4 Utvikling i foredlings- og omsetningsledd
4.1 Innledning
Jordbruks- og handelspolitiske forhold, markedsordninger og prisutvikling på råvarer har stor betydning både for næringsmiddelindustri og omsetning. Landbrukspolitikken, og utformingen av virkemidlene i jordbruksavtalen, må som følge av dette ha alle ledd i kjeden fra jord til bord som perspektiv. Matindustrien er Norges største industri, både regnet etter sysselsetting og etter verdiskaping. Sysselsettingen i matindustrien er mer enn dobbelt så stor som den nest største industrien i Norge, metallvareindustrien, ifølge industristatistikkens næringsinndeling.
Betydelige deler av næringsmiddelindustrien foredler norskproduserte råvarer, samtidig som den i økende grad er eksponert for internasjonal konkurranse.
4.2 Utviklingen i internasjonale matvaremarkeder
Matvaremarkedene globalt har det siste året vært preget av uro og sterk kostnadsøkning på viktige innsatsfaktorer som energi, gjødsel, bygningsmaterialer og andre råvarer til produksjonen. Dette har igjen ført til sterk økning i matvareprisene. I mars 2022 nådde FAOs matvareprisindeks sitt høyeste nivå siden den ble etablert i 1990.
Pandemien har videre bidratt til usikkerheten i matvaremarkedene, særlig utfordringer knyttet til logistikk og forutsigbarhet i transport av varer, og også tilgang på arbeidskraft til jordbruk og industri.
Russlands angrep på Ukraina har forsterket uroen i et allerede presset globalt matvaremarked. De langsiktige konsekvensene for regionens matproduksjon, og den globale handelen med mat- og fôrvarer, er fortsatt usikre. Selv om Russland og Ukraina er relativt små økonomier globalt, er de betydelige eksportører av viktige matvarer, innsatsvarer til matproduksjon, mineraler og energi. Krigen har allerede resultert i økonomiske og finansielle sjokk, spesielt i råvaremarkedene, hvor prisene på olje, gass, gjødselkomponenter, hvete og oljefrø er svært høye. De høye prisene på matvarer vil spesielt ramme sårbare i lavinntekts- og importavhengige land hardt.
Korn og oljefrø er de viktigste varene i den globale matvarehandelen. Både Russland og Ukraina er globale nøkkeleksportører av disse varene. Transporten foregår hovedsakelig i bulk sjøruten. Kamphandlinger i fruktbare områder, stengte havner i Ukraina, kombinert med sanksjoner mot Russland, har bidratt til å presse verdensmarkedsprisene på hvete og oljefrø oppover.
De makroøkonomiske konsekvensene for Europa forventes å bli betydelige, gitt geografisk nærhet, handelsmønster og energiavhengighet av Russland. Sanksjonene har negative følger for viktige innsatsmidler til den globale gjødselproduksjonen. Russland og Hviterussland er ledende eksportører av sentrale innsatsvarer som kalium, fosfor og nitrogen. Forstyrrelser i forsyningene og prisvekst kan ha konsekvenser for framtidige avlinger globalt.
Det norske forbrukermarkedet har vært stabilt og fungert som normalt tross uroen internasjonalt. Globalt erfarer man likevel at flere land innfører rasjonering og eksportrestriksjoner på en rekke basisvarer. Både Russland og Ukraina har innført midlertidige eksportrestriksjoner på basisvarer som hvete, mais og oljefrø. Dette gjelder også andre store korneksportører som Argentina, Kasakhstan og Romania.
Norges matvareberedskap er god og robust. Konsekvensene av de internasjonale forholdene for Norge vil først og fremst være knyttet til prisøkninger på råvarer og innsatsfaktorer, og dermed også på matvarer for forbrukeren, og ikke til bortfall av produksjon eller varer. Det kan bli knapphet i enkelte varegrupper som i hovedsak skyldes forsinkelser i logistikken. Eksempelvis har bransjen allerede erfart at resepter med solsikkeolje har måttet endres som følge av manglende tilgjengelig råvare. Regjeringen følger nøye med på sentrale varestrømmer med viktige innsatsvarer for norsk matproduksjon, for å ha best mulig oversikt over tilførsler og flyt i leveransene, i tillegg til regelverksutviklingen i EU slik at eventuelle tiltak som EU innfører for å sikre vareflyten på viktige matvarer og innsatsvarer kan tas inn i EØS-avtalen.
