Del 5
Resultater i kommunal sektor

11 Utviklingen i kommuneøkonomien

11.1 Den økonomiske situasjonen i kommunesektoren

Realveksten i både kommunesektorens samlede og frie inntekter anslås til 1,3 prosent i 2019. Inntektsveksten ble høyere enn i 2018, men lavere enn gjennomsnittet for de fem siste årene. I budsjettopplegget for 2019 ble det lagt opp til om lag nullvekst både i de samlede og i de frie inntektene. Høyere inntektsvekst enn opprinnelig anslått i budsjettopplegget skyldtes at skatte- og gebyrinntektene ble høyere enn forventet. Dette ble i noen grad motvirket av at tildelingen av øremerkede tilskudd, særlig knyttet til omsorgsboliger, ble lavere enn anslått.

God kommuneøkonomi har bidratt til høy aktivitetsvekst. Aktivitetsveksten i 2019 er anslått til 2,8 prosent, altså klart høyere enn inntektsveksten.

Sysselsettingen i kommuneforvaltningen, målt som utførte timeverk, økte med 1,3 prosent, og veksten har tatt seg klart opp de siste fire årene, i motsetning til den forholdsvis lave veksten i perioden 2012–2015. Som andel av samlet sysselsetting har sysselsettingen i kommuneforvaltningen steget noe siden 2005, jf. figur 11.1B. I underkant av 18 prosent av totalt antall utførte timeverk i norsk økonomi i 2019 var i kommunesektoren. Siden en relativt stor andel av de kommuneansatte jobber deltid, er kommunesektorens andel av den totale sysselsettingen større målt i personer enn i timeverk.

Investeringsnivået i kommunesektoren har de siste årene ligget på et historisk høyt nivå. I 2019 tiltok investeringene ytterligere og tilsvarte mer enn 15 prosent av inntektene, jf. figur 11.1C. Det høye investeringsnivået har bidratt til at gjeldsnivået over tid har økt, jf. figur 11.1D. Mye av investeringene er likevel i tråd med nasjonale politiske mål om å gi innbyggerne bedre tjenester. Staten har gjennom tilskuddsordninger som investeringstilskudd og rentekompensasjon stimulert kommunene og fylkeskommunene til å øke sine investeringer, noe som kan bidra til å forklare deler av gjeldsveksten. Rentenivået er for tiden også svært lavt. Når effekten av en renteendring på kommunesektorens pensjonsmidler holdes utenom, bidrar gjeldsoppbyggingen likevel til at kommunesektorens økonomi blir mer sårbar for renteøkninger.

Netto driftsresultat er hovedindikatoren for økonomisk balanse i kommunesektoren. De senere årene har netto driftsresultat for kommunesektoren ligget godt over det anbefalte nivået på 2 prosent av inntektene. Siden 2016 har imidlertid driftsresultatet blitt gradvis redusert, og i 2019 ser sektoren som helhet ut til å få et netto driftsresultatet på 2,0 prosent av inntektene, jf. figur 11.1E. Dette er på nivå med anbefalingen fra Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU), som sier at netto driftsresultat over tid bør ligge på om lag 2 prosent for sektoren samlet. I kommunene og fylkeskommunene, hvor de anbefalte nivåene er henholdsvis 1¾ prosent og 4 prosent, var netto driftsresultat henholdsvis 1,9 og 2,6 prosent.

Gjennom høy inntektsvektst og gode driftsresultater de siste årene har kommunene og fylkeskommunene bygd opp solide reserver. For sektoren samlet utgjorde disposisjonsfondene 11,6 prosent av driftsinntektene ved utgangen av 2019, jf. figur 11.1E.

Denne utviklingen har bidratt til at antall kommuner i ROBEK har blitt kraftig redusert, fra 49 i 2015 til kun ti kommuner ved inngangen til mai 2020, jf. figur 11.1F.

Bak de nasjonale tallene er det imidlertid store variasjoner mellom kommunenes og fylkeskommunenes netto driftsresultater. Driftsresultatene var i 2019 jevnt over bedre i de største kommunene enn i de små, og resultatnedgangen var størst blant kommuner på Vestlandet og i Nord-Norge, noe som kan henge sammen med at disse kommunene fikk store utbetalinger fra Havbruksfondet i 2018. I alt 43 prosent av kommunene hadde et negativt netto driftsresultat i 2019, en betydelig høyere andel enn i de foregående årene. For mange svekket altså den økonomiske situasjonen seg gjennom 2019. En situasjon med driftsunderskudd vil ikke være bærekraftig over tid, men et svakere 2019 kom i etterkant av flere år med meget gode driftsresultater, solide disposisjonsfond i de fleste kommunene og få kommuner i ROBEK. For et fåtall kommuner med negative driftsresultater også i foregående år og ingen fond å trekke på, innebærer resultatet at kommunen sannsynligvis vil bli meldt inn i ROBEK etter at årsregnskapet for 2019 har blitt vedtatt av kommunestyret. På bakgrunn av de ureviderte regnskapstallene for 2019 anslås det at antallet ROBEK-kommuner vil øke svakt, til rundt 15 i løpet av 2020.

Blant fylkeskommunene hadde Oppland, Troms og Finnmark et negativt netto driftsresultat, noe som bidro til å redusere disposisjonsfondene i 2019.

Samlet sett er den økonomiske situasjonen i sektoren god, med et driftsresultat på nivå med TBUs anbefaling i 2019, store disposisjonsfond som en solid buffer og få kommuner i ROBEK. Sektoren fikk imidlertid betydelige merskatteinntekter mot slutten av 2019, som bidro til å holde driftsresultatet oppe. I lys av dette, samt økningen i antallet kommuner som hadde negative driftsresultater, ser den løpende driftsbalansen ut til å ha blitt noe svekket gjennom 2019. For de fleste kommunene og fylkeskommunene var likevel det økonomiske utgangspunktet ved inngangen til 2020 godt.

¹ Tallene er korrigert for større oppgaveoverføringer.

² F.o.m. 2014 ble merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer ikke lenger inntektsført i driftsregnskapet, men i investeringsregnskapet, og TBUs anbefaling f.o.m. 2014 var 2 prosent for sektoren samlet. I figuren er det korrigert for endringen i regnskapsføringen, slik at alle tallene er sammenliknbare.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Finansdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet

11.2 Inntekt- og aktivitetsutvikling

For å måle den samlede aktivitetsutviklingen i kommunesektoren benyttes en indikator der endring i sysselsetting (timeverk), endring i produktinnsats (i faste priser) og endring i brutto realinvesteringer (i faste priser) veies sammen. Aktivitetsindikatoren gir uttrykk for ressursbruken knyttet til løpende tjenesteproduksjon og nyinvesteringer i sektoren.

