9 Søksmålsfrist for vedtak gjorde av klagenemnda for behandling i utlandet, Preimplantasjonsdiagnostikknemnda og Statens helsepersonellnemnd

9.1 Bakgrunn

Klagenemnda for behandling i utlandet (Klagenemnda) avgjer klager på vedtak gjorde av kontora ved dei regionale helseføretaka om avslag på dekning av utgifter til behandling i utlandet, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 b femte ledd og prioriteringsforskriften (forskrift 1. desember 2000 nr. 1208 om prioritering av helsetjenester, rett til nødvendig helsehjelp frå spesialisthelsetjenesten, rett til behandling i utlandet og om klagenemnd) § 3. Vedtak i nemnda kan ikkje påklagast, men det er presisert i prioriteringsforskriften § 13 at domstolane kan prøve om avgjerdene i nemnda er lovlege. Korkje pasient- og brukerrettighetsloven eller prioriteringsforskriften har reglar om søksmålsfrist for vedtak gjorde av denne nemnda.

Preimplantasjonsdiagnostikknemnda (PGD-nemnda) avgjer søknader om preimplantasjonsdiagnostikk for å utelukke alvorleg arveleg sjukdom, jf. bioteknologiloven (lov 5. desember 2003 nr. 100 om humanmedisinsk bruk av bioteknologi m.m.) § 2A-1 andre ledd. I tillegg avgjer nemnda søknader om preimplantasjonsdiagnostikk for å undersøkje vevstype med sikte på at eit komande barn kan vere stamcelledonor for eit sysken med alvorleg, arveleg sjukdom. Vedtaka i nemnda kan ikkje påklagast, men det er presisert i forskrift om preimplantasjonsdiagnostikknemnda (forskrift 27. juni 2008 nr. 721) at domstolane kan prøve om avgjerdene i nemnda er lovlege. Korkje bioteknologiloven eller forskrifta har reglar om søksmålsfrist for vedtak gjorde av PGD-nemnda.

Statens helsepersonellnemnd (Helsepersonellnemnda) er klageorgan for vedtak som gjeld tildeling av autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning etter helsepersonelloven og reaksjonar ved brot på føresegnene i lova mv. Korkje helsepersonelloven eller forskrift om Statens helsepersonellnemnd – organisering og saksbehandling (forskrift 21.12.2000 nr. 1383) har reglar om søksmålsfrist for vedtak gjorde av Helsepersonellnemnda.

Det felles sekretariatet for Klagenemnda, PGD-nemnda og Helsepersonellnemnda har bede departementet om å vurdere om det bør innførast ein frist på seks månader for å bringe eit vedtak i ei nemnd inn for domstolane.

9.2 Gjeldande rett

Klagenemnda er oppretta med heimel i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2 andre ledd. Prioriteringsforskriften kapittel II har nærmare reglar om kompetanse, samansetjing, saksbehandling osv. i denne nemnda. PGD-nemnda er oppretta med heimel i bioteknologiloven § 2A-4. Samansetjing, saksbehandling m.m. er nærmare regulert i forskrift om preimplantasjonsdiagnostikknemnda. Helsepersonellnemnda er oppretta med heimel i helsepersonelloven § 68. Helsepersonelloven §§ 69 og 71 regulerer høvesvis organisering av nemnda og domstolsprøving av vedtak i nemnda. Av § 71 går det fram at domstolane kan prøve alle sider av saka, og at føresegna ikkje er til hinder for at vedtak kan klagast inn for Stortingets ombodsmann for forvaltninga. Nærmare reglar er gitt i forskrift om Statens helsepersonellnemnd – organisering og saksbehandling.

Felles for Klagenemnda, PGD-nemnda og Helsepersonellnemnda er at dei vedtaka desse nemndene gjer, kan bringast inn for domstolane etter dei alminnelege reglane i tvisteloven (lov 17. juni 2005 nr. 90 om mekling og rettergang i sivile tvister). Tvisteloven har ikkje særlege reglar om søksmålsfrist, slik at spørsmål om søksmålsfrist må vurderast opp mot dei enkelte særlovene, jf. Ot.prp. nr. 51 (2004–2005) Om lov om mekling og rettergang i sivile saker (tvistelova) side 345. Her heiter det:

«Etter dette foreslår departementet å ta inn i forvaltningsloven regler om en adgang for forvaltningsorganet til å stille krav om at klageretten skal vere utnyttet før søksmål kan reises.