En åpen og regelbasert verdenshandel er viktig for et lite land som Norge, og viktig for vår matvareberedskap. Norge samarbeider derfor med likesinnede land i multilaterale fora som WTO og FAO for å sikre et åpent, transparent og velfungerende matvaremarked, og argumenterer mot kortsiktige nasjonale eksportrestriksjoner.
Krigen fører til at den økonomiske veksten bremses over hele verden etter en sterk innhenting under fjoråret. OECD, WTO og IMF nedjusterer tidligere framskrivninger for den globale veksten. I WTO og OECDs siste estimater fra april 2022, forventes det at krigen vil kunne redusere global vekst med 0,7–1,3 pst. Energi- og matvareprisene kan forbli høye, og vil særlig ramme sårbare grupper i lavinntektsland.
FAO har oppjustert sitt estimat for mennesker utsatt for underernæring og sult betydelig. Verdens matvareprogram (WFP) varsler en matvarekrise og har allerede redusert rasjoner til millioner av sultrammede grunnet de høye matvareprisene. WFP har de siste årene gjort seg mer avhengig av forsyninger fra Ukraina og Russland. Prisøkningene og tilbudssvikt for importavhengige og politisk ustabile land kan få betydelige konsekvenser – både humanitære og sikkerhetspolitiske.
I mars 2022 nådde FAOs matvareprisindeks sitt høyeste nivå siden den ble etablert i 1990. Økningen fra februar til mars var på 12,6 pst. De siste 12 månedene har veksten vært på over 33 pst. Økningen har vært stor for alle varekategorier og indeksene for vegetabilske oljer, korn og kjøtt nådde sitt høyeste nivå siden indeksen ble etablert.
De internasjonale matvareprisene lå høyt i 2021, delvis som resultat av pandemien, jf. figur 4.1. Prisøkningene for korn og vegetabilske oljer i mars 2022 drives særlig av konflikten i Ukraina. FAO har redusert sin prognose for produksjon av hvete i 2022, særlig som følge av konflikten i Ukraina. Men prognosen i mars 2022 er likevel en økning i verdens produksjon på 1,1 pst. i 2022. FAO prognoserte samtidig at verdens kornlagre ville øke med 2,4 pst.
4.3 Prisutviklingen på matvarer
Omsetningen av dagligvarer og alkohol i Norge var 19 pst. høyere i 2021 enn i 2019, og på samme høye nivå som i 2020, iflg. SSB. Det skyldes både sterkt redusert grensehandel, mindre reising, endret forbruksmønster, og økt omsetning i butikker. På grunn av importvernet for sentrale produkter fra det norske jordbruket, påvirkes forbrukerprisene for mat i Norge mindre av internasjonale prissvingninger enn i mange andre land.
Etter momsreformen i 2001, har matprisene steget litt mindre enn generell prisvekst, jf. figur 4.2. I 2020 økte prisene på matvarer og alkoholdige drikkevarer med 3,2 pst. Det var den største økningen siden den internasjonale matkrisen i 2008–2009. I 2021 falt prisene med 2 pst. I februar 2022 økte prisene med 4,5 pst., som er mer enn det dobbelte av gjennomsnittsveksten i februar de siste 10 årene, før de falt igjen i mars. I mars 2022 var indeksen tilbake på samme nivå som mars 2021.
Nordmenn bruker en liten andel av inntekten på mat, til tross for at prisnivået er høyt. Det høye prisnivået skyldes blant annet høyt kostnads- og lønnsnivå, kostbar distribusjon og konkurranseforhold. I tillegg er norske råvarepriser høyere enn i nabolandene, blant annet som følge av landbrukspolitikken, herunder tollvernet. Ifølge Eurostat/SSB lå prisnivået på matvarer og alkoholfrie drikkevarer 46 pst. over EU27 i 2020. Av matvarene er det fisk som, relativt sett, er billigst sammenlignet med våre naboland. Prisnivået på alle varer og tjenester til konsum i husholdningene var 36 pst. høyere i Norge enn gjennomsnittet i EU27.