I figur 11.1A sammenliknes aktivitetsveksten i kommuneforvaltningen med inntektsveksten fra 2005 og framover. Perioden sett under ett har inntekts- og aktivitetsveksten omtrent fulgt hverandre. Aktivitetsveksten var særlig høy i perioden 2006–2009. Dette var drevet av høy vekst både i kommunal sysselsetting og i investeringene, jf. tabell 11.1. Deretter var det en klar avdemping i aktivitetsveksten, noe som i første rekke skyldtes at investeringene gikk ned, og at veksten i aktivitetsnivået var lavere enn inntektsveksten. Fra 2013 tok aktivitetsveksten seg opp igjen. Veksten i sysselsettingen var i denne perioden relativt lav, mens det var en sterk vekst i investeringene. Denne utviklingen kan tolkes som at kommunesektoren prioriterte oppgradering av bygg og anlegg framfor høyere sysselsettingsvekst. De siste årene har også sysselsettingsveksten tiltatt. Samlet anslås aktivitetsveksten i 2019 til 2,8 prosent, noe som var høyere enn inntektsveksten.

Investeringene i kommunesektoren i 2019 utgjorde 86 mrd. kroner. Dette tilsvarte over 15 prosent av inntektene, noe som var et historisk høyt nivå.

11.3 Økonomisk balanse

11.3.1 Netto driftsresultat og disposisjonsfond

Netto driftsresultat er den mest sentrale indikatoren for den økonomiske balansen i kommunene og fylkeskommunene. Netto driftsresultat viser årets driftsoverskudd etter at renter og avdrag er betalt og er et uttrykk for hva kommuner og fylkeskommuner har til disposisjon til avsetninger, inndekning av tidligere underskudd og investeringer.

Figur 11.2 viser utviklingen i netto driftsresultat fra 2003. Fra og med 2014 ble merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer ført i investeringsregnskapet, ikke i driftsregnskapet som tidligere. Endringen i hvordan merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer skulle inntektsføres i kommuneregnskapene medførte en reduksjon i netto driftsresultat på nærmere to prosentpoeng fra 2013 til 2014. For å kunne sammenlikne årene før og etter omleggingen, er det i figuren korrigert for dette for årene før 2014, slik at alle årene er sammenliknbare.

Netto driftsresultat lå for årene 2015 til 2018 godt over de anbefalte nivåene, både i kommunene og i fylkeskommunene. I 2019 anslås netto driftsresultat til 2,0 prosent for sektoren som helhet. For kommunene (inkl. Oslo) var driftsresultatet 1,9 prosent og for fylkeskommunene 2,6 prosent. Reduksjonen i driftsresultatet fra 2018 til 2019 skyldtes at driftsutgiftene vokste mer enn inntektene. Utgiftsveksten var særlig sterk innen helse- og omsorgstjenestene. Selv om driftsresultatet anslås å bli noe redusert i forhold til 2018, lå netto driftsresultat like i overkant av TBUs anbefaling for kommunene og på nivå med anbefalingen for sektoren som helhet, og noe under for fylkeskommunene.

Netto driftsresultat kan benyttes til å finansiere årets investeringer, dekke inn underskudd eller avsettes til disposisjonsfond for senere bruk. Gjennom de gode driftsresultatene de siste årene har kommunesektoren styrket de økonomiske bufferne betraktelig. For sektoren som helhet utgjorde disposisjonsfondene 11,6 prosent ved utgangen av 2019. Disposisjonsfondene er relativt sett noe større i fylkeskommunene enn i kommunene, men både kommunene og fylkeskommunene har samlet sett betydelige oppsparte midler.

¹ F.o.m. 2014 ble merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer ikke lenger inntektsført i driftsregnskapet, men i investeringsregnskapet. Denne endringen medførte en reduksjon i netto driftsresultat. I figuren er det korrigert for denne endringen ved at merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer er trukket fra netto driftsresultat og brutto driftsinntekter i årene før 2014, slik at tallene er sammenliknbare for hele perioden.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

¹ Indikatoren inkluderer også regnskapsmessige mer- og mindreforbruk.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Bak disse tallene skjuler det seg store variasjoner mellom kommuner og fylkeskommuner. Netto driftsresultat for alle kommunene er vist i figur 11.4, hvor kommunene er sortert etter innbyggertall. Driftsresultatet for de ulike gruppene er vist med de horisontale, blå strekene, og variasjonen innen hver gruppe er i tillegg illustrert med standardavviket i de horisontale, grå linjene.

Driftsresultatene var jevnt over bedre, og variasjonen mellom kommunene mindre, blant de store kommunene enn i de små og mellomstore. I kommunene med over 50 000 innbyggere var driftsresultatet i snitt 3,7 prosent. Også innad i denne kommunegruppen var likevel variasjonen stor, og det var særlig resultatene i de mest folkerike kommunene som trakk snittet opp. Kommunene med 5–10 000 innbyggere hadde samlet sett negative driftsresultater. I de øvrige kommunegruppene varierte netto driftsresultat fra 0,4 til 1,1 prosent. Resultatene gikk ned fra 2018 til 2019 i alle kommunegruppene, men nedgangen var størst blant de minste kommunene. Dette var imidlertid kommuner som jevnt over hadde meget gode driftsresultater i 2018, blant annet som følge av store utbetalinger fra Havbruksfondet.

Om lag 44 prosent av kommunene hadde et negativt netto driftsresultat i 2019. For enkelte kommuner var også disse driftsunderskuddene store. Over tid kan ikke en kommune ha negative driftsresultater uten å komme i ROBEK, men disposisjonsfondene i kommunene er store etter flere år med gode driftsresultater. Dette er vist i figur 11.5, som er stilt opp på samme vis som figur 11.4, og som viser disposisjonsfondene for alle kommunene etter at eventuelle regnskapsmessige merforbruk er trukket fra. Hvis verdien er negativ, innebærer det at kommunen har et akkumulert merforbruk som ikke kan dekkes ved hjelp av tilgjengelige disposisjonsfond. Hvis dette merforbruket er større enn tre prosent, eller ikke dekkes inn i løpet av to år etter at det oppsto, tilsier det normalt sett at kommunen blir meldt inn i ROBEK, jf. avsnitt 11.3.2.

De minste kommunene hadde de største disposisjonsfondene, tilsvarende vel 20 prosent av driftsinntektene, og ingen av dem hadde akkumulerte merforbruk. Også for de øvrige kommunegruppene hadde kommunene i snitt solide disposisjonsfond, men variasjonen er noe større blant kommunene med under 5 000 innbyggere enn i kommuner med over 5 000 innbyggere.