Spørsmålet om å sette en søksmålsfrist for saker om gyldigheten av eller erstatning for tap som følge av et forvaltningsvedtak står etter departementets mening i en annen stilling. Departementet mener det kan reises prinsipelle innvendinger mot en alminnelig bestemmelse som gir hvilket som helst forvaltningsorgan adgang til å sette en slik søksmålsfrist, som kan tenkes å avskjære den søksmålsadgang som ellers vil være til stede. I erstatningssaker kan det også tenkes at det økonomiske tap for den private part ikke lar seg fastslå før søksmålsfristen er ute. Departementet mener derfor at behovet for søksmålsfrister bør vurderes i forhold til de enkelte særlover og ikke reguleres i noen alminnelig bestemmelse i tvisteloven eller forvaltningsloven.»

Ingen av dei aktuelle særlovene eller forskriftene som er gitt med heimel i desse lovene, har reglar om søksmålsfrist for vedtak gjorde av dei tre nemndene. Dette inneber at det i dag ikkje gjeld nokon frist for å reise sak for domstolane om vedtaka i desse nemndene er gyldige.

9.3 Forslag i høyringsnotatet

Departementet foreslo i høyringsnotatet nye føresegner om søksmålsfrist for vedtak gjorde av Klagenemnda, PGD-nemnda og Helsepersonellnemnda. Når det gjeld vedtak gjorde av Klagenemnda og PGD-nemnda, uttalte departementet at det er ønskjeleg å innføre søksmålsfristar for å avslutte fastsetjinga av pasientane sine rettar og staten sine plikter innan rimeleg tid. Vidare uttalte departementet:

«Dersom pasienten er ueinig i nemnda si vurdering og vedtaket i nemnda, vil vedkomande vanlegvis ha teke standpunkt til dette i løpet av kort tid. Vedtaka i nemndene gjeld helsespørsmål som er svært viktige for den enkelte, og ofte kan tidsaspektet vere viktig, fordi pasienten ønskjer eller treng rask avklaring av saka.

Det kan tenkjast at det etter utløpet av søksmålsfristen kjem ny medisinsk kunnskap eller nye domsavgjerder som endrar det grunnlaget nemndene tidlegare har basert vurderingane sine på. I desse tilfella kan det vere meir formålstenleg å fremje krav overfor forvaltninga om at saka må takast opp att, enn å bringe saka inn for domstolane.»

Når det gjeld vedtak gjorde av Helsepersonellnemnda, uttalte departementet:

«Med utgangspunkt i ståstaden til helsepersonellet vil dei same argumenta tale for å innføre søksmålsfrist også for vedtak gjorde av Helsepersonellnemnda. I desse sakene kan det ofte vere vanskeleg å skaffe bevis når det går lang tid, til dømes når det gjeld vitneforklaringar.

I den grad retten si avgjerd om det aktuelle vedtaket er gyldig kan bli påverka av at vitne hugsar mindre eller ikkje er sikre på kva som har skjedd, kan dette innebere ein fare for rettstryggleiken. Det same gjeld dersom retten si avgjerd av om vedtaket er gyldig blir påverka av at det ikkje lenger kan skaffast bevismateriale.»

Når det gjeld lengda på søksmålsfristen uttalte departementet:

«Departementet viser til at det òg gjeld søksmålsfrist for vedtak i andre nemnder, mellom anna Pasientskadenemnda. Etter pasientskadeloven (lov 15. juni 2001 nr. 53 om erstatning ved pasientskader mv.) § 18 gjeld det ein frist på seks månader for å bringe eit endeleg vedtak i Pasientskadenemnda inn for domstolane. Fristen blir rekna frå det tidspunktet meldinga om endeleg vedtak i nemnda har kome fram til den som krev erstatning.

Departementet legg til grunn at ein frist på seks månader for å bringe ei sak inn for domstolane kan vere ein tenleg frist også for vedtak gjorde av Klagenemnda, PGD-nemnda og Helsepersonellnemnda. Dette vil gi pasienten/helsepersonellet noko tid til å vurdere om det bør reisast søksmål, utan at saka blir utsett for mykje. Fristen skal bli rekna frå det tidspunktet vedtaket har kome fram til vedkommande.»

