsjettanalysen for 2023 frå Statistisk sentralbyrå (SSB). Dersom ein inkluderer Skattefunn-ordninga, blir den offentlege FoU-innsatsen på om lag 52 mrd. kroner i 2024. Inkludert provenyeffekten av Skattefunn utgjer FoU-innsatsen 0,98 pst. av overslaget for BNP i 2024. Tabell 5.1 viser løyvingane til FoU over statsbudsjettet fordelt på departement. Overføringar til folketrygda, Statens pensjonsfond utland og brutto låne- og avdragstransaksjonar er haldne utanfor. Tala er svært usikre, og endelege tal for FoU-løyvingane vil bli lagde fram sommaren 2024.

Realveksten i FoU-løyvingane over Kunnskapsdepartementets budsjett skriv seg i hovudsak frå ein auke i Noregs kontingent til EUs rammeprogram for forsking og innovasjon.

Veksten i FoU-løyvingane over Kommunal- og distriktsdepartementets budsjett skriv seg frå auka løyvingar til byggeprosjekt i universitets- og høgskulesektoren i tråd med framdrift i prosjekta.

Veksten i FoU-løyvingane over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett skriv seg i hovudsak frå auka løyvingar til helseføretaka.

Veksten i FoU-løyvingane over Nærings- og fiskeridepartementets budsjett skriv seg i hovudsak frå løyvingar til forsking og innovasjon for grøn omstilling i næringslivet.

Nedgangen i FoU-løyvingane over Utanriksdepartementets budsjett kjem i hovudsak av lågare anslag for Noregs løyvingar til EØS-finansieringsordningane.

Utvikling i dei offentlege løyvingane til FoU i statsbudsjettet

I Hurdalsplattforma skriv regjeringa at ho vil vidareføre treprosentmålet i forskingspolitikken og legge fram ein strategi for at forsking og utvikling i næringslivet skal utgjere 2 pst. av BNP innan 2030. Denne strategien vil regjeringa legge fram våren 2024. Tabell 5.2 syner utviklinga frå 2010 til 2024. Overslaga for 2024 er usikre. FoU er berekna til 0,92 pst. av anslått BNP. Dette er ein oppgang samanlikna med siste overslag for 2023.

Figur 5.1 samanliknar tal frå FoU-statistikken og tal frå statsbudsjettanalysen. Sidan statsbudsjettanalysen tek utgangspunkt i formålet med løyvingane, kan han bli produsert tidlegare enn FoU-statistikken. SSB har anslått FoU-løyvingane i 2023 til 44 mrd. kroner. Det er 0,88 pst. av prognosen for BNP for 2023. I tillegg kjem støtta til FoU gjennom Skattefunn-ordninga, berekna til 3,2 mrd. kroner i 2023. FoU-løyvingane i statsbudsjettet er viste i faste prisar i det grå feltet i figur 5.1. Den heiltrekte linja i figuren viser FoU-løyvingane i pst. av BNP.

Forstørr bilete

Kjelde: NIFU/SSB (FoU-statistikk og statsbudsjettanalyse)

Dei samla FoU-investeringane i Noreg

Nivået på FoU-investeringar målt som prosentdel av BNP er ein indikator på graden av kunnskapsintensitet i økonomien. Regjeringa har som mål at den totale utførte FoU-innsatsen i Noreg skal utgjere 3 pst. av BNP innan 2030. I 2016 utgjorde dei totale FoU-utgiftene for første gong over 2 pst. av BNP. Når målet for FoU-investeringane er fastsett som ein prosentdel av BNP, må dette vurderast over tid og med utgangspunkt i ein normalsituasjon, ikkje i unntakssituasjonar som gir sterke positive eller negative utslag.

Dei samla FoU-investeringane i Noreg har hatt tilnærma kontinuerleg vekst gjennom dei siste 50 åra. Som del av BNP har FoU-utgiftene lege relativt stabilt på rundt 1,5 pst. sidan 1990-åra. Det var ein god auke i prosentdelen i perioden 2014–17. FoU av BNP nådde det høgaste nivået i 2020 med 2,3 pst. Dette skriv seg frå ein nedgang i BNP-overslaga på grunn av pandemien. Dei samla FoU-utgiftene i Noreg i 2021 var på totalt 81,6 mrd. kroner. Dette utgjorde 1,94 pst. av BNP, ein nedgang frå 2,24 pst. i 2020. Nedgangen kjem av at BNP auka langt kraftigare enn FoU-utgiftene. Frå 2020 til 2021 var det ein svak realvekst i dei samla FoU-utgiftene.

Forstørr bilete

Kjelde: NIFU og SSB

FoU-statistikken er basert på oppgåver frå dei sektorane som faktisk utførte FoU i Noreg. Neste samla statistikkoppdatering kjem i oktober 2023.

Noregs forskingsråd

Noregs forskingsråd speler ei sentral rolle i det norske forskings- og innovasjonssystemet. Forskingsrådet har ei omfattande verksemd når det gjeld finansiering, rådgiving og møteplassfunksjon. Kunnskapsdepartementet har etatsstyringsansvaret for Forskingsrådet og ansvaret for at rådet når dei måla som er sette for heile verksemda. For nærare omtale av rådets verksemd og styringssystemet for Forskingsrådet, sjå programkategori 07.60 Høgare utdanning og forsking, kap. 285 Noregs forskingsråd. Her finn du òg omtale av den økonomiske situasjonen i Noregs forskingsråd og den nye budsjettmodellen.

Noregs forskingsråd får løyvingar frå alle departementa. Tildelingane frå departementa omfattar både generelle faglege tildelingar, instituttildelingar og særskilde midlar til einskilde program eller aktivitetar. Tabellen nedanfor viser ei oversikt over løyvingsforslag for 2023 og 2024. Regjeringa vidarefører eit høgt nivå på løyvingane til Noregs forskingsråd i 2024. Samla sett er det ein nominell auke i løyvingane på om lag 550 mill. kroner. For ei meir detaljert skildring av løyvingane, sjå budsjettproposisjonane til dei ulike departementa.

Langtidsplan for forsking og høgare utdanning 2023–2032

Den nye langtidsplanen for forsking og høgare utdanning 2023–2032 vart lagt fram hausten 2022 og er det retningsgivande dokumentet til regjeringa for forsking og høgare utdanning. Planen fastset måla og prioriteringane til regjeringa for forsking og høgare utdanning for dei neste ti åra. Langtidsplanen inneheld tre overordna mål:

• styrkt konkurransekraft og innovasjonsevne

• miljømessig, sosial og økonomisk berekraft

• høg kvalitet og tilgjengelegheit i forsking og høgare utdanning

Planen inneheld òg seks tematiske prioriteringar:

• hav og kyst

• helse

• klima, miljø og energi

• mogleggjerande og industrielle teknologiar

• samfunnstryggleik og beredskap

• tillit og fellesskap

Desse måla og tematiske prioriteringane uttrykker ambisjonane og prioriteringane til regjeringa for forsking og høgare utdanning. Under blir det gitt omtale om oppfølging av langtidsplanen, nærare bestemt status for oppfølginga av tiltaka i planen.

Oppfølging av overordna mål

Måla er formulerte på eit overordna nivå, og dei er meinte å vere langsiktige.

Styrkt konkurransekraft og innovasjonsevne

Målet om styrkt konkurransekraft og innovasjonsevne er avgjerande for at Noreg skal klare dei omstillingane vi står overfor. Forsking, utvikling, innovasjon og høgare utdanning er grunnleggande for verdiskapinga i samfunnet. Regjeringa vil legge betre til rette for at både næringslivet og offentleg sektor skal utforske og ta i bruk kunnskap og teknologi.

Norsk næringsliv har hatt ein sterk vekst i FoU-investeringane det siste tiåret, men regjeringa meiner at ytterlegare styrking av FoU i næringslivet er nødvendig for auka verdiskaping i framtida. Regjeringa vil derfor utvikle ein strategi for korleis det best kan leggast til rette for oppfølging av målet om auka FoU i næringslivet. Arbeidet med strategien er godt i gang under felles leiing av Kunnskapsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet. Strategien skal etter planen leggast fram våren 2024.

Regjeringa innførte i statsbudsjettet for 2023 eit hovudprinsipp om at prosjekt som mottek støtte gjennom det næringsretta verkemiddelapparatet, skal ha ein plass på vegen mot omstillingsmålet for 2030, og at Noreg skal vere eit lågutsleppssamfunn i 2050. Grøn plattform har blitt eit sentralt verkemiddel for å nå målet regjeringa har sett om eit grønt industriløft.

Norske aktørar gjer det generelt godt i EUs rammeprogram for forsking og innovasjon, Horisont Europa, med ein returdel på 3,35 pst. Det er godt over den i utgangspunktet ambisiøse nasjonale målsetjinga på 2,8 pst. Utover deltakinga i EUs rammeprogram blir det jobba for å vurdere Noregs tilknyting opp mot andre europeiske initiativ som gjeld grøn og digital omstilling, medrekna European Chips Act, som er ei europeisk satsing innanfor teknologiutvikling, produksjon og forsyningsberedskap på halvleiarteknologi, og tverrnasjonale partnarskapar for grøn og digital næringsutvikling for prosjekt av såkalla allmenneuropeisk interesse (Important Projects of Common European Interest – IPCEI).

Miljømessig, sosial og økonomisk berekraft

Berekraftsmåla speler ei stadig viktigare rolle i det norske forskings- og innovasjonssystemet, og universiteta og høgskulane er sentrale aktørar i arbeidet med å utvikle kunnskap som bidreg til at vi som samfunn kan sikre behovet for miljømessig, sosial og økonomisk berekraft. Noreg treng både verdsleiande fagmiljø og høg kvalitet i heile breidda av forsking og høgare utdanning for å utvikle og ta i bruk ny kunnskap for verdiskaping, omstilling og berekraft.

Ei rekke nasjonale og internasjonale verkemiddel på tvers av departementa støttar opp under arbeidet med å utvikle ny kunnskap som på ein betre måte kan sikre ei meir heilskapleg tilnærming til dagens samfunnsutfordringar. Samfunnsoppdrag som verkemiddel støttar opp under det auka behovet for å sjå det nasjonale og internasjonale i samanheng, på tvers av sektorar. Dei representerer eit verkemiddel som kan bidra til å sikre ei meir heilskapleg tilnærming til korleis vi skal vareta omsyna til komplekse utfordringar i samfunnet, miljøet og økonomien i den brytningstida vi er inne i. Gjennom tverrfaglege og tverrsektorielle tilnærmingar til store samfunnsutfordringar i vår tid, kan samfunnsoppdraga bidra til meir målretta innsats på tvers av samfunnsområde.

Høg kvalitet og tilgjengelegheit i forsking og høgare utdanning

Regjeringa har ei klar målsetjing om at all norsk forsking og høgare utdanning skal ha høg kvalitet. På område der forholda ligg til rette for det, bør ambisjonen vere endå høgare – å vere framifrå eller verdsleiande. Det er institusjonane innanfor forsking og høgare utdanning sjølve som har ansvaret for kvaliteten. Regjeringa, departementet og det statlege verkemiddelapparatet skal legge til rette for kvalitetsarbeidet i fagmiljøa.

Forskingsrådet fremjar kvalitet mellom anna ved å kvalitetssikre forskingsprosjekta dei finansierer, og ved å gjennomføre evalueringar av forskingskvaliteten på ulike område, seinast innan rettsvitskap. I 2022 har regjeringa prioritert å få på plass ein berekraftig økonomi for Forskingsrådet, slik at arbeidet for høg kvalitet i norsk forsking kan halde fram. Når det gjeld høgare utdanning, vil Nasjonalt organ for kvalitet i utdanninga (NOKUT) vidareføre det viktige arbeidet sitt, særleg med akkreditering og tilsyn. Direktoratet for høgare utdanning og kompetanse (HK-dir) har fram til no fremja studiekvalitet ved ulike tilskotsordningar. Frå 2024 blir dette lagt om, og midlane blir no lagde inn i grunnløyvinga til universiteta og høgskulane, i tråd med tillitsreforma til regjeringa. HK-dir skal framleis arbeide for høg studiekvalitet, særleg ved å ta meir ansvar for analysar, statistikk og informasjon om studiekvaliteten.

Regjeringa vil at studietilbod skal bli endå meir tilgjengelege for folk i heile landet som av ulike årsaker ikkje kan studere ved ein av dei faste studiestadane til fagskular, universitet og høgskular. Meir tilgjengeleg utdanning gjennom fleksible og desentraliserte tilbod medverkar til å mobilisere verksemder og innbyggarar lokalt til å prioritere meir utdanning. I 2022 var nesten 10 pst. av alle studentane registrerte på tilbod med nettbasert eller desentralisert undervisning. Trenden med at desentralisert undervisning går tilbake, medan den nettbaserte aukar, heldt fram i 2022. I 2023 tildelte HK-dir om lag 150 mill. kroner gjennom ei søknadsbasert ordning retta mot fleksible og desentraliserte utdanningstilbod. Regjeringa foreslår i 2024 å auke rammeløyvinga til universitet og høgskular med 200 mill. kroner for å gjere utdanning tilgjengeleg for fleire gjennom å styrke det desentraliserte og fleksible tilbodet. Sjå nærare omtale i kap. 260, post 50 og 70.

Oppfølging av tematiske prioriteringar

Dei tematiske prioriteringane er utvalde område der regjeringa meiner det er særleg viktig at Noreg satsar på forsking og høgare utdanning i åra som kjem.

Hav og kyst

Per august 2023 har Forskingsrådet lyst ut havrelaterte prosjekt for om lag 630 mill. kroner. Av desse er det hittil tildelt 386 mill. kroner. Prosjekta omfattar forsking, kompetansebygging, samarbeid og innovasjon. Regjeringa har starta arbeidet med samfunnsoppdraget med mål om at alt fôr til oppdrettsfisk og husdyr skal kome frå berekraftige kjelder. Regjeringa arbeider kontinuerleg med å planlegge og setje i verk berekraftig næringsutvikling og god naturforvaltning i hava og kystområda våre. Dette krev eit godt kunnskapsgrunnlag og omfattande regelverksutvikling. Ambisjonane på havfeltet blir derfor også spegla i arbeidet til regjeringa med fagutdanningar og forvaltningsforsking.

Helse

Regjeringa har prioritert forsking på, i og om den kommunale helse- og omsorgstenesta. Regjeringa vil løyve 103,7 mill. kroner i 2024 til ei ordning i Forskingsrådet for å finansiere FoU-prosjekt forankra i behova som dei kommunale helse- og omsorgstenestene har. For å sikre at midlane samsvarer med behov i kommunane, ønsker regjeringa å bidra til å opprette eit strategisk forskingsorgan for kommunane ved å løyve til saman 10 mill. kroner til KS for at dei skal organisere og drifte organet.

Helse- og omsorgsdepartementet finansierer PraksisNett, ein forskingsinfrastruktur som mellom anna skal legge til rette for at forskarar skal kunne gjennomføre gode og kvalitetssikra kliniske studiar i allmennpraksis. Regjeringa vil fremje enklare tilgang til helsedata gjennom å vidareutvikle tenestene til Helsedataservice, og gjenbruk av eksisterande data- og analysetenester i universitets- og høgskulesektoren. Regjeringa la fram ein ny nasjonal strategi for persontilpassa medisin i januar 2023. Arbeidet med å skildre innhald og retning for eit kunnskapssystem for folkehelsa er omtalt i Meld. St. 15 (2022–2023) Folkehelsemeldinga: Nasjonal strategi for utjamning av sosiale helseforskjellar, og det blir arbeidd vidare med dette.

For å lykkast med prioriteringa av helse i langtidsplanen trengst det tilstrekkeleg utdanningskapasitet. Regjeringa følger i samarbeid med KS opp den bilaterale samarbeidsavtalen om kvalitet og kapasitet i praksisstudia i kommunane. I samband med behandlinga av revidert nasjonalbudsjett for 2023 blei ordninga for støtte til bustad og reise for helse- og sosialfagstudentar i praksis styrkt med 20 mill. kroner. Regjeringa foreslår å styrke ordninga med ytterlegare 31,9 mill. kroner i 2024. Regjeringa foreslår vidare 60 nye studieplassar i medisinutdanninga, 20 studieplassar til etablering av ei fysioterapiutdanning i Elverum, og 20 studieplassar til vernepleiarutdanning i Kongsvinger.

Klima, miljø og energi

Regjeringa har eit breitt verkemiddelapparat for forsking, utvikling og innovasjon, og Noreg er representert nasjonalt og internasjonalt. Minst 35 pst. av budsjettet for Horisont Europa og 30 pst. av budsjettet til EUs investeringsprogram InvestEU skal bidra til å nå EUs klimamål.

I Klimastatus og -plan gjer regjeringa greie for korleis verkemidla for FoU støttar opp under klima og omstilling. Av dei totale investeringane i FoU i 2021 var over 11 mrd. kroner FoU på energi, medan 5,5 mrd. kroner var miljøretta FoU og nærare 5 mrd. kroner FoU på klima. Innanfor energi har forsking på energieffektivisering og fornybar energi auka over tid, medan forsking på petroleum har gått ned. FoU retta mot både miljø og klima auka spesielt i 2021, i første rekke knytt til CO₂-handtering og teknologi. I tillegg syner tal frå SSB at prosentdelen av dei innovative føretaka som har grøne innovasjonar har auka frå 2020 til 2022.

Samfunnsoppdraget Berekraftig fôr, som blei lansert i langtidsplanen og no er kome inn i fasen for design- og implementering, vil følgja opp denne tematiske prioriteringa. Arbeidet inkluderer representantar frå forvaltning, næringsliv og forsking. Regjeringa vil greie ut eit samfunnsoppdrag om sirkulær økonomi, jf. fleirtalsmerknad til Innst. 170 S (2022–2023). Sjå ytterlegare omtale av dette i Prop. 1 S (2023–2024) for Klima- og miljødepartementet.

Mogleggjerande og industrielle teknologiar

Denne tematiske prioriteringa vektlegg grunnforsking på fagområde som er nødvendige for å utvikle mogleggjerande og industrielle teknologiar. Innsatsen legg grunnlaget for bruk av teknologiane på dei andre prioriterte områda i langtidsplanen. Anvendt forsking og nærståande tiltak for å ta moden teknologi i bruk er handsama der.

Langtidsplanen prioriterer tre deltema innanfor mogleggjerande og industrielle teknologiar: Kunstig intelligens, kvanteteknologi og nevroteknologi. Regjeringa foreslår å løyve midlar til ei satsing på forsking og innovasjon på framtidas databehandling som mellom anna vil rette seg mot dei nemnde områda. Satsingsforslaget inneber minst 1. mrd. kroner over fem år. Sjå nærare omtale i kapittel 285, post 51.

Innanfor høgare utdanning og kompetanse prioriterer langtidsplanen nødvendig spisskompetanse for framveksande og konvergerande teknologiar av særskilt strategisk betyding. Regjeringa foreslår å løyve midlar til 100 nye studieplassar i IKT-utdanningar. Sjå nærare omtale i kap. 260, post 50 og 70. Regjeringa vil kome tilbake til oppfølging av dei andre tiltaka for mogleggjerande og industrielle teknologiar. Fleire departement arbeider med å følge opp prioriteringa.

Samfunnstryggleik og beredskap

Samfunnstryggleik og beredskap blir stadig viktigare på mange område. Ei rekke departement følger opp tiltak i langtidsplanen knytte til den tematiske prioriteringa samfunnstryggleik og beredskap, som mellom anna omfattar område som smitteverntiltak, antibiotikaresistens, mattryggleik, globale utfordringar for sikkerheit og samansette trugsmål, særleg innanfor digital tryggleik. Også tema som er knytte til klimaendringar, som å utvikle modellar og analyseverktøy og styrke kompetansen og forståinga av syklusen til vatnet, forsyningstryggleik for energi og førebygging av tørkeskadar og flaum- og skredskadar, vil bli følgde opp.

Nye og samansette truslar krev styrkt samarbeid innanfor forsking, innovasjon og kompetanseutvikling på tvers av sektorar og gjennom tverrfaglege perspektiv. Den endra politiske og militære situasjonen frå 2022 har skapt behov for kunnskap om kva desse endringane betyr for Noregs tryggingspolitiske handlingsrom. Regjeringa vil vidareføre arbeidet med å styrke norske forskingsmiljø med kompetanse på tryggingspolitiske endringar og utviklingstrekk, på regionalt nivå i Europa og når det gjeld globale maktforskyvingar og konfliktpotensial.

Erfaringane frå koronapandemien viste oss veikskapar i dagens kunnskapssystem og gjorde det klart at vi treng betre beredskap for å handtere kunnskapsbehov i kriser. Kunnskapen som skal støtte opp under avgjerder i kriser, må ha høg kvalitet, vere relevant og kunne skaffast raskt. Statusskildringar, fortløpande analyse, sanntidsforsking og gode effektstudiar krev produksjon og innhenting av nye data, rask tilgang til eksisterande data, høve til deling og kopling av data, samarbeid om analysar på tvers av einingar og sektorar, tilstrekkeleg nett- og reknekapasitet og tilstrekkeleg kapasitet til å samanfatte og formidle relevant innsikt. Under leiing av Kunnskapsdepartementet jobbar ei rekke departement saman om å gi kunnskapsberedskapen større plass i beredskapsarbeidet.

Tillit og fellesskap

Å førebygge utanforskap frå tidleg alder er særs viktig for å halde ved like tilliten og fellesskapet i samfunnet gjennom generasjonane. Derfor har regjeringa sett i gang utvikling av eit samfunnsoppdrag med mål om å inkludere fleire barn og unge i utdanning, arbeid og samfunnsliv, jf. omtalen nedanfor. Ein annan føresetnad for tillit i samfunnet er ytringsfridom. Regjeringa er i ferd med å gå gjennom alle høyringsinnspela til rapporten frå Ytringsfridomskommisjonen og vurderer vidare oppfølging av rapporten i lys av desse. Når det gjeld ytringsfridom i akademia, har regjeringa mellom anna følgt opp innspel frå Kierulf-utvalet i framlegget til ny universitets- og høgskulelov.

Vidare vil regjeringa gjennom dialog med Forskingsrådet følge opp ambisjonane om ein tverrsektoriell FoU-strategi for å styrke kunnskapsgrunnlaget for likestillings-, ikkje-diskriminerings- og mangfaldsinnsatsen. Innanfor språkpolitikken er målet å sikre norsk som samfunnsberande språk, noko som føreset eit solid grunnlag i norsk språkforsking. Innan akademia, der engelsk tek gradvis over, er det nødvendig med ein særskild innsats. Tilliten og dialogen mellom akademia og det norske samfunnet føreset at vi sikrar og vidareutviklar norsk som eit levande fagspråk. Regjeringa har derfor nyleg lagt fram ein eigen handlingsplan for norsk fagspråk i akademia som skal snu den uheldige utviklinga.

Regjeringa har òg fremja ei eiga stortingsmelding om samisk språk og kultur, og foreslår å løyve 9 mill. kroner til samisk forsking og høgare utdanning. Sjå nærare omtale i kapittel 260, post 50.

Kunnskapssystemet

Kunnskapssystemet må vere velfungerande for å kunne følge opp måla og prioriteringane i langtidsplanen på ein god måte. Langtidsplanen har derfor ein eigen del om kunnskapssystemet som tek for seg viktige tema som høgare utdanning og kompetansebehov, tillit til forsking og akademisk fridom, forskingssystemet, målretta samfunnsoppdrag og datainfrastruktur.

Høgare utdanning og kompetansebehov

I utsynsmeldinga, jf. Innst. 472 (2022–2023) og Meld. St. 14 (2022–2023) Utsyn over kompetansebehovet i Norge, peikar regjeringa på kompetanse som er nødvendig for eit høgproduktivt og konkurransedyktig næringsliv, kompetanse som er nødvendig for å gjennomføre det grøne skiftet, og kompetanse som er nødvendig for å ha gode velferdstenester i heile landet. Regjeringa la også fram eit forenkla finansieringssystem for universiteta og høgskulane. Endringane gir institusjonane meir tillit, handlingsrom og ansvar for å prioritere og dimensjonere innanfor rammeløyvinga for å nå sektormåla og verksemdsmåla.

I 2024 vil regjeringa legge fram ei stortingsmelding om profesjonsutdanningane, med hovudvekt på helse- og sosialfaga, lærarutdanningane og ingeniørutdanningane. Regjeringa vil føre ein ambisiøs og offensiv kunnskapspolitikk og bygge sterke profesjonsutdanningar av høg kvalitet i heile landet. Meldinga skal innehalde tiltak som bidreg til at samfunnet har god tilgang på kompetent arbeidskraft, at profesjonsutdanningane gir relevant og oppdatert kompetanse, og at utdanningane rekrutterer frå heile befolkninga.