I om lag tre av fire kommuner tilsvarte disposisjonsfondene mer enn fem prosent av inntektene. Et tyvetalls kommuner hadde relativt små disposisjonsfond på i størrelsesorden 0–2 prosent av inntektene. Rundt 20 kommuner hadde akkumulert merforbruk ved utgangen av 2019. Noen av disse er ført opp i ROBEK. Enkelte inngikk i en kommunesammenslåing fra og med 2020, hvor det akkumulerte merforbruket ble motsvart av disposisjonsfondene i de øvrige sammenslåingskommunene. For noen var 2019 det første eller andre året med et akkumulert merforbruk, og kommunen har da i utgangspunktet to år på dekke inn merforbruket før den blir meldt inn i ROBEK. For enkelte gikk imidlertid det akkumulerte merforbruket mer enn to år tilbake, og disse kommunene kan forventes å bli meldt inn i ROBEK etter at årsregnskapet for 2019 har blitt vedtatt av kommunestyret.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

¹ Inkluderer også regnskapsmessige mindreforbruk og regnskapsmessige merforbruk.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

11.3.2 ROBEK (Register om betinget godkjenning og kontroll)

Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK) er et register over kommuner og fylkeskommuner som er i økonomisk ubalanse. Kommuner eller fylkeskommuner i ROBEK må ha godkjenning fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet for å kunne foreta gyldige vedtak om låneopptak eller langsiktige leieavtaler. I tillegg skal lovligheten av budsjettvedtakene kontrolleres.

Kommuneloven § 28-1 har klare kriterier for når en kommune eller fylkeskommune blir ført opp i registeret. Formålet med reglene er å fange opp kommunene og fylkeskommunene som er i en vanskelig situasjon og bidra til at økonomisk balanse gjenopprettes. En kommune eller fylkeskommune blir meldt inn i ROBEK hvis vedtak om enten økonomiplan, årsbudsjett eller årsregnskap innebærer at et merforbruk i årsregnskapet er planlagt dekket inn eller faktisk må dekkes inn utover to år etter at det oppsto. Kommuner som har opparbeidet seg et akkumulert merforbruk på tre prosent av driftsinntektene, omfattes også av ordningen. Det samme gjelder kommuner som ikke har fastsatt økonomiplan, årsbudsjett eller årsregnskap innen fristene som regelverket setter. ROBEK skal altså litt forenklet fange opp kommuner og fylkeskommuner som har underskudd i den løpende driften, ingen disposisjonsfond å trekke på og hvor underskuddene er såpass store at de ikke kan dekkes inn i løpet av to år.

Ved inngangen til mai 2020 var kun ti kommuner og ingen fylkeskommuner ført opp i ROBEK.

Av kommunene hadde Moskenes, Karasjok, Tysfjord og Hamarøy (Hamarøy og en del av Tysfjord kommune utgjorde fra og med 2020 nye Hamarøy kommune) de største akkumulerte merforbrukene ved årsskiftet, tilsvarende henholdsvis 31, 11, 22 og 7 prosent av driftsinntektene. For de øvrige kommunene er det snakk om relativt beskjedne merforbruk på rundt to prosent.

I lys av de økonomiske resultatene i 2019 er det ventet at antallet ROBEK-kommuner vil gå litt opp i løpet av 2020. Ingen av kommunene som for øyeblikket er i ROBEK, ser ut til å bli meldt ut på bakgrunn av 2019-regnskapet. De ureviderte regnskapstallene for 2019 indikerer at antallet ROBEK-kommuner kan øke til om lag 15 i løpet av 2020.

11.3.3 Nettofinansinvesteringer

Nettofinansinvesteringer er i nasjonalregnskapet definert som samlede inntekter fratrukket samlede utgifter, der også utgifter til bruttorealinvesteringer inngår, mens lån og avdrag er holdt utenom. Nettofinansinvesteringene bestemmer utviklingen i kommunesektorens nettogjeld, slik det framgår av figur 11.1D. Dersom aktivitetsveksten er høyere enn inntektsveksten, slik den var i 2019, trekker dette i retning av at underskuddene (de negative nettofinansinvesteringene) vil bli større.

Kommunesektoren hadde fram til 2014 betydelige underskudd, det vil si negative nettofinansinvesteringer. For årene 2015–2017 var underskuddene forholdsvis lave, men de steg igjen de to påfølgende årene og utgjorde om lag 30 mrd. kroner i 2019, tilsvarende 5,3 prosent av inntektene.

11.4 Gjeld

Selv om nettogjelden i kommuneforvaltningen har steget over lengre tid, er det ikke all gjeld som belaster kommunebudsjettene. I figur 11.6 er sammensetningen av kommunesektorens langsiktige gjeld, det vil si lån som kommunesektoren har tatt opp til investeringer i bygg og anlegg samt til videre utlån, splittet opp for å illustrere dette.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Samlet utgjorde langsiktig gjeld i kommunesektoren (inkl. kommunale og fylkeskommunale foretak samt interkommunale selskaper) 578 mrd. kroner ved utgangen av 2019. Deler av denne gjelden var videreformidlet til privatpersoner og selskaper, eller stod fremdeles ubrukt på konto (112 mrd. kroner). Noe av gjelden knytter seg til investeringer innenfor vannforsyning, avløp og renovasjon, der kommunene etter selvkostprinsippet får dekket kostnadene gjennom gebyr fra innbyggerne (om lag 93 mrd. kroner). Noe knytter seg til rentekompensasjonsordninger for skole, kirker, sykehjem og transporttiltak (46 mrd. kroner). For sykehjem og omsorgsboliger innebærer ordningen at staten dekker både renter og avdrag knyttet til prosjekter som fikk oppstartstilskudd under handlingsplan for eldreomsorgen i årene 1998–2003 og under opptrappingsplanen for psykisk helse i årene 1999–2004. Også i de senere årene har det blitt innført nye tilskuddsordninger for omsorgssektoren, men disse har vært utformet som investeringstilskudd.

Basert på disse tallene kan gjelden der renteutgiftene må dekkes av kommunesektoren selv anslås til rundt 327 mrd. kroner, det vil si godt og vel halvparten av sektorens samlede langsiktige gjeld. For den resterende gjelden vil renteutgiftene, og i stor grad også avdragene, i realiteten bli dekket gjennom gebyrer fra innbyggere, statlige tilskuddsordninger og lignende.

Kommunesektoren har i tillegg rentebærende plasseringer (bankinnskudd og plasseringer i sertifikat- og obligasjonsmarkedet) på nærmere 98 mrd. kroner. Ved en eventuell renteoppgang vil inntektene fra disse øke og delvis motsvare effekten som en økt rente har på gjelden.

Dersom en tar hensyn til dette, kan kommunesektorens totale renteeksponering ved utgangen av 2019 anslås til om lag 230 mrd. kroner. Det innebærer at ett prosentpoeng høyere rente isolert sett vil belaste kommuneøkonomien med 2,3 mrd. kroner, eller nærmere 0,4 prosent av driftsinntektene. På kort sikt vil utslagene av en renteendring dempes ytterligere fordi kommunesektoren har bundet renten på deler av gjelden.

Kommunesektoren har også betydelige pensjonsmidler plassert i fond (livselskaper og andre pensjonsinnretninger). Ved utgangen av 2019 utgjorde pensjonsmidlene 544 mrd. kroner. Endringer i renten vil påvirke finansavkastningen på kommunesektorens oppsparte pensjonsmidler. Selv om det er vanskelig å si noe om de kortsiktige effektene av en renteendring, vil sektoren i denne sammenheng over tid ha fordel av en høyere rente. Det vil igjen gi kommunesektoren lavere pensjonspremier og lavere pensjonskostnader.

