7 Avgrensingar i lagringsretten, klausulering og sletting av digitalt materiale i nettarkivet

7.1 Bakgrunn og gjeldande rett

Etter personopplysningslova er eit av vilkåra for å kunne behandle sensitive personopplysningar at dette er nødvendig for historiske, statistiske eller vitskaplege formål, og at samfunnsinteressene ved slik behandling klart overstig ulempene dette kan gi for den enkelte, jf. § 9 bokstav h. Kulturdepartementet meiner det er formålstenleg at denne avveginga blir gjord av lovgivaren når det gjeld pliktavlevering, og at behandling av personopplysningar i det materialet som blir lagra i nettarkivet, blir regulert særskilt i pliktavleveringslova.

Pliktavleveringslova har i dag ei særskild føresegn i § 7 om pliktavlevering av inndregne dokument. Det er to vilkår som må vere oppfylte for at slike dokument skal vere avleveringspliktige. For det første skal dokumentet ha vore tilgjengeleg for allmenta i kortare eller lengre tid før det blir drege inn. For det andre skal utgivaren ha meint å gjere dokumentet tilgjengeleg for allmenta. Til dømes vil bøker som blir trekte frå den opne marknaden av personvernomsyn, likevel vere avleveringspliktige. Etter denne føresegna oppbevarer Nasjonalbiblioteket i dag ein rad dokument som er klausulerte.

7.2 Høyringa

Høyringsnotatet viste til at det er ei utfordring å sameine prinsippet om eigedomsrett til eigne personopplysningar med prinsippet i pliktavleveringa om mogleg verdi som kjelde i framtida. Departementet tok utgangspunkt i at det ikkje kan vere opp til kvar enkelt å bestemme kva som skal vere kjelde for forsking i framtida. Lovgivaren må avvege det kulturhistoriske perspektivet mot behovet for eit tilstrekkeleg personvern.

Høyringsnotatet la opp til at dei personvernproblemstillingane som vil kunne oppstå ved innsamling og lagring av alle allment tilgjengelege nettdokument, skal sikrast gjennom reglar om opnar for rett til tilsvar, klausulering eller i nokre tilfelle sletting av særleg personsensitivt materiale. Samtidig foreslo departementet strenge reglar om avgrensing av tilgangen til personsensitivt materiale. Tilgangsspørsmålet er behandla nærare i kapittel 8.

Høyringsnotatet la vidare opp til at materiale som kan søkjast klausulert eller sletta, må vere av ein såpass personsensitiv karakter at det ikkje bør vere tilgjengeleg i noko format, sjølv langt fram i tid, eller at det må vere heilt klart at den personsensitive informasjonen aldri skulle vore gjord allment tilgjengeleg.

Ved innsamlinga av nettdokument vil ein utilsikta kunne få med ulovleg materiale. Dette kan vere materiale som er gjort tilgjengeleg i strid med opphavsrettslovgivinga eller personvernlovgivinga, eller dokument som straffelova har eit forbod mot, til dømes barnepornografi. Det kan også tenkjast at ein vil kunne få med materiale som aldri har vore meint for allmenta. Dette vil vere materiale som skal klausulerast eller slettast.

7.3 Høyringsinstansane

Det er ti av høyringsinstansane som uttala seg om dette spørsmålet.

Nasjonalbiblioteket, NTNU Universitetsbiblioteket, Universitets- og høgskolerådet, Landslaget for lokal- og privatarkiv, Norsk Bibliotekforening, Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening, Norsk medieforskerlag og Østfold fylkeskommune støttar forslaget til departementet.

Nasjonalbiblioteket skreiv at tilgangen til å slette i samlinga bør avgrensast, og at det ikkje bør vere mogleg å reservere seg mot innsamling. Nasjonalbiblioteket bad vidare om ei klargjering av kriterium for klausulering og sletting, og dei støtta skiping av ei nemnd. Dei skreiv dette om sletting i nettarkivet:

Departementet foreslår at det i særlige tilfeller skal kunne søkes om at materiale som er samlet inn fra nett skal kunne klausuleres og i noen tilfeller slettes. Nasjonalbiblioteket har lang erfaring med klausulering av materiale, og denne lar seg godt overføre på digitale dokumenter.