Eit forskingssystem i god balanse

I langtidsplanen varsla regjeringa at ho vil legge fram ei melding til Stortinget om forskingssystemet. Sjå omtale i programkategori 07.60 Høgare utdanning og forsking.

Langtidsplanen inneheld eit tiltak om eit nasjonalt vegkart for å sikre god norsk oppfølging av aktuelle tiltak for ei forsterka satsing på Det europeiske forskingsområdet – European Research Area (ERA). Kunnskapsdepartementet la i juli 2023 fram ein nasjonal handlingsplan for ERA for perioden 2022–24. Handlingsplanen er utarbeidd i samarbeid med aktuelle sektordepartement og Noregs forskingsråd og etter konsultasjonar med sektorane. Dei overordna måla for ERA samsvarer generelt godt med måla i langtidsplanen. Handlingsplanen skal sikre gode norske bidrag for å nå måla for ERA, særleg ein fordjupa indre marknad for kunnskap og styrkt europeisk samarbeid om grønt og digitalt skifte, og forsterke prioriteringane i langtidsplanen.

Målretta samfunnsoppdrag

Langtidsplanen blei lansert med eit nytt verkemiddel i Noreg gjennom to målretta nasjonale samfunnsoppdrag. I behandlinga av planen bad Stortinget i ein fleirtalsmerknad om at regjeringa kjem tilbake i budsjettproposisjonen for 2024 med omtale av oppfølginga av dei nye samfunnsoppdraga, jf. Innst. 170 S (2022–2023). I fleirtalsmerknaden blei det òg fremja forslag om eit tredje samfunnsoppdrag som bør rettast inn mot sirkulære løysingar og meir berekraftig bruk av naturen, og dette blei knytt til digitalisering, som er ein sentral premiss for grøn omstilling.

Målretta samfunnsoppdrag er nyskapande og ambisiøse prosjekt der forsking blir kopla med andre verkemiddel for å løyse konkrete problem innanfor ein gitt tidsfrist gjennom tverrsektoriell og målretta innsats. Noreg deltek allereie i EUs samfunnsoppdrag, og dei to nasjonale samfunnsoppdraga vil medverke til meir praktisk bruk av forskingsbasert kunnskap for å løyse krevjande og konkrete samfunnsutfordringar. Samfunnsoppdraga tek utgangspunkt i område som har høg prioritet for regjeringa, og der forskingsbasert kunnskap og kompetanse er nødvendig for å nå dei konkrete måla. Dei to samfunnsoppdraga er:

• berekraftig fôr

• å inkludere fleire barn og unge i utdanning og arbeids- og samfunnsliv

I 2023 arbeider regjeringa vidare med å utvikle dei to samfunnsoppdraga. Det er sett ned ei operativ gruppe for kvart av samfunnsoppdraga med fagfolk som utviklar forslag til tidfesta mål og delmål for samfunnsoppdraga, og som vil gi råd om organisering av det vidare arbeidet. Arbeidet i begge gruppene blir leia av Noregs forskingsråd. Etter at forslaga frå dei operative gruppene ligg føre omkring årsskiftet 2023/2024, vil regjeringa gjere ein samla vurdering av innretting av samfunnsoppdraga, før dei kan setjast i gang. Regjeringa vil kome tilbake til Stortinget med saka.

Open forsking og verdien av data

For å nå måla i langtidsplanen er det viktig med tilgang til nok reknekraft. For å sikre tilgang til superdatamaskinar i Europa gjekk Noreg frå 1. januar 2019 inn i eit samarbeid med sju andre europeiske land som søkte om og fekk tilslag på midlar frå EU til å bygge ein av dei kraftigaste superdatamaskinane i verda. Det er viktig at kompetansen hos aktuelle brukarar av dei nye superdatamaskinane blir styrkt. For å bidra til dette arbeidet fekk Uninett Sigma2 i 2022 tilskot frå Noregs forskingsråd på 10 mill. kroner over to år. Tilskotet blir foreslått vidareført i 2024. Sjå òg omtale i budsjettproposisjonen til Kommunal- og distriktsdepartementet, kap. 500, post 50.

6 Nøkkeltal for grunnopplæringa

Innleiing

Kapittelet gir informasjon om utviklinga i talet på elevar, lærlingar og lærarar og ressursbruken i grunnopplæringa.

Kommunane og fylkeskommunane er ansvarlege for drifta av høvesvis grunnskulen og vidaregåande opplæring. Grunnskulen og den vidaregåande opplæringa blir i hovudsak finansierte gjennom dei frie inntektene til kommunane og fylkeskommunane. Både i kommunane og i fylkeskommunane er opplæring ein stor og viktig sektor. Samla brutto driftsutgifter til grunnskuleopplæring var 99,4 mrd. kroner i 2022. Tilsvarande var samla brutto driftsutgifter til vidaregåande opplæring 42,4 mrd. kroner i 2022. Talet på elevar, lærlingar og lærarar er avgjerande for ressursbruken i skulen.

Ressursbruken i grunnopplæringa i Noreg har auka noko dei siste åra når det gjeld både totale ressursar og ressursar per elev.

Elevar og lærlingar i grunnopplæringa

Tabell 6.1 viser at talet på elevar i grunnskulen har auka noko samanlikna med førre skuleår. 97,7 pst. av 16-åringane som avslutta grunnskulen våren 2022, var i vidaregåande opplæring same år. Av elevane som begynte på 1. trinn i vidaregåande opplæring hausten 2022, var det om lag like mange som begynte på eit yrkesfagleg program som på eit studieførebuande program.

Det har vore ein jamn auke i talet på elevar, lærlingar og lærekandidatar totalt i vidaregåande opplæring i fleire år. Men frå 2020–21 til 2021–22 såg vi ein liten nedgang. Frå 2021–22 til 2022–23 ser vi igjen at det totale talet stig noko.

Per 1. oktober 2022 var det registrert 48 400 lærlingar og 1 895 lærekandidatar. Det er om lag 1 700 fleire lærlingar enn på same tidspunkt i 2021, medan det er om lag 55 fleire lærekandidatar. I 2022 er det også registrert over tusen som har kontrakt gjennom tilbodet fagbrev på jobb.

Lærarårsverk

Årsverk til undervisningspersonale blir rekna ut på bakgrunn av registrerte timar per skuleår. I 2022–23 er det berekna talet på årsverk til undervisning og andre oppgåver i grunnskulen 62 819, ein auke på om lag 600 årsverk frå året før.

Gruppestorleik

Indikatoren «berekna gjennomsnittleg gruppestorleik» kjem fram når ein ser på forholdet mellom elevtimar og lærartimar. Med elevtimar meiner ein det samla talet på ordinære timar til undervisning som elevane får kvart år. Lærartimar er summen av alle timane lærarane gir undervisning per år. Indikatoren gruppestorleik gir uttrykk for kor mange elevar ein lærar har i gjennomsnitt per undervisningstime. Gruppestorleik bør sjåast som ein indikasjon og ikkje som eit absolutt mål.

Gruppestorleik 1 omfattar timar til spesialundervisning og særskild norskopplæring for språklege minoritetar. Sidan desse timane blir inkluderte, kan det føre til at gruppestorleiken verkar lågare enn det nokre elevar og lærarar opplever i kvardagen.

Gruppestorleik 2 er ein annan måte å rekne ut gruppestorleiken på. Her er timar til spesialundervisning og til særskild norskopplæring for språklege minoritetar tekne ut av både lærartimar og elevtimar i berekninga. Denne indikatoren er ikkje i same grad som gruppestorleik 1 eigna til å måle endringar i ressursinnsats over tid, fordi endringar knytte til spesialundervisning og særskild norskopplæring vil kunne påverke indikatoren. Gruppestorleik 2 gir eit bilde av ressursinnsatsen for dei elevane som ikkje får særskilde individretta styrkingstiltak.

Hausten 2018 blei det innført ei norm for lærartettleik på skulenivå for 1.–10. trinn i offentlege skular. Skuleåret 2018–19 skulle gruppestorleik 2 maksimalt vere 16 på 1.–4. trinn og 21 på 5.–7. og 8.–10. trinn. Frå hausten 2019 blei norma skjerpa, og gruppestorleik 2 skal maksimalt vere 15 på 1.–4. trinn og 20 på 5.–7. og 8.–10. trinn. Det har vore ein monaleg auke i prosentdelen grunnskular som oppfyller kravet på 1.–4. trinn sidan norma vart innført. Hausten 2022 oppfylte 89 pst. av skulane lærarnorma. 96 pst. av skulane oppfylte norma på 5.–7. trinn, og 92 pst. av skulane oppfylte norma på 8.–10. trinn. Figur 6.1 viser utviklinga i gruppestorleik 2 fordelt på dei ulike hovudtrinna. Lærartettleiken har vore stabil dei siste tre åra, men gått noko ned sidan førre skuleår. Gruppestorleiken var 13,7 på 1.–4. trinn, 16,2 på 5.–7. trinn og 17,7 på 8.–10. trinn. Det vil seie at lærarnorma i gjennomsnitt var oppfylt på alle hovudtrinn i skuleåret 2022–23.

Forstørr bilete

¹ Offentlege og private grunnskular utanom spesialskular og utanlandsskular.

Kjelde: GSI (Utdanningsdirektoratet)

For vidaregåande opplæring er det vanskeleg å lage eit godt mål på forholdstalet mellom lærarar og elevar. Det finst ikkje godt nok talgrunnlag for å skilje mellom lærarar og elevar på ulike studieretningar, og dette er ein faktor som har stor innverknad på gruppestorleiken i vidaregåande opplæring.

Skulestruktur

I skuleåret 2022–23 var det 2 741 grunnskular i Noreg. Av desse 2 741 skulane var 284 private grunnskular. 4,7 pst. av elevane i grunnskulen gjekk på ein privat grunnskule i skuleåret 2022–23.

Når det gjeld storleiken på grunnskulane i Noreg, varierer denne frå nokre få elevar til over 1 000 elevar på dei største skulane. Figuren nedanfor illustrerer fordelinga av små, mellomstore og store skular. Det har over tid vore ei utvikling i retning av fleire store skular og færre små skular.

Forstørr bilete

Kjelde: Statistisk sentralbyrå

6 pst. av elevane i grunnskulen gjekk på skular med færre enn 100 elevar, 33 pst. gjekk på skular med mellom 100 og 299 elevar, og 61 pst. gjekk på skular med 300 eller fleire elevar i 2022. Sidan skuleåret 2002–03 har meir enn 50 pst. av elevane gått på store skular (over 300 elevar).

Tidlegare kartleggingar av skulenedleggingar har vist at den viktigaste årsaka til at skular blei lagde ned, var lågt elevtal. Andre viktige faktorar var kommuneøkonomi og problem med å rekruttere kvalifiserte lærarar. I dei fleste tilfella der kommuneøkonomi blei rapportert som årsak, var dette i kombinasjon med få elevar.

Hausten 2022 var det 419 vidaregåande skular i landet. Det er éin skule mindre enn året før. Av desse var 101 private. Det har vore ein liten auke i talet på private vidaregåande skular dei siste åra. Talet på offentlege vidaregåande skular har vore relativt stabilt i same periode.

Forstørr bilete

Kjelde: Utdanningsdirektoratet

Ser vi på utviklinga i talet på skular i perioden 2015–16 til 2022–23 under eitt, ser vi at det har vore ein nedgang i talet på offentlege grunnskular og vidaregåande skular. I same periode har det vore ein auke i talet på private grunnskular og vidaregående skular.

Skuleresultat

Nasjonale prøver hausten 2022

Nasjonale prøver skal måle ferdigheitene til elevane i lesing og rekning og i delar av engelskfaget. Resultatet skal gi skuleeigaren og skulen eit grunnlag for kvalitetsutvikling i opplæringa. Elevar på 5., 8. og 9. trinn deltek på nasjonale prøver. Nasjonale prøver er inndelte i tre nivå på 5. trinn og fem nivå på 8. og 9. trinn.

Det blei gjort endringar i prøvene hausten 2022 som følge av nye læreplanar, og det gjer at resultata frå 2022 ikkje kan samanliknast direkte med tidlegare år.

Ifølge Utdanningsdirektoratets analysar viser dei nasjonale prøvene i hovudsak inga vesentleg endring i prestasjonane til elevane. Gutane presterer litt betre enn jenter i rekning og engelsk på alle trinn, medan det er motsett i lesing. På 5. trinn presterer gutane litt betre enn jentene i engelsk, medan på 8. trinn er engelskresultata meir jamne. Skilnadene mellom kjønna er i tråd med resultata frå tidlegare år. Samanlikna med andre fylke har Oslo, på både barne- og ungdomstrinnet, ein større prosentdel elevar på dei høgaste meistringsnivåa.

Skulebidragsindikatorane

Kvar elev har med seg mange føresetnader som påverkar skuleresultata. Skulebidragsindikatorane set seg som mål å seie kor mykje skulen bidreg med i resultata til elevane.

For 1.–4. trinn blir det berre kontrollert for familiebakgrunn (utdanninga til foreldra, hushaldsinntekt og innvandringsbakgrunn), sidan det ikkje er faktiske elevresultat å kontrollere mot. På 5.–7. trinn blir det kontrollert for dei tidlegare resultata for elevane (resultat på nasjonale prøver på 5. trinn) i tillegg til indikatorane for familiebakgrunn. Indikatorane for 1.–4. trinn og 5.–7. trinn for dei samanslåtte årgangane 2021 og 2022 viser at ein stor del av resultatskilnadene mellom skulane kan forklarast med skilnader i elevgrunnlaget.

På 65 pst. av skulane presterer elevane i snitt som forventa på nasjonale prøver på 5. trinn gitt familiebakgrunnen deira. 17 pst. av skulane har elevar som i snitt presterer signifikant høgare enn forventa, medan på dei resterande 18 pst. av skulane presterer elevane signifikant dårlegare enn forventa. Når det gjeld resultata på nasjonale prøver på 8. trinn, hadde 68 pst. av skulane elevar som i snitt presterte som forventa. På 15 pst. av skulane presterer elevane signifikant høgare enn forventa, og på 17 pst. signifikant dårlegare.

Oslo kommune har høgast del skular som bidreg meir enn landsgjennomsnittet til resultata til elevane, både på 1.–4. trinn og på 5.–7. trinn. Agder, Nordland og Trøndelag har flest skuler som bidreg under snittet. Av dei største kommunane er det Oslo, Bærum, og Stavanger som bidrag over snittet på begge trinna.

Skulebidragsindikatorane er eit supplement til eksisterande informasjon om kvalitetsskilnader mellom fylke, kommunar og skular. Dei gir ein indikasjon på kor mykje den einskilde skulen bidreg med, men dei gir ikkje nødvendigvis heile bildet.

Karakterar og grunnskulepoeng

Elevane som gjekk ut av grunnskulen våren 2023, har i snitt 42,4 grunnskulepoeng. På grunn av covid-19-pandemien blei det i 2020, 2021 og 2022 ikkje gjennomført eksamen i grunnskulen. Grunnskulepoenga desse åra vert derfor berekna på bakgrunn av standpunktkarakterar. Samanlikna med avgangskullet i 2022, har avgangskullet i 2023 i snitt 1 grunnskulepoeng mindre. 2023-kullet har riktig nok i snitt 0,4 grunnskulepoeng meir enn det siste avgangskullet før covid-19-pandemien i 2019, som var sist gong grunnskulepoenga vart rekna ut på same måte. Jenter har i snitt 4 grunnskulepoeng meir enn gutane. Skilnaden på jenter og gutar er redusert samanlikna med dei siste åtte åra, då har han vore mellom 4,3 og 4,6.

Samanlikna med i fjor er det svært små endringar i dei gjennomsnittlege standpunktkarakterane i ulike fag. Jentene får i snitt høgare standpunktkarakterar enn gutane i alle fag, utanom kroppsøving. Skilnaden er størst i kunst og handverk, der jentene i snitt får 0,7 karakterpoeng meir enn gutane.

Nokre elevar får ikkje standpunktkarakter i eitt eller fleire fag. Dei får i staden merknader om fritak eller manglande vurderingsgrunnlag i det aktuelle faget. Nynorsk er det faget der flest elevar er fritekne frå å få standpunktkarakter. 21 pst. av avgangselevane hadde fritak, noko som er ein auke på 3 prosenteiningar frå førre skuleår.

Bruk av undervisningspersonale utan godkjend utdanning

Kompetansekrava for tilsetjing i grunnskulen tilseier at ein må ha lærarutdanning eller anna godkjend utdanning for å bli fast tilsett. Tal frå Utdanningsdirektoratet viser at 4,4 pst. av årsverka til undervisning ikkje oppfylte kompetansekrava for tilsetjing i 2022–23. Desse kan vere mellombels tilsette eller tilsette under føresetnad av at utdanning dei har begynt på, blir fullført. Figur 6.4 viser utviklinga i prosentdelen av berekna årsverk til undervisning i grunnskulen som ikkje oppfyller kompetansekrava for tilsetjing. Talet har vore i overkant av 4 pst. dei siste åra, noko som kan kome av meir vikarbruk som følge av den statlege satsinga på vidareutdanning av lærarar og innføringa av lærarnorma. Det var ein nedgang frå normalen i skuleåret 2020–21 som kan ha samanheng med koronapandemien og lite behov for vikarbruk.

Forstørr bilete

Kjelde: GSI (Utdanningsdirektoratet)

5,4 pst. av lærarane i vidaregåande opplæring hadde i 2022 vidaregåande utdanning eller lågare, medan 4,7 pst. hadde universitets-/høgskuleutdanning på lågare nivå, men utan pedagogisk utdanning. 4,2 pst. hadde universitets-/høgskuleutdanning på høgare nivå, men ikkje pedagogisk utdanning.

Lærarar som underviser i norsk, matematikk, norsk teiknspråk og samisk på 1.–7. trinn, skal ha minst 30 studiepoeng i faget. På 8.–10. trinn skal lærarar som underviser i norsk, matematikk, engelsk, norsk teiknspråk og samisk, ha minst 60 studiepoeng i undervisningsfaget. Lærarar utdanna før 2014 har dispensasjon frå dette kravet fram til 2025. Regjeringa innfører eit varig unntak frå kravet om fagleg fordjuping i undervisningsfag for lærarar som oppfylte krava for å bli tilsett som lærar før 1. januar 2014, eller som har allmennlærarutdanning. Dette ligg som ein del av ny opplæringslov. I norsk, matematikk og engelsk har det vore ein nedgang frå førre skuleår i prosentdelen av lærarar som ikkje oppfyller krava.

Tilsette med innvandrarbakgrunn

Det har vore ein svak auke i prosentdelen tilsette med innvandrarbakgrunn i kommunale grunnskular dei siste tre åra. Norskfødde med innvandrarforeldre utgjer ein svært liten del.

Forstørr bilete

¹ Tala inkluderer både hovud- og biarbeidsforhold.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå

Av 22 000 studentar som utdanna seg til å bli lærar i skulen i 2022, hadde berre 10 pst. innvandrarbakgrunn. Delen med innvandrarbakgrunn som går på slike utdanningar, har likevel auka litt dei siste tre åra. Dette gjeld i hovudsak norskfødde med innvandrarforeldre.

Forstørr bilete

¹ Allmenn-/grunnskulelærarutdanning inkludert masterutdanning for grunnskulelærarar, fag- og yrkesfaglærarutdanning, integrert masterutdanning og praktisk-pedagogisk utdanning.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå

Framtidig behov for lærarar

Framskrivingar som er gjorde av SSB i 2023 gjennom modellen Lærermod, viser forventa behov for lærarar i perioden fram mot 2040. Modellen framskriv ein auke i lærartettleiken fram mot 2040. Dette kan tyde på at lærarar med lærarutdanning i aukande grad vil kunne erstatte lærarar utan lærarutdanning i åra som kjem. Dette gjeld for dei fleste typar lærarar i barnehage og opplæring. Det er berre for lærarar med praktisk-pedagogisk utdanning innanfor yrkesfag (PPU-Y) at framskrivinga viser ein lågare lærartettleik framover samanlikna med i dag.

Framskrivingane er ikkje ein fasit på kva som vil skje i framtida, men viser korleis framtida kan bli dersom dagens trendar held fram uendra. Framskrivingane er baserte på høgare søkartal til lærarutdanningane enn dei faktiske i 2023, og søkinga må opp på tidlegare nivå for at framskrivingane skal slå til. Det er også usikkert korleis dette vil slå ut regionalt, og kva det betyr for lærarbehovet på ulike fag og trinn. Det er derfor stor uvisse knytt til modellen.

Kommunal ressursbruk

Korrigerte brutto driftsutgifter viser dei utgiftene kommunane har til undervisning, inkludert drift av skulelokale og skyss. Korrigerte brutto driftsutgifter per elev i grunnskulen var 143 297 kroner i 2022, ein nominell auke på 5,8 pst. frå 2021. Den kommunale pris- og lønnsauken (deflatoren) var i 2022 på 5,3 pst., som vil seie at det i snitt har vore ein realauke i utgifter per elev i grunnskulen. I vidaregåande opplæring var korrigerte brutto driftsutgifter per elev på studieførebuande program 161 513 kroner og på yrkesfaglege program 195 790 kroner. Dette er ein nominell auke på høvesvis 7,7 og 6,6 pst. frå 2021 til 2022.

I kommunesektoren var brutto driftsutgifter til grunnskule 18,0 pst. av totale brutto driftsutgifter i 2022. Prosentdelen av utgifter til grunnskule har gått noko ned dei siste ti åra. Lønnsutgiftene er den klart største driftskostnaden både i grunnskulen og i vidaregåande opplæring. Det er store kommunale skilnader i ressursbruk i skulen. I kommunar med spreidd busetnad er det fleire mindre skular for at reiseavstanden til elevane skal vere akseptabel. Mykje av variasjonen mellom kommunane i kor mykje pengar dei bruker på skule, kan forklarast med ulik kostnadsstruktur. Frie inntekter i form av eigedomsskatt og kraftinntekter har òg tydeleg innverknad på utgiftsnivået. Kommunar med store inntekter bruker meir pengar på skule. Den resterande variasjonen mellom kommunar kan mellom anna kome av variasjonar i elevsamansetjinga. Spesielt for små kommunar kan elevar med behov for ekstrainnsats vere utslagsgivande. Ulikskapar kan òg kome av ulik politisk prioritering mellom kommunar.

Noreg bruker mykje ressursar på utdanning samanlikna med andre land, viser tal frå OECD (Education at a Glance 2022: OECD Indicators). Dersom ein ser på utgiftene per elev, har Noreg blant dei høgaste utgiftene til grunnskulen og vidaregåande opplæring blant OECD-landa.

Spesialundervisning

Elevar som ikkje har eller kan få tilfredsstillande utbyte av det ordinære opplæringstilbodet, har krav på spesialundervisning. Prosentdelen elevar med spesialundervisning i grunnskular og spesialskular har dei siste ti åra stabilisert seg på om lag 8 pst. I skuleåret 2022–23 låg delen som fekk spesialundervisning, på 7,8 pst. av alle elevar i grunnskulen, same nivå som året før. 67 pst. av alle elevar som får spesialundervisning, er gutar.

I løpet av barnetrinnet og utover på ungdomstrinnet aukar prosentdelen av elevar med spesialundervisning, som figuren under viser. I skuleåret 2022–23 hadde 3,5 pst. av elevane på 1. trinn einskildvedtak om spesialundervisning. På 10. trinn var prosentdelen av elevar med spesialundervisning 10,5 pst. 47 925 elevar fekk vedtak om spesialundervisning med undervisningspersonale.

Forstørr bilete

Kjelde: GSI (Utdanningsdirektoratet)

Elevar med innvandrarbakgrunn

Særskild norskopplæring

I opplæringslova § 2-8 (for grunnskulen) og § 3-12 (for vidaregåande opplæring) heiter det at elevar som har eit anna morsmål enn norsk og samisk, har rett på særskild norskopplæring til dei har tilstrekkeleg ferdigheit i norsk til å følge den vanlege opplæringa i skulen. I skuleåret 2022–23 fekk 43 949 elevar i grunnskulen særskild norskopplæring, noko som er 4 200 fleire enn året før. Dette utgjer 6,9 pst. av elevane. 4 924 elevar på 1. trinn fekk særskild norskopplæring i 2022, og det er 8,1 pst. av alle førsteklassingane. Om nødvendig har elevane òg rett til morsmålsopplæring, tospråkleg fagopplæring eller begge delar. I skuleåret 2022–23 var det 2 158 elevar som berre fekk morsmålsopplæring, 7 203 elevar som berre fekk tospråkleg fagopplæring, og 863 elevar som fekk begge delar.