9.4 Høyringsinstansane sitt syn

Høyringsinsinstansane er positive til dette forslaget, med eitt unntak. Norsk Pasientforening støttar forslaget og legg til grunn at det «må anses som en romslig frist i saker av stor viktighet for den enkelte pasient, og som en følgelig må forvente at pasientene raskt avklarer om de vil forfølge rettslig». Helse Sør-Aust RHF ser utelukkande positivt på forslaget, og Norsk Psykologforening «deler departementets vurderinger av behov for å innføre søksmålsfrist, for konsekvens av å innføre søksmålsfrist, og forslaget til søksmålsfrist».

Sekretariatet for Klagenemnda, PGD-nemnda og Helsepersonellnemnda støttar forslaget om innføring av søksmålsfristar og uttalte:

«Når det gjelder vedtak fattet av Klagenemnda og PGD-nemnda er det ønskelig, som det fremgår av høringen, å innføre søksmålsfrister for å avklare pasientenes rettigheter og statens plikter innen rimelig tid. En pasient vil som regel innen kort tid ha tatt et standpunkt til om vedkommende er uenig i nemndas vedtak. Vedtakene omhandler helsespørsmål for den enkelte, og det vil også være i pasientens interesse å få en rask avklaring av saken.

Vedtak fattet av Helsepersonellnemnda kan omhandle alvorlige adminstrative reaksjoner som tilbakekall, eller begrensning, av autorisasjon. Det vil være i helsepersonellets interesse å få en hurtig avklaring i slike saker. Også i saker som gjelder spørsmål om rett til autorisasjon vil det være av stor betydning at helsepersonellet får en avklaring innen rimelig tid. (…)

For sekretariatet vil det innebære en arbeidsmessig fordel at søksmålsfristen innføres. (…)

Sekretariatet støtter forslaget om seks måneders søksmålsfrist. Vi mener dette vil gi pasienten/helsepersonellet tilstrekkelig tid til å vurdere om søksmål skal reises, skaffe seg bistand og fremskaffe eventuell ytterligere dokumentasjon uten at endelig avgjørelse av saken blir utsatt for lenge.»

Sekretariatet hadde innvendingar mot forslaget om at det i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2 og helsepersonelloven § 71 blir teke inn ei føresegn om at «(…) Søksmål kan likevel i alle tilfeller reises når det er gått 6 måneder fra klage første gang ble framsatt, og det ikke skyldes forsømmelse fra klagerens side at nemndas avgjørelse ikke foreligger.» I tillegg ønskte sekretariatet at det i helsepersonelloven eller i forskrift om Statens helsepersonellnemnd – organisering og saksbehandling blir teke inn ei føresegn om at det er staten, ved helsepersonellnemnda, som er rett saksøkt.

Brukarutvalet ved Universitetssjukehuset Nord-Noreg HF meiner at det ikkje bør innførast søksmålfristar for vedtak i klagenemnda og PGD-nemnda. Brukarutvalet uttalte:

«Det er verken ut frå opplysningane i notatet eller ut i frå anna kunnskap, gjort sannsynlig at det er gode grunnar for å innføre slike fristar. Pasienten vil kanskje, som det står i punkt 9 i notatet, vanlegvis ta standpunkt til om han ønsker domstolsprøving i løpet av kort tid, men om pasienten skulle bruke noe lengre tid enn seks månader, for eksempel fordi ho må bruke alle kreftene på å få naudsynt helsehjelp som Klagenemnda har avslått at staten skal betale, så bør ikkje vedkommande miste muligheita til å få domstolen si vurdering av om Klagenemnda har fatta lovleg vedtak sjølv om det skulle gå meir enn seks månader før saken blir brakt inn for domstolen. Forslaget om seks månaders søksmålsfrist bør leggjast bort.»

9.5 Vurderingar og forslag frå departementet

Forslaget i høyringsnotatet har fått støtte frå eit klart fleirtal av høyringsinstansane. Som det gjekk fram av høyringsnotatet, kan det stillast spørsmål om slike føresegner bør forankrast i lov, eller om det er tilstrekkeleg med regulering i ei forskrift. Etter departementet si vurdering bør søksmålsfrist på desse områda regulerast i lov. Departementet viser til Ot.prp. nr. 5 (2004–2005) Om lov om mekling og rettergang i sivile tvister (tvisteloven). Kapittel 26 i denne proposisjonen handlar mellom anna om prøving av forvaltningsvedtak. Formuleringane her trekkjer i retning av at ei regulering av søksmålsfrist bør skje i lov, jf. særleg punkt 26.3.4, der det heiter at

«behovet for søksmålsfrister bør vurderes i forhold til de enkelte særlover og ikke reguleres i noen alminnelig bestemmelse i tvisteloven eller forvaltningsloven».