Høringsnotatet skisserer to kategorier av dokumenter som kan klausuleres eller slettes. […] Selv om Nasjonalbiblioteket er enig i at dette vil være materiale som det vanskelig kan forsvares at skal bevares for ettertiden, vil vi oppfordre til at adgangen til å slette materiale i den nasjonale samlingen begrenses i størst mulig grad.

Norsk medieforskerlag meinte at det er uheldig at materiale ikkje har blitt samla inn dei siste åra, og åtvara dessutan mot å opne for å slette i nettarkivet. Dei skreiv:

Situasjonen de siste fire årene, der slikt materiale ikke er systematisk bevart, har vært svært uheldig, særlig fra et forskningssynspunkt. NML mener derfor den nye loven bør inneholde bestemmelser som sikrer at en liknende situasjon ikke oppstår ved nye digitale innovasjoner som utfordrer forholdet mellom avleveringsplikt og personvernhensyn. Man bør f.eks. gi Nasjonalbiblioteket en mulighet til å samle inn materialet og på basis av en eventuell senere lovendring vurdere om noe må slettes/klausuleres av personvernhensyn.

NML er likevel bekymret for at departementet […] åpner for sletting av historisk materiale. Vi vil anbefale at muligheten for å kreve inngrep mot sensitive personopplysninger i det arkiverte materialet begrenses til klausulering. Det vil gi enkeltpersoner tilstrekkelig vern, men samtidig sikre at historien ikke går tapt.

Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet meinte det er viktig at det blir etablert gode og funksjonelle rettar knytte til retting, klausulering og sletting. Dei skreiv:

Etter personopplysningslovens regler skal vurderinger av hvorvidt behandling av personopplysninger er nødvendig, foretas i forkant av innsamlingen. KUD argumenterer for at det bør være en vid adgang til å høste nettsider, ettersom man ikke på forhånd kan vite hvilket materiale som er av kulturhistorisk interesse. Dette vil kunne innebære at mye materiale som sannsynligvis ikke er ment tilgjengeliggjort for allmennheten, vil høstes for ettertiden. Dette vil kunne være problematisk i forhold til personvernet og bør tas i betraktning ved fastsettelse av tilgangsstyring. Det er også viktig at eigarane av opplysningane tilkjennes gode og praktiserbare rettigheter til retting, klausulering og sletting.

Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet hadde også merknader til særskilde problemstillingar knytte til korleis barn bruker Internett. Om dette skreiv dei:

En utvikling som i liten grad er problematisert i høringsnotatet, er den økte deltakelsen fra mindreårige, og de muligheter og utfordringer dette innebærer. Det er viktig å ivareta barns personvern fordi de ikke i samme grad som voksne er i stand til å skille mellom hva som bør holdes i den private sfæren, og hva som kan inngå i det offentlige liv (ofte omtalt som «backstage» og «frontstage»). Blogger, åpne kommentarfelt og sosiale medier har gjort det mulig for barn å delta i offentligheten uten at det utøves noen form for profesjonelt redaksjonelt ansvar. På grunn av den store mengden materiale produsert av barn på internett, tilsier hensynet til barns personvern at man bør gjøre konkrete vurderinger før man høster enkelte typer materiale på nett. Slik kan man sikre at ikke materiale som barna selv har ment skal holdes i den private sfære, automatisk høstes for ettertiden uten deres samtykke.