Resultat i grunnskulen

Forstørr bilete

Kjelde: Statistisk sentralbyrå

Det er små skilnader mellom grunnskulepoenga til norskfødde med innvandrarforeldre og andre elevar. Berre 2,2 poeng skilde desse i 2022. Avstanden mellom innvandrarar (dei som sjølve har innvandra) og andre elevar er noko større. 4,8 poeng skilde desse i 2022. Det er vanskeleg å vurdere resultata til innvandrarelevar. Mange av dei kan ikkje vurderast ut frå ordinære læreplanar, fordi dei treng tid til å tileigne seg eit nytt språk. 19 pst. av innvandrarelevane fekk ikkje berekna grunnskulepoeng i 2022.

Det er særleg dei med 0–2 års butid som ikkje har fått berekna grunnskulepoeng: 69 pst. Til samanlikning har 28 pst. av dei med 3–4 års butid og 14 pst. av dei med 5–6 års butid ikkje fått berekna grunnskulepoeng.

Butida har stor innverknad på kor mange grunnskulepoeng innvandrarar har ved utgangen av 10. trinn. Det er først blant dei med meir enn 7–8 års butid at talet på grunnskulepoeng nærmar seg talet på grunnskulepoeng for norskfødde med innvandrarforeldre.

Jenter får i gjennomsnitt 4,4 grunnskulepoeng meir enn gutane. Norskfødde jenter med innvandrarforeldre får fleire grunnskulepoeng enn gutar utan innvandrarbakgrunn.

Det er ein større del av innvandrarane som er fritekne frå nasjonale prøver, enn norskfødde med innvandrarforeldre og andre elevar. På 8. trinn er 10 pst. av innvandrarane fritekne frå nasjonale prøver i lesing. I engelsk og rekning er 7,5 pst. fritekne. Det er små skilnader mellom norskfødde med innvandrarforeldre og andre elevar i den delen som er fritekne. 3–4 pst. av både norskfødde med innvandrarforeldre og andre elevar er fritekne i kvart av faga engelsk, lesing og rekning.

Prosentdelen elevar på dei to lågaste meistringsnivåa er høgare blant innvandrarar og norskfødde med innvandrarforeldre enn blant andre elevar. Det er størst skilnader i lesing og minst skilnader i engelsk. Tala må tolkast i lys av at prosentdelen som er fritekne, er høgare for innvandrarar enn for norskfødde med innvandrarforeldre og andre.

I lesing gjer jentene det betre enn gutane. I rekning gjer gutane det betre enn jentene. Desse skilnadene gjer seg gjeldande både mellom elevar med innvandrarbakgrunn og mellom andre elevar. Det er små skilnader mellom gutar og jenter i engelsk.

Butida har mykje å seie for meistringsnivået til elevane. Dei som har budd i Noreg i 7–8 år, nærmar seg nivået til dei norskfødde med innvandrarforeldre i lesing.

Forstørr bilete

Kjelde: Statistisk sentralbyrå

Gjennomføring av vidaregåande opplæring

Dei norskfødde jentene med innvandrarforeldre fullfører og består vidaregåande opplæring i løpet av fem/seks år i same grad som dei andre jentene.

65 pst. av innvandrarane som begynte i vidaregåande opplæring i skuleåret 2016–17 (2016-kullet), fullførte og bestod vidaregåande opplæring i løpet av fem/seks år. Denne prosentdelen har auka i dei siste åra, men er framleis klart lågare enn delen norskfødde med innvandrarforeldre og andre. Kor lenge ein har budd i Noreg, har mykje å seie for fullføringsprosenten.

Forstørr bilete

Kjelde: Statistisk sentralbyrå

Læreplassar og kontraktar

Forstørr bilete

Kjelde: Statistisk sentralbyrå

Av 20 800 søkarar (med ungdomsrett) med læreplass som førsteønske i skuleåret 2022–23, fekk 16 700 ein godkjend lærekontrakt per 31. desember 2022. (I tillegg var det 900 lærekandidatar.)

Forstørr bilete

Kjelde: Statistisk sentralbyrå

I 2022 er 11 pst. av innvandrarar i alderen 16–25 år verken i utdanning eller arbeid eller har fullført vidaregåande opplæring. Til samanlikning gjeld dette 6 pst. av norskfødde med innvandrarforeldre og 5 pst. av andre i same aldersgruppe.

Vaksne i grunnopplæringa

Vaksne som treng grunnskuleopplæring, har rett til slik opplæring dersom dei sjølve ønsker det, jf. opplæringslova § 4A-1. Talet på vaksne som får opplæring på grunnskulenivå, er gått ned. Tal frå GSI viser at det i skuleåret 2022–23 var knappe 10 800 vaksne som fekk grunnskuleopplæring. Av dei som fekk slik opplæring, var det om lag 8 000 som fekk det som ordinær grunnskuleopplæring. Så var det i underkant av 2 700 som fekk opplæringa som spesialundervisning. I tillegg var det ei lita gruppe som fekk både ordinær opplæring og opplæring som spesialundervisning.

Vaksne som ikkje har gjort bruk av retten til vidaregåande opplæring som ungdom, får rett til vidaregåande opplæring som vaksne frå og med det året dei fyller 25 år. Opplæringa skal vere tilpassa behova og livssituasjonen til den einskilde. Vaksne som ønsker å gjennomføre vidaregåande opplæring, kan søke om ordinært inntak og konkurrere om plassane med søkarane med ungdomsrett, eller dei kan søke om individuelt opptak basert på realkompetanse. Med dette alternativet blir undervisninga ofte komprimert og/eller avkorta. Vaksne kan òg søke vidaregåande opplæring gjennom private tilbydarar av opplæring, til dømes studieforbund, men det meste av opplæringa skjer i dei vidaregåande skulane. Dei fleste vaksne får opplæring gjennom vaksenopplæringstilbod og er ikkje ein del av den generelle søkar- og elevstatistikken for vidaregåande opplæring.

Tal frå Utdanningsdirektoratet viser at det i 2021–22 deltok om lag 16 300 vaksne i opplæring på vidaregåande skular eller vaksenopplæringssenter. Det er om lag like mange som året før.

Skulefritidsordninga

Kommunar må ha eit tilbod om skulefritidsordning før og etter skuletid for 1.–4. trinn og for barn med særskilde behov på 5.–7. trinn. Det har aldri gått fleire barn i SFO enn i skuleåret 2022–23. Då gjekk det 165 045 barn i skulefritidsordninga (SFO), noko som er ein auke på heile 12 000 frå året før. Dette må sjåast i samanheng med innføringa av 12 timar gratis SFO per veke på 1. trinn frå hausten 2022, sidan den største auken har skjedd på 1. trinn. Delen barn på 1. trinn som gjekk i SFO var på 92 pst., medan delen barn på 1.–4. trinn som gjekk i SFO, var på 67 pst. Tabell 6.6 viser at deltaking i SFO varierer mykje mellom dei ulike klassetrinna og er høgast blant dei yngste barna. 2 235 av elevane i SFO var elevar på 5.–7. trinn.

Det er ingen krav til kompetanse for tilsette i SFO i dag. Tal frå GSI viser at 8 pst. av dei tilsette i SFO i skuleåret 2022–23 hadde godkjend lærar- eller barnehagelærarutdanning. 43 pst. hadde fagbrev som barne- og ungdomsarbeidar, og 49 pst. hadde annan bakgrunn.

Kommunen kan krevje kostnadene til SFO dekte gjennom foreldrebetaling. Dette bidreg til at det er stor variasjon i foreldrebetaling i SFO mellom kommunar. Frå hausten 2022 fekk alle elevar på 1. trinn tilbod om 12 timar gratis SFO per veke, og frå hausten 2023 fekk alle elevar på 2. trinn tilbod om det same. Hausten 2020 vart det innført ei nasjonal ordning med redusert foreldrebetaling i SFO for barn frå låginntektsfamiliar på 1.–2. trinn og gratis SFO for barn med behov for særskild tilrettelegging på 5.–7. trinn. Hausten 2021 vart den nasjonale ordninga med redusert foreldrebetaling i SFO utvida til å gjelde 3.–4. trinn òg. Kommunar kan i tillegg velje å tilby ytterlegare inntektsgraderte satsar, friplassar og søskenmoderasjon i SFO.

Leksehjelp

Alle elevar i grunnskulen har rett til åtte veketimar med gratis leksehjelp etter skuletid. Kommunane har ansvaret for tilbodet, og det kan organiserast slik det er mest formålstenleg ut frå lokale tilhøve. Tilbodet skal vere gratis, omfatte alle og vere frivillig for kvar einskild elev. I skuleåret 2022–23 deltok 100 543 barn på 1.–10. trinn på leksehjelp. Dette utgjer 16 pst. av elevane, om lag på same nivå som året før. Det er flest elevar på 4.–7. trinn som nyttar seg av leksehjelp.

7 Nøkkeltal for barnehagesektoren

Innleiing

Kapittelet gir informasjon om utviklinga i talet på barn og tilsette og om ressursbruken i barnehagesektoren.

Barnehagane blir i all hovudsak finansierte gjennom dei frie inntektene til kommunane og foreldrebetalinga. Barnehagesektoren er eit av dei største tenesteområda i kommunane. Samla brutto driftsutgifter til barnehagar i 2022 var 60,8 mrd. kroner og utgjorde 11 pst. av driftsutgiftene i kommunane. Talgrunnlaget i kapittelet er henta frå Statistisk sentralbyrå (SSB), rapportering frå barnehagane (BASIL), KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering), Database for statistikk om høgare utdanning (DBH) og ulike undersøkingar som er gjennomførte på oppdrag frå departementet.

Barn i barnehage

Ved utgangen av 2022 gjekk 268 730 barn i ein ordinær barnehage eller ein familiebarnehage. Dette inkluderer òg nullåringar og seksåringar, altså barn som av ulike årsaker har fått barnehageplass før eittårsalderen, og barn som har fått utsett skulestart til det året dei fyller sju. I tillegg hadde 107 opne barnehagar kapasitet til å ta imot 3 157 barn i 2022. Departementet har ikkje statistikk for deltakinga i opne barnehagar.

Etter fleire år med nedgang i talet på barn i barnehage har talet auka svakt i 2022. Oppgangen heng truleg saman med ein mellombels auke i fødselstala i 2021 og ein auke i barn i barnehagealder som følge av krigen i Ukraina. Barn under 3 år utgjorde 38 pst. av alle barn i barnehage.

I 2022 hadde 97,6 pst. av barna heiltidsplass i barnehagen, mot 69,6 pst. i 2005, det vil seie avtala opphaldstid på 41 timar i veka eller meir. Gjennomsnittleg avtala opphaldstid for barn i barnehage har i same periode auka frå 39 til 44,7 timar per veke. Dekningsgraden i 2022 for barn i alderen 1–5 år var 93,4 pst., mot 76,2 pst. i 2005. Dekningsgraden har vore stabil for dei eldre barna dei siste åra og auka for dei yngste barna.

Talet på barn i barnehagar har gått ned sidan 2013. Hovudtyngda av reduksjonen i barnehageplassar har vore i offentlege barnehagar. Men i 2022 var det ein auke på 1 915 barn med plass i offentlege barnehagar frå året før og ein nedgang på 1 650 plassar i private barnehagar. I 2022 hadde om lag halvparten av barna plass i ein offentleg barnehage og halvparten i ein privat barnehage. Ved utgangen av 2022 var det 5 420 barnehagar i Noreg, inkludert familiebarnehagar og opne barnehagar. Av desse var 2 618 kommunale, 12 fylkeskommunale eller statlege og 2 802 private barnehagar. Frå 2008 har det vore ein stabil nedgang i talet på barnehagar, og frå 2021 til 2022 har det vore ein reduksjon på 99 private og 6 offentlege barnehagar.

Minoritetsspråklege barn er definerte ved at både barnet og dei føresette til barnet har eit anna morsmål enn norsk, samisk, svensk, dansk eller engelsk. 86,2 pst. av minoritetsspråklege barn i alderen 1–5 år gjekk i barnehage i 2022. Det har vore ein liten nedgang sidan 2021. Prosentdelen barn som går i barnehage, aukar med alderen til barna. For minoritetsspråklege barn er skilnaden mellom ulike aldersgrupper større enn for andre barn. For 3-, 4- og 5-åringar er prosentdelen minoritetsspråklege barn som går i barnehage, nesten like høg som for andre barn, men for 1–2-åringar er denne delen mykje lågare enn for andre barn, særleg for 1-åringane. Minoritetsspråklege barn startar altså seinare i barnehage og har dermed i gjennomsnitt gått færre år i barnehage før dei byrjar på skulen, men det store fleirtalet av minoritetsspråklege barn har gått i barnehage før skulestart. For statistikk om samiske barnehagar og barnehagedeltaking, sjå del III kap. 10.

Forstørr bilete

Opne barnehagar er ikkje inkluderte i talet på barnehagar.

Kjelder: Utdanningsdirektoratet (BASIL), Statistisk sentralbyrå

Talet på barn i små barnehagar, definerte som 25 barn eller færre, har gått ned med 34 pst. dei siste 10 åra, medan talet på barn i barnehagar med 51–75 barn har gått ned med 5 pst. i same tidsrom. Talet på barn i barnehagar med 26–50 barn har hatt ein nedgang på 7 pst., medan talet for barnehagar med 76 eller fleire barn er på same nivå.

Personalet i barnehagen

Ved utgangen av 2022 var det 95 706 tilsette som utførte 78 100 årsverk i barnehagane. Skilnaden mellom talet på tilsette og talet på årsverk viser at det er mange tilsette som jobbar deltid.

Det var 64 507 årsverk i grunnbemanninga i barnehagen i 2022, altså dei som jobbar direkte med barna. 42,8 pst. av årsverka i grunnbemanninga har barnehagelærarutdanning, medan 22,6 pst. av årsverka i grunnbemanninga har fagbrev som barne- og ungdomsarbeidar. Prosentdelane for begge kategoriane har gått noko opp dei siste fem åra.

Bemanningsnorma for barnehagen tok til å gjelde frå 1. august 2018. Norma inneber at barnehagen skal ha minst éin tilsett per tre barn under 3 år og éin tilsett per seks barn over 3 år. Frå same tidspunkt blei også pedagognorma i barnehagen skjerpa, slik at barnehagen skal ha minst éin pedagogisk leiar per sju barn under 3 år og éin pedagogisk leiar per 14 barn over 3 år.

Per desember 2022 var grunnbemanninga i barnehagane på nasjonalt nivå i gjennomsnitt 5,7 barn per vaksen dersom ein korrigerer for alder og opphaldstid. Vaksne er målt i årsverka til pedagogiske leiarar og assistentar. Det har vore ein sterk reduksjon i talet på barn per vaksen sidan bemanningsnorma blei innført. 99 pst. av barnehagane oppfylte bemanningsnorma i 2022, noko som er på same nivå som året før.

67 pst. av barnehagane oppfylte den skjerpa pedagognorma utan bruk av dispensasjon per desember 2022, ned frå 71 pst. i 2021. Prosentdelen pedagogiske leiarar med dispensasjon frå utdanningskravet har òg auka med nesten 1 prosenteining til 6,7 i 2022. Totalt manglar det 2 580 årsverk for å oppfylle pedagognorma i alle barnehagar utan bruk av dispensasjon, ein auke på 364 årsverk frå 2021.

Det har tidlegare vore stor skilnad på barnehagane i dei målbare faktorane som utgjer ramma rundt barnehagekvardagen, som talet på barn per vaksen (bemanningstettleik) og den formelle kompetansen til personalet. Det har dei seinare åra vore ein sterk reduksjon i ulikskapen mellom barnehagar når det gjeld barn per årsverk i grunnbemanninga og barn per årsverk pedagogisk leiar med godkjend utdanning. Dette må sjåast i samanheng med innføringa av bemanningsnorma og skjerpa pedagognorm i 2018.

Forstørr bilete

Kjelde: Utdanningsdirektoratet

Det er berre ein liten skilnad i prosentdelen barnehagelærarar eller tilsvarande mellom kommunale og private barnehagar, medan prosentdelen barne- og ungdomsarbeidarar nesten er dobbelt så høg for dei kommunale. Private barnehagar har 10 prosenteiningar høgare prosentdel med annan bakgrunn i grunnbemanninga enn kommunale barnehagar.

Av alle tilsette i grunnbemanninga i barnehagen i 2022 var 10,2 pst. menn. Grunnbemanninga omfattar dei tilsette i barnehagen som jobbar direkte med barna. Frå 2017 til 2022 har det vore ein auke på om lag 1 prosenteining i prosentdelen menn i grunnbemanninga.

I 2022 omfatta opptaket på barnehagelærarutdanninga 2 403 studentar, ein stor nedgang frå 3 011 i 2021. Talet på ferdig uteksaminerte barnehagelærarar gjekk ned med 173 i same tidsrom. Prosentdelen menn i opptaket har variert sidan 2017, medan prosentdelen uteksaminerte menn har auka over dei siste åra og ligg på 15,5 pst. i 2022.

Forstørr bilete

Kjelde: Statistisk sentralbyrå

Tilsette med innvandrarbakgrunn utgjorde i 2022 om lag 18 pst. av personalet som arbeider direkte med barna i barnehagane, og dei aller fleste av desse har sjølv innvandra. Norskfødde med innvandrarforeldre utgjorde berre 1 pst. av dei tilsette. Dei siste tre åra har prosentdelen tilsette med innvandrarbakgrunn auka noko, frå 16 pst. i 2020 til 18 pst. i 2022.

Forstørr bilete

Kjelde: Statistisk sentralbyrå

Prosentdelen studentar med innvandrarbakgrunn i barnehagelærarutdanninga har auka dei siste tre åra. Av 7 600 studentar i 2022 utgjorde dei med innvandrarbakgrunn 21 pst., høvesvis 16 pst. som sjølve hadde innvandra, og 5 pst. norskfødde med innvandrarforeldre.

Foreldrebetaling og moderasjonsordningar i barnehagen

Forstørr bilete

Kjelde: Kunnskapsdepartementet

Regjeringa har frå 1. januar 2023 redusert maksprisen i barnehage til 3 000 kroner per månad, som er under nivået som blei vedteke ved inngåinga av barnehageforliket. Sjå meir om regjeringas politikk i programkategori 07.30 Barnehagar.

Det er innført to moderasjonsordningar i barnehagen for familiar med låg inntekt. Nasjonalt minstekrav til redusert foreldrebetaling gjer at ingen familiar må betale meir enn 6 pst. av samla skattbar inntekt for ein barnehageplass, med maksprisen som ei øvre grense. Ordninga med gratis kjernetid gjer at barn frå familiar med inntekt under ei gitt grense har rett til 20 timar gratis opphald i barnehagen i veka. Denne ordninga gjeld for 2–5-åringar.

Frå 1. august 2023 har barn frå familiar med inntekt under 615 590 kroner rett til gratis kjernetid i barnehagen. Statistikk frå SSB viser at 37 000 barn hadde rett til gratis kjernetid i barnehage i 2021. Tal frå rapporteringssystemet til kommunane viser at 34 400 barn fekk innvilga gratis kjernetid i barnehage i 2021.

I 2022 fekk totalt 42 758 barn lågare opphaldsbetaling på grunn av låg inntekt. 35 136 hushald fekk redusert foreldrebetaling på grunn av låg inntekt. 1 606 barn har i tillegg friplass i barnehage.

Dersom ein familie har meir enn eitt barn i barnehage i same kommune, har familien rett til søskenmoderasjon i foreldrebetalinga. Denne ordninga gjeld uavhengig av inntekt. Reduksjonen for det andre barnet er minimum 30 pst. Til og med 2022 har det for det tredje barnet og oppover blitt gitt 50 pst. reduksjon. Frå 2023 er barnehageplassen gratis frå det tredje barnet. I 2022 fekk 50 747 barn søskenmoderasjon, og det er 3 482 fleire enn i 2021.

Barn med behov for særskild tilrettelegging

Barn under opplæringspliktig alder som har eit særleg behov for spesialpedagogisk hjelp, har rett til slik hjelp etter § 31 i barnehagelova. Retten gjeld uavhengig av om barnet går i barnehage eller ikkje. Barn med behov for særskild tilrettelegging er ei samansett gruppe. Mange av desse barna har nedsett funksjonsevne, som kan omfatte fysiske funksjonshemmingar, utviklingshemmingar, språk- og talevanskar, åtferdsvanskar og psykiske lidingar.

Prosentdelen barn i barnehage som får spesialpedagogisk hjelp etter § 31 i barnehagelova, har auka over tid. I 2022 fekk 3,6 pst. av barna i barnehage spesialpedagogisk hjelp. 71 pst. av barna som får spesialpedagogisk hjelp, er gutar. Den spesialpedagogiske hjelpa i barnehagen heng ofte saman med utfordringar med språkutvikling og åtferdsvanskar. Prosentdelen som får spesialpedagogisk hjelp, aukar frå 0,3 pst. blant barna under 2 år til 6,9 pst. blant 5-åringane.

Barn i asylmottak som går i barnehage

Barn i asylmottak har ikkje rett til barnehageplass, men det er lagt økonomisk til rette for at dei kan få eit tilbod. Staten har finansiert heiltidsplassar for 4- og 5-åringar sidan 2011, og for 1-, 2- og 3-åringane sidan 2020, etter ein kortare periode med finansiering av gratis kjernetid. I og med at barnefamiliar i asylmottak er prioriterte for busetjing, og busetjingar kan skje året rundt, er det variasjon i tala for deltaking i barnehage i kommunar som har asylmottak. Utlendingsdirektoratet har ikkje registreringar som viser nøyaktig prosentdel barn som nyttar seg av plassane.

Kostnader i og finansiering av barnehagar

Barnehagesektoren består av om lag halvparten kommunale og halvparten private barnehagar. Private barnehagar får driftstilskot per heiltidsplass rekna ut frå gjennomsnittlege ordinære driftsutgifter i tilsvarande kommunale barnehagar i same kommune. Prosentdelen barnehageutgifter av dei samla brutto driftsutgiftene til kommunane har vore stabil i dei seinare åra, og var i 2022 på 60,7 mrd. kroner.

Det har vore ein nominell auke i dei korrigerte brutto driftsutgiftene per barn i kommunale barnehagar på om lag 6 pst. frå 2021 til 2022, og den reelle auken har vore på om lag 1 pst. Figur 7.6 viser spreiinga mellom kommunar i korrigerte brutto driftsutgifter per barn i kommunale barnehagar og korrigerte brutto driftsutgifter per elev i grunnskulen og skulefritidsordninga. Figuren viser at det er skilnader mellom kor mykje dei ulike kommunane bruker på dei ulike tenestene. Skilnadene mellom kommunar kan til dømes kome av geografiske skilnader, ulikt økonomisk handlingsrom eller skilnader i prioritering av barnehagar, skule og SFO framfor andre tenestetilbod. At kostnadsnivået kan tilpassast på lokalt nivå, er eit av formåla med rammefinansiering av kommunesektoren. Figuren viser òg at variasjonen i kommunale driftsutgifter ikkje er unikt for barnehagesektoren.

Forstørr bilete

Kjelde: Statistisk sentralbyrå

Barnehagane er delvis finansierte gjennom foreldrebetaling, men dei er hovudsakleg finansierte av det offentlege. 88,3 pst. av drifta i dei kommunale barnehagane var i 2022 finansiert av det offentlege, ein auke sidan 2021.

Figur 7.7 viser at det over tid har vore stor spreiing i lønnsemda til ulike private aktørar. Driftsmarginen til private barnehagar var på 2,5 pst. i 2021, ned frå 4,1 i 2020. Lønnsemda har òg gått noko ned blant dei ideelle og einskildståande barnehagane.

Forstørr bilete

Kjelde: Telemarksforsking

8 Likestilling og arbeid mot diskriminering

Kunnskapsdepartementets arbeid med likestilling og mot diskriminering er eit systematisk og langsiktig haldningsarbeid som startar i barnehagen, blir vidareført i skulen og må ligge til grunn i fagskulane, universiteta og høgskulane og i forskinga. Målet er at alle skal ha like sjansar uavhengig av kjønn, seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk, funksjonsevne, etnisk bakgrunn og religion. Som offentleg myndigheit er departementa forplikta til å vurdere likestillingskonsekvensar i alt sitt arbeid, jf. likestillings- og diskrimineringslova § 24 første ledd.