Selv om enkelte forhold tilsier at gjeldsbelastningen på kommunebudsjettene ikke har vært så stor som gjeldsstatistikken i utgangspunktet kan tyde på, har det – når pensjonsmidlene holdes utenfor – vært en klar økning i kommunesektorens gjeldsbelastning og renteeksponering. I 2003 var økonomien i kommunesektoren nesten nøytral overfor endret rente. Ved utgangen av 2019 tilsvarte renteeksponert gjeld i størrelsesorden 41 prosent av de samlede driftsinntektene. I årene 2014–2017 stabiliserte gjelden seg som andel av inntekt, jf. figur 11.1D, men de to siste årene økte gjeldsgraden noe igjen. Fylkeskommunene er i utgangspunktet mindre eksponert enn kommunene for endringer i rentenivået, og dette er nærmere omtalt i vedlegg 3. Høyere gjeld gjenspeiler det høye investeringsnivået som kommunesektoren har hatt de siste årene. Denne utviklingen må i hovedsak ses i sammenheng med en kombinasjon av høy befolkningsvekst og lav rente.

I figur 11.7 er liknende øvelse gjort for enkeltkommuner. Søylene viser hver enkelt kommunes netto renteeksponering, målt som andel av driftsinntektene, og kommunene er sortert stigende etter innbyggertall. Eksempelvis vil en renteeksponering på 50 prosent innebære at ved en økning i renten på ett prosentpoeng vil kommunens netto renteutgifter øke tilsvarende 0,5 prosent av driftsinntektene, før det tas hensyn til rentebindinger og eventuelt andre inntekter som kan være knyttet til renten (for eksempel utleieboliger der leieinntektene dekker rentene). Kommuner med en negativ verdi vil i utgangspunktet tjene på en renteoppgang.

De minste kommunene hadde lavest renteeksponering, tilsvarende i underkant av 10 prosent av driftsinntektene, og kommuner med 5 000–50 000 innbyggere hadde høyest. Gjeldsgraden varierte mer blant kommunene med under 3 000 innbyggere, mens spredningen var relativt lik for de øvrige kommunegruppene. Også blant de aller største kommunene var det store forskjeller i gjeldsgraden.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Kommuners evne til å bære gjeld vil være påvirket av en rekke faktorer. For eksempel vil forventet befolkningsutvikling, inntektsnivå, inntektsutvikling og økonomisk handlingsrom ha betydning både for investeringsbehovet og for evnen til å betjene gjelden. Figuren illustrerer like fullt at enkelte kommuner har betydelig høyere gjeld enn andre, og de vil i utgangspunktet være klart mer utsatt for endringer i rentenivået. Hvis det tas utgangspunkt i de ti kommunene som er mest eksponert for en endring i rentenivået, målt ved renteeksponert gjeld som andel av driftsinntektene, hadde disse kommunene en netto renteeksponert gjeld som var høyere enn de årlige driftsinntektene. Det vil si at en renteøkning på ett prosentpoeng vil binde opp mer enn én prosent av inntektene (før det tas hensyn til rentebindinger, renteeffekten på pensjonsmidlene, eventuelle leieinntekter og liknende).

Kommunesektorens kortsiktige gjeld

Kommunesektoren tar opp lån i ulike markeder. Banker og kredittforetak, der Kommunalbanken AS er den klart største enkeltaktøren i markedet, står bak over halvparten av låneopptakene til kommunal sektor, jf. figur 11.8.

¹ F.o.m. januar 2018 skiller ikke statistikken mellom sertifikatgjeld og obligasjonsgjeld.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

I årene fram til finanskrisen i 2008 ble kommuneforvaltningens gjeld i all hovedsak tatt opp i Kommunalbanken og Kommunekreditt. I årene etter finanskrisen har sertifikat- og obligasjonsmarkedet blitt en viktigere lånekilde for kommunene. Andelen av gjelden som har blitt tatt opp i sertifikat- og obligasjonslån økte fra 13 prosent i 2008 til oppunder 30 prosent i 2017. Veksten var spesielt sterk i sertifikatlån, det vil si lån med under ett års løpetid, særlig i 2014 og 2015, da om lag 1/3 av nye lån ble tatt opp i dette markedet.

I lys av denne utviklingen endret Kommunal- og moderniseringsdepartementet med virkning fra 1. januar 2017 finansforskriften for kommuner og fylkeskommuner. Forskriften stiller krav til kommunenes og fylkeskommunenes finansreglementer og kvalitetssikringen av disse. Både administrasjonens og lokalpolitikernes ansvar ble tydeliggjort. Endringen innebar et tydeligere krav om at refinansieringsrisikoen ved eventuelle kortsiktige låneopptak skulle synliggjøres i rapporteringen fra administrasjonen til kommunestyret og fylkestinget, og det kom også klarere fram at kommunene og fylkeskommunene skulle ta hensyn til – og ta stilling til – risikoen som knytter seg til å ta opp kortsiktige lån.

De påfølgende årene ble en betydelig mindre del av nye lån tatt opp i sertifikat- og obligasjonsmarkedet. Blant disse lånene var det samtidig en dreining fra sertifikatlån til obligasjonslån med lengre løpetid, og andelen sertifikatlån gikk derfor ned. Ifølge tall fra KOSTRA fortsatte denne utviklingen også i 2019.

Ettersom kommunene ved kortsiktig finansiering jevnlig må rullere lånene, kan kortsiktig finansiering innebære at kommunene påtar seg en ekstra refinansieringsrisiko som de ikke får ved lån med lang løpetid. Denne risikoen knytter seg til at kommunen ikke klarer å innfri sine forpliktelser ved forfall uten at det oppstår store kostnader i form av dyr refinansiering. For mindre beløp vil eventuelle vanskeligheter med å skaffe til veie rimelig finansiering kunne håndteres ved at kommunen i stedet trekker på egen likviditet når lånene forfaller. Kommuner som må refinansiere større beløp og ikke har tilstrekkelig likviditet, vil derimot være mer sårbare dersom refinansieringen må skje i et vanskelig marked.

Koronavirusutbruddet skapte stor uro i kapitalmarkedene, der behov for økt likviditet har ført til salg av lett omsettelige verdipapirer. Enkelte kommuner har selv valgt å finansiere seg kortsiktig for å kunne oppnå lavere rente, vel vitende om risikoen det gir for manglende eller vanskelig refinansiering og høyere rente ved forfall, jf. figur 11.9. For å legge til rette for at markedene fungerer best mulig, og for å unngå at kommunenes refinansiering av verdipapirer med kort løpetid bidrar til å forsterke stresset i markedene, ble egenkapitalen i Kommunalbanken vedtatt økt med 750 mill. kroner ved Stortingets behandling av Prop. 67 S (2019–2020). Dette vil gjøre Kommunalbanken i stand til å refinansiere en betydelig del av kommunegjelden som forfaller mot sommeren 2020.