Datatilsynet viste til arbeidet med ny personvernforordning der «retten til å bli gløymt» er foreslått nedfelt, og meinte at dette personvernprinsippet må leggjast til grunn både med omsyn til innsamlinga av nettmateriale og rettar som retting, sletting og klausulering. Datatilsynet meinte også at anonymisering av nettarkivet er eit personvernkompenserande tiltak som bør vurderast på nytt. Vidare meinte Datatilsynet at vilkåra for å få sletta dokument frå nettarkivet er for strenge, ved at ein berre kan krevje sletta materiale som inneheld sensitive personopplysningar. Dei skreiv:

Datatilsynet er enig i beskrivelsen av at det digitale samfunn har «mange stemmer». Det er et gjennomgående trekk ved forslaget at disse stemmene skal bevares, og at det skal skje uavhengig av hvem de er, hva de har ytret og om de har uttrykt noe ønske om at deres ytringer skal bli gjenstand for bevaring og forskning til evig tid. Tvert imot foreslås det at ytringene, gjerne av privat karakter, skal bevares selv om de har truffet tiltak for å forhindre det.

Datatilsynet er ikke enig i dette utgangspunktet. I høringsbrevet vises det blant annet til forslaget til ny personvernforordning, der prinsippet om retten til å bli glemt foreslås lovfestet. Dette innebærer at borgerne skal ha mulighet til å legge ting bak seg og til å kreve at digitalt innhold de ønsker å slette rent faktisk skal bli slettet. Det er positivt at departementet i høringsbrevet omtaler dette prinsippet, men Datatilsynet mener dette prinsippet langt på vei settes til side i utformingen av forslaget. Det uttrykkes bl.a. på side 31 at «det [kan] ikke være opp til hver enkelte å bestemme hva som skal befinne seg i fremtidens forskningsmessige kildemateriale». Dette knesetter det motsatte prinsipp, nemlig at den enkeltes selvbestemmelse må vike for andre hensyn. Nå har departementet riktig nok foreslått klausulering og mulighet for sletting, dog svært begrenset, men dette vil ikke i tilstrekkelig grad kompensere for det inngrepet en slikt overordnet føring vil ha i den enkeltes personvern.

[…] Datatilsynet driftet tjenesten slettmeg.no i to år og vi mottok en rekke henvendelser fra personer som ønsker innhold slettet som ikke var av sensitiv karakter i personopplysningsloven men allikevel gjaldt opplysninger de fleste vil synes er ømtålig og følsomme (for eksempel økonomiske forhold). Adgangen til å kreve materiale slettet bør derfor utvides til også å gjelde annet innhold enn det som er sensitivt.

7.4 Vurderinga til departementet

Det kan vere ei utfordring å sameine prinsippet i personvernet om eigedomsrett til eigne personopplysningar med prinsippet i pliktavleveringa om mogleg kjeldeverdi i framtida. Departementet held fast ved at det ikkje kan vere slik at det er opp til kvar enkelt å bestemme kva allment tilgjengelege nettdokument som skal vere kjelde for forsking og dokumentasjon i framtida. Lovgivaren må derfor avvege det kulturhistoriske perspektivet mot behovet for eit tilstrekkeleg personvern.

I høyringsrunden er det uttrykt uro for at staten sit på personopplysningar som kan brukast i andre samanhengar enn det dei var meinte for. Sidan det som ligg i nettarkivet, er informasjon som i utgangspunktet har vore tilgjengeleg for allmenta, kan ikkje departementet sjå at faren for myndigheitsmisbruk av dette materialet skal vere spesielt stort. Det er heller ikkje slik at kven som helst av framtidige arbeidsgivarar eller andre som ønskjer å undersøkje kva enkeltpersonar har lagt ut om seg sjølve på eit eller anna tidspunkt, skal ha tilgang til dette arkivet. For å få tilgang til arkivet må den som ønskjer tilgang, vise at det faktisk skal brukast til forsking eller dokumentasjon,og tilgang til uredigerte sider som inneheld personsensitive opplysningar, vil vere tilgjengelege for forsking berre i lokala til Nasjonalbiblioteket.

For å kunne sikre personvernomsyn på ein god måte er utfordringa å avklare gråsona mellom det som blir rekna som allment tilgjengeleg, og det som blir rekna som privat i det digitale rommet. Døme på nettsider som kan vere i gråsona, er sosiale medium, nettsamfunn, brukarstyrte fora og private bloggar. Vilkåra i lova er at det berre er dei sidene som er opne for allmenta, som skal kunne samlast inn. I dette ligg det at dersom ein blogg er passordverna eller ei facebookside er reservert for godkjende venner, skal dei heller ikkje samlast inn.