Grensehandelen
Etter mange år med vekst i grensehandelen, ga koronatiltakene fra 12. mars 2020 nær full stans i grensehandelen i forbindelse med dagsturer til utlandet. Fra 2019 til 2020 falt grensehandelen med 88 pst. I andre halvår 2021 tok grensehandelen seg litt opp, og endte totalt på 2,5 mrd. kroner i 2021, iflg. SSB, jf. figur 4.3.
Privatimport av matvarer gjennom grensehandel har tidligere ikke inngått i statistikken for matforbruk. Fra 2020 har NIBIO innarbeidet et grovt anslag på omfanget av grensehandelen, til beregningen av selvforsyningsgraden, og revidert tidsseriene. Gjennom stopp i grensehandelen blir uregistrert import i noen grad erstattet av ordinær import. Uten anslaget på omfanget på grensehandelen ville endringer i innkjøpsmønsteret framstått som forbruksvekst. Fra 2022 vil SSB lage ny og forbedret grensehandelsstatistikk, basert på et større utvalg og resultatene vil bli publisert på ulike varegrupper.
4.4 Industri og konkurranseforhold
Produksjonen i norsk jordbruk og næringsmiddelindustri har vært jevnt økende over tid. Koronapandemien de siste to årene gav imidlertid store endringer i etterspørselen pga. stengte grenser med lite reising, lavere etterspørsel fra serveringsmarkedene og ingen grensehandel.
Salgsveksten på kjøtt fortsatte i 2021 som følge av koronapandemien. Etter en nedgang i storfeproduksjonen i 2019, økte kjøttproduksjonen med rundt 2,9 pst. i 2021. Produksjonen av svinekjøtt endte på rundt 134 800 tonn i 2021, opp 2,4 pst. fra året før. Salgsveksten bidro imidlertid til et betydelig underskudd i markedet, noe som førte til høyere import av svinekjøtt enn vanlig i 2021. Etter en liten vekst i produksjonen året før, gikk produksjonen av saue- og lammekjøtt ned med 0,8 pst. i 2021. Den totale produksjonen av sau- og lammekjøtt i 2021 endte på nærmere 24 370 tonn. Produksjonen av slaktekylling økte med rundt 9 pst. i 2021, og endte på nesten 105 900 tonn. Norge er så godt som selvforsynt med egg, det er relativt sett lite behov for import av egg og eggprodukter. Etter salgsnedgang i 2020 grunnet at storhusholdningsmarkeder m.m. ble sterkt berørt av tiltak pga. koronapandemien, var det totalt sett en liten oppgang fra 2020 for egg. Det ble for første gang påvist fugleinfluensasmitte i to verpehønsbesetninger i Rogaland i november. Smitten ble håndtert, og det ble unngått større konsekvenser for egg- og annen fjørfeproduksjon i området og de totale tilførslene i Norge.
Melkevolumet gikk opp fra 2020 til 2021 med ca. 27,6 mill. liter, til 1 544,3 mill. liter. Dette ga god tilgang på melk i 2021 og behov for å øke lagrene for smør, ost og melkepulver. Reguleringslagrene av hvitost økte med omtrent 2 700 tonn, til nesten av 9 700 tonn ved utgangen av 2021. Lageret for skummetmelkpulver økte med nesten 1 100 tonn til nesten 1 300 tonn ved utgangen av november 2021. Forbruket av drikkemelk ble redusert med 2,5 pst. Reduksjonen i forbruket av norskprodusert ost var på 1,4 pst. Inkludert importert ost var det imidlertid en økning i osteforbruket på 0,5 prosent, og dermed ingen endring i osteforbruk per capita fra 2020 til 2021. Importen av meieriprodukter økte med 4,5 pst. i mengde, tilsvarende 1467 tonn, fra 2020 til 2021. Importverdien økte med 4,5 pst. Ost, yoghurt og smaksatt søt melk er de største importvarene.
Importen av landbruksvarer til Norge øker i verdi, men har de siste årene vært relativt stabil i volum. I 2021 ble det importert jordbruksvarer til en verdi av 89,7 mrd. kroner, en økning på 8,5 pst. fra året før. Varer som ble importert tollfritt utgjorde 74 mrd. kroner i importverdi. Dette viser at det meste av importen består av varer som ikke produseres i Norge eller som er nødvendige innsatsvarer til næringsmiddelindustrien.