Figur 11.9 viser de 103 kommunene og 9 fylkeskommunene som ifølge KOSTRA-tall hadde utestående sertifikatlån ved utgangen av 2019. Langs den horisontale aksen vises hvor stor andel sertifikatlånene utgjorde av kommunenes samlete gjeld, mens den vertikale aksen viser forholdet mellom den enkelte kommunes sertifikatlån og likviditet ved utgangen av 2019. Likviditeten omfatter kommunens bankinnskudd og plasseringer i sertifikater, obligasjoner og aksjer, det vil si verdipapirer som raskt kan omsettes ved behov. Dersom disse verdiene overstiger kommunens sertifikatgjeld (det vil si verdien langs den vertikale aksen er under 100), er ikke kommunene avhengige av å få tatt opp nye lån for å kunne løse inn sertifikatlånene ved forfall. Dersom sertifikatgjelden er betydelig større enn likviditeten, vil kommunen derimot kunne være mer sårbar dersom situasjonen i sertifikatmarkedet skulle endre seg.

Ettersom figuren illustrerer situasjonen ved utgangen av 2019, gir den ikke nødvendigvis et presist bilde av kommunens og fylkeskommunens refinansieringsrisiko. Likviditeten kan for eksempel endre seg fram til lånene forfaller, forfallene kan være spredt utover en lengre periode, og kommunene vil kunne benytte trekkrettigheter eller liknende. Hvis likviditeten i tillegg var unormalt liten ved årsskiftet, vil sertifikatgjelden framstå som relativt høy selv om sertifikatgjelden ikke er stor i forhold til kommunens økonomi. Kommuner og fylkeskommuner kan i tillegg ha refinansieringsrisiko knyttet til obligasjonslån. I henhold til innrapporterte regnskapstall vil i alt 7,5 mrd. kroner av obligasjonslånene ha forfall i 2020, og noe av dette vil måtte refinansieres. Figuren kan likevel tjene som en liten pekepinn på hvilken refinansieringsrisiko den enkelte kommune har påtatt seg.

Om lag 60 prosent av kommunene og fylkeskommunene som hadde tatt opp lån i sertifikatmarkedet, hadde ved årsskiftet tilstrekkelig likviditet til om nødvendig å løse inn sertifikatlånene uten behov for å ta opp nye lån.

¹ Det er knyttet stor usikkerhet til datakvaliteten. Det er grunn til å tro at ikke alle kommunene har fordelt kortsiktige og langsiktige lån på riktige kapitler i balansen. Det kan altså være at en større andel av lånene er tatt opp i sertifikater enn det tallene tilsier.

² Av hensyn til lesbarheten i figuren er ikke navnet på kommunen og fylkeskommunen tatt inn i de tilfellene sertifikatgjelden utgjør under 200 prosent av kommunens eller fylkeskommunens likviditet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Kommuneloven § 14-13 og tilhørende finansforskrift setter de overordnete rammene for hvordan kommunene og fylkeskommunene skal forvalte egen gjeld og egen likviditet. Den slår blant annet fast at det ikke skal tas vesentlig finansiell risiko, og midlene skal forvaltes på en slik måte at kommunen eller fylkeskommunen kan dekke sine betalingsforpliktelser ved forfall. Innenfor disse avgrensingene skal kommunestyret eller fylkestinget ut fra egen situasjon konkretisere hvor grensene skal gå gjennom fastsettelsen av et eget finansreglement. Å sette rammer for den kortsiktige gjelden er en naturlig del av et slikt finansreglement. Når kommunene og fylkeskommunene går ut i sertifikatmarkedet, skal de ha gjort sine egne vurderinger av risikoen som følger med å ta opp kortsiktige lån, og de skal ha tatt stilling til hvilken risiko kommunen eller fylkeskommunen kan håndtere.

12 Omfang og kvalitet i kommunale tjenester

I dette kapitlet redegjøres det for befolkningsutviklingen og en del sentrale indikatorer for utviklingen i de kommunale velferdstjenestene. Omtalen tar i første rekke for seg utviklingen fra 2013 til 2019, og da særlig utviklingen i løpet av det siste året.

Tallene er hentet fra KOSTRA, der ureviderte tall for 2019 ble publisert 16. mars 2020, Kommunalt pasient- og brukerregister (KPR) og Grunnskolens informasjonssystem (GSI). Indikatorene belyser utviklingstrekk innenfor barnehagesektoren, grunnskolen, videregående opplæring, barnevernet, omsorgssektoren og kommunehelsetjenesten.

Store deler av den kommunale og fylkeskommunale tjenesteproduksjonen er rettet mot bestemte aldersgrupper, og den demografiske utviklingen gir viktig informasjon om utviklingen i behovet for kommunale tjenester.

De viktigste målgruppene for kommunale og fylkeskommunale tjenester er barn og unge 1–18 år og innbyggere over 80 år. I perioden 2013–2019 økte antall innbyggere i disse gruppene marginalt med vel 3 000 personer, noe som isolert sett indikerer et begrenset økt behov for kommunale tjenester. Økningen i aldersgruppene 80 år og over var på i overkant av 9 000 personer, mens det var en nedgang i antall barn og unge med vel 6 000 personer. Samlet sett økte innbyggertallet med om lag 249 000 personer, tilsvarende 4,9 prosent, i perioden 2013–2019. Til sammenlikning økte innbyggertallet i aldersgruppene 1–18 år og over 80 år med 0,2 prosent i samme periode.

Gjennom 2019 gikk antallet barn og unge også noe ned. Det ble færre i de yngste barnekullene og i aldersgruppen 16–18 år. Antall barn og unge i grunnskolealder økte, men veksten var lavere enn i de foregående årene. Det ble flere eldre over 80 år. Samlet sett gikk innbyggertallet i aldersgruppene 1–18 år og 80 år og over ned med vel 1 000. Totalt økte innbyggertallet med i underkant av 39 000 i løpet av 2019, tilsvarende 0,7 prosent.

12.1 Barnehage

Etter en lengre periode med sterk vekst i barnehagesektoren, gikk antall barn i aldersgruppen 1–5 år noe ned etter 2013. Antall barn med barnehageplass har også blitt redusert, jf. figur 12.1A, men ikke like mye. Barnehagedekningen gikk dermed opp fra 90,0 prosent i 2013 til 92,1 prosent i 2019, jf. figur 12.1B. Halvparten av plassene var i kommunale barnehager.

For de eldste barna har dekningsgraden stabilisert seg rundt 97 prosent, mens den fortsatt gikk opp for 1–2-åringene i 2019. I 2019 gikk 84,3 prosent av 1–2-åringene i barnehage, en økning på 0,9 prosentpoeng fra året før.

Samtidig økte avtalt, ukentlig oppholdstid per barn med barnehageplass med 0,6 timer fra 2013 til 2019, jf. figur 12.1C. Fra 2018 til 2019 var den avtalte oppholdstiden tilnærmet uendret.