For dei meir private sidene innanfor sosiale medium som ikkje er passordverna, men der innhaldet klart er meint berre å skulle gjerast kjent for ein lukka krets, foreslår departementet å opne for at Nasjonalbiblioteket, etter søknad, gjer ei konkret vurdering av om heile eller delar av sida bør klausulerast eller i yttarste konsekvens slettast. Behandlinga vil skje på særlege vilkår. Slike sider kan vere av kulturhistorisk interesse og bør derfor i ein del tilfelle kunne bevarast, men terskelen for å klausulere slike sider ved førespurnad frå den som har oppretta dei, bør vere relativt låg. Det blir også lagt opp til at det skal vere høve til å knyte eit tilsvar, motinnlegg eller ein merknad til konkrete nettdokument. Retten til tilsvar er omtalt nærare i kapittel 9.

Nettarkivet vil bestå av allment tilgjengeleg materiale frå Internett. Utstrekt sletting og redigering av slikt materiale vil kunne innebere ei uriktig attgiving av historia og vere ei form for historieforfalsking. Utgangspunktet er at nettarkivet skal gi eit bilete av det norske Internettet slik det var på innsamlingstidspunktet, som dokumentasjon av norsk kultur- og samfunnsliv. Det vil utgjere eit eineståande kjeldemateriale for forskinga. Truverdet til forskinga er avhengig av at det ikkje blir redigert i kjeldene, og det er avgjerande at det ikkje skjer inngrep i arkivintegriteten.

Departementet erkjenner at det kan vere problematisk at det blir lagra informasjon som den registerte verken har ønskt å leggje ut eller har gjort allment tilgjengeleg sjølv. Departementet foreslår derfor at vilkåret for å kunne krevje informasjon klausulert eller sletta ikkje blir knytt opp mot at det dreier seg om sensitive personopplysningar, men at det er personopplysningar på private nettsider som ikkje er allment kjende. Døme på dette er informasjon om økonomiske eller familiære forhold. Dette gir ein betre rett til klausulering eller sletting enn forslaget i høyringsnotatet.

Når det skal gjerast ei vurdering av om personopplysningane er allment kjende, må det vurderast om materialet faktisk har hatt eit avgrensa publikum. I den samanheng er det mellom anna relevant kor mange treff sida har hatt, og om sideeigaren har prøvd å setje i verk tiltak for å avgrense tilgangen til sida. Det kan også tenkjast situasjonar der det er klart at personopplysningane aldri skulle vore gjorde allment tilgjengelege. Slike situasjonar kan til dømes oppstå på bakgrunn av tekniske eller menneskelege feil.

Også der personar sjølv har lagt ut informasjonen på nett vel vitande om at informasjonen vil vere tilgjengeleg for allmenta, vil det i særskilde tilfelle kunne oppfattast så belastande at informasjonen blir verande tilgjengeleg, at det bør vurderast om personopplysningane skal klausulerast eller slettast frå det nasjonale minnet.

Det kan tenkjast situasjonar der myndige personar har tilgjengeleggjort personsensitiv informasjon om seg sjølv på private nettsider, bloggar eller andre sosiale medium, men at dei i ettertid oppfattar dette å vere til vesentleg ulempe for seg sjølve. Departementet erkjenner at det er behov for ei løysing som opnar for at privatpersonar i særskilde tilfelle kan søkje om at personopplysningar i dokument dei sjølve har gjort allment tilgjengeleg, skal klausulerast eller slettast frå nettarkivet. Opplysningane kan ha blitt publiserte på nett på eit tidspunkt da ein ikkje var i stand til å sjå konsekvensane av publiseringa, til dømes ved sjukdom, eller det kan vere at ein i ettertid opplever at ytringane har blitt ei stor belastning. Departementet meiner at når ein vurderer kva som skal reknast som vesentleg ulempe, bør det leggjast vekt på synspunkta til den registrerte. Dette inneber ikkje at ein kan krevje å få alle opplysningar om seg sjølv klausulerte eller sletta, men at vedkomande må vise til kva personopplysningar og ytringar i konkrete enkeltdokument det gjeld. Behovet den enkelte har for klausulering eller sletting skal også vegast opp mot interessa samfunnet har for at nettsida blir bevart for ettertida.