Arbeid for likestilling og mot diskriminering i barnehage og skule

Barnehage

Forskrift om rammeplan for barnehagens innhald og oppgåver tok til å gjelde i 2017 og seier mellom anna at barnehagen skal fremje likeverd og likestilling uavhengig av kjønn, funksjonsevne, seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk, etnisitet, kultur, sosial status, språk, religion og livssyn. Barnehagen skal motverke alle former for diskriminering og fremje nestekjærleik. Barnehagen skal bygge verksemda på prinsippet om likestilling og ikkje-diskriminering og bidra til at barna møter og skaper eit likestilt samfunn. Alle skal ha like sjansar til å bli sett, høyrde og oppmuntra til å delta i fellesskap i alle aktivitetar i barnehagen. Personalet må reflektere over sine eigne haldningar for best mogleg å kunne formidle og fremje likeverd og likestilling.

Skule

Frå hausten 2022 er innføringa av nye læreplanar for grunnopplæringa innanfor læreplanverket for Kunnskapsløftet 2020 (LK20/LK20S) fullført for alle trinn. Innanfor det tverrfaglege temaet folkehelse og livsmeistring er aktuelle tema verdival, mellommenneskelege relasjonar, seksualitet, å kunne setje grenser og respektere grensene til andre og å kunne handtere tankar, kjensler og relasjonar. Konkrete læringsmål innanfor samfunnsfag er mellom anna at elevane skal drøfte kva likeverd og likestilling har å seie for eit demokrati, og utvikle forslag til korleis ein kan motarbeide fordommar, rasisme og diskriminering.

Kompetanseheving for lærarar

Regjeringa vil bidra til betre kunnskap om kjønns- og seksualitetsmangfald blant lærarar. Eitt av tiltaka er derfor kompetanseheving om kjønns- og seksualitetsmangfald retta mot lærarar, leiarar og lærarstudentar. I 2022 ferdigstilte Utdanningsdirektoratet i samarbeid med Helsedirektoratet ein støtteressurs for lærarar om seksualitet og kjønn. LHBTIQ-perspektivet er omtalt i støtteressursane.

Handlingsplanar og strategiar

Det ligg føre handlingsplanar og strategiar som har relevans for det heilskaplege arbeidet for likestilling og mot diskriminering i både barnehagar og grunnopplæring.

Regjeringa vil i 2024 fremje ein strategi for likestilling mellom kvinner og menn. Gjennom strategien vil regjeringa legge rammene for likestillingspolitikken og forsterke innsatsen på kjønnslikestillingsfeltet. For nærare omtale, sjå Prop. 1 S (2023–2024) for Kultur- og likestillingsdepartementet.

Kultur- og likestillingsdepartementet arbeider med ei melding til Stortinget om seksuell trakassering. Meldinga skal omfatte ei kartlegging av omfanget av seksuell trakassering og forslag til førebyggande tiltak mot seksuell trakassering i arbeidslivet, i opplæringssektoren og på kultur- og fritidsarenaer. Regjeringa tek sikte på å legge fram meldinga i 2024.

Det følger av dagens opplæringslov at elevar som har teiknspråk som førstespråk, eller som etter sakkunnig vurdering har behov for slik opplæring, har rett til opplæring i og på teiknspråk. Ny opplæringslov, som etter planen skal gjelde frå hausten 2024, vidarefører retten til opplæring i og på norsk teiknspråk. Vilkåret etter den nye lova er at eleven har ei høyrselshemming. Dei nye reglane opnar for større fleksibilitet og inneber ei forenkling av dagens reglar. Dei ulike justeringane i reglane er nærmare omtalte i Prop. 57 L (2022–2023) Lov om grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova), kap. 29.

Elevar med nedsett funksjonsevne i vidaregåande opplæring er ei samansett gruppe og kan ha heilt ulike utfordringar. Mange elevar med nedsett funksjonsevne får eit dårlegare tilbod i vidaregåande opplæring enn elevar utan nedsett funksjonsevne. Det er sett i gang eit arbeid med ein strategi for at elevar med nedsett funksjonsevne skal få eit betre og likeverdig tilbod i vidaregåande opplæring.

Arbeid for likestilling og mot diskriminering i høgare utdanning

Tilleggspoeng for opptak til studium

Søkarar til høgare utdanning kan få tilleggspoeng ved opptak til visse studium der det er sterk ubalanse mellom kjønna. Institusjonane får berre bruke kjønnspoeng i ein avgrensa periode, og dei må gjere greie for at andre tiltak for betre kjønnsbalanse ikkje har gitt resultat. Universitets- og høgskulelovutvalet la i 2020 fram NOU 2020: 3 Ny lov om universiteter og høyskoler, der dei skriv at kjønnspoeng kan vere i strid med likestillingsregelverket og EUs likestillingsdirektiv. Departementet vurderte hausten 2020 føresegna om kjønnspoeng og la til grunn at forskrifta ikkje er i strid med likestillingsregelverket eller -direktivet.

I dag får menn tilleggspoeng ved desse studia

• veterinær- og dyrepleie ved NMBU

• toll, vareførsel og grensekontroll ved Universitetet i Stavanger

• bioingeniør ved UiT – Noregs arktiske universitet

• sjukepleie ved Lovisenberg diakonale høgskule og Universitetet i Agder

• barnevernspedagogutdanning ved OsloMet

• profesjonsstudium i psykologi ved NTNU, UiB og UiO

Kvinner får tilleggspoeng ved desse studia

• 19 bachelorstudium i teknologi- og ingeniørfaga ved NTNU

• sju femårige integrerte masterprogram i teknologi- og ingeniørfag ved NTNU

• bachelorstudium i Nautikk, programmering, digital infrastruktur og cybertryggleik, digital infrastruktur og cybertryggleik og musikkteknologi ved NTNU

Eit offentleg utval som såg på systemet for opptak til høgare utdanning, leverte sin rapport, NOU 2022: 17 Veier inn – ny modell for opptak til universiteter og høyskoler, 1. desember 2022. Utvalet foreslår å erstatte kjønnspoeng med kvotar for kjønn. Departementet vurderer for tida alle forslag frå utvalet.

Likestilling blant tilsette i høgare utdanning og forsking

51,7 pst. av dei nye doktorane i 2022 var kvinner. Talet har halde seg relativt stabilt sidan 2010, men kvinnedelen er svakt aukande. 36 pst. av årsverka i dosent- og professorstillingar blei utførte av kvinner i 2022. Det er store skilnader mellom fagfelt og institusjonar. Flest kvinner finn vi ved institusjonar med mange profesjonsutdanningar. Kvinnedelen i faglege toppstillingar har nådd 50 pst. for medisin- og helsefag. For humaniora og kunstfag er delen 40 pst. Lågast ligg teknologifag med 15 pst. kvinner, følgt av matematikk og naturvitskap og landbruks- og fiskerifag og veterinærmedisin med 21 pst.

Det er fleire kvinner enn menn som er mellombels tilsette ved universitet og høgskular. Regjeringa har som mål å redusere mellombelse tilsetjingar i sektoren, slik at ein med tida kjem ned mot det same nivået som i arbeidslivet elles. Mellom anna følger regjeringa opp utviklinga i etatsstyringa og har ei klar forventning til utdanningsinstitusjonane om at dei jobbar målretta med bemanningsplanlegging og sørger for at det framover blir ein monaleg reduksjon i mellombelse tilsetjingar.

Komité for kjønnsbalanse og mangfald i forsking (Kif) skal støtte opp om og gi råd om tiltak som bidreg til å integrere arbeidet med kjønnsbalanse og mangfald ved universiteta, høgskulane og forskingsinstitutta. Arbeidet skal medverke til meir mangfald blant dei tilsette og i forskinga. I 2021 blei eit nytt mandat utvikla for komiteen som er oppnemnd for perioden 2022–25. Den nye komiteen skal bidra til å auke kunnskapen om korleis kjønn og sosial og etnisk bakgrunn påverkar kritiske overgangar i ein forskarkarriere, frå vegen inn i forsking til topp- og leiarstillingar. Kunnskapsdepartementet følger òg opp arbeidet med likestilling og mangfald i etatsstyringa av universiteta og høgskulane. I tildelingsbreva er det tydelege forventningar om at verksemdene arbeider aktivt for å fremje like karrieremoglegheiter for kvinner og menn i norsk akademia og legg til rette for større mangfald.

Arbeid mot rasisme, antisemittisme og hatytringar

Rammeplanen for barnehagen seier mellom anna at barnehagen skal motverke diskriminering, fordommar, stereotypiar og rasisme. Barnehagen skal medverke til at kulturelt mangfald blir til glede for heile barnegruppa. Barnehagen skal synleggjere eit mangfald av familieformer og sørge for at alle barn får spegla familien sin i barnehagen. Utdanningsdirektoratet tilbyr støtteressursar som barnehagane kan bruke i dette arbeidet.

Skulen har ei svært viktig rolle når det gjeld å førebygge rasistiske haldningar og skape rom for eit mangfaldig fellesskap. Det følger av opplæringslova kapittel 9 A at alle elevar har rett til eit trygt og godt skulemiljø som fremjar helse, trivsel og læring. Skulen skal ha nulltoleranse mot krenkingar som mobbing, vald, diskriminering og trakassering og har plikt til å arbeide kontinuerleg for å sikre elevane eit trygt og godt skulemiljø.

Overordna del av læreplanverket utdjupar verdigrunnlaget i formålsparagrafen og dei overordna prinsippa for grunnopplæringa. Han gjer òg greie for det breie samfunnsoppdraget skulen har, oppdraget som går ut på både å danne og å utdanne. Overordna del gir retning for opplæringa i fag, og alle fag bidreg til å realisere formålet med opplæringa.

Læreplanane for fag gjer greie for innhald og mål i faga. Læreplanane i samfunnsfag, historie, samfunnskunnskap, norsk, musikk og KRLE har kompetansemål som bidreg til at elevane gjennom heile skuleløpet får heilskapleg kunnskap om diskriminering, rasisme og utanforskap. Heilskapen bidreg også til at dei får innsikt i demokratiske verdiar og spelereglar. Gjennom skulegangen skal elevane lære om korleis vi lever saman med ulike perspektiv, haldningar og syn på livet. Elevane skal øve seg på å tenke kritisk, ta ulike perspektiv og handtere meiningsbryting gjennom refleksjon, dialog og diskusjon.

Det er ein nær samanheng mellom arbeidet mot hat, rasisme og diskriminering og arbeidet med å skape trygge og gode barnehage- og skulemiljø der alle er inkluderte. Gjennom opplæringa skal elevane utvikle kritisk tenking, demokratisk beredskap og etisk medvit. For å nå desse måla må elevane vere trygge. Vi har allereie fleire tiltak som kan hjelpe skulane med dette viktige arbeidet. Eksempel på dette er mobbeombod, Læringsmiljøprosjektet, ulike nettbaserte tilbod eller vidareutdanning for skuleleiarar. I tillegg har Kunnskapsdepartementet gitt Utdanningsdirektoratet i oppgåve å samordne tiltak som støttar arbeidet med å utvikle inkluderande, trygge og gode skulemiljø, og vurdere kva behov for kompetanse skulane har no.

Demokratisk beredskap mot rasisme og antisemittisme og udemokratiske haldningar (Dembra) er eit kurstilbod som gir kompetanseutvikling for lærarstudentar (Dembra LU), lærarar, skuleleiarar og andre tilsette i grunnopplæringa. Dembra er for barneskulen, ungdomsskulen, vidaregåande opplæring og lærarutdanningane. Læringsressursane som er utvikla, dekker områda hatefulle ytringar, antisemittisme, rasisme, ekstremisme, diskriminering av minoritetar og udemokratiske haldningar. Desse læringsressursane blir brukte i lærarutdanningane, i etterutdanningane og til skulebasert kompetanseheving. Dembra engasjerer dei nasjonale freds- og menneskerettssentera i arbeidet. Det er etablert regionale knutepunkt for Dembra-arbeidet over heile landet. Dembra-materiell finst no tilgjengeleg på nordsamisk, lulesamisk og sørsamisk òg. Ein undervisningspakke om konspirasjonsteoriar og konspirasjonstenking for vidaregåande opplæring og lærarutdanningane vil vere ferdig ved utgangen av 2024. Sjå omtale av rapporten om bruken av midlar i 2022 og forslag til løyving til Dembra for 2024 under kap. 226, post 21.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet leier arbeidet med ein ny tverrdepartemental handlingsplan mot rasisme og diskriminering. Planen skal vere ferdig i november 2023.

Likestilling i Kunnskapsdepartementet

Likestillings- og diskrimineringslova § 26 pålegg alle arbeidsgivarar å arbeide aktivt, målretta og planmessig for å fremje likestilling og hindre diskriminering innanfor eiga verksemd (aktivitets- og meldeplikta). Nedanfor er ei oversikt over status for arbeidet med likestilling og mangfald for Kunnskapsdepartementet. Når det gjeld rapportering frå dei ulike verksemdene og etatane utanom departementet, viser vi til årsrapportane til dei einskilde verksemdene og etatane. Tabell 8.1 viser kjønnsbalansen i Kunnskapsdepartementet, og kvinners lønn i pst. av menns lønn, totalt og for dei ulike stillingskategoriane i departementet. Stillingsnivå er basert på eksisterande stillingskategoriar i Kunnskapsdepartementet.

Kunnskapsdepartementet ønsker å vere ei likestilt og inkluderande verksemd og arbeider for å gi rom for tilsette med ulik bakgrunn. Departementet har høg prosentdel kvinner blant dei tilsette. Per 31. desember 2022 var kjønnsfordelinga i departementet 66,7 pst. kvinner og 33,3 pst. menn. Dette er ein marginal reduksjon i prosentdelen kvinner frå 2021. Kjønnsfordelinga i toppleiinga i departementet var lik kjønnsfordelinga i departementet samla. Ved same tidspunkt hadde Kunnskapsdepartementet 21 kvinnelege og 15 mannlege leiarar med personalansvar, noko som betyr at 58,3 pst. av leiarane i departementet var kvinner1. Dei tre lærlingane i departementet er kvinner. Talet på leiarar med personalansvar og lærlingar er ikkje endra frå 2021.

Eitt av måla i personal- og lønnspolitikken i Kunnskapsdepartementet er at lønn og karrieremoglegheiter skal vere uavhengig av kjønn, alder og etnisk eller kulturell bakgrunn. Det er utarbeidd retningslinjer for lønnsfastsetjing i lønnspolitikken for å minske risikoen for diskriminering, og departementet arbeider for å jamne ut lønnsskilnader mellom kjønna. I gjennomsnitt tente kvinner 95,2 pst. av det menn tente i Kunnskapsdepartementet i 2022, og det er ein nedgang frå 97 pst. i 2021. Noko av endringa har samanheng med mellombelse fungeringar i høgare lønte stillingar. Samstundes syner tal for lønnsauken for fast tilsette i perioden 2021–22 at kvinner i snitt har hatt ein prosentvis lønnsauke på 3,9 pst. Auken var 3,6 pst. for menn. Gjennomsnittleg lønnsutvikling i perioden 2021–22 var 3,8 pst.

Statistikken for 2022 viser at menn og kvinner i Kunnskapsdepartementet har tilnærma lik lønn i dei fleste stillingskategoriane. I stillingskategoriane avdelingsdirektør, prosjektleiar, utgreiingsleiar, rådgivar, seniorkonsulent og førstekonsulent har kvinner høgare gjennomsnittleg lønn enn menn. Det er fleire kvinner i dei lågast lønte stillingskategoriane. Dette trekker gjennomsnittet ned for kvinner samla sett.

I 2021 vart det teke i bruk ein ny stillingskode i Kunnskapsdepartementet, kode 1114 utgreiingsleiar. Stillingskoden er ein opprykkskode for tilsette på nivået mellom seniorrådgivar og fagdirektør. Ved avslutninga av 2022 var det 37 kvinner og 10 menn som hadde fått den nye stillingskoden. Lønnsnivået i stillingskoden er tilnærma likt mellom kjønna.

Overtidsbruken i Kunnskapsdepartementet varierer frå år til år, men har gått ned det siste året. Det blei gjort ein analyse av skilnader i bruken av overtid mellom kvinner og menn i 2022. Det var prosentvis fleire som arbeidde overtid av gruppa kvinner enn av gruppa menn. 59 pst. av kvinnene i departementet har arbeidd overtid i 2022, og blant mennene er det 52 pst. som har arbeidd overtid. Samstundes har menn som har arbeidd overtid, i snitt fleire timar overtid, 54,5 timar. Kvinner som har arbeidd overtid, har i snitt arbeidd 42,3 timar. Årsakene til overtidsbruken vil variere over tid. Einskildpersonar med større oppgåver og eventuelle prosjekt som er i avslutningsfasen, kan ha innverknad på tala for det einskilde året.

Departementet evaluerer bruken av mellombelse stillingar saman med representantar for dei tilsette kvart år.

Talet på mellombels tilsette har auka noko frå 2021 til 2022. Det er ikkje identifisert at det er tilsette som har arbeidd ufrivillig deltid i 2022. Det er ein vekst frå 2021 i uttaket av foreldrepermisjon og fråvær som følge av omsorg for sjukt barn for kvinner, og ein reduksjon i det same for menn. Det har vore ein auke i det legemelde sjukefråværet for kvinner og ein marginal nedgang i det legemelde sjukefråværet for menn frå 2021.

Av søkarane til kunngjorde stillingar i Kunnskapsdepartementet i 2022 var 63,6 pst. kvinner og 36,4 pst. menn. Det vart rekruttert 30 personar til departementet i 2022, og av desse var 77 pst. kvinner og 23 pst. menn. Fire av rekrutteringane i 2022 var til leiarstillingar, og i desse stillingane vart tre kvinner og éin mann tilsette. I 2022 utgjer tilsetjingar i målgruppa for inkluderingsdugnaden 3,3 pst. og tilsetjingar av personar med innvandrarbakgrunn 10 pst.

Kunnskapsdepartementets strategiar, handlingsplanar og regelverk utgjer saman med aktivitets- og meldeplikta fundamentet for departementets arbeid med likestilling og ikkje-diskriminering.

Ei intern arbeidsgruppe i departementet med representantar frå arbeidsgivaren og arbeidstakarane har arbeidd med å undersøke likestilling og analysere risiko for diskriminering. Aktivitets- og meldeplikta har òg vore drøfta med representantar for dei hovudtillitsvalde i Kunnskapsdepartementet og i departementets arbeidsmiljøutval. Gjennom arbeidet med aktivitetsplikta har ikkje Kunnskapsdepartementet funne område der det skjer diskriminering. Samstundes ønsker departementet at likestillings- og ikkje-diskrimineringsperspektivet blir innarbeidd som ein naturleg del i fleire prosessar i verksemda i departementet.

Område som er identifiserte i 2022, er følgde opp i departementet for å sikre omsynet til likestilling og ikkje-diskriminering.

Rekruttering

Departementet har som mål å forbetre kjønnsbalansen og auke mangfaldet. Vi viser i stillingsannonsane våre at vi har mål om å forbetre kjønnsbalansen og inkludere breiare. Dette arbeidet fekk særleg merksemd i 2022, og vi held fram med å jobbe målretta med dette. Vi har mellom anna oppdatert mangfaldserklæringa i stillingsannonsane våre, slik at dei betre støttar opp om ønsket vårt om å rekruttere meir mangfaldig. Det har førebels resultert i at vi har rekruttert fleire menn i 2022, men desse tiltrer i 2023. I tillegg har vi tilsett medarbeidarar med ulik fagbakgrunn og med aldersvariasjon.

Analyse av lønns- og arbeidsvilkår

Kunnskapsdepartementet har i 2022 gjort fleire analysar av lønn og overtid for å avdekke ugrunna skilnader. Departementet vil også i 2023 halde fram med analysearbeidet.

Forfremjing og utvikling

Kunnskapsdepartementet ønsker å tilby like sjansar til forfremjing og utvikling for alle tilsette. Grunnlaget for forfremjingar er kjent gjennom lønnspolitikken. Dei viktigaste moglegheitene til utvikling er gjennom å løyse oppgåver, til dømes i prosjekt. Slike oppgåver blir gjorde kjent internt.

I 2022 har vi kartlagt rutinar for tildeling av etter- og vidareutdanning og for hospitering. I 2023 arbeider vi for at informasjonen om dei utviklingsmoglegheitene som finst, er kjende for alle tilsette.

Tilrettelegging

I Kunnskapsdepartementet er det praksis for å legge til rette arbeidstida når tilsette har behov for det, til dømes på grunn av eiga helse. Departementet har nyleg sett nærare på rutinane for oppfølging av sjukemelde og held fram med å jobbe målretta for å redusere sjukefråværet. Departementet ønsker å legge til rette for fleksibilitet for begge kjønn i ulike livsfasar og planlegg å sjå nærare på informasjon om moglegheitene for tilrettelegging og permisjonar, slik at denne informasjonen er godt nok kommuniserte til dei tilsette.

Balanse mellom jobb og fritid

I 2022 blei departementets retningslinjer for bruk av heimekontor evaluerte. Dei fleksible rammene for bruk av heimekontor og arbeidstid fungerer like godt for kvinner og som for menn, og for livssituasjonen dei tilsette er i.

Arbeidsmiljø

For å sikre at arbeidsmiljøet i departementet er trygt og fremjar helse, gjennomfører Kunnskapsdepartementet arbeidsmiljøundersøkingar, vernerundar, medarbeidarsamtalar og leiarevalueringar. Som ein del av arbeidet med å følge opp tilsette etter koronapandemien blei det til dømes i 2022 gjennomført ei open evaluering av leiarane i departementet. Evalueringa vart kombinert med trening i å gi tilbakemeldingar til kvarandre, og arbeidet med tilbakemeldingar held fram også i 2023. Etter planen skal departementet gjennomføre ei arbeidsmiljøundersøking i 2024.

Departementet har eigne rutinar for varsling i medhald av arbeidsmiljølova, og det har i 2022 også gjennomført eit todelt kurs for leiarar mellom anna om varsling.

Likestilling i kunnskapssektoren

I Statens personalhandbok er det nedfelt i pkt. 1.6:

Staten skal speile mangfoldet i befolkningen når det gjelder kjønn, alder, funksjonsevne, etnisk bakgrunn, seksuell orientering mv. Mangfold i den statlige personalstyrken støtter opp under mulighetene for god måloppnåelse og bidrar til at staten kan yte gode tjenester til alle samfunnsborgere uansett bakgrunn og livserfaring.

Oversikter over prosentdelen tilsette etter kjønn og landbakgrunn fortel noko om tilstanden for likestillinga i sektoren Kunnskapsdepartementet har ansvar for.

Talmaterialet er basert på lønnsopplysningar som blir innhenta frå a-ordninga. Talmaterialet frå a-ordninga blir overført frå SSB til Kommunal- og distriktsdepartementet, som utarbeider talgrunnlag/statistikkrapportar for tilsette i staten (tariffområdet) 1. oktober 2022. Medarbeidarar med leiarlønn, med leiarlønnsavtale, timelønte og honorarlønte er ikkje med.

I 12 av 14 forvaltningsorgan under Kunnskapsdepartementet tener menn meir enn kvinner. Skilnaden er størst hos Sørsamisk kunnskapspark (83,8 pst.), Norsk utanrikspolitisk institutt (NUPI) (85,8 pst.) og Dei nasjonale forskingsetiske komiteane (FEK) (88,7 pst.).

Tabellen over viser kor mange innvandrarar som er tilsette i verksemder i kunnskapssektoren, fordelte på landgruppe 1 og 2. Resten av dei tilsette er nordmenn utan innvandrarbakgrunn. Som det går fram, er det stor variasjon i verksemdene i kor mange av dei tilsette som har innvandrarbakgrunn.

9 Oppfølging av FNs berekraftsmål

Generalforsamlinga i FN vedtok 25. september 2015 resolusjonen Transforming our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development. Alle medlemslanda i FN er forplikta til å følge opp dei 17 berekraftsmåla i agendaen. Våren 2021 blei Noregs handlingsplan for å nå berekraftsmåla innan 2030 lagd fram, Meld. St. 40 (2020–2021) Mål med mening. I Noreg har Kunnskapsdepartementet eit koordineringsansvar for berekraftsmål 4:

Sikre inkluderande, rettferdig og god utdanning og fremje moglegheiter for livslang læring for alle.

Målet har 7 delmål og 3 gjennomføringsmål som dekker alle utdanningsnivå.

Noreg kan vise til gode resultat og framgang på fleire mål under berekraftsmål 4. Utdanninga er av god kvalitet og tilgjengeleg for alle uavhengig av sosial bakgrunn. I 2023 er Noreg rangert som nummer 7 blant 193 land på SDG-indeksen, som viser utviklinga i verda på tvers av alle dei 17 berekraftsmåla. Dette er ei nedgang frå 2022, då Noreg var rangert som nummer 4.