På tross av færre barn i barnehage og en relativt stabil oppholdstid, gikk ressursinnsatsen målt ved avtalte årsverk opp, både i de kommunale og i de private barnehagene, jf. figur 12.1D. I de kommunale barnehagene økte antall årsverk med nærmere 400 årsverk i 2019, tilsvarende vel én prosent.

Dette gjorde at bemanningstettheten i grunnbemanningen økte i 2019. Bemanningsnormen for barnehagene stiller krav om minimum én ansatt i grunnbemanningen per tre barn under tre år, og én ansatt per seks barn over tre år. Barn skal regnes for å være over tre år fra og med august det året de fyller tre år. Normen ble innført 1. august 2018, men barnehagene hadde ett år på å innfri kravet. Barnehager som ikke innfrir kravet etter 1. august 2019 må søke om dispensasjon. For å kunne sammenlikne barnehager med ulik sammensetning av barn, justeres det for alder og oppholdstid. I beregningen av barn per ansatt og barn per barnehagelærer teller derfor barn under tre år som to barn.

Kommunale barnehager har over tid hatt litt bedre bemanningstetthet enn private barnehager, og i 2019 var den i snitt på 5,7 barn per ansatt. De private barnehagene økte bemanningstettheten fra 6,0 i 2018 til 5,8 2019. Forskjellene mellom de kommunale og de private barnehagene har altså blitt mindre etter innføringen av bemanningsnormen.

Siden 2017 har andelen barnehager som oppfyller det nåværende kravet om maksimum 6 store barn per ansatt økt fra 55 til 94 prosent, jf. figur 12.1E. Totalt gikk det 16 400 barn i barnehagene som ikke oppfylte bemanningsnormen i 2019. Dette var en stor forbedring fra 2018, da tallet var 86 100.

Pedagognormen innebærer at det skal være minst én pedagogisk leder i grunnbemanningen for hvert syvende barn under tre år og minst én pedagogisk leder for hvert fjortende barn over tre år. Pedagognormen måtte bli innfridd innen 1. august 2018. Før dette var kravet henholdsvis ni og 18 barn per pedagogisk leder. Pedagogiske ledere må ha utdanning som barnehagelærer eller annen treårig pedagogisk utdanning med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet for inntil ett år om gangen, slik at en person som ikke oppfyller utdanningskravet kan jobbe som pedagogisk leder.

64 prosent av barnehagene oppfylte i 2019 pedagognormen uten dispensasjon, jf. figur 12.1F, en økning fra 53 prosent i 2018. I gjennomsnitt er det 13,6 barn per barnehagelærer. Ifølge Utdanningsdirektoratet manglet det rundt 3 100 årsverk på nasjonalt nivå for å oppfylle kravet om maks 14 barn per pedagogisk leder for alle barnehager, og vel 500 årsverk om barnehager med dispensasjon holdes utenom.

60 prosent av barnehagene oppfylte både bemanningsnormen og pedagognormen i 2019.

En stadig større andel av grunnbemanningen var utdannede barnehagelærere. I 2015 var andelen 37,5 prosent, mens den i 2019 hadde økt til 40,7 prosent. Tall for hver enkelt kommune er vist i figur 12.2, hvor kommunene er sortert etter innbyggertall. I kommuner med under 3 000 innbyggere, samt i de aller største kommunene, utgjorde barnehagelærere en mindre andel av grunnbemanningen. I kommunen med den høyeste andelen var 68 prosent av grunnbemanningen barnehagelærere, mens to kommuner rapporterte at de ikke hadde noen barnehagelærere i kommunen. Variasjonen var betydelig større i de små kommunene enn i de store.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Utdanningsdirektoratet

¹ Det veide snittet for de ulike gruppene er vist med de horisontale, blå strekene, og variasjonen innen hver gruppe er illustrert med standardavviket i de horisontale, grå linjene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

12.2 Grunnskole

Elevtallet i grunnskolen var lenge stabilt, men økte svakt i perioden 2013–2019, jf. figur 12.3A. Veksten var relativt sett noe sterkere i de private skolene, der 4,2 prosent av elevene går, enn i de kommunale.

Ressursinnsatsen, målt ved årstimer til undervisning, økte svakt gjennom perioden. Fra 2005 var det først og fremst spesialundervisningen som økte, jf. figur 12.3A og B. Andelen elever som fikk spesialundervisning økte fram til 2011, før den de neste årene ble lavere. Etter 2015 stabiliserte andelen seg på barne- og mellomtrinnet, mens den fortsatte å gå svakt nedover på ungdomstrinnet. Samtidig fikk elevene som hadde spesialundervisning i snitt flere timer, jf. figur 12.3C. Det har lenge vært et politisk mål å forbedre den tilpassede opplæringen slik at alle elever får et bedre læringsutbytte i den ordinære undervisningen. Samtidig har det vært et ønske om å redusere andelen som får spesialundervisning. Nedgangen i andelen som får spesialundervisning kan derfor ha sammenheng med at flere skoler har jobbet målrettet med å forbedre den tilpassede opplæringen innenfor rammen av det ordinære opplæringstilbudet, slik at behovet for spesialundervisning har blitt mindre. Andelen elever med spesialundervisning øker med elevtrinnene, jf. figur 12.3B.

De siste par-tre årene har også lærertettheten økt, jf. figur 12.3D. Indikatoren for gjennomsnittlig gruppestørrelse 2 er en indikasjon på elever per lærer i ordinær undervisning, hvor ressurser til spesialundervisning og undervisning i særskilt norskopplæring ikke regnes med. Gruppestørrelse 2 gikk ned på alle trinn i grunnskolen, men nedgangen var størst på 1.–4. trinn. Gjennomsnittlig gruppestørrelse 2 ble redusert fra 16,8 elever i 2013 til 16,0 elever i 2019.

Fra 2015 er det bevilget betydelige midler til flere lærere i grunnskolen, og fra høsten 2018 er det innført en norm for lærertetthet på 1.–10. trinn. Gruppestørrelse 2 skal være maksimalt 16 elever per lærer på 1.–4. trinn og maksimalt 21 elever per lærer på 5.–10. trinn. Fra og med høsten 2019 ble normen trappet opp til 15 på 1.–4. trinn og 20 på 5.–10. trinn. Normen gjelder på hvert hovedtrinn på skolenivå.

Tall per 1. oktober 2019 viste at 81 prosent av skolene oppfylte lærernormen på 1.–4. trinn, en økning på fem prosentpoeng fra året før. På 5.–7. trinn oppfylte over 92 prosent av skolene kravet, mens 86 prosent oppfylte kravet på 8.–10. trinn. Ifølge Utdanningsdirektoratet er det behov for nærmere 700 årsverk for at alle skolene skal oppfylle normen. I 2019 økte kommunenes avtalte årsverk med 1 200 i alt, tilsvarende om lag 1,2 prosent vekst fra året før, jf. figur 12.3E. Av disse var 1 100 årsverk til undervisning.