Veksten i import av råvarer til fiskefôr utgjør historisk sett en betydelig andel av veksten i importen av landbruksvarer. Av mengden importerte fôrråvarer utgjør råvarer til fiskefôr om lag 2/3, mens råvarer til kraftfôr utgjør om lag 1/3.
Av jordbruksvarene ble det i 2021, målt i verdi, importert mest råvarer til fiskefôr. Denne importen utgjorde 24 pst. av jordbruksvareimporten. Import av frukt og grønnsaker utgjorde 13 pst. av importverdien, mens importen av brus, øl, vin og brennevin utgjorde 11 pst.
Norge har en betydelig import av grøntprodukter som poteter, grønnsaker, frukt, bær og nøtter med en samlet importverdi i 2021 på 11,5 mrd. kroner. Dette er for en stor del grøntprodukter som ikke produseres i Norge, for eksempel tropiske produkter, eller produkter der det ikke er markedsdekning av norsk vare eller tilgang til norsk vare kun i deler av året. Importverdien av bakervarer var 6,1 mrd. kroner i 2021 tilsvarende som i 2020.
Om lag 61 pst. av importen av landbruksvarer kommer fra EU (ekskl. Storbritannia fra 1. februar 2020). Danmark og Sverige var størst i 2021 med en samlet eksportverdi til Norge på 16,2 mrd. kroner. I størrelsesorden 21 pst. av importen i 2021 kom fra GSP1-land. Brasil er her dominerende med sin eksport av proteinråvarer til fiskefôr.
Eksporten av jordbruksvarer fra Norge var i 2021 på 14,3 mrd. kroner, en økning på 6 pst. fra 2020. De viktigste eksportvarene målt i verdi var fiskefôr, fiskemel, fiskeolje og soyamel og -olje produsert av importerte soyabønner. Eksporten av ost ble redusert.
Bearbeidingsindustrien/RÅK-industrien
Bearbeidede landbruksprodukter som omfattes av ordningen med råvarepriskompensasjon (RÅK), er spesielt utsatt for økt importkonkurranse. Importen er økende, og i 2021 ble det importert RÅK-varer til mat til en verdi av 17,2 mrd. kroner. Dette er en økning på 5 pst. fra 2020. I samme periode ble det eksportert RÅK-varer til en verdi av 3,4 mrd. kroner. Eksportert mengde økte med 12 pst., mens verdien økte med 5 pst.
Rundt 90 pst. av importen av RÅK-varer til Norge kommer fra EU, og da særlig fra våre nærmeste naboland. Utviklingen i råvareprisene i Norge sammenlignet med EU er derfor et helt sentralt element i konkurransevilkårene for industrien, og for avsetning av norske jordbruksprodukter.
Primærproduksjonen er avhengig av en konkurransedyktig næringsmiddelindustri som kundebase, og næringsmiddelindustrien er avhengig av råvarer som er konkurransedyktige med hensyn til både pris og kvalitet. Anslagsvis 75 pst. av matkornet, 25 pst. av melkeproduksjonen og 10 pst. av eggproduksjonen i Norge inngår i produksjonen av RÅK-varer. Også for frukt og bær inngår en betydelig del av produksjonen i RÅK-varer.
For norsk næringsmiddelindustri er det en utfordring å beholde eller øke markedsandelen innenfor det voksende markedet for bearbeidede landbruksvarer. Framtidig utvikling i industrien avhenger av både nasjonale rammebetingelser (råvarepriser, kronekurs og rentenivå) som industrien opererer under, internasjonal konkurranse og industriens egen evne til effektivisering og omstilling.
For de råvarene og ferdigvarene som omfattes av RÅK-ordningen, blir råvarepris-forskjeller mellom norsk og internasjonal pris kompensert med utbetaling av tilskudd når tollsatsen alene ikke kompenserer for råvareprisforskjellen. Prisutjevningen skjer nå i form av prisnedskriving av innenlandske jordbruksråvarer som benyttes til produksjonen av ferdigvarer. Fra utgangen av 2020 falt muligheten for å gi eksportstøtte til bearbeidede landbruksvarer bort.