Kunnskap og utdanning skal legge grunnlag for demokrati, velferd, omstilling og berekraft. Utdanning medverkar til høgare deltaking i samfunns- og arbeidslivet, og utdanning er derfor ein nøkkel til å løyse utfordringane samfunnet står framfor. Regjeringa vil i tida framover bygge ein sterkare fellesskule for alle, ein fellesskule som skaper likeverdige moglegheiter for barn og unge uavhengig av bakgrunn. Det er ei hovudprioritering for regjeringa å få fleire til å fullføre vidaregåande opplæring og kome seg over i vidare utdanning og arbeid. Vidare er regjeringa oppteken av å sikre god tilgang til utdanning, forsking og kompetanse i heile landet.

Kunnskapsdepartementet vil halde fram samarbeidet med Utanriksdepartementet om Noregs oppfølging av berekraftsmål 4 i internasjonale organisasjonar. Utdanning av god kvalitet for alle er ein prioritet for norsk utviklings- og bistandspolitikk. Som ein del av oppfølginga har Noreg ratifisert UNESCOs globale konvensjon for godkjenning av høgare utdanning. Konvensjonen er det første globale normative dokumentet innanfor høgare utdanning frå UNESCO nokon gong og vil vere eit viktig verkemiddel for auka mobilitet av studentar og arbeidssøkande på tvers av kontinent. Konvensjonen tredde i kraft 5. mars 2023.

I tillegg til ansvar for koordinering av oppfølginga for berekraftsmål 4 bidreg Kunnskapsdepartementet også til fleire delmål under andre berekraftsmål. Nedanfor følger ein kort gjennomgang av status og viktige tiltak i nasjonal oppfølging av dei ulike delmåla og gjennomføringsmåla.

Delmål 4.1

Innan 2030 sikre at alle jenter og gutar fullfører gratis og likeverdig grunnskule og vidaregåande opplæring av høg kvalitet som kan gi dei relevant og reelt læringsutbyte.

I Noreg har alle barn rett og plikt til tiårig grunnskuleopplæring frå det året dei fyller seks år. 98 pst. gjekk direkte til vidaregåande opplæring frå 10. trinn i 2022.

Regjeringa har sett ned eit partssamansett utval som skal gå gjennom kvalitetsvurderingssystemet i skulen og foreslå endringar i prøver, verktøy og datakjelder. Målet med gjennomgangen er å legge betre til rette for kvalitetsutvikling på alle nivå i skulen. Utvalet leverte ein delrapport i januar 2023 og skal levere sluttrapport hausten 2023. I delrapporten legg utvalet fram eit kunnskapsgrunnlag og beskriv dagens kvalitetsutviklingssystem. Delrapporten gjer òg greie for spenningar og utfordringar som ligg i dagens system, og gir ei oversikt over kva behov for informasjon og støtte til kvalitetsutvikling dei ulike aktørane har.

Skulen skal legge til rette for at elevane får best mogleg utbyte av den ordinære opplæringa, og opplæringa skal tilpassast alder, modning og føresetnadene til elevane. Særleg for dei yngste barna i skulen er leik nødvendig for trivsel og utvikling. Dei nye læreplanane legg derfor vekt på at leiken skal ha ein særleg tydeleg plass dei første skuleåra. Undring og utforsking er òg viktig gjennom heile opplæringa.

Regjeringa er oppteken av at dei yngste elevane skal ha ein god skulestart og ein god skulekvardag. OsloMet er i gang med ei evaluering av seksårsreforma, og ein første delrapport kom i desember 2022. Kunnskapen vi har så langt, teiknar eit variert bilde av skulekvardagen til dei yngste elevane. Vi vil få eit meir utfyllande bilde av korleis skuledagen er lagd opp for dei yngste, når vi får neste delrapport. Den neste delrapporten kjem hausten 2023, og sluttrapport kjem i 2024. Regjeringa vil følge opp funn og vurdere eventuelle tiltak når evalueringa er ferdig.

Dei aller fleste elevane trivst og er motiverte for å lære, men fleire unge rapporterer at dei opplever stress og psykiske plager. Skulemotivasjonen til elevane fell gjennom grunnskulen og er lågast på 10. trinn.

For mange elevar går ut av ungdomstrinnet med for svake resultat. Regjeringa vil legge fram ei melding som har som hovudmål å vareta og styrke elevane på 5.–10. trinn si motivasjon, meistring, læring og utvikling. Regjeringa ønsker meir praktisk og variert læring i skulen og å få fleire barn og unge gjennom skuleløpet.

Det er sett i gang ei rekke tiltak som skal bidra til eit meir inkluderande og tilpassa pedagogisk tilbod til alle barn og elevar, og betre samarbeidet mellom barnehagane, skulane, SFO og tenestene rundt. Det er mellom anna sett i gang eit stort og varig kompetanseløft i spesialpedagogikk og inkluderande praksis for barnehagar og skular, PP-tenesta og andre relevante tenester i kommunen. Det er òg sett i gang pilot- og forskingsoppdrag som skal betre kunnskapen om inkluderande praksis i barnehage og skule. I tillegg er det fleire endringar og presiseringar i ny opplæringslov som vil bidra til å styrke tilbodet for elevane, sjå Prop. 57 L (2022–2023) Lov om grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova). Ny opplæringslov vil etter planen tre i kraft frå august 2024.

Frå hausten 2022 har regjeringa sett i gang ei ordning med 12 timar gratis SFO for elevar på første årstrinn. Frå hausten 2023 blei også elevar på andre årstrinn inkluderte i ordninga.

1. august 2022 tok fleire lovendringar om samarbeid mellom velferdstenestene til å gjelde. Endringane omfattar 14 velferdstenestelover og inneber mellom anna at reglane om samarbeid og individuell plan er harmoniserte og styrkte, og at det er innført ei samordningsplikt for kommunen ved yting av velferdstenester og ein rett til barnekoordinator.

Det er ei hovudprioritering for regjeringa å få fleire til å fullføre vidaregåande opplæring og kome seg over i vidare utdanning og arbeid. Regjeringa foreslår i statsbudsjettet for 2024 midlar til ei rekke tiltak som skal bidra til at fleire fullfører vidaregåande opplæring. Åtte av ti elevar som begynte i vidaregåande opplæring i 2016, fullførte med studie- eller yrkeskompetanse, den høgaste fullføringsprosenten nokon gong. Jenter fullfører i større grad enn gutar, høvesvis 85 pst. og 77 pst.

Sjå også programkategori 07.20 Grunnopplæringa.

Delmål 4.2

Innan 2030 sikre alle jenter og gutar høve til god og tidleg utvikling og omsorg og tilgang til førskule, slik at dei er førebudde på å begynne i grunnskulen.

Barnehagedekninga i Noreg er god. I 2022 gjekk 268 730 av barna i barnehage. Dekningsgraden for barn i alderen 1–5 år var 93,4 pst. i 2022, på same nivå som førre året.

Departementet foreslår i 2024 å redusere maksimalprisen, slik at maksimalprisen for eit ordinært heiltidstilbod frå 1. august 2024 vert 2 000 kroner per månad. Departementet foreslår å nominelt vidareføre maksimalprisen på 3 000 kroner per månad frå 1. januar 2024. Frå hausten 2023 vart det innført gratis barnehage frå tredje barn i familien som går i barnehage samstundes. Ei nasjonal moderasjonsordning sikrar at ingen familiar skal betale meir enn 6 pst. av inntekta si for ein barnehageplass, avgrensa av ein nasjonalt fastsett maksimalpris for foreldrebetaling. I tillegg får barn i alderen 2–5 år frå låginntektsfamiliar 20 timar gratis barnehagetilbod per veke, og inntektsgrensa var frå 1. august 2023 på 615 590 kroner. Moderasjonsordningane blir vidareførte, og inntektsgrensa for ordninga med gratis kjernetid blir foreslått til 642 700 kroner frå 1. august 2024. For nærare omtale, sjå programkategori 07.30 Barnehagar.

Trass i viktige reformer i barnehagesektoren som har gitt maksimalpris, rett til plass og høg barnehagedekning, viser eit oppdatert kunnskapsgrunnlag at det framleis er skilnader både i barnehagedeltakinga og i kvaliteten på og tilrettelegginga av tilbodet. Regjeringa la i januar 2023 fram Barnehagen for en ny tid, ein strategi for kvalitet i barnehagesektoren for perioden fram mot 2030. Målet er at barnehagane skal vere inkluderande og tilgjengelege, og at barnehagane har god og relevant kompetanse og ei bemanning som medverkar til at alle barn, uavhengig av føresetnader og kvar dei bur, opplever høg og likeverdig kvalitet i barnehagetilbodet. Samla sett foreslår departementet å løyve om lag 790 mill. kroner til tiltak for å fremje kvaliteten og kompetansen i barnehagane.

Sjå nærare omtale under programkategori 07.30 Barnehagar.

Delmål 4.3

Innan 2030 sikre kvinner og menn lik tilgang til god teknisk og yrkesfagleg opplæring og høgare utdanning, medrekna universitetsutdanning, til ein overkomeleg pris.

43 pst. av jentene som søkte vg1 i 2023, søkte seg til eit yrkesfagleg utdanningsprogram, mot 58 pst. av gutane. Elevane på yrkesfag vel framleis kjønnstradisjonelt, men skilnadene har vorte litt mindre dei siste ti åra. I 2013 var 5 pst. av søkjarane på vg1 bygg- og anleggsteknikk jenter, og 12 pst. av elevane på vg1 teknologi- og industrifag var jenter. I 2023 er prosentdelen jenter høvesvis 10 og 18 pst.

I høgare utdanning er det små endringar i kjønnsbalansen innanfor og mellom fagområda over tid. Tal frå 2023 viser at om lag 61 pst. av studentane i høgare utdanning er kvinner, og det er ein svak auke i prosentdelen kvinner. Kvinnedelen er høgast i helse-, sosial- og idrettsfag og lærarutdanningar og utdanningar i pedagogikk. Menn er som tidlegare i fleirtal i teknologiske fag og informasjonsteknologiske fag. Opptaksutvalet, som blei sett ned for å gå gjennom regelverket for opptak til høgare utdanning, la fram sin rapport i desember 2022. Utvalet fekk mellom anna i mandat å gi tilrådingar om korleis departementet kan utforme eit regelverk som bidreg til at vi får dekt kompetansebehova i arbeidslivet, og som ikkje er til hinder for eit mangfaldig og kjønnsbalansert arbeidsliv. Utvalet kom med forslag om endringar som er meinte å betre kjønnsbalansen i høgare utdanning, mellom anna å ta i bruk kvoter for kjønn. Kunnskapsdepartementet arbeider med å følge opp forslaga i rapporten. Regjeringa vil kome tilbake til Stortinget med forslag til nytt opptakssystem våren 2024.

Delmål 4.4

Innan 2030 oppnå ein stor auke i talet på unge og vaksne med kompetanse, mellom anna i tekniske fag og yrkesfag, som er relevant for sysselsetjing, anstendig arbeid og entreprenørskap.

Utdanning er viktig for å kunne delta aktivt i samfunnet gjennom heile livet. Fleire i arbeid og høgare kompetanse i arbeidsstyrken gir økonomisk vekst og meir velferd og kan også gi lågare trygdeutgifter. Regjeringa følger opp Stortingets behandling av fullføringsreforma, jf. Meld. St. 21 (2020–2021). Utvidinga av retten til vidaregåande opplæring er eit av dei viktigaste grepa i fullføringsreforma. Når alle har rett til å få opplæring til dei har bestått vidaregåande opplæring, vil også fleire kunne få opplæring som samsvarer med behova deira, og fleire vil bli kvalifiserte til læreplass og vidare utdanning og arbeid.

I 2021–22 blei det teke rundt 29 000 fagbrev, fleire enn før pandemien. Det blei teikna 25 000 nye lærekontraktar i 2021–22, det er eit historisk høgt tal. Det er framleis mange søkarar som ikkje får læreplass. Innvandrarar er overrepresenterte blant dei som ikkje får læreplass, og pandemien har forsterka skilnadene.

I 2022 var det om lag 298 000 registrerte studentar i høgare utdanning, ein nedgang på 2 pst. frå året før, men 16 000 fleire enn i 2019. Pandemien har ikkje gått ut over fullføringa til studentane, i 2022 var det om lag like mange som i 2021 som fullførte ein bachelor eller master på normert tid. Talet på studentar i høgare utdanning varierer over tid, mellom anna med oppgang under pandemien og etterfølgande nedgang i 2022, men det er få endringar i den demografiske samansetjinga av studentpopulasjonen. For 2023 blei det i hovudopptaket lyst ut 62 757 studieplassar fordelte på 1 332 studium ved 27 universitet og høgskular. 104 618 søkarar fekk tilbod om studieplass ved hovudopptaket i 2023, og 63 264 av søkarane fekk tilbod om studieplass for førstevalet sitt.

Delmål 4.5

Innan 2030 avskaffe kjønnsskilnader i utdanning og opplæring og sikre lik tilgang til alle nivå innanfor utdanning og yrkesfagleg opplæring for sårbare grupper, inkludert personar med nedsett funksjonsevne, urfolk og barn i utsette situasjonar.

Likeverd og likestilling er verdiar som ligg til grunn for den norske grunnopplæringa. Skular og lærebedrifter skal formidle kunnskap og fremje haldningar som sikrar desse verdiane. Elevane skal òg få likeverdige moglegheiter, slik at dei kan ta sjølvstendige val. Skulen skal ta omsyn til mangfaldet av elevar og legge til rette for at alle får oppleve tilhøyrsel i skule og samfunn. Den norske skulen er òg prega av at ein stor del av elevane går saman i den offentlege fellesskulen, og at barn og unge møtest på tvers av ulik bakgrunn.

Opplærings- og utdanningssektoren er underlagd krava om universell utforming av IKT i likestillings- og diskrimineringslova. I forskrift om universell utforming av IKT er det stilt nye krav om universell utforming av nettstadane og mobilapplikasjonane til offentlege organ, og frå 1. januar 2023 må verksemdene etterleve desse nye krava. Det følger av at Web Accessibility Directive (WAD) har blitt innlemma i norsk lov. Dei nye krava gjeld i all hovudsak for heile utdanningssektoren, men det er gjort unntak for synstolking av levande medieinnhald (video) som barnehagar og skular produserer sjølve. Unntaket gjeld ikkje høgare utdanning, og Direktoratet for høgare utdanning og kompetanse (HK-dir) har derfor fått i oppdrag å greie ut korleis direktivet skal gjennomførast i universitets- og høgskulesektoren, jf. Prop. 141 LS (2020–2021) og Innst. 457 S (2020–2021).

I Prop. 74 L (2021–2022) blei det foreslått endringar i universitets- og høgskulelova som gjeld både universell utforming og individuell tilrettelegging. Stortinget slutta seg til forslaga våren 2022, jf. Innst. 287 L (2021–2022). Lovføresegna om universell utforming er no oppdatert i tråd med endringane i likestillings- og diskrimineringslova. Det er ikkje tilrådd endring i dette i Prop. 126 L (2022–2023) om ny universitets- og høgskulelov.

Samane er Noregs urfolk, og Kunnskapsdepartementet har fleire tilskotsordningar som skal bidra til å utvikle samisk identitet, språk og kultur. Utdanningsdirektoratet har vidareutvikla nettbaserte ressursar til det samiske i barnehagen og samarbeider med statsforvaltarane og Sametinget om oppfølging av rammeplan for barnehagen og kompetansetiltak. Arbeid med samisk innhald og samiske barn er også løfta fram i evalueringa av implementeringa av rammeplanen. Regjeringa la 24. mars 2023 fram Meld. St. 13 (2022–2023) Samisk språk, kultur og samfunnsliv – Kompetanse og rekruttering i barnehage, grunnopplæring og høyere utdanning. Her presenterer regjeringa ei rekke innsatsområde for å styrke fagmiljø og rekruttering på alle nivå i samisk utdanning. Meldinga blei debattert i Stortinget 5. juni 2023, jf. Innst. 473 S (2022–2023). Sjå nærare omtale av det samiske feltet i kap. 10 Samisk.

Delmål 4.6

Innan 2030 sikre at all ungdom og ein vesentleg prosentdel av vaksne, både kvinner og menn, lærer å lese, skrive og rekne.

Lesing, skriving og rekning er tre av dei fem grunnleggande ferdigheitene i skulen. Grunnleggande ferdigheiter er viktige føresetnader for læring og utvikling i skule, arbeid og samfunnsliv. Skulen skal legge til rette for og trygge utviklinga av dei grunnleggande ferdigheitene gjennom heile opplæringsløpet.

Kvart år blir det gjennomført nasjonale prøver på 5., 8. og 9. trinn som måler grunnleggande ferdigheiter i lesing og rekning. Informasjonen frå prøvene skal danne grunnlag for undervegsvurdering og kvalitetsutvikling på alle nivå i skulesystemet. Ifølge Utdanningsdirektoratets analysar viser dei nasjonale prøvene i hovudsak inga vesentleg endring i prestasjonane til elevane. Gutane presterer litt betre enn jentene på nasjonale prøver i rekning, medan jentene presterer litt betre enn gutane i lesing.

Programme for International Student Assessment (PISA) viser stabile resultat sidan målingane starta i 2000. I PISA 2018 presterte norske 15-åringar litt over OECD-snittet i lesing og matematikk, og likt med OECD-gjennomsnittet i naturfag. Jenter presterte signifikant betre enn gutane i alle dei tre fagområda i PISA 2018. Det er særleg i lesing kjønnsskilnadene er store. I Noreg får jentene òg i snitt høgare karakterar enn gutane i dei fleste fag, både til standpunkt og til eksamen. TIMSS (Trends in International Mathematics and Science Study) viser at norske elevar på barnetrinnet presterer svært godt i matematikk. Den internasjonale undersøkinga Progress in International Reading Literacy Study (PIRLS) for 2021 viser ein tydeleg nedgang i leseferdigheiter for norske 10-åringar. Jenter presterer betre enn gutar i lesing i nesten alle deltakarland i PIRLS 2021, inkludert Noreg. Sjå nærare omtale under programkategori 07.20 Grunnopplæringa.

Delmål 4.7

Innan 2030 sikre at alle elevar og studentar tileignar seg den kompetansen som er nødvendig for å fremje berekraftig utvikling, mellom anna gjennom utdanning i berekraftig utvikling og livsstil, menneskerettar, likestilling, fremjing av freds- og ikkjevaldskultur, globalt borgarskap og verdsetjing av kulturelt mangfald og det bidraget kulturen gjev til berekraftig utvikling.

Berekraftig utvikling er ein del av verdigrunnlaget i barnehagen og ein del av innhaldet og oppgåvene til barnehagane. I skulen er respekt for naturen og miljøbevisstheit ein del av verdigrunnlaget og berekraftig utvikling er prioritert som eitt av tre tverrfaglege tema i læreplanverket, saman med demokrati og medborgarskap og folkehelse og livsmeistring. Skulen skal medverke til at elevane utviklar naturglede, respekt for naturen og klima- og miljøbevisstheit. Dei skal få oppleve naturen og sjå han som ei kjelde til nytte, glede, helse og læring. Elevane skal utvikle bevisstheit om korleis levesettet til menneska påverkar naturen og klimaet og dermed også samfunna våre. Skulen skal medverke til at elevane utviklar vilje til å ta vare på miljøet.

Skulen har eit breitt samfunnsmandat. I overordna del av læreplanverket står det at skulen skal sørge for at menneskeverdet og dei verdiane som støttar opp om det, blir lagde til grunn for opplæringa og heile verksemda. Menneskerettane har sitt grunnlag i menneskeverdet og er ein viktig del av fundamentet for rettsstaten. Dei bygger på universelle verdiar som gjeld for alle uansett kven dei er, kvar dei kjem frå, og kvar dei held til. Barnekonvensjonen er ein del av menneskerettane og gir barn og unge eit særleg vern. Opplæringa må vere i samsvar med menneskerettane, og elevane skal tileigne seg kunnskap om menneskerettane. Likeverd og likestilling er verdiar som er kjempa fram gjennom historia, og som framleis må takast vare på og styrkast. Skulen skal formidle kunnskap og fremje haldningar som sikrar desse verdiane. Skulen skal ta omsyn til mangfaldet av elevar og legge til rette for at alle får oppleve tilhøyrsel i skule og samfunn. Eit godt samfunn er tufta på eit inkluderande og mangfaldig fellesskap. Elevane skal få innsikt i korleis vi lever saman med ulike perspektiv, haldningar og syn på livet. Skulen skal støtte utviklinga av identiteten til den einskilde og gjere elevane trygge på eigen ståstad, samstundes som han skal formidle felles verdiar som trengst for å møte og delta i mangfaldet, og opne dører mot verda og framtida.

Respektlause og hatefulle ytringar skal ikkje aksepterast i skulen. Elevane må øvast i å opptre omsynsfullt og utvikle bevisstheit om eigne haldningar. Skulen skal fremje demokratiske verdiar og haldningar som motvekt mot fordommar og diskriminering. Skulen skal òg skape respekt for at menneske er ulike, og elevane skal lære å løyse konfliktar på ein fredeleg måte.

Gjennomføringsmål 4 a

Etablere og oppgradere utdanningstilbod som er barnevenlege, og som tek omsyn til kjønnsskilnader og til personar med nedsett funksjonsevne og sikrar trygge, ikkje-valdelege, inkluderande og effektive læringsmiljø for alle.

Samarbeidet og samhandlinga mellom tenestene til utsette barn og unge er ikkje alltid godt nok til at alle barn får den hjelpa dei har krav på. For å løyse denne komplekse samfunnsutfordringa må samarbeidet auke på tvers av sektorar og forvaltningsnivå. Sju av fagdepartementa som jobbar tett med tenestene til utsette barn og unge, har etablert ein struktur for samarbeid og samordning av den samla innsatsen departementa gjer for målgruppa. Denne strukturen blir kalla Kjernegruppa for utsette barn og unge. Formålet med kjernegruppa er å få til betre samordning ved utvikling og forvaltning av politikkområdet, både i utgreiings-, avgjerds- og iverksetjingsfasen. Kjernegruppa blir leia av ei samarbeidsgruppe av toppleiarar i dei sju deltakande departementa. Sjå meir omtale i Prop. 1 S (2023–2024) for Barne- og familiedepartementet.

Regelverket på opplæringsområdet er eit viktig verkemiddel for å sikre barn og unge ei trygg og likeverdig opplæring av høg kvalitet, uavhengig av kven dei er, eller kvar dei bur. Barnehagelova og opplæringslova inneheld reglar som skal sikre at alle barn og elevar har det trygt og godt i barnehagen og på skulen. Å skape inkluderande og trygge fellesskap for alle og at alle former for diskriminering skal motarbeidast, er verdiar som vi finn både i læreplanverket for grunnopplæringa og i rammeplanane for barnehage og SFO. Dei vaksne skal gi tillit, tryggleik og omsorg, og mangfald skal verdsetjast som ein ressurs.

Eit stort fleirtal av elevane rapporterer gjennom Elevundersøkinga at dei har eit godt læringsmiljø med høg trivsel, støtte frå lærarane, fagleg utfordring og meistring. Samstundes har det gjennom fleire år vore ein svak nedgang i trivsel og motivasjon for elevar på mellomtrinnet. Men ikkje alle har det trygt og godt. I 2022 var det ein markant auke i prosentdelen elevar som rapporterer at dei har vore utsette for mobbing. I Elevundersøkelsen frå 2022 er det 7,3 pst. av elevane frå 5. trinn til vg3 som har svart ei dei opplever at dei blir mobba 2–3 gongar i månaden eller oftare. Det tilsvarande talet var 5,9 pst. i 2021, 5,8 pst. i 2020 og 6,0 pst. i 2019. Meir omtale av tiltak mot mobbing og for eit trygt og godt skulemiljø finst under programkategori 07.20 Grunnopplæringa.

I juni 2020 blei det gjort endringar i barnehagelova for at barn i barnehage skal få eit betre psykososialt barnehagemiljø. Lovføresegnene inneber at alle barnehagar skal arbeide systematisk for eit trygt og godt barnehagemiljø som fremjar helse, trivsel og læring for alle barn, og som skal førebygge at barn opplever at dei ikkje har dette. Barnehagane skal ha nulltoleranse for mobbing, og ikkje godta krenkingar som til dømes utestenging, mobbing, vald, diskriminering og trakassering. Vidare er det innført ei aktivitetsplikt som viser kva dei som arbeider i barnehagen, skal gjere for å fange opp og følge opp barn som ikkje har eit trygt og godt barnehagemiljø.