Gjennomsnittlige grunnskolepoeng for elevene i 10. klasse har økt jevnt de siste årene, jf. figur 12.3F, både nasjonalt og i alle fylker. Grunnskolepoeng er en samlet poengsum beregnet ut fra alle standpunkt- og eksamenskarakterene på vitnemålet, og danner grunnlag for opptak til videregående skole. Avgangselevene fra grunnskolen våren 2019 hadde i snitt 41,9 grunnskolepoeng. Jentene hadde i snitt 4,6 grunnskolepoeng mer enn guttene. Andelen elever uten grunnskolepoeng og andelen uten standpunktkarakterer varierer mellom ulike fag, men andelene som ble fritatt eller ikke hadde grunnlag for å få standpunktvurdering i norsk, engelsk, matematikk eller kroppsøving endret seg lite fra 2018 til 2019.

Tall for gjennomsnittlige grunnskolepoeng i hver enkelt kommune er vist i figur 12.4, hvor kommunene er sortert etter innbyggertall. For enkelte av de minste kommunene er populasjonen for liten til at Statistisk sentralbyrå kunne publisere resultatene. Grunnskolepoengene er her ikke korrigert for sosioøkonomiske faktorer.

De aller største kommunene hadde i snitt de beste resultatene. Gjennomsnittlige grunnskolepoeng varierte fra 34 i kommunen med de svakeste resultatene til vel 47 i kommunen med de beste resultatene, og variasjonen var klart størst i de små kommunene.

For skolefritidsordningen (SFO) var det i perioden 2013–2018 en liten og jevn reduksjon i andelen elever i SFO, etter at det i årene fram mot 2013 hadde vært en liten, men jevn økning. I 2019 økte andelen svakt igjen, og 60,8 prosent av barna i alderen 6–9 år hadde plass i SFO.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Grunnskolens informasjonssystem (GSI).

¹ Det veide snittet for de ulike gruppene er vist med de horisontale, blå strekene, og variasjonen innen hver gruppe er illustrert med standardavviket i de horisontale, grå linjene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

12.3 Videregående opplæring

Etter en lengre periode med sterk vekst i elevtallet på begynnelsen av 2000-tallet, flatet veksten ut, og siden 2013 har elevtallet vært relativt stabilt. Årskullene ble mindre, men en større andel av 16–18-åringene var i videregående opplæring, og antallet lærlinger og lærekandidater gikk opp, jf. figur 12.5A og B. En stadig mindre andel av elevene sluttet også i løpet av skoleåret. I 2013 sluttet 4,8 prosent, mens i 2019 var andelen redusert til 4,1 prosent.

Avtalte årsverk i videregående opplæring, hvor tallene ikke er sammenliknbare lengre tilbake enn til 2015, ble redusert i 2016 og 2017, før de økte de påfølgende to årene. I 2019 økte antall årsverk med om lag 200, tilsvarende 0,6 prosent. Lærertettheten økte noe fra 2018 til 2019, jf. figur 12.5C.

Etter opplæringsloven har alle ungdommer som har fullført grunnskolen rett til tre års videregående opplæring. De har rett til ett omvalg, dvs. inntil to år ekstra videregående opplæring, etter søknad. Ungdomsretten må tas ut i løpet av fem år, det vil si innen utgangen av det året personen fyller 24 år. I alt 76,1 prosent av 2013-kullet, som er det siste tilgjengelige året i statistikken, fullførte sin videregående opplæring med oppnådd studie- eller yrkeskompetanse i løpet av fem år, jf. figur 12.5D. Andelen som fullførte er den høyeste siden statistikken ble publisert for første gang for 17 år siden (kullet som startet i 1994). Andelen elever som fullførte innen fem år lå lenge rundt 70 prosent, men har økt de siste årene. For elevene som startet videregående opplæring i 2013, var økningen på 0,3 prosentpoeng fra året før.

Det er variasjon mellom fylkeskommunene i andelen som fullfører og består de enkelte utdanningsprogrammene, jf. figur 12.5E og F. Innenfor de studieforberedende utdanningsprogrammene var andelen av elever som fullførte innen fem år på 87,6 prosent. For de yrkesfaglige utdanningsprogrammene var andelen lavere, med 61,6 prosent. Variasjonen er også større mellom fylkene for yrkesfaglige enn for de studieforberedende utdanningsprogrammene. Innenfor begge var andelen høyest i Sogn og Fjordane (91,3 og 67,5 prosent for henholdsvis studieforberedende og yrkesfaglig) og lavest i Finnmark (henholdsvis 78,2 og 50,8 prosent).

Også mellom de forskjellige yrkesfaglige utdanningsprogrammene var variasjonen relativ stor. Mens det i snitt var 79,2 prosent av elevene i medier og kommunikasjon som fullfører innenfor fem år, var det kun 44,3 prosent av elevene i restaurant- og matfag som fullførte innenfor fem år.

Oppmerksomheten om å få elevene gjennom videregående opplæring har økt, og det jobbes mer systematisk både på skoleeiernivå og skolenivå. I tillegg er samarbeidet mellom fylkeskommunene og deres samarbeid med kommunene blitt bedre. Kunnskapsdepartementet har samarbeidet tett med fylkeskommunene, blant annet gjennom Program for bedre gjennomføring og før det Ny GIV. Det er identifisert kritiske faser i videregående opplæring, og arbeidet systematisk med tiltak knyttet til disse. Blant de tiltakene nasjonale myndigheter har tatt initiativ til er kompetanseutvikling av lærere og skoleledere for å gjøre undervisningen mer relevant og yrkesrettet og for å skape bedre sammenheng mellom fagene, bedre statistikk og kunnskapsgrunnlag, prosjektet NAV-veiledere i videregående opplæring og økt tilskudd til læreplasser.

¹ Årstallet tilsvarer kullet som startet videregående opplæring fem år tidligere. For eksempel henviser 2018 til elevene til 2013-kullet. Tall for 2014-kullet blir publisert 22. juni 2020.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Utdanningsdirektoratet.

12.4 Barnevern

Det kommunale barnevernet har ansvaret for barn bosatt i sin kommune og står for førstelinjetjenesten i barnevernet. Dette innebærer å håndtere alle oppgaver som i barnevernloven ikke er lagt til et statlig organ. Dette vil for eksempel omfatte vurderinger av bekymringsmeldinger, hjelpetiltak som veiledning og økonomisk støtte, tjenester som har samarbeidsflater med andre kommunale tjenester (barnehage, grunnskole, primærhelsetjenesten/helsestasjonene) og akuttberedskap. Det statlige barnevernet har på sin side ansvaret for andrelinjetjenesten, for institusjoner, spesialiserte fosterhjem eller spesialiserte hjelpetiltak.