Utvikling i matvarekjeden
De tre store dagligvarekjedene kontrollerer om lag 96 pst. av dagligvaremarkedet i Norge. I 2021 hadde NorgesGruppen 44 pst. av markedet, Coop 29,7 pst. og REMA1000 hadde 22,9 pst. Bunnpris har 3,4 pst. av markedet og har innkjøps- og distribusjonsavtale med NorgesGruppen. Et fåtall frittstående aktører og netthandel dekker det resterende av markedet.
Andelen av dagligvarehandelens egne merkevarer (EMV) er i jevn vekst og utgjør en stadig større del av dagligvarekjedenes omsetning. Fra 2010 til 2020 er verdiandelen økt fra 9,2 pst. til 18,1 pst. ifølge tall fra Nielsen. EMV-andelen har økt mest innen kategorier av ferskvarer som egg, ferske deiger/farser, fjørfekjøtt og kjøttpålegg. På varekategorier som ferskt rent kjøtt og ferske deiger/farser ligger andelen EMV på mellom ca. 65–80 pst.
Dagligvarekjedene satser også på oppkjøp av industri og har etablert seg innen bl.a. bakeri-, grønt- og kjøttsektoren. Vertikal integrasjon sammen med stor markedskonsentrasjon i alle tre salgskanaler (dagligvare, storhusholdning og bensin, kiosk og servicehandel), er samlet med på å gi dagligvarekjedene stor kontroll i verdikjeden.
Virksom konkurranse i alle ledd i verdikjeden er nødvendig for at norske forbrukere skal ha både kvalitetsmessig god mat, et størst mulig vareutvalg og i ulike priskategorier. Arbeidet med konkurransen i dagligvaremarkedet er et pågående arbeid, og er noe regjeringen vil ha stor oppmerksomhet om også i tiden fremover. Regjeringen jobber med å vurdere videre oppfølging av tiltak.
4.5 Matpolitikken
All mat som blir omsatt i Norge skal være trygg, og uten farlige smitte- og fremmedstoffer. Mattryggheten sikres gjennom tiltak langs hele produksjonskjeden fra jord og fjord til bord. Geografiske forhold, et kjølig klima, lite livdyrimport og gode overvåkings- og kontrolltiltak som næringen slutter opp om, er viktig for mattryggheten. Mangeårig og godt samarbeid mellom myndigheter og næring er også av stor betydning. Sammenlignet med andre land, har Norge lite forekomst av matbåren sykdom. Forekomsten av smittestoffer og fremmedstoffer i mat er lavt.
God plante- og dyrehelse er grunnleggende for mattrygghet, kostnadseffektivitet og en langsiktig og bærekraftig matproduksjon. Norge har generelt god landdyrhelse sammenlignet med andre land. I 2021 hadde vi imidlertid vårt første utbrudd av høypatogen fugleinfluensa i to kommersielle fjørfehold. Økningen av forekomst og tilstedeværelse av denne og flere andre sykdommer i Europa medfører økt trusselbilde for norske dyrehold. Forekomst av sykdommer hos husdyr som er overførbare til mennesker, direkte eller gjennom mat, er begrenset. Det er en fordel både for folkehelsa og for konkurranseevnen i husdyrnæringene.
Den norske plantehelsen er fortsatt god, men det er grunn til å være bekymret over at det introduseres nye planteskadegjørere med importerte varer hvert år. Import av planter fra land utenfor Europa, import av trær og treemballasje samt netthandel og privat import representerer en særlig risiko.
En gunstig situasjon når det gjelder planteskadegjørere og god plantehelse legger til rette for lav bruk av plantevernmidler. Det arbeides kontinuerlig med å redusere bruk og risiko ved bruk av plantevernmidler. Overvåkingsprogram for rester av plantevernmidler i næringsmidler viser funn av rester over grenseverdien i norskprodusert mat og fôr i 0,6 pst. av prøvene i 2020 og ingen funn i 2021.
Antibiotikaresistens er et raskt voksende problem i verden, og utgjør en alvorlig trussel mot global helse. Bruken av antibiotika i norsk husdyrhold er svært lav i internasjonal sammenheng. Den gode situasjonen i landbruket skyldes blant annet god helse hos dyrene som fører til redusert behov for antibiotika, samt en svært restriktiv praksis for bruk av antibiotika. Som oppfølging av regjeringens nasjonale strategi mot antibiotikaresistens for perioden 2015–2020, ble det i 2016 laget en egen handlingsplan med tiltak mot antibiotikaresistens i landbruket. Et viktig mål for landbruket var å redusere forbruket av antibiotika til produksjonsdyr med 10 pst. innen 2020, noe som ble oppnådd allerede i 2018. Etter dette har det vært en ytterligere nedgang i forbruket. Fra 2013 til 2020 var nedgangen i salget av antibakterielle veterinærpreparater som i hovedsak benyttes til de viktigste matproduserende artene (storfe, gris, sau, geit og fjørfe) på 23 pst.