Barn har eit særleg behov for personvern. I dag er mange barn og unge aktive på Internett og publiserer store mengder informasjon om seg sjølve og andre på private heimesider, bloggar og i sosiale medium. Det finst mange døme på at barn har lagt ut bilete og opplysningar som dei seinare har angra på, og som har fått konsekvensar barnet ikkje kunne skjønne på førehand. Departementet foreslår at informasjon som ikkje er allment kjend, og som gjeld barn under 18 år og andre personar som ikkje er myndige, blir klausulert eller sletta på førespurnad. Barn over 12 år bør ha rett til å bli høyrde i saka dersom dette er nødvendig. I dei situasjonane der ein mindreårig person og føresette er usamde om sida skal slettast, meiner departementet at dokumentet bør klausulerast, og at saka kan vurderast på nytt når personen har blitt myndig. Dersom personen var mindreårig på det tidspunktet informasjonen gjeld for, er det rimeleg at det er dette som avgjer om ein kan krevje at informasjonen blir sletta eller klausulert. Dette inneber til dømes at informasjon som stammar frå den tida personen var mindreårig, kan krevjast klausulert eller sletta sjølv etter personen er blitt myndig.

Personvernkommisjonens rapport peiker på at ein må vurdere om mottakaren av materialet har ei plikt til å anonymisere identifiserbare opplysningar når formålet med bruk av opplysningar er oppfylt. Dette er eit lovkrav i dag, jf. personopplysningslova § 28. Det kan stillast spørsmål ved om det kulturhistoriske formålet kan seiast å vere oppfylt. Tilsvarande krav er også tekne inn i utkastet til ny personvernforordning. Sjølv om forordningsutkastet enno er til behandling, er det interessant at det der er teke inn eit unntak frå kravet dersom formålet ikkje kan oppfyllast med anonymiserte data, jf. artikkel 83 (1). I denne vurderinga, der lovgivaren skal ta stilling til behandlinga av personopplysningar, kan det vere rimeleg å leggje det same omsynet til grunn. Det er grunn til å gå ut frå at dokumenta vil kunne miste den kulturhistoriske verdien ved at informasjonen blir anonymisert, og at formålet med behandlinga er å ta vare på heile dokumentet nettopp av kulturhistoriske årsaker.

Pliktavlevert materiale som grunnlag for forsking og dokumentasjon vil ikkje i tilstrekkeleg grad kunne oppfylle formålet sitt med anonymiserte data. Det pliktavleverte materialet skal mellom anna danne ei samling av det norske forfattarar, skribentar, fotografar og filmskaparar har gjort tilgjengeleg for allmenta, uavhengig av format. For at det skal vere mogleg å nytte nettarkivet som kjelde til forsking og dokumentasjon, er det avgjerande at dei som skal ha tilgang til arkivet, kan søkje på personopplysningar, så som namnet på forfattaren eller informasjon om omtalte personar. Dei ideelle rettane til opphavsmennene tilseier også at namnet på forfattar eller fotograf blir knytt til det verket dei har skapt. Ein biograf som leiter opp informasjon om livet til den biograferte i nettaviser, elektroniske tidsskrifter, omtalar på bloggar eller andre digitale dokument, er avhengig av at arkivet er så fullstendig som mogleg, og at ein også kan identifisere ytringar frå den biograferte frå fortida, før vedkomande blei kjend. Eit anonymisert nettarkiv vil ikkje kunne oppfylle formålsparagrafen i pliktavleveringslova.