Også ordlyden i forvaltningsloven § 27 tredje ledd tredje punktum trekkjer i denne retninga. Her står det:

«Er det etter § 27 b i loven her eller etter særskilt lovbestemmelse et vilkår for søksmål at klageadgangen er nyttet, eller at søksmålet anlegges innen en viss frist, skal parten i underretningen om vedtaket også gjøres oppmerksom på dette.»

Etter departementet si vurdering er det òg tvilsamt om eksisterande forskriftsheimlar kan danne grunnlag for ei regulering av søksmålsfrist i ei forskrift. Ein viser her til pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 b sjuande ledd og § 7-2 andre ledd, bioteknologiloven § 2A-4 femte ledd og helsepersonelloven § 70. I tillegg viser ein til at søksmålsfristen som gjeld for vedtak gjorde av Pasientskadenemnda, er fastsett i lov, jf. pasientskadeloven § 18.

På denne bakgrunn held departementet fast ved at søksmålsfrist for vedtak gjorde av Klagenemnda, PGD-nemnda og Helsepersonellnemnda, bør lovregulerast.

Sekretariatet for dei tre nemndene har innvendingar mot forslaget om at søksmål i alle tilfelle kan reisast «når det er gått 6 måneder fra klage første gang ble framsatt, og det ikke skyldes forsømmelse fra klagerens side at nemdas avgjørelse ikke foreligger», jf. forslag til tredje punktum i nytt tredje ledd i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2 og andre punktum i nytt andre ledd i helsepersonelloven § 71. Dette gjeld vedtak frå Klagenemnda og Helsepersonellnmenda, og sekretariatet meiner at desse lovreglane bør utformast i tråd med pasientskadeloven § 18. I denne føresegna er det ikkje vist til at søksmål i alle tilfelle kan reisast når det er gått seks månader sidan klaga første gongen blei sett fram, men presisert at saka først kan leggjast fram for domstolane når endeleg vedtak er gjort. Sekretariatet meiner at ei slik presisering også bør takast inn i pasient- og brukerrettighetsloven og i helsepersonelloven.

Etter departementet si vurdering er det meir naturleg å samordne føresegnene med føresegnene i forvaltningsloven, jf. denne lova § 27 b andre punktum, der det går fram at klagaren skal ha høve til å reise søksmål når det har gått seks månader etter at klaga blei sett fram, dersom klagaren ikkje kan klandrast for at nemnda ikkje har gjort vedtak.

Når det gjeld spørsmål om kven søksmål skal reisast mot, viser departementet til tvisteloven § 1-5 første punktum. Her går det fram: «Søksmål om gyldigheten av forvaltningsvedtak reises mot den myndighet som har truffet avgjørelsen i siste instans.» På denne bakgrunn finn departementet at det ikkje er nødvendig å regulere dette i helsepersonelloven, pasient- og brukerrettighetsloven og bioteknologiloven.

Departementet held fast på forslaget til utforming av dei nye føresegnene om søksmålsfrist.

Høvet til å reise søksmål er ei vidareføring av gjeldande rett. Endringane gjeld innføring av fristar for å reise søksmål.

9.6 Administrative og økonomiske konsekvensar

Etter departementet si vurdering vil ei innføring av frist for å leggje vedtak frå dei tre nemndene fram for domstolane innebere ein arbeidsmessig fordel for nemndene. Som regel vil det gå med meir tid til saksførebuing i nemndene knytt til domstolsbehandlinga etter kvart som tida går. Det blir lettare å gløyme saksforløpet og detaljar om sakene, det vil vere ein større sjanse for at saksbehandlaren har slutta eller har fått andre arbeidsoppgåver, osv.

Når det gjeld domstolsbehandlinga, kan det bli vanskelegare å framskaffe bevis etter kvart som tida går, til dømes fordi vitne gløymer saksforløpet og fakta i saka. Dette må ein sjå i samanheng med at det i ein del av sakene kan gå relativt lang tid frå ei aktuell hending til det ligg føre vedtak i nemnda. På denne bakgrunn kan innføring av søksmålsfrist òg innebere ein arbeidsmessig fordel for domstolane.

Departementet legg til grunn at innføring av frist for å bringe vedtak frå dei tre nemndene inn for domstolane vil ha ubetydelege økonomiske konsekvensar.