Regjeringa har mål om at vidaregåande opplæring skal gi alle elevar kompetansen dei treng i arbeidslivet og i vidare utdanning, og legge grunnlag for å delta i samfunnet. Mange elevar med funksjonsnedsetjing opplever hindringar i opplæringa og at tilbodet ikkje er godt nok tilrettelagt. Regjeringa vil lage ein strategi for at elevar med nedsett funksjonsevne skal få eit betre og meir likeverdig tilbod i vidaregåande opplæring.

Gjennomføringsmål 4 b

Innan 2020 oppnå ein vesentleg auke globalt i talet på stipend som er tilgjengelege for studentar frå utviklingsland, særleg dei minst utvikla landa, små utviklingsøystatar og afrikanske land, for å gje dei tilgang til høgare utdanning, mellom anna yrkesfagleg opplæring og program for informasjons- og kommunikasjonsteknologi, teknikk, ingeniørfag og vitskap, både i andre utviklingsland og i utvikla land.

Regjeringa vil med verknad frå studieåret 2024–25 etablere ei ny målretta stipendordning for internasjonale studentar frå utviklingsland (ODA-mottakarland). Sjå nærare omtale i Prop. 1 S (2023–2024) for Utanriksdepartementet. Direktoratet for høgare utdanning og kompetanse (HK-dir) har ansvaret for å administrere ordninga Partnarskapsprogram for globalt akademisk samarbeid (NORPART). For 2024 foreslår regjeringa å flytte midlar frå program og tilskotsordningar i HK-dir til rammeløyvinga for universitet og høgskular. Sjå nærare omtale under programkategori 07.60 Høgare utdanning og forsking, kap. 272, post 51.

Gjennomføringsmål 4 c

Innan 2030 oppnå ein vesentleg auke i talet på kvalifiserte lærarar, mellom anna gjennom internasjonalt samarbeid om lærarutdanning i utviklingsland, særleg i dei minst utvikla landa og i små utviklingsøystatar.

Tal frå Grunnskulens informasjonssystem (GSI) viser at 4,4 pst. av årsverka til den planlagde undervisninga ikkje oppfylte kompetansekrava for tilsetjing i skuleåret 2022–23. Nærare omtale av mellom anna framtidig behov for lærarar finst i kap. 6 Nøkkeltal for grunnopplæringa. Statistikk frå SSB viser at lærarar utan lærarutdanning utgjorde 20 pst. av avtalte årsverk i vidaregåande skule i 2022. Merk at tala for grunnskulen og vidaregåande skule bygger på kjelder med ulike definisjonar og derfor ikkje kan samanliknast. Regjeringa endra i 2022 på opptakskrava til grunnskulelærar- og lektorutdanningar slik at fleire vil vere kvalifiserte for desse utdanningane frå opptaket i 2022. Eit alternativt opptakskrav gjer det mogleg å kome inn på desse lærarutdanningane med 40 skulepoeng og minimum karakteren 3 i fellesfaget matematikk og 3 i norsk. Det opnar utdanningane for dei som har styrken sin i andre fag enn matematikk. Utrekningar frå Samordna opptak syner at 1 038 fleire studentar kvalifiserte seg for lærarutdanning etter dei nye krava i 2022.

Regjeringa har ei brei tilnærming med fleire verkemiddel for å rekruttere, utvikle og behalde lærarar. Sidan 2017 har Kunnskapsdepartementet tildelt 70 mill. kroner i støtte til rekruttering til lærarutdanningane og kvalifisering av dei som arbeider i undervisningsstilling i skulen utan å ha fullført lærarutdanning. I tillegg blei det løyvd 50 mill. kroner til forkurs for opptak til lærarutdanninga i 2016–19. Høgskulen på Vestlandet har ansvaret for eit nasjonalt prosjekt for rekruttering særleg til grunnskulelærarutdanning for 1.–7. trinn og barnehagelærarutdanning med vekt på mangfald i rekrutteringa. Det er også gode ordningar for sletting av studiegjeld for dei som tek lærarutdanning og arbeider i skulen etterpå. Regjeringa vil vurdere korleis dagens tiltak kan utviklast vidare og inngå i ein strategi for betre rekruttering, i samarbeid med partane i arbeidslivet.

I 2022 er det sett i gang arbeid med å gjere rammeplanane for alle lærarutdanningane meir overordna. Det er også sett i gang arbeid med ei stortingsmelding om profesjonsutdanning. Begge desse prosessane skal legge til rette for positiv vidareutvikling av lærarutdanningane i Noreg.

I 2022 fekk om lag 7 000 lærarar i barnehage og grunnopplæring tilbod om å ta vidareutdanning, medan det i 2023 blei gitt tilbod til 8 650. I 2024 foreslår regjeringa løyvingar som gir rom for at om lag 7 250 lærarar i barnehage og skule skal få tilbod om å ta vidareutdanning. Regjeringa er i gang med å utvikle eit nytt og betre system for kompetanse- og karriereutvikling for tilsette i barnehage og skule, i dialog med partane og andre viktige aktørar. NOU 2022: 13 Med videre betydning— Et helhetlig system for kompetanse- og karriereutvikling i barnehage og skole blei lagd fram hausten 2022 og er sentral for dette arbeidet.

Delmål 9.5

Styrke vitskapleg forsking og oppgradere teknologien i næringslivssektorane i alle land, særleg i utviklingsland, mellom anna ved – innan 2030 – å stimulere til innovasjon, auke talet på tilsette (per million innbyggjarar) vesentleg innanfor forskings- og utviklingsverksemd og vesentleg auke løyvingane til offentleg og privat forsking og utvikling.

Berekraftsmåla spelar ei stadig viktigare rolle i det norske forskings- og innovasjonssystemet, og universiteta og høgskulane er sentrale i arbeidet med å nå berekraftsmåla. Noreg treng både verdsleiande fagmiljø og høg kvalitet i heile breidda av forsking og høgare utdanning for å utvikle og ta i bruk ny kunnskap for verdiskaping, omstilling og berekraft. Berekraftagendaen er teken inn i måla i den nye langtidsplanen for forsking og høgare utdanning (2023–32) og set tydeleg preg på dei tematiske prioriteringane, mellom anna klima, miljø og energi. Sjå nærare omtale av nøkkeltal for forsking og utvikling (FoU) og oppfølginga av langtidsplanen i kap. 5 Forsking og utvikling i statsbudsjettet.

EU har auka satsinga på forsking og innovasjon som skal fremje grøn omstilling og berekraft, både gjennom rammeprogrammet for forsking og innovasjon, Horisont Europa (2021–27), og gjennom samarbeidet om politikkutvikling og koordinering av forskingsinnsatsen i EU og dei europeiske landa gjennom Det europeiske forskingsområdet (ERA). Norske forskings- og innovasjonsaktørar deltek i Horisont Europa på lik linje med aktørar frå EUs medlemsland, og har så langt gjort det godt i utlysingar som gjeld grøn omstilling og berekraft. Noreg deltek òg aktivt i ERA-arbeidet, og deltek mellom anna i tiltak for grøn og digital omstilling på bakgrunn av ein nasjonal handlingsplan for ERA for 2022–24. Internasjonalt kunnskapssamarbeid med strategisk viktige kunnskapsnasjonar utanfor EU/EØS-området er sikra gjennom oppfølging av Panorama-strategien (2021–27). Partnarskapsprogramma UTFORSK og INTPART bidreg til å styrke samarbeidet med dei prioriterte landa innanfor utdanning og forsking.

Noreg har eit verkemiddelapparat for næringsutvikling som skal fremje forsking, utvikling og innovasjon i næringslivet innanfor berekraftige rammer. Det grøne skiftet og berekraft står sentralt i arbeidet med å styrke forsking og utvikling i næringslivet.

Delmål 12.8

Innan 2030 sikre at alle menneske i heile verda har relevant informasjon om og forståing av berekraftig utvikling og eit levesett som er i harmoni med naturen.

Skulen skal bidra til at elevane utviklar naturglede, respekt for naturen og klima- og miljøbevisstheit. Elevane skal få oppleve naturen og sjå han som ei kjelde til nytte, glede, helse og læring. Berekraftig utvikling som tverrfagleg tema i skulen skal legge til rette for at elevane kan forstå grunnleggande dilemma og utviklingstrekk i samfunnet og korleis dei kan handterast. Berekraftig utvikling handlar om å verne om livet på jorda og sikre behova til menneske som lever i dag, utan å øydelegge moglegheitene framtidige generasjonar har til å dekke sine behov. Ei berekraftig utvikling bygger på forståinga av samanhengen mellom sosiale, økonomiske og miljømessige forhold. Levesettet og ressursbruken til menneska har konsekvensar lokalt, regionalt og globalt.

Gjennom arbeid med temaet skal elevane utvikle kompetanse som gjer dei i stand til å ta ansvarlege val og handle etisk og miljøbevisst. Elevane skal få forståing for at handlingane og vala til den einskilde betyr noko. Temaet rommar problemstillingar knytte til miljø og klima, fattigdom og fordeling av ressursar, konfliktar, helse, likestilling, demografi og utdanning. Elevane skal lære om samanhengen mellom dei ulike aspekta ved berekraftig utvikling.

Delmål 14 a

Styrke vitskapleg kunnskap, bygge opp forskingskapasitet og overføre marin teknologi – og samtidig ta omsyn til kriterium og retningslinjer frå Den mellomstatlege oseanografiske kommisjonen for overføring av marin teknologi – med sikte på å betre tilstanden i havet og auke bidraget frå det marine artsmangfaldet til utviklinga i utviklingslanda, særleg i små utviklingsøystatar og dei minst utvikla landa.

Noreg er ein sterk havforskingsnasjon, og aktørar frå heile sektoren bidreg til å styrke den vitskaplege kunnskapen om havet og bygge opp forskingskapasitet på feltet. Kunnskapsdepartementet bidreg ikkje minst gjennom basisløyvinga til institusjonane. Kunnskapsdepartementet følger opp Noregs medlemskap i UNESCOs mellomstatlege havforskingskommisjon (IOC). Departementet bidreg med 1,5 mill. kroner årleg for å støtte IOC i deira koordinering og gjennomføring av FNs tiår for havforsking for ei berekraftig utvikling, noko som i stor grad kjem utviklingsland til gode.

Den nasjonale oppfølginga av havforskingstiåret har Forskingsrådets havsekretariat ansvaret for. Dette sekretariatet blei oppretta av Kunnskapsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet og Klima- og miljødepartementet.

10 Samisk

Regjeringa legg stor vekt på at Noreg skal vere eit føregangsland når det gjeld urfolks rettar, jf. Hurdalsplattforma. Kunnskapsdepartementet har hovudansvaret for desse tiltaka:

• bidra til å utdanne fleire samisktalande lærarar, barnehagelærarar og helsearbeidarar og sikre nok samiske læremiddel av tilfredsstillande kvalitet

• auke talet på samiske barnehageplassar

• betre etablerte refusjonsordningar og etablere nye ordningar til kommunane for å styrke samisk språkopplæring og auke talet på språkberarar

Kunnskapsdepartementet har delansvar for dette tiltaket:

• gjennomføre eit krafttak for samiske språk

Kommunal- og distriktsdepartementet har det overordna ansvaret for å samordne statleg politikk som vedkjem samane i Noreg. Sametinget er den fremste premissleverandøren og dialogpartnaren til regjeringa i samepolitikken. Det meste av løyvingane til Sametinget går over budsjettet til Kommunal- og distriktsdepartementet, men nokre øyremerkte tilskot går over budsjettet til Kunnskapsdepartementet, jf. omtalen nedanfor.

Regjeringa la 24. mars 2023 fram Meld. St. 13 (2022–2023) Samisk språk, kultur og samfunnsliv – Kompetanse og rekruttering i barnehage, grunnopplæring og høyere utdanning. Dette er første gong det er lagt fram ei melding som handlar om både kompetansebehovet i barnehage, skule og høgare utdanning og forsking og rekruttering av barn, elevar studentar og tilsette på alle nivå i utdanningssystemet. Meldinga tek utgangspunkt i at samiskspråkleg kompetanse er den største utfordringa for å kunne gi gode tenester til den samiske befolkninga. Ho gjer greie for den store mangelen på lærarar og anna personale med samiskkompetanse i barnehage og skule, at det blir utdanna for få kandidatar frå samiske språkstudium og lærarutdanningar, og at det er vanskeleg å rekruttere mange nok studentar til desse studia. Stortinget behandla meldinga 5. juni 2023, jf. Innst. 473 S (2022–2023). Dei viktigaste innsatsområda på utdanningsfeltet er desse:

• Betre informasjonen om rettar og moglegheiter

• Betre tilgangen til barnehagetilbod for samiske barn

• Gjere det enklare for elevar å velje opplæring i samisk

• Auke rekrutteringa av studentar

• Tilby god kvalitet og betre rammevilkår for kompetanseutvikling for lærarar og tilsette i barnehage og skule

• Styrke fag- og forskingsmiljø i høgare utdanning

• Tilby fleire og meir tilgjengelege studium i høgare utdanning

• Utvikle eit betre kunnskapsgrunnlag om samiske forhold

Nedanfor gir Kunnskapsdepartementet ei oversikt over det som gjeld samisk i kunnskapssektoren, frå barnehage til høgare utdanning og forsking. Det er òg nærare omtale i andre delar av Prop. 1 S, mellom anna i del III, kap. 9 Oppfølging av FNs berekraftsmål 4, der delmål 4.5 gjeld lik tilgang til utdanning og yrkesfagleg opplæring for mellom andre urfolk.

For meir omtale av meldinga, sjå Prop. 1 S (2023–2024) for Kommunal- og distriktsdepartementet.

Barnehage

Rammeplanen og støttemateriell til språkarbeidet i barnehagen

Forskrifta om rammeplan for barnehagens innhald og oppgåver gjeld frå 1. august 2017 og er publisert på nordsamisk, lulesamisk og sørsamisk. Rammeplanen gjeld for alle barnehagar i Noreg og seier mellom anna dette om tilbodet til samiske barn:

Noreg har, med bakgrunn i dei særlege rettane til urfolk, ei særleg plikt til å verne om interessene til samiske barn og foreldre, jf. Grunnlova § 108, barnekonvensjonen art. 30 og ILO-konvensjonen. Samiske barn i barnehage skal få støtte til å bevare og utvikle språket sitt, kunnskapen sin og kulturen sin uavhengig av kvar i landet dei bur.

Samiske barnehagar skal fremje den samiskspråklege kompetansen, styrke den samiske identiteten og vidareføre dei samiske verdiane, den samiske kulturen og den samiske tradisjonskunnskapen. I samiske barnehagar er samisk hovudspråket. Barnehageeigaren skal vedtektsfeste at barnehagen har som formål å styrke barnas identitet i eit barnehagemiljø med samisk språk og samisk kultur. Barnehagetilbodet skal vere ein integrert del av det samiske samfunnet. Det er ein føresetnad at personalet kan samisk og har kunnskap om samisk kultur.

Kommunen har ansvar for at barnehagetilbodet til samiske barn i samiske distrikt bygger på samisk språk og kultur.

Utdanningsdirektoratet skal før jul 2023 legge fram ein kompetansepakke for eit fleirspråkleg barnehagemiljø. Materialet vil bli tilgjengeleg på kompetanse.udir.no. Barnehagens arbeid med samisk språk vil inngå som eit viktig tema i kompetansepakken.

For omtale av løyvingar til Sametinget, sjå Prop. 1 S (2023–2024) for Kommunal- og distriktsdepartementet.

Oppmodingsvedtak

I samband med behandlinga av Meld. St. 19 (2015–2016) Tid for lek og læring. Bedre innhold i barnehagen gjorde Stortinget oppmodingsvedtak nr. 796, 7. juni 2016:

Stortinget ber regjeringen utarbeide forslag til endringer i barnehageloven som sikrer at ansatte i offentlige og private barnehager behersker norsk språk, og at ansatte i samiske barnehager behersker samisk språk.

Sjå nærare omtale av dette vedtaket under del I, kap. 3 Oppfølging av oppmodingsvedtak.

Statistikk

Tabellane nedanfor viser fordelinga av samiske barn i barnehage for perioden 2017–22.

Grunnopplæringa

Endringar i opplæringslova

Regjeringa la fram forslag til ny opplæringslov 24. mars 2023, jf. Prop. 57 L (2022–2023) Lov om grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova). Lova blei vedteken i Stortinget i juni 2023 og skal etter planen tre i kraft frå 1. august 2024. Reglane om rett til opplæring i og på samisk er i all hovudsak vidareførte, men det er gjort einskilde endringar:

• Retten til opplæring i samisk er utvida, slik at også ikkje-samiske elevar som har hatt samiskopplæring i grunnskulen, har rett til opplæring i samisk i den vidaregåande opplæringa.

• Det er lovfesta ei plikt for kommunen og fylkeskommunen til å tilby ein del av opplæringa i samisk i eit samiskspråkleg miljø, dersom det er nødvendig for at opplæringa skal vere pedagogisk forsvarleg.

• Det er lovfesta ei generell informasjonsplikt for kommunar og fylkeskommunar, der det er spesifisert at elevar og foreldre også skal få informasjon om retten til opplæring i og på samisk.

Læreplanverket for grunnopplæringa

Læreplanverket for Kunnskapsløftet 2020 (LK20) og læreplanverket for Kunnskapsløftet samisk (LK20S) er frå hausten 2022 tekne i bruk for alle dei 13 trinna i grunnopplæringa. Dette er den største endringa i skulen sidan Kunnskapsløftet i 2006. Læreplanverket skal bidra til eit verdiløft i skulen og til å ruste elevane best mogleg for framtida.

I åra 2020–22 blei det løyvd 15 mill. kroner ekstra til utvikling og tilpassing av samiske læremiddel på grunn av fagfornyinga. 2022 var i utgangspunktet siste året for denne ekstraløyvinga, men på grunn av stort behov blei det løyvd 6 mill. kroner til Sametinget over kap. 226, post 21 også i 2023. I revidert nasjonalbudsjett for 2023 blei det løyvd 5 mill. kroner til utvikling, tilpassing og omsetjing av samiske læremiddel. Tilskotet gir Sametinget totalt 11 mill. kroner ekstra til samiske læremiddel i 2023.

Tilskotsordningar

Kunnskapsdepartementet gir eit øyremerkt tilskot over kap. 225 Tiltak i grunnopplæringa, post 63 Tilskot til samisk i grunnopplæringa. Posten gjeld tre tilskotsordningar:

• Samiskopplæring i grunnskulen

• Samiskopplæring i vidaregåande opplæring

• Studiepermisjonar for vidareutdanning i samisk for lærarar i heile grunnopplæringa og rekrutteringsstipend for lærarstudentar

I statsbudsjettet for 2023 blei tilskotet til samisk i grunnopplæringa auka med 17,5 mill. kroner. Dette var ei monaleg satsing på opplæring i samisk språk. Sjå nærare omtale under programkategori 07.20 Grunnopplæringa, kap. 225, post 63.

Dei kommunale sameskulane i Snåsa og Målselv med tilhøyrande internat får tilskot over kap. 227 Tilskot til særskilde skular, post 63 Tilskot til kommunar og fylkeskommunar. Skulen i Snåsa gir opplæring på sørsamisk, medan skulen i Målselv gir opplæring på nordsamisk. Skulane tek opp elevar frå heile landet. Tilskotet skal også bidra til å dekke utgifter til skuleskyss for elevar ved den kommunale sameskulen i Målselv. For nærare omtale, sjå programkategori 07.20 Grunnopplæringa, kap. 227, post 63.

Samisk vidaregåande skule i Karasjok, Samisk vidaregåande skule og reindrifsskule i Kautokeino og Sørsamisk kunnskapspark i Hattfjelldal

Over kap. 222 Statlege skular og fjernundervisningstenester blir det løyvd midlar til drift av Sørsamisk kunnskapspark i Hattfjelldal, som tilbyr fjernundervisning og språksamlingar for grunnskule og vidaregåande skule, Samisk vidaregåande skule i Karasjok og Samisk vidaregåande skule og reindriftsskule i Kautokeino. Målet med løyvinga er å medverke til å utvikle samisk identitet, språk og kultur.

I statsbudsjettet for 2022 blei det gitt ei startløyving for å bygge eit samlokalisert bygg for Det Samiske Nasjonalteateret Beaivváš og Samisk vidaregåande skule og reindriftsskule i Kautokeino. Det nye bygget skal vere klart til skulestart i 2024. For nærare omtale, sjå programkategori 07.20 Grunnopplæringa, kap. 222.

Utdanningsstøtte

For å stimulere til at fleire vel å ta studiepoeng i samisk, foreslår regjeringa å utvide ordninga for gjeldssletting i Lånekassen. Utvidinga skal gi dei som tek lektorutdanning, grunnskulelærarutdanning og lærarutdanning i praktiske og estetiske fag, same rett til å få sletta gjeld også når studiepoenga i eit samisk språk er tekne utanom eller i tillegg til profesjonsutdanninga. Tiltaket aukar løyvingsbehovet med 0,3 mill. kroner i 2024. For at ein skal få lån og stipend til utdanning i utlandet, må utdanninga vere på fulltid. For å stimulere til at fleire vel å studere sørsamisk, foreslår regjeringa at studentar som studerer sørsamisk på deltid i utlandet, skal få lån og stipend. Tiltaket aukar løyvingsbehovet med 0,1 mill. kroner i 2024. Sjå nærare omtale under programkategori 07.80 Utdanningsstøtte.

For omtale av løyvingar til Sametinget, sjå Prop. 1 S (2023–2024) for Kommunal- og distriktsdepartementet.

Statistikk

Høgare utdanning og forsking

For høgare utdanning og forsking inngår midlar til samiske formål i rammeløyvingane til Samisk høgskole, Universitetet i Tromsø – Noregs arktiske universitet og Nord universitet. For Samisk høgskole gjeld heile rammeløyvinga samiske formål. På dei to sistnemnde er det mange bachelor-, master- og ph.d.-oppgåver og mykje forsking som handlar om samiske spørsmål også i fag som ikkje har samisk i namnet.

I tillegg har Noregs forskingsråd midlar til samisk forsking over kap. 285, post 52, i hovudsak til portefølje for samisk. Porteføljen omfattar grunnforsking om samiske problemstillingar i humaniora og samfunnsvitskap og naturvitskapleg forsking innanfor helse og klima og miljø som er direkte knytte til humaniora og samfunnsvitskap. Formålet er å bidra til å følge opp Noregs ansvar for å utvikle ny forskingsbasert kunnskap for å sikre og utvikle samisk språk, kultur og samfunnsliv.

Meld. St. 13 (2022–2023) viser at det er få som har tilstrekkeleg kompetanse i samisk frå vidaregåande opplæring til å klare høgare utdanning på samisk, og at det gjer det vanskeleg å rekruttere nok studentar til samiske lærarutdanningar og utdanningar i samisk språk og kultur.

I juni 2023 la regjeringa fram forslag til ny universitets- og høgskulelov, Prop. 126 L (2022–2023). Éi av endringane regjeringa foreslår, er å lovfeste at institusjonane har ansvar for samisk fagspråk i tillegg til norsk, og krav om at undervisningsspråket skal vere norsk eller samisk, men at institusjonane kan gjere unntak om det er fagleg grunn til det.

Regjeringa foreslår å løyve 9 mill. kroner på kap. 260, post 50 til samisk forsking og utdanning. Løyvinga omfattar støtte til eit senter i samisk leksikografi ved Universitetet i Tromsø – Noregs arktiske universitet (UiT) med 1,5 mill. kroner og ei styrking av fagmiljøa i sørsamisk og lulesamisk ved Nord universitet med 3 mill. kroner. Vidare omfattar løyvinga høvesvis 1,5 mill. kroner til UiT og 3 mill. kroner til Samisk høgskole for å legge til rette for nasjonale, fleksible språk- og lærarutdanningar i nordsamisk.

I behandlinga av revidert nasjonalbudsjett for 2023 vedtok Stortinget innanfor tiltakspakken for Aust-Finnmark å løyve til saman 6 mill. kroner til Samisk høgskole i perioden 2023–26. I tråd med dette har Kunnskapsdepartementet tildelt 1 mill. kroner i 2023 og vil tildele 2 mill. kroner i høvesvis 2024 og 2025 og deretter 1 mill. kroner i 2026. Midlane skal gå til at høgskulen kan utvide studietilboda sine innanfor samisk begynnaropplæring og vidareutdanningstilbod i regionen.

