3 Endringer i lov om EØS-finanstilsyn, sentralbankloven og finanstilsynsloven

3.1 Gjeldende rett

• Lov 17. juni 2016 nr. 30 om EØS-finanstilsyn ble vedtatt av Stortinget 16. juni 2016 i samsvar med lovforslag fremsatt i Prop. 127 L (2015–2016). Loven §§ 1-4 gjennomfører følgende forordninger i EØS-tilpasset form ved inkorporasjon:

• forordning (EU) nr. 1093/2010 om etablering av Den europeiske banktilsynsmyndighet (EBA-forordningen)

• forordning (EU) nr. 1094/2010 om etablering av Den europeiske tilsynsmyndighet for forsikring og tjenestepensjon (EIOPA-forordningen)

• forordning (EU) nr. 1095/2010 om opprettelse av Den europeiske verdipapir- og markedstilsynsmyndighet (ESMA-forordningen)

• forordning (EU) nr. 1092/2010 om etablering av Det europeiske råd for systemrisiko (ESRB-forordningen).

• Forordningene og EØS-tilpasningene er nærmere omtalt i Prop. 100 S (2015–2016) og Prop. 127 L (2015–2016).

3.2 Høringsutkastet

Høringsnotatet 10. mai 2016 inneholder utkast til bestemmelser som utfyller nevnte EØS-regler og avklarer forholdet til eksisterende regelverk. I høringsnotat pkt. 3.5.-3.7 fremgår følgende:

3.5 Inkorporasjon og forskriftsbestemmelser

Departementet foreslår at EU-tilsynsforordningene og ESRB-forordningen i EØS-tilpasset form gjennomføres i en egen lov om EØS-finanstilsyn. Se utkast til inkorporasjonsbestemmelser i §§ 1 til 4 i ny lov om EØS-finanstilsyn.

Ved gjennomføring av EU-tilsynsforordningene og ESRB-forordningen i EØS-finanstilsynsloven, vil forordningene i EØS-tilpasset form gjelde som norsk lov etter ikrafttredelsen. Herunder vil bestemmelsene om EFTAs overvåkingsorgans vedtakskompetanse overfor markedsaktører i EØS/EFTA-statene, og vedtak fattet i samsvar med disse, være rettslig bindende overfor norske markedsaktører.

Videre foreslår departementet at det gis forskriftskompetanse til å fastsette nærmere regler til utfylling av loven, jf. utkast til lov om EØS-finanstilsyn § 6. Denne hjemmelen foreslås hovedsakelig for å kunne gjennomføre eventuelle kommende kommisjonsforordninger i forskrift.

Departementet foreslår videre en bestemmelse om at departementet i forskrift kan gjøre endringer i, herunder fastsette unntak fra, reglene i §§ 1 til 4 til gjennomføring av Norges forpliktelser etter EØS-avtalen. Se utkast til lov om EØS-finanstilsyn