Når det gjeld nettdokument som er ulovlege etter anna lovgiving, meiner departementet at dei kan delast i to kategoriar:

Dokument som etter straffelova1 er ulovlege å sitje på, meiner departementet bør bli sletta frå nettarkivet med det same Nasjonalbiblioteket oppdagar dei. Dette vil til dømes gjelde barnepornografi etter straffelova § 204 a.

Dokument som inneheld informasjon som er lagd ut på Internett i strid med opphavsrettslege eller personvernrettslege føresegner og er hausta inn i nettarkivet, kan i staden klausulerast etter avtale med opphavsmannen eller den informasjonen gjeld med det same Nasjonalbiblioteket blir merksam på dokumentet. Dokumenta bør klausulerast i minimum 15 år. Ein slik praksis korresponderer med gjeldande føresegn i pliktavleveringslova § 7, som slår fast at også inndregne dokument skal avleverast, men klausulerast. I nokre tilfelle kan ein også vurdere å slette materialet.

7.5 Forslag frå departementet

Departementet foreslår ein heimel som opnar for klausulering eller i somme tilfelle sletting av sider som ikkje er underlagde redaktøransvar etter mediefridomslova § 3.2 Det som kan krevjast klausulert eller sletta, er materiale som ikkje har vore meint for allmenta, utvilsamt feilaktig utlagt materiale og materiale om tredjeperson som denne ikkje har gjort kjent for allmenta. I tillegg kan det i særskilde tilfelle opnast for klausulering eller sletting av materiale som ein person sjølv har gjort allment tilgjengeleg, dersom det vil vere til særleg ulempe for vedkomande at opplysningane blir bevarte i nettarkivet og gjorde tilgjengelege for forskingsformål. Departementet foreslår i tillegg at krav om klausulering eller sletting alltid skal oppfyllast der opplysningane gjeld barn under 18 år eller personar under verjemål med fråtaking av rettsleg handleevne.

For dei tilfella der Nasjonalbiblioteket avslår ein søknad om klausulering eller sletting, vil Kulturdepartementet nemne opp ei eiga nemnd til å avgjere klagar på avslag. Nemnda vil bestå av tre personar med ein jurist som leiar og éin medlem oppnemnt etter forslag frå Datatilsynet og éin etter forslag frå Nasjonalbiblioteket. Kongen vil fastsetje nærare føresegner om nemnda. Departementet legg til grunn at nemnda skal vere ein tryggingsventil, og at saksmengda ikkje vil vere særleg omfattande.

Klausulering inneber at informasjonen ikkje skal takast ut av nettarkivet, men at han blir tilgangsavgrensa på ein slik måte at det i eit nærare spesifisert tidsrom ikkje blir gitt tilgang til materialet sjølv om nokon skulle søkje om det. I utgangspunktet bør klausulering på bakgrunn av personvernomsyn gjelde i 60 år, som svarer til den alminnelege teieplikta etter forvaltningslova. I nokre tilfelle kan det vere aktuelt med ein lengre klausuleringsperiode, til dømes at materialet ikkje skal gjerast tilgjengeleg før etter at den som er omtalt, er død. I nokre typar saker er det fastsett teieplikt ut over 60 år, til dømes barnevernssaker (80 år) og adopsjonssaker (100 år). Departementet meiner elles at det i kvart enkelt tilfelle bør gjerast ei konkret vurdering av om det er særskilt behov for ei lengre klausulering enn 60 år.

Personar som meiner at det ligg informasjon om dei sjølve i nettarkivet som er ulovleg lagd ut etter anna lovgiving, kan ta kontakt med Nasjonalbiblioteket og be om at denne informasjonen blir klausulert og i spesielle tilfelle sletta. Departementet foreslår at dokumenta i slike tilfelle bli klausulerte i minst 15 år.

Departementet foreslår ein ny § 4 b som skal regulere behandling av personopplysningar i nettarkivet. Krypterte dokument skal ikkje lagrast i nettarkivet. Dette er ikkje dokument som er å rekne som allment tilgjengelege.