Nedanfor følger ei oversikt over talet på avlagde bachelor- og mastergradar i perioden 2012–22, fordelte på fagområde. Dei fireårige grunnskulelærarutdanningane hadde siste opptak i 2016. UiT tok opp studentar til dei femårige grunnskulelærarutdanningane frå 2010 (Pilot i Nord). Tabellen viser ikkje unike kandidatar. Det er eit fåtal personar som har fullført fleire gradar i perioden. Mange studieprogram i og på samisk har ikkje opptak kvart år – dels på grunn av manglande kapasitet, dels på grunn av få søkarar. Talet på avlagde gradar vil derfor variere frå år til år.

Dei første kandidatane frå grunnskulelærarutdanningane i lulesamisk og sørsamisk ved Nord universitet vil etter planen fullføre i høvesvis 2023 og 2024. Dei første kandidatane frå arbeidsplassbasert barnehagelærarutdanning med sørsamisk og lulesamisk profil ved Nord universitet vil etter planen fullføre i 2025. Utdanninga er på deltid over fire år. Det at ho er arbeidsplassbasert, inneber at studentane arbeider i barnehagen der dei er tilsette, medan dei studerer.

Studentar som har teke minst 60 studiepoeng i eit samisk språk som del av eller i tillegg til ei lærarutdanning, kan få ettergitt lån i Lånekassen med inntil 50 000 kroner. Målet er å rekruttere fleire lærarar med kompetanse i samiske språk. I 2021 var det fem og i 2022 var det ni personar som fekk sletta gjeld på dette grunnlaget.

Dei første kandidatane frå samisk sjukepleiarutdanning ved Universitetet i Tromsø – Noregs arktiske universitet, i samarbeid med Samisk høgskole, vil etter planen fullføre i 2025. I 2021 fastsette departementet, som del av RETHOS-prosjektet, forskrift om retningsline for samisk sjukepleiarutdanning. Sjå omtale under kap. 275, post 21.

I tildelinga på kap. 285 Noregs forskingsråd, post 52 Langsiktig, grunnleggande forsking, inngår støtte til porteføljen for samisk. Sjå omtale i programkategori 07.60 Høgare utdanning og forsking, kap. 285, post 52.

Budsjettforslag for 2024 for oppfølging av Meld. St. 13 (2022–2023) Samisk språk, kultur og samfunnsliv

• Kap. 260 post 50 (Samisk forsking og høgare utdanning)

• Kap. 222 post 01 (Husleigekompensasjon)

• Kap. 226 post 21 (Samisk fjernundervisning, forbetring av infrastruktur)

• Kap. 2410 (Gjeldssletting 60 studiepoeng samisk/kvensk)

11 Finansieringssystemet for universitet og høgskular

Hovudtrekk ved det nye finansieringssystemet

Regjeringa presenterte endringar i finansieringssystemet for universitet og høgskular i Meld. St. 14 (2022–2023) Utsyn over kompetansebehovet i Norge. Dei følger opp tilrådingane frå eit ekspertutval som gjekk gjennom finansieringa i sektoren i 2022, tilrådingar som blei omtala i Prop. 1 S (2022–2023) for Kunnskapsdepartementet (Hatlen-utvalet).

Endringane skal gjere universiteta og høgskulane betre i stand til å følge opp det breie samfunnsoppdraget og heilskapen i regjeringas prioriteringar for sektoren. Eit hovudformål med endringane er å forbetre måloppnåinga gjennom ei tydeleg styring som gir institusjonane meir tillit, handlingsrom og ansvar. Endringane er i tråd med prinsippa for styring beskrivne i Meld. St. 19 (2021–2022) Styring av statlige universiteter og høyskoler. Prinsippa seier at styringa skal vere dialogbasert, differensiert, strategisk og kunnskapsbasert. Endringane er vidare baserte på ein grundig og heilskapleg gjennomgang som ser i samanheng både dei mange ulike måla og oppgåvene til universiteta og høgskulane og dei ulike verkemidla som blir nytta i styringa.

Mange og detaljerte indikatorar, satsar og insentiv aukar faren for at det blir lagt for mykje vekt på det som blir premiert eksplisitt, medan ansvaret for å prioritere det som ikkje enkelt lèt seg måle, blir mindre tydeleg. Mellom anna er det behov for at institusjonane må ta endå større ansvar for å prioritere og dimensjonere studietilbodet innanfor gjeldande budsjettrammer og mål.

Regjeringa ønsker ei betre og meir tydeleg arbeidsdeling i sektoren. Dei nasjonale styringsparametrane som alle institusjonane blei målte på, er derfor frå 2023 erstatta av utviklingsavtalar. Ei naturleg forlenging av dette er å forenkle den resultatbaserte delen av finansieringssystemet. Forenklinga av finansieringssystemet gjer at det ikkje lenger kan tolkast som eit konkurrerande målstyringssystem som overstyrer dei ordinære styringssignala frå Stortinget og regjeringa. Det gir ei tydelegare styring som styrker betydninga av måla i budsjettproposisjonane og i utviklingsavtalane.

Endringane inneber ei forenkling av systemet for resultatbasert utteljing. Regjeringa har varsla følgande endringar frå 2025:

• Systemet med regelstyrt utteljing basert på indikatorar med open ramme blir ført vidare, med utteljing for gjennomførte studiepoeng og avlagde doktorgradar.

• Det blir ikkje lenger gitt regelstyrt utteljing basert på indikatorane for utvekslingsstudentar, publiseringspoeng eller eksterne inntekter frå Forskingsrådet og regionale forskingsfond, EU og annan bidrags- og oppdragsfinansiert aktivitet.

• Talet på finansieringskategoriar for den resultatbaserte utteljinga for studiepoeng blir redusert frå seks til tre. Innplassering skjer basert på fagområde. Dei kliniske utdanningane i medisin, odontologi og veterinærmedisin vil ha ein særskilt høg sats.

• Nye midlar til studieplassendringar blir tildelte i hovudsak basert på ein standardsats som i dag, med ein særskilt høg sats for dei kliniske utdanningane nemnde over.

• Indikatoren for uteksaminerte kandidatar blir erstatta av ein indikator for fullføring av studieprogram som ikkje skal gi disinsentiv for tilbodet av vidareutdanning. Indikatoren får open budsjettramme.

Endringane får verknad i budsjettet for 2025. Endringane både i indikatorane og i finansieringskategoriane vil berre innebere at resultatendringar framover vil gi utteljing med ein annan sats enn i dag. Dei vil ikkje bli innførte slik at det fører til omfordeling mellom institusjonane. Løyvinga blir ikkje redusert som følge av at indikatorar blir avvikla.

Institusjonane sitt ansvar for å fordele rammeløyvinga

Endringane i finansieringssystemet er ein viktig del av regjeringas tillitsreform for universitets- og høgskulesektoren. Institusjonane vil få større fridom ved at finansieringa blir mindre detaljstyrt av insentiv.

I utsynsmeldinga er det lagt stor vekt på ansvaret institusjonane har for å dimensjonere utdanningane. Dei sentrale styresmaktene har eit ansvar for den samla utdanningskapasiteten og har løyvd midlar til studieplassar til institusjonane for å støtte opp under auka kapasitet i høgare utdanning. Samtidig har det einskilde universitetet og den einskilde høgskulen ansvar for å dimensjonere studieporteføljane i tråd med både studiesøkinga og arbeidsmarknadsbehova. Regjeringa forventar, som varsla i utsynsmeldinga, at universitet og høgskular innanfor porteføljen sin prioriterer ressursane innanfor helsefag, IT og område som er viktige for det grøne skiftet. Dette inneber at institusjonane må omprioritere midlar mellom fagfelt og mellom einingar, noko som igjen inneber at dei må prioritere ned kapasiteten på nokre område. Institusjonane må derfor ta eit endå større ansvar for å vurdere kva for utdanningar som bør prioriterast opp under dei prioriterte områda, og kva for utdanningar som skal prioriterast ned, og kor mykje. I tillegg forventar regjeringa at institusjonane løpande vurderer framtidige kompetansebehov, både nasjonalt og regionalt, og vurderer tiltak for å utnytte utdanningskapasiteten meir fleksibelt og dynamisk.

Som varsla i utsynsmeldinga vil handlingsrommet i dei årlege budsjetta bli strammare, noko som krev tøffe prioriteringar. Det kan derfor bli nødvendig at regjeringa kombinerer budsjettforslag om rammekutt med øyremerking av midlar for å sikre at dei prioriterte områda blir prioriterte. Departementet følger opp dette i dei årlege budsjettprosessane, gjennom dei reviderte utviklingsavtalane med universiteta og høgskulane og i styringsdialogen med institusjonane. Aktuelle grep er mellom anna å gi institusjonane pålegg om å auke kapasitet og å flytte midlar til studieplassar mellom institusjonane basert på faktiske opptakstal dersom institusjonane ikkje har følgt opp i tråd med forventningane.

I samband med utsynsmeldinga og endringane i finansieringssystemet har det kome reaksjonar frå institusjonar om at endringane i studiepoengindikatoren inneber redusert finansiering av nokre utdanningar. Særleg gjeld det masterutdanningar og kunstutdanningar. Ein slik argumentasjon tek utgangspunkt i ein premiss om at departementet finansierer einskildutdanningar. Det er ikkje riktig. Endringane i finansieringssystemet tydeleggjer at den einskilde institusjonen forvaltar ei samla rammeløyving frå Kunnskapsdepartementet. Institusjonane får med endringane i finansieringssystemet eit større ansvar for å sjølve vurdere korleis midlane bør fordelast internt på den einskilde institusjonen. Midlane er ikkje bundne opp til fakultet og studieprogram, eller knytte til den einskilde studenten eller forskaren, men det er ei samla løyving som institusjonane må vurdere korleis dei best kan nytte og fordele mellom ulike aktivitetar for å nå måla som er sette for sektoren og den einskilde institusjonen.

Indikatoren for studiepoeng

Hatlen-utvalet foreslo å redusere talet på finansieringskategoriar frå dagens seks til mellom to og fire, men overlét til Kunnskapsdepartementet å greie ut ei konkret avgrensing av kategoriane og storleiken på satsane. Departementet har derfor i arbeidet med å greie ut det nye finansieringssystemet bede institusjonane særskilt om innspel til finansieringskategoriane i studiepoengindikatoren.

Ei utfordring med dagens satsar har vore at inndelinga i dei seks kategoriane handterer skilnader i kostnader per studiepoeng i ulike utdanningar på ein lite systematisk måte. Samtidig er skilnadene i satsane sjablongmessige og ikkje baserte på konkrete analysar. Det har gitt inntrykk av at kategoriane er meir fininnstilte til skilnadene i kostnader mellom ulike utdanningar enn det som faktisk er tilfellet. Institusjonane har nytta satsane i budsjettdisponeringa mellom ulike einingar og utdanningar. Det hindrar evna til å omdisponere og svekker det faglege grunnlaget for budsjettfordelinga. Sidan kategoriane er grove gjennomsnitt som ikkje er nøyaktig tilpassa kvar utdanning, vil det å nytte satsane føre til at einskilde utdanningar ikkje blir drivne så effektivt som dei burde, og at einskilde utdanningar blir innretta med eit lågare kostnadsnivå enn det dei fagleg sett burde hatt.

Som varsla i utsynsmeldinga forenklar regjeringa finansieringskategoriane betydeleg. Talet på kategoriar blir redusert frå seks til tre. Dei nye satsane vil ikkje spegle skilnadene i kostnader på eit lågare nivå enn fagområdenivået. Dei nye kategoriane vil ha følgande satsar i 2025 (2024-kroner):

Satsane er justerte opp samanlikna med satsane før endringane i systemet. Det blei varsla i utsynsmeldinga. Regjeringa meiner at om lag like stor del av rammeløyvinga til universitet og høgskular bør vere resultatbasert som i dag. Når andre indikatorar blir avvikla, gir det rom for å auke satsane for studiepoeng.

Ved budsjettendringar for å auke eller ta ned utdanningskapasitet ved institusjonane vil regjeringa i hovudsak nytte ein standardsats for studieplassløyving på 100 100 kroner per studiepoengeining. Det er i tråd med politikken om institusjonane sitt ansvar for å dimensjonere dei einskilde utdanningane. Det er òg i tråd med praksisen i dag med at kategori D har blitt nytta som standardsats ved mange løyvingar. Unntaket er dei særskilt kostbare utdanningane i medisin, odontologi og veterinærmedisin. Desse utdanningane vil ha ein sats på 291 400 kroner per studiepoengeining.

Med dei nye satsane må institusjonane sjølve ta eit større og heilskapleg ansvar for å disponere løyvinga mellom ulike utdanningar. Det gjeld mellom gradsnivå og mellom ulike utdanningar. Dei nye satsane er ikkje eit signal om at institusjonane skal auke eller redusere kostnadene i einskilde utdanningar. Sidan gradsnivået er ein viktig faktor i dagens kategoriinndeling, vil masterutdanningar generelt få lågare sats og bachelorutdanningar få høgare sats med dei nye kategoriane. Det inneber ikkje at institusjonane må eller bør redusere eller auke kostnadene i same retning. Institusjonane må dimensjonere tilbodet i dei ulike gradsnivåa ut frå behova i arbeidslivet og etterspurnaden frå søkarane, og dei må innrette kostnadene etter kva som er nødvendig på eit fagleg grunnlag for å gi tilbodet god nok kvalitet. Regjeringa har tillit til at institusjonane vil sikre både kvalitet og kapasitet i masterutdanningane og dei einskilde utdanningane også når dei ikkje blir behandla særskilt i kategorisystemet.

Dei nye satsane vil i seg sjølve ikkje auke eller redusere løyvinga til den einskilde institusjonen. I og med at utteljinga er basert på endring i produksjon, vil institusjonar som fører vidare produksjonen sin på same nivå, ikkje få noka endring i resultatbasert utteljing på bakgrunn av endra satsar. Satsane vil berre påverke utteljinga institusjonane får for den delen av produksjonen som utgjer ei endring frå året før. I 2025-budsjettet vil utteljinga vere eit resultat av endringar i produksjonen frå 2022 til 2023.

Indikatoren for doktorgradskandidatar

Indikatoren for doktorgradskandidatar vil bli ført vidare utan endringar og med same sats som tidlegare. I 2024-kroner er satsen 465 550 kroner.

Ny indikator for fullføring av studieprogram

Utforminga av kandidatindikatoren gjorde det attraktivt å omdisponere kapasitet frå ikkje-gradsgivande vidareutdanning til gradsutdanningane. Indikatoren gav heller ikkje gode insentiv for at fleire av dei som tek til på ei utdanning, faktisk fullfører, eller at dei fullfører på normert tid. Sidan det berre var den absolutte endringa i talet på uteksaminerte kandidatar som gav utteljing, kunne institusjonane få utteljing også dersom fullføringsgraden gjekk ned, fordi dei tok opp fleire studentar.

For både å fjerne hindringane for vidareutdanning og å styrke insentiva til høg kvalitet og effektiv fullføring av gradsutdanningane innfører regjeringa derfor ein ny fullføringsindikator som erstattar kandidatindikatoren.

Indikatoren vil vere basert på prosentdelen av dei som har starta på gradsutdanningar som har fullført på normert tid. Institusjonane vil få positiv utteljing både ut frå om fullføringsgraden er over gjennomsnittet, og ut frå om han er høgare enn året før (endringstalet for den einskilde institusjonen). Tilsvarande vil institusjonane få negativ utteljing ved nedgang i fullføringsgraden eller for fullføring under gjennomsnittet. Indikatoren vil ha open budsjettramme.

Utteljinga blir berekna ved at nivået på og endringa i fullføringsgraden får kvar sin verdi i prosenteiningar. Det blir berekna slik: fullføringsgraden fråtrekt høvesvis fullføringsgraden til dei andre institusjonane (gjennomsnitt) og fullføringsgraden til institusjonen året før. Verdiane blir multipliserte med ein utteljingsfaktor og med talet på studentar ved institusjonen som inngår i indikatoren, for å ta omsyn til storleiken på institusjonane. Utteljingsfaktorane blir sette slik at den marginale utteljinga av at ein ekstra student fullfører på normert tid, blir 50 000 kroner.

Utteljingsfaktoren for endring i delen som fullfører, vil bli sett fem gongar høgare enn faktoren for nivået på fullføring. Ein institusjon skal altså få utteljing for at fullføringsgraden ligg høgt over gjennomsnittet, sjølv om det ikkje er stor endring frå eitt år til neste, og ein skal få utteljing for ei positiv endring, sjølv om fullføringsgraden ikkje er over snittet. Samanhengen med føregåande års resultat er sterkare for nivået på fullføringsgraden enn for endringa i fullføringsgraden. Det er derfor nødvendig at utteljinga for nivået har lågare vekt i det einskilde året.

At indikatoren har open budsjettramme, gjer det føreseieleg for institusjonane kva for utteljing dei vil få basert på eigne endringar i resultat. Dette gir insentiv for høg kvalitet og at undervisninga blir lagd opp slik at flest mogleg kan fullføre på normert tid. Sett i samanheng med at satsen for gjennomførte studiepoeng blir auka, meiner regjeringa at systemet legg betre til rette for ei god avveging mellom måla om god kapasitet, høg kvalitet og effektiv gjennomføring.

Tabellen under viser kva utteljinga av indikatoren ville vore i 2024 om han skulle blitt innført i 2024, basert på resultata for dei som skulle fullført på normert tid i 2021 og 2022.

12 Ny tilskotsmodell for private grunnskular

Innleiing og samandrag

I Prop. 1 S (2020–2021) varsla Kunnskapsdepartementet eit arbeid med ny tilskotsmodell for private grunnskular. Bakgrunnen var at gjeldande statistiske utrekningsmodell ikkje lenger gav eit eintydig svar på kva tilskotssatsane for private grunnskular skulle vere.

Formålet med finansieringssystemet for private grunnskular er å legge til rette for at det kan opprettast og drivast private skular godkjende etter privatskulelova, jf. privatskulelova § 1-1. Finansieringssystemet skal underbygge formålsparagrafen i lova, og sikre at tilskotet til private skular blir mest mogleg i samsvar med utgiftene i offentleg grunnskule, jf. privatskulelova § 6-1, første ledd.

Eit overslag viser at staten i 2024 vil ha meirutgifter på om lag 1,8 mrd. kroner som følge av elevar i private grunnskular i Noreg, jf. omtale under kap. 228 i programkategori 07.20 Grunnopplæringa. Det kjem av at tilskotet til privatskulane er langt høgare enn statens innsparing som følge av færre elevar i kommunale grunnskular. Forslaget til ny tilskotsmodell reduserer utgiftene over statsbudsjettet med 515 mill. kroner når endringane er fullt fasa inn. Av dette er 491 mill. kroner reduserte utgifter under kap. 228, post 70 Private grunnskular, og 24 mill. kroner er reduserte utgifter under kap. 228, post 73 Private grunnskular i utlandet. Endringane vil bli fasa inn over fem år.

Ny tilskotsmodell

Privatskular som er godkjende etter privatskulelova, skal ha økonomiske vilkår til å gi elevane ei opplæring som er jamgod med opplæringa i den offentlege skulen. Regjeringa fører derfor vidare prinsippet om at tilskotet til private grunnskular skal bygge på utgiftene til grunnskuleopplæring i kommunane.

Det skal vere høve til å opprette og drive private grunnskular i alle delar av landet, også der elevgrunnlaget er lite. Det inneber at tilskotsmodellen må ta omsyn til smådriftsulempene til skular med få elevar. Dagens tilskotsmodell tek omsyn til dette mellom anna ved at skulane får ein høgare tilskotssats for dei første elevane. Det gir eit høgt tilskot per elev i privatskular sett i høve til utgiftene per elev i dei fleste kommunar. Det kjem mellom anna av at privatskulane i snitt har færre elevar enn kommunale skular. Talet på elevar som skulane får høg sats for, blir kalla «knekkpunktet».

Den nye tilskotsmodellen er i hovudsak ei vidareføring av modellen som blei brukt i perioden 2011–20, men med eit fast knekkpunkt på 45 elevar. Dette er i tråd med innspel frå privatskuleorganisasjonane. Modellen inneber at dei fleste private grunnskular framleis vil få eit tilskot per elev som er høgare enn opplæringsutgiftene til vertskommunen som skulen ligg i.

Utrekningspraksis for kombinerte barne- og ungdomsskular

Det har lenge vore ein utrekningspraksis der private grunnskular som har både barne- og ungdomstrinn (kombinerte skular), får høg sats for dei første elevane både på barne- og ungdomstrinnet. Konsulentselskapet BDO har på oppdrag frå Utdanningsdirektoratet greidd ut tilskotet til private grunnskular. BDO fann at utrekningspraksisen gir kombinerte barne- og ungdomsskular eit monaleg høgare tilskot enn reine barne- og ungdomsskular. BDO skriv at «Friskolene får derfor et høyere samlet tilskudd enn dagens modell skulle tilsi, siden dagens modell beregner satser med utgangspunkt i data som ikke skiller mellom barne- og ungdomstrinn».

Då tilskotsmodellane for privatskular blei laga i 2003 og 2011 var intensjonen å lage modellar som på best mogleg vis spegla utgiftene kommunane hadde til grunnskule. Utrekningspraksisen for kombinerte barne- og ungdomsskular har over tid, og av grunnar det er vanskeleg å dokumentere, gitt dobbel kompensasjon for faste kostnader for desse skulane. Praksisen bidreg til at tilskotet per elev i private skular er høgt samanlikna med utgiftene til kommunale skular i vertskommunen, og han bør derfor endrast, slik at tilskotet blir meir i samsvar med utgiftene i offentleg grunnskule.

Etter departementets vurdering er det klart at gjeldande utrekningspraksis for kombinerte barne- og ungdomsskular ikkje er i tråd med intensjonane i finansieringsmodellen, sidan kombinerte skular er blitt kompensert for faste kostnader to gongar. Regjeringa foreslår derfor å endre ein praksis som ikkje er i tråd med intensjonane, slik at knekkpunktet for kombinerte skular gjeld for skulen samla, ikkje for barnetrinnet og ungdomstrinnet separat. Endra utrekningspraksis reduserer isolert sett utgiftene over statsbudsjettet med 573 mill. kroner.

Kunnskapsgrunnlaget om private grunnskular godkjende etter privatskulelova

Det var 86 fleire private grunnskular skuleåret 2022–23 enn skuleåret 2013–14. I same periode har det blitt 241 færre kommunale grunnskular. Medan talet på elevar i kommunale grunnskular har auka med om lag 2 pst. i perioden, har det blitt 66 pst. fleire elevar i private grunnskular. Samla gjekk 4,4 pst. av grunnskuleelevane i ein privat grunnskule skuleåret 2022–23.

Dei fleste kommunale grunnskulane er organiserte som separate barneskular eller ungdomsskular. Blant private grunnskular er det flest kombinerte barne- og ungdomsskular med elevar frå 1.–10. trinn.

Forstørr bilete

Kjelde: Utdanningsdirektoratet og SSB

Dei fleste privatskulane ligg i folkerike kommunar. Kriteriedata for inntektssystemet til kommunane viser at over halvparten av privatskuleelevane budde i kommunar med fleire enn 50 000 innbyggarar i 2022, og 90 pst. av elevane bur i kommunar med meir enn 10 000 innbyggarar.

Dei fleste private grunnskulane ligg nær offentlege skular. I 2022 gjekk 80 pst. av privatskuleelevane på skular som ligg mindre enn 4 km unna ein offentleg skule. Av dei 259 skulane som blei undersøkte, var det 43 skular som låg meir enn 10 km unna næraste offentlege skule. Det er store variasjonar mellom ulike typar skular, og det er dei private barneskulane som har lengst avstand til offentlege skular. Dette er i stor grad grendeskular som har blitt etablert i samband med at kommunen har lagt ned den kommunale skulen i bygda.

Forstørr bilete

Kjelde: Kunnskapsdepartementet

Dei fleste private grunnskular får eit tilskot per elev som er høgare enn dei tilsvarande utgiftene vertskommunen har til grunnskuleopplæring. Skulane får 85 pst. av ein tilskotssats som er basert på dei gjennomsnittlege utgiftene til dei offentlege skulane, men for å kompensere for smådriftsulemper er satsen høg for dei første elevane på skulen. Det inneber at tilskotet per elev er høgare for ein skule med få elevar, enn for ein skule med mange elevar. Private grunnskular hadde i 2022 ein medianstorleik på 80 elevar, medan kommunale grunnskular hadde ein medianstorleik på 228 elevar. Kompensasjonen for smådriftsulemper og storleiken på privatskulane er ei viktig forklaring på kvifor tilskotet per elev i private skular er så høgt samanlikna med utgiftene til vertskommunen. Samtidig medverkar dagens utrekningspraksis for kombinerte skular òg til eit høgt tilskot per elev.

Privatskulane kan ta inntil 15 pst. av tilskotsgrunnlaget i skulepengar, og dette blir rekna ut etter den høgaste tilskotssatsen. I 2021 var det 24 pst. av skulane som ikkje tok skulepengar i det heile. I sum tok privatskulane 46 pst. av det dei har høve til etter privatskulelova (figur 12.3). Det er dei minste skulane som tek minst i skulepengar, og privatskular i dei minst sentrale kommunane tek mindre skulepengar enn skular i sentrale strok.

Forstørr bilete

Kjelde: Utdanningsdirektoratet

Tal frå Brønnøysundregisteret viser at den økonomiske situasjonen ved dei private grunnskulane i hovudsak er god, både når det gjeld lønnsemd og eigenkapital. Sett under eitt hadde sektoren ein median driftsmargin2 på 4,4 pst. i 2021, og 82 pst. av skulane hadde ein positiv driftsmargin. Det må tolkast i lys av at skulane ikkje har høve til å ta utbytte frå verksemda. For soliditeten3 i sektoren var medianen på 49,2 pst. i 2021, noko som betyr at for medianskulen er halvparten av eigedelane til privatskulen finansierte med eigenkapital. Soliditeten tyder på at det er lite gjeld i sektoren. Berre 9 pst. av skulane har ein gjeldsgrad over 5, som blir rekna som høg finansiell risiko. Departementet har ikkje gjort analysar på skilnaden mellom privatskular som eig skulebygg og privatskular som leiger.

Historikk

Hovudprinsippa for finansiering av private grunnskular har lege fast sidan 1970-talet. Det gjeld mellom anna prinsippet om at privatskulane skal få tilskot tilsvarande 85 pst. av utgiftene i den offentlege skulen og at skulepengane kan vere inntil 15 pst. av utgiftene i den offentlege skulen. Metoden for å rekne ut tilskotssatsane har derimot endra seg fleire gonger. Ei vesentleg endring var innføringa av KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) i 2001. Med det fekk ein årlege rekneskapstal på kommunenivå frå alle landets kommunar, og tal frå KOSTRA blei brukte til å rekne ut tilskotssatsane frå budsjettåret 2003.

På same tid blei tilskotsordninga lagd om til ein trappetrinnsmodell, der skulane fekk éin sats for dei første 40 elevane, ein annan sats for elev 41–200 og ein tredje sats per elev utover 200 elevar. Tilskotssatsane bygde på data på kommunenivå som ikkje skilde mellom barnetrinn og ungdomstrinn. For å ta høgde for ulikt tal på lærartimar på barnetrinnet og ungdomstrinnet, vart satsane korrigerte.

Dei kombinerte skulane fekk den høgaste satsen for dei første 40 elevane både på barnetrinnet og ungdomstrinnet. Før 2003 fekk ein kombinert barne- og ungdomsskule med 93 elevar om lag 20 pst. høgare tilskot enn ein rein barneskule med like mange elevar. Etter omlegginga i 2003 auka skilnaden til 35 pst. Departementet har ikkje klart å finne dokumentasjon på kvifor ein i 2003 fekk ein utrekningspraksis som gav kombinerte barne- og ungdomsskular monaleg høgare tilskot.

Frå 2004 gjekk ein bort frå eit statleg tilskot basert på gjennomsnittsutgifter i heile landet, og over til eit kommunespesifikt tilskotsgrunnlag (kommunekorreksjonsordninga). Målet var at private og kommunale skular med om lag same storleik i same kommune, skulle få om lag lik finansiering. Etter at ordninga fekk full effekt frå skuleåret 2006-07 viste det seg at utrekningsmodellen gav utslag som var lite føreseielege. Tilskotet til skulane blei sårbart for endringar i utgiftene til kommunane. Kommunekorreksjonsordninga blei gradvis fasa ut i siste del av 2000-talet.

I Ot.prp. nr. 37 (2006–2007) blei det varsla at Kunnskapsdepartementet ville gjennomgå tilskotsmodellen på nytt. Det blei jobba vidare med tilskotsmodellar der alle kommunane gjekk inn i datagrunnlaget, og dette arbeidet dannar grunnlag for dagens modell. Dagens tilskotsmodell blei innført i statsbudsjettet for 2011, og målet var at modellen skulle gi tilskotssatsar som var betre tilpassa datagrunnlaget enn trappetrinnsmodellen som hadde vore i bruk sidan 2003. Etter det departementet kjenner til, vart det ikkje vurdert å endre utrekningspraksisen for kombinerte skular i samband med dette arbeidet.

Dagens tilskotsmodell

Tilskotsgrunnlaget

Private skular godkjende etter privatskulelova, får eit statstilskot tilsvarande 85 pst. av gjennomsnittlege utgifter per elev i den offentlege skulen (tilskotsgrunnlaget), og kan ta inntil 15 pst. av tilskotsgrunnlaget i skulepengar.

Tilskotsgrunnlaget blir rekna ut frå korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskule og skulelokale i alle kommunane i Noreg, to år tidlegare. Tilskotsgrunnlaget blir korrigert for utgifter som den offentlege skulen har, men som ikkje skal inngå i tilskotsgrunnlaget. Tilskotsgrunnlaget er justert for andre sals- og leigeinntekter, avskrivingar, spesialundervisning og opplæring for språklege minoritetar. Meir informasjon om utrekningsmåten er å finne på nettsidene til Utdanningsdirektoratet.

Kompensasjon for smådriftsulemper

Grunnlaget for å seie noko om kva det kostar for ein kommune å drive ein liten skule samanlikna med ein stor skule, er dårleg. KOSTRA inneheld rekneskapsinformasjon på kommunenivå, ikkje skulenivå. Det betyr at vi veit kva utgifter ein kommune samla sett har til grunnskuleopplæring og vi veit kor mange skular det er i kommunen. Slik kan vi rekne ut kva gjennomsnittlege utgifter per skule er. Tilskotssatsane blir rekna ut etter ein statistisk analyse av samanhengen mellom gjennomsnittleg skulestorleik i ein kommune og gjennomsnittleg utgift per skule. Gjennomsnittlege utgifter per skule kan skjule store variasjonar mellom skular i same kommune, mellom anna som følge av storleik.

Det er sikre haldepunkt for å seie at ein liten grunnskule har høgare utgifter per elev enn ein stor grunnskule. Det kjem av at ein liten skule har færre elevar å fordele faste utgifter på. Ein tilskotsmodell med éin nasjonal tilskotssats bygd på gjennomsnittlege driftsutgifter, ville ikkje teke omsyn til smådriftsulemper. Resultatet ville vere at private grunnskular måtte ha mange fleire elevar enn i dag for å kunne ha berekraftig økonomisk drift. Mange skular har ikkje eit elevgrunnlag som gjer det realistisk å auke talet på elevar.

Private grunnskular blir kompenserte for smådriftsulemper på to måtar. For det første bygger tilskotsgrunnlaget på eit gjennomsnitt av gjennomsnittsutgiftene i kommunane. Det betyr at ein kommune med få elevar og høge utgifter per elev, veg like tungt som ein kommune med mange elevar og relativt låge utgifter per elev. Det gir eit større tilskotsgrunnlag per elev enn om ein hadde lagt eit nasjonalt gjennomsnitt til grunn.

I tillegg er tilskotssatsen høgare for dei første elevane ved skulen. Det elevtalet ein får høg tilskotssats for, har blitt kalla «knekkpunktet». Tilskotet har vore berekna ved hjelp av ein ikkje-lineær regresjonsanalyse utan konstantledd, kalla knekkpunktregresjon, der gjennomsnittlege utgifter per skule i kommunane er avhengig variabel, og gjennomsnittleg skulestorleik i kommunane er uavhengig variabel. Regresjonen lar regresjonslinja «knekke» slik at avstanden mellom predikerte og faktiske verdiar blir minimert. Ved å la regresjonslinja knekke estimerer ein to koeffisientar, ein under og ein over knekkpunktet. Koeffisientane gir satsar per elev under og over knekkpunktet.

Fram til 2020 kunne knekkpunktet variere frå år til år som følge av endringar i datagrunnlaget. I arbeidet med tilskotssatsane for 2021 gav ikkje utrekningsmodellen lenger eit eintydig knekkpunkt. Dette heng ifølge Utdanningsdirektoratet saman med at det har blitt færre kommunar med låg gjennomsnittleg skulestorleik. Derfor har knekkpunktet sidan 2020 vore låst til 42 elevar, same knekkpunkt som det siste året modellen fungerte.

Tilskotsmodellen gir ein høg sats for elevar opp til knekkpunktet, og ein låg sats for dei resterande elevane. Den høge satsen er eit uttrykk for gjennomsnittlege utgifter for elevar under knekkpunktet. Det betyr at høg sats blir bestemt av utgiftene for «dei første 42 elevane» i alle kommunar, uavhengig av den gjennomsnittlege skulestorleiken i kommunen. Den låge satsen blir rekna ut på bakgrunn av gjennomsnittsutgifter for elevar over knekkpunktet. Låg sats reflekterer dei auka utgiftene for ein ekstra elev i kommunar med gjennomsnittleg skulestorleik over 42 elevar.

Elevar på ungdomstrinnet har fleire undervisningstimar enn elevar på barnetrinnet, og utgiftene per elev er derfor høgare. Det blir derfor rekna ut eigne satsar for barnetrinnet og ungdomstrinnet med utgangspunkt i talet på lærartimar og talet på elevar på barnetrinnet og ungdomstrinnet.

Utrekningspraksis for kombinerte barne- og ungdomsskular

Kombinerte barne- og ungdomsskular får i dag høg sats for dei første 42 elevane på både barnetrinnet og ungdomstrinnet, noko som gjer at dei i teorien kan få høgaste sats for 84 elevar. Det gjer at tilskotet per elev ved ein kombinert skule blir mykje høgare enn ved ein rein barneskule eller ungdomsskule.

Skilnaden mellom tilskotet til kombinerte skular og reine barne- eller ungdomsskular har auka over tid, men utan at dette har vore regulert i tilskotsregelverket. I NOU 1997: 16 Tilskuddssystemet for private skoler, foreslo utvalet ein ny tilskotsmodell som seinare blei innført. Ein kombinert barne- og ungdomsskule med 93 elevar hadde med forslaget til utvalet eit tilskot som var om lag 20 pst. høgare enn det ein rein barneskule med like mange elevar fekk. Om dei same skulane hadde det same elevtalet i 2023, ville den kombinerte skulen hatt 44 pst. høgare tilskot per elev.

I 2022 var det 571 kommunale kombinerte barne- og ungdomsskular i Noreg (23 pst. av dei kommunale skulane). Kommunar har valt å bygge kombinerte barne- og ungdomsskular både i små kommunar og storbyar. I mange små kommunar er det truleg ikkje elevgrunnlag for å ha separate barne- og ungdomsskular, medan det i storbyane ofte har vore økonomiske motiv for å bygge kombinerte skular. Om lag 20 pst. av dei kommunale kombinerte skulane er svært små med færre enn 50 elevar, medan om lag 30 pst. av skulane har fleire enn 300 elevar.

Dagens tilskotsmodell bygger på rekneskapsdata frå kommunane som inkluderer både kombinerte skular og reine barne- eller ungdomsskular. Utrekningspraksisen der kombinerte barne- og ungdomsskular får høg sats for dei første elevane både på barne- og ungdomstrinnet, betyr at utgiftene til private grunnskular samla sett er høgare enn det tilskotsmodellen skulle tilseie. I 2024 er inneber denne utrekningspraksisen isolert sett ei meirutgift for staten på 573 mill. kroner.

Innspel frå privatskuleorganisasjonane

Departementet har hatt møter med privatskuleorganisasjonane, og dei har kome med skriftlege innspel til arbeidet med ny tilskotsmodell. Organisasjonane meiner at hovudtrekka i dagens tilskotsmodell bør bli vidareførte, med eit fast knekkpunkt. Dei understrekar at modellen er godt kjend for sektoren, og blir opplevd som robust og transparent.

Departementet har ikkje bede organisasjonane om eit særskilt innspel til utrekningspraksisen for kombinerte barne- og ungdomsskular. Tema var nemnt i rapporten som BDO leverte til Utdanningsdirektoratet i januar 2022, og som organisasjonane har fått. Privatskuleorganisasjonane har ikkje teke opp problemstillinga om utrekningspraksisen med departementet.

Organisasjonane er ueinige i framstillinga til departementet om at privatskular er godt finansierte. Dei meiner at ein ikkje bør samanlikne finansieringa av private og kommunale skular, sidan privatskulane gjennomgåande har færre elevar. For å samanlikne privatskular og offentlege skular, bør ein ifølge organisasjonane sjå bort frå skulestruktur og skulestorleik. Organisasjonane har gjort eigne utrekningar av kva kommunane ville fått i tilskot dersom dei fekk tilskot etter privatskulelova. Ifølge organisasjonane viser utrekninga at private grunnskular får 68 pst. av utgiftene i offentleg skule.

Ifølge organisasjonane er små privatskular ofte resultatet av kommunar som har rasjonalisert drifta si, og med det skapt eit behov for privatskular.

Det at private grunnskular ikkje fullt ut utnyttar høvet til å ta skulepengar, er ifølge privatskuleorganisasjonane ikkje eit teikn på god økonomi. Dei viser til at til dømes lave kapitalkostnader hos einskilde skular og dugnadsinnsats frå foreldra kan vere med på forklare nivået på skulepengane. Dei viser òg til at taket for skulepengar ligg høgt sidan det blir rekna ut frå den høgaste satsen.

Når det gjeld økonomien til private grunnskular meiner organisasjonane at det er ein veikskap at det berre er driftsåret 2021 som blir lagt til grunn. Dei meiner også at datagrunnlaget for vurderingane av økonomien ikkje er godt nok, og at framstillinga burde teke omsyn til skilnader mellom privatskular som eig sine eigne bygg og dei som leiger.

Avskrivingar til kommunale skulebygg blir trekt ut av tilskotsgrunnlaget til privatskulane, men skulane mottek eit kapital- og husleigetilskot. Organisasjonane viser til at kapital- og husleigetilskotet ikkje dekker dei faktiske kapitalutgiftene og husleigeutgiftene til private grunnskular.

Ny tilskotsmodell

Tilskotet til private grunnskolar skal også framover vere basert på utgiftene kommunane har til grunnskuleopplæring. Tilskotsgrunnlaget vil på same måte som før, bli justert for utgifter som kommunane har, men som ikkje privatskulane har. Privatskulane vil få eit statstilskot som er 85 pst. av tilskotsgrunnlaget, og skulane kan ta inntil 15 pst. av tilskotsgrunnlaget som skulepengar. Det vil framleis bli rekna eigne satsar for barnetrinnet og ungdomstrinnet.

Avskrivingskostnadene til kommunane vil framleis bli trekt ut av tilskotsgrunnlaget. Dette følger av lang praksis i finansieringa av private skular. Tilskotsmodellen dekker ikkje kapitalutgiftene fullt ut. Gjennomgangen viser at dei fleste privatskular har god finansiering i dag, og at den økonomiske situasjonen til skulane er god.

Dei vesentlege endringane i den statistiske utrekningsmodellen er korleis knekkpunktet blir fastsett og korleis den høge tilskotssatsen blir rekna ut. I tillegg vil endra utrekningspraksis for kombinerte barne- og ungdomsskular påverke tilskotet til den einskilde skule.

Endringar i den statistiske utrekningsmodellen

I arbeidet med ny tilskotsmodell har departementet lagt vekt på at modellen bør vere enkel å ettergå. Med den nye metoden for å rekne ut høg og låg tilskotssats er det ikkje lenger nødvendig med et særskilt statistikkprogram for å rekne ut satsane.

Departementet har sett knekkpunktet i den nye tilskotsmodellen til 45 elevar, noko som er snittet av knekkpunkt dei fem siste åra den førre modellen fungerte. Knekkpunktet er eit uttrykk for kor mange elevar dei faste utgiftene til privatskulane skal bli fordelte på.

Dei faste utgiftene som skal fordelast på dei første 45 elevane, kan ein finne med ein enkel regresjonsanalyse der gjennomsnittleg skulestorleik i kommunane er uavhengig variabel, og gjennomsnittleg utgift per kommunale skule er avhengig variabel. Figuren under viser denne samanhengen basert på utgiftene til kommunane i 2022.

Forstørr bilete

Kjelde: Utdanningsdirektoratet og SSB

I den nye modellen blir dei faste utgiftene uavhengig av elevtal (a) fordelt på dei første elevane opp til knekkpunktet (k). I tillegg blir stigningstalet (b) lagt til, som seier noko om einingsutgifta ved å auke gjennomsnittleg skulestorleik med éin elev. Satsane blir då (a/k+b) for dei første elevane opp til knekkpunktet (høg sats), og b for dei resterande elevane (låg sats).

Utrekning av ukorrigerte satsar:

• Låg sats: b = 82 218

• Høg sats: a/k+b = ((5 522 300/45) + 82 218) = 204 936

Utrekningspraksis for kombinerte skular

Det følger av modellen og ny utrekningspraksis at kombinerte barne- og ungdomsskular berre skal ha høg sats for dei første 45 elevane på skulen, og ikkje for dei første 45 elevane både på ungdomstrinnet og barnetrinnet. Med utgangspunkt i dei ukorrigerte satsane, blir det rekna ut eigne satsar for barnetrinnet og ungdomstrinnet. Satsane på ungdomstrinnet er noko høgare på grunn av fleire undervisningstimar. Når tilskotet til kombinerte barne- og ungdomsskular blir rekna ut, vil ein først telle elevane på ungdomstrinnet. Dersom det er færre enn 45 elevar på ungdomstrinnet, vil det bli gitt høg sats for elevar på barnetrinnet til det til saman er gitt høg sats for 45 elevar.

Tilpassing til datagrunnlaget

Målet er at tilskotet til private grunnskular best mogleg skal spegle utgiftene kommunane har til grunnskuleopplæring. Det at vi berre har rekneskapsdata på kommunenivå gjer at vi ikkje kan samanlikne direkte mellom tilskotet til ein privatskule av ein viss storleik, og ein tilsvarande kommunal skule. Vi samanliknar derfor privatskulane med kommunar med ein gjennomsnittleg skulestorleik som svarar til storleiken på privatskulane.

Privatskular har i snitt færre elevar enn kommunale skular. Hausten 2022 var medianen for private grunnskular 80 elevar. Mediankommunen hadde i gjennomsnitt 168 elevar. Om ein ser på skulenivå så hadde den offentlege medianskulen 228 elevar. Privatskulane ligg i stor grad i dei mest sentrale kommunane og nær offentlege opplæringstilbod. Det inneber at privatskuleelevane ofte vil gå frå store kommunale skular med lave utgifter per elev, til små privatskular med høge utgifter per elev.

Det er berre 17 kommunar som har utgifter per elev som er høgare enn den høge tilskotssatsen til privatskulane. Mange av desse kommunane har få innbyggarar og har andre særtrekk enn skulestorleik som kan påverke utgiftene til grunnskuleopplæring. Det er derfor ei utfordring å lage ein tilskotsmodell som utrykkjer kva som er rett tilskot til ein liten privat grunnskule i ein folkerik kommune.

Figur 12.5 viser korleis utgiftene til grunnskuleopplæring i kommunane vert reduserte med auka gjennomsnittleg skulestorleik (lyse punkt). Dei svarte punkta i figuren er dei samla inntektene til privatskulane frå tilskot og skulepengar (100 pst. av tilskotsgrunnlaget). Tala er eit overslag med utgangspunkt i forslaget til ny tilskotsmodell. Figuren viser at inntektene til privatskulane blir reduserte med auka skulestorleik.

Forstørr bilete

Kjelde: Utdanningsdirektoratet og SSB

Overgangsordning

Ny tilskotsmodell og utrekningspraksis vil gjelde frå skuleåret 2024–25. Våren 2024 får skulane utrekna tilskot etter gjeldande tilskotsmodell og utrekningspraksis. Endringane i tilskotsmodellen og utrekningspraksis vil bli innførte over ei periode på fem år, med oppstart frå hausten 2024. Det betyr at endringane er fullt innfasa frå hausten 2028. Overgangsordninga er på skulenivå.

Overgangsordninga tek utgangspunkt i skilnaden mellom tilskotet ein skule får med dagens tilskotsmodell/utrekningspraksis og kva skulen vil få med den nye modellen/utrekningspraksis. Det blir rekna ein kompensasjon som blir redusert kvart år. For skuleåret 2024–25 får skulane kompensert 4/5 av differansen mellom gammal og ny modell. Kompensasjonen blir redusert med 1/5 kvart år slik at ny tilskotsmodell er fullt innfasa frå skuleåret 2028–29.

Konsekvensar for privatskulane

Ny utrekningspraksis for kombinerte skular vil gi fleire skular redusert tilskot. Det er i dag stor skilnad på tilskotet per elev i kombinerte skular og andre skular. Dei foreslåtte endringane vil gi private kombinerte skular eit tilskot som er meir på linje med det private barneskular og ungdomsskular får. Departementet viser til at den økonomiske situasjonen til privatskulane i hovudsak er god, og at endringane blir innførte med ein overgangsperiode på fem år. Privatskulane som får redusert tilskot, vil ha høve til å redusere utgiftene sine og tilpasse seg eit nytt tilskotsnivå.

Regjeringa kjem med forslag til to tiltak som skal medverke til at ikkje endringane slår uheldig ut for elevar som går på privatskular i dag.

Søknadsbasert distriktstilskot

Dei fleste privatskulane som ligg langt unna næraste offentlege opplæringstilbod, vil ikkje få vesentleg endra tilskot som følge av ny tilskotsmodell. Nokre få skular med lang avstand til næraste offentlege tilbod vil få monaleg redusert tilskot som følge av ny utrekningspraksis for kombinerte skular.

Regjeringa foreslår eit søknadsbasert tilskot for private grunnskular som kan dokumentere meir enn 10 km reiseveg til næraste offentlege skule. Formålet med ordninga er å medverke til at privatskular som ligg langt unna næraste offentlege tilbod, kan halde fram drifta. Tilskotet er ikkje lovfesta, og kan bli gitt til kombinerte skular som i innføringsåret får redusert tilskot som følge av endra utrekningspraksis. Skulen må vere godkjend og i drift når ny tilskotsmodell trer i kraft. Private grunnskular i utlandet blir ikkje omfatta av distriktstilskotet.

Moderasjonsordning for skulepengar

Einskilde skular vil kunne velje å auke skulepengane for å kompensere for redusert tilskot. Det kan få konsekvensar for familiar med lav inntekt. Det følger av etablert forvaltningspraksis at private skular kan ha ordningar med «friplassar» og søskenmoderasjon. Departementet vil sende på høyring eit forslag om å lovfeste praksisen. Departementet vil også foreslå å opne for at skular som ønsker det, kan ta graderte skulepengar frå låginntektsfamiliar.

Forslaget som vil bli sendt på høyring, inneber at det er styret ved den einskilde skule som må ta stilling til om skulen skal ha ei ordning med graderte skulepengar. Ordninga må finansierast innanfor dei økonomiske rammene som skulane har til rådvelde.

Vidare prosess

Departementet vil hausten 2023 sende på høyring forslag til endringar i privatskulelova knytt til innføringa av ny tilskotsmodell for private grunnskular. Departementet vil mellom anna foreslå at private grunnskular som har både barne- og ungdomstrinn (kombinerte skular), skal være organisert i same rettssubjekt. Departementet vil også foreslå at kombinerte skular berre får høgare tilskotssats for dei første elevane opp til knekkpunktet ved skulen samla sett.

Departementet meiner tilskotsordninga i størst mogleg grad bør bli fastsett i forskrift, innanfor dei rammene som følger av privatskulelova. Derfor vil departementet foreslå at det blir teke inn ein heimel i privatskulelova til å gi forskrift om tilskotsordninga for grunnskular og vidaregåande skular.

Departementet tek sikte på at forslagene til endringar i privatskulelova knytte til innføringa av ny tilskotsmodell for private grunnskular, skal ta til å gjelde 1. juli 2024. Departementet tek sikte på å sende forslag til forskrift om tilskotsordninga for private grunnskular på høyring våren 2024, med sikte på at forskrifta skal ta til å gjelde 1. juli 2024. Forslaget til tilskotsforskrift vil mellom anna innehalde fastsetjing av eit nytt knekkpunkt og nærare utforming av ei femårig overgangsordning.