Det er også viktig å hindre at den resistente bakterien LA-MRSA etableres i norsk svinehold. Dette har man så langt lykkes med. Husdyrnæringa har en egen handlingsplan for forebygging av antibiotikaresistens hos produksjonsdyr.
Det ble i 2020 gitt politisk tilslutning til at Helse- og omsorgsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Klima- og miljødepartementet og Landbruks- og matdepartementet, samt Utenriksdepartementet skal samarbeide om en videreutvikling av den nasjonale strategien. Dette tverrsektorielle arbeidet ledes av Helse- og omsorgsdepartementet. Det er enighet mellom departementene om å fortsatt ha fokus på tilgang på antibiotika (smalspektret) og på ansvarlig bruk. For å få et helhetlig perspektiv på utvikling av den videre strategien mot antibiotikaresistens fikk Folkehelseinstituttet i oppdrag å lede en tverrsektoriell ekspertgruppe som skulle oppdatere rapporten «Antibiotikaresistens – kunnskapshull, utfordringer og aktuelle tiltak» fra 2014. Ekspertgruppen leverte sin rapport 25. mars 2021. Denne oppdateringen vil utgjøre et svært viktig grunnlag for videreutviklingen av den nasjonale strategien, og for hvordan arbeidet skal målrettes i årene fremover slik at den fordelaktige situasjonen i Norge kan opprettholdes. På grunn av koronapandemien har arbeidet med en videreutvikling av den nasjonale strategien blitt forsinket. Helse- og omsorgsdepartementet tar nå sikte på at arbeidet vil kunne starte opp etter sommeren i år.
Matpolitikken skal ivareta flere forbrukerhensyn enn helse og mattrygghet. Oppmerksomheten om dyrevelferd er stor i befolkningen. Dyrevelferden i Norge er gjennomgående god, selv om det også er utfordringer. Flere av disse har det vært jobbet systematisk med de senere årene. I de fleste produksjoner er det nå etablert dyrevelferdsprogram som inkluderer obligatoriske veterinærbesøk og kontroll gjennom slakteriene. I gjennomgangene gjør veterinærene funn, som følges opp med utbedringer, endringer av rutiner for fôring, stell, sykebehandling eller avlivning. Effekten måles gjennom kontrollsystemene. Utvidet sykdomsregistrering (USR) i kjøttkontrollen, matkjedeinformasjon og helseregistreringssystemer er eksempler på slike kontrollsystemer. Systemene gjør at utviklingen kan følges tett. Mattilsynet, slakteriene og veterinærene vil kunne reagere med en gang registreringer beveger seg i feil retning. Mattilsynet gjennomfører i tillegg omfattende tilsynskampanjer for, om nødvendig, å kunne iverksette ytterligere forbedringstiltak. Godt samarbeid mellom Mattilsynet og næringa, blant annet om HMS-tjenester og med slakteriene, bidrar til at dyrehold med risiko for vanskjøtsel kan bli oppdaget tidlig. Virkemidlene for å fremme dyrevelferd er styrket de senere årene, herunder innføring av overtredelsesgebyr. Mattilsynet har inngått en samarbeidsavtale med politiet. Det er etablert dyrekrimenheter i alle av Mattilsynets fem regioner og samtlige 12 politidistrikt. Evaluering av prosjektet i Region Midt har vist at dette har gitt bedre samhandling mellom etatene og ført til strengere straffepåstander i saker om dyrevelferd, i tråd med Høyesteretts praksis.
Merking av mat er viktig for at forbrukerne skal få riktig informasjon om matvarene. Et mangfoldig matmarked og lovfestet matinformasjon som er riktig, relevant og lett tilgjengelig, er viktige forutsetninger for at forbrukerne skal kunne ta informerte valg.
Fotnoter
Generalized System of Prefences.