Omfanget av de kommunale barnevernstjenestene økte kraftig i flere år. Antall årsverk, antall undersøkelser og antall barn som tok imot hjelp fra barnevernet gikk opp, jf. figur 12.6A og C, også når det blir sett opp mot veksten i antallet barn og unge. Mens det fram mot 2015 var en tendens til at en stadig større andel av barna mottok omsorgstiltak, kan økningen de påfølgende par årene hovedsakelig forklares ved at flere barn mottok hjelpetiltak. Fra 2017 til 2019 gikk antall undersøkelser og tiltak ned, og det ble også færre årsverk, men andelen barn med undersøkelse og barn med barnevernstiltak var stabile, jf. figur 12.6B.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Et hovedskille når det gjelder tiltak, går mellom barn og unge som mottar hjelpetiltak i hjemmet, og barn og unge som er plassert utenfor hjemmet. Definisjon av omsorgstiltak er barn som barnevernet har overtatt omsorgen for gjennom vedtak i fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker, mens hjelpetiltak inkluderer alle øvrige tiltak, også barn som er plassert utenfor hjemmet.

Tallene for barn plassert utenfor hjemmet inkluderer både de barna som barnevernet har overtatt omsorgen for, og barn som er plassert utenfor hjemmet, hvor plasseringen er hjemlet som et hjelpetiltak eller som et akuttvedtak. Ettersom ett barn kan ha flere tiltak og flere plasseringer i løpet av året, er dette kun oppgitt ved utgangen av året. Av de nærmere 38 000 barna med barneverntiltak ved utgangen av 2019, hadde om lag 61 hjelpetiltak i hjemmet, mens 39 prosent var plassert utenfor hjemmet. Over lengre tid var det en sterkere vekst i tallet på barn som ble plassert utenfor hjemmet, men siden 2014 har disse andelene vært relativt stabile.

Når barnevernstjenesten har grunn til å anta at et barn har behov for hjelp fra barnevernet, skal de undersøke barnets omsorgssituasjon. Hvis det er grunnlag for å åpne undersøkelse, skal barnevernstjenesten snarest og senest innen tre måneder undersøke innholdet i bekymringsmeldingen. Over tid har saksbehandlingstiden ved undersøkelsene gått ned. I 2013 ble 75 prosent av undersøkelsene behandlet i løpet av tre måneder, mens i 2019 ble 89 prosent behandlet innen fristen. Tilsvarende andeler for hver enkelt kommune er vist i figur 12.7, hvor kommunene er sortert etter innbyggertall. For enkelte av de minste kommunene er populasjonen for liten til at Statistisk sentralbyrå kan publisere resultatene for kommunen.

For flertallet av barna og familiene som kommer i kontakt med barnevernet, er det tilstrekkelig med hjelpetiltak i hjemmet (hovedsakelig råd og veiledning, tilbud om besøkshjem og avlastningstiltak, økonomisk hjelp og deltakelse i ansvarsgruppe og samarbeidsteam), jf. figur 12.6D, som viser barn og unge med ulike tiltak ved utgangen av 2019. Plassering av barn og unge utenfor hjemmet er bare aktuelt dersom barnevernets hjelpetiltak ikke er tilstrekkelig for å sikre barnet en forsvarlig omsorgssituasjon.

¹ Det veide snittet for de ulike gruppene er vist med de horisontale, blå strekene, og variasjonen innen hver gruppe er illustrert med standardavviket i de horisontale, grå linjene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

12.5 Helse og omsorg

For omsorgstjenestene manglet statistikken fra Kommunalt pasient- og brukerregister (KPR) ved publiseringen av KOSTRA-tallene 16. mars 2020. Det gjorde at informasjon for 2019 om tjenestemottakere i den kommunale omsorgstjenesten ikke forelå på tidspunktet for framleggelse av denne proposisjonen. Her omtales derfor utviklingen i hjemmetjenester og institusjonsbasert omsorg fram til og med 2018. Årsverk for 2019 ble derimot publisert.

Omfanget av omsorgstjenester har økt over tid. Samtidig har det vært en dreining i retning av at det gis mer hjemmebaserte omsorgstjenester, jf. figur 12.8A. Dette har sammenheng med at det ble flere eldre innbyggere, særlig i aldersgruppen over 90 år, og at det var en sterk økning i antall yngre mottakere (under 67 år). Om lag 40 prosent av personene som mottok omsorgstjenester i 2018 var under 67 år. I aldersgruppen 80–89 år gikk innbyggertallet ned, og i tillegg mottok en lavere andel personer i denne aldersgruppen også omsorgstjenester, jf. figur 12.8B og C.

I perioden 2013–2018 ble den institusjonsbaserte omsorgen i større grad forbeholdt dem med størst behov, jf. figur 12.8A. Nedgangen i den institusjonsbaserte omsorgen kom blant personer med avgrenset eller middels bistandsbehov, mens tallet på mottakere med omfattende bistandsbehov økte svakt. Innen hjemmetjenesten var tallet på mottakere med avgrenset bistandsbehov tilnærmet uendret i samme periode, og økningen kom i sin helhet blant personer med middels til omfattende bistandsbehov.

Samlet sett viser utviklingen over tid en betydelig endring i hvilke grupper som mottar hjemmetjenester, og den gjennomsnittlige pleietyngden per tjenestemottaker økte både for institusjonsbasert omsorg og for hjemmetjenesten fram til 2018.

Ressursinnsatsen økte betydelig i perioden 2015 til 2019, med i gjennomsnitt 2,5 prosent årlig, jf. figur 12.8D. I 2019 økte antall årsverk med nærmere 4 400. En høyere andel av de brukerrettede årsverkene hadde også helsefaglig utdanning, jf. figur 12.8E. Det var likevel stor variasjon mellom kommuner, jf. figur 12.9. I figuren er kommunene sortert etter innbyggertall. Andelen med helseutdanning er i snitt relativ stabil på tvers av kommunestørrelse, men de varierer mer blant de små kommunene enn blant de større. I kommunen med lavest andel hadde kun 53 prosent helsefaglig utdanning.

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten har blitt bygd ut, og målt per 10 000 innbyggere i alderen 0–20 år økte antall avtalte årsverk fra 33,6 i 2015 til 44,5 i 2019. Også legedekningen og fysioterapidekningen har økt over tid, men var om lag uendret fra 2018 til 2019.

Innen rusomsorg og psykiatri har det det blitt flere årsverk av sykepleiere og personer med videreutdanning i psykiatrisk helsearbeid i kommunene. Førstnevnte økte fra 4,3 til 4,6 årsverk per 10 000 innbyggere fra 2015 til 2019, mens sistnevnte økte fra 8,0 til 8,5 i samme periode. Også årsverk av personer med videreutdanning i rusarbeid økte i perioden, fra 2,5 årsverk per 10 000 innbyggere i 2015 til 3,1 i 2019.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

¹ Det veide snittet for de ulike gruppene er vist med de horisontale, blå strekene, og variasjonen innen hver gruppe er illustrert med standardavviket i de horisontale, grå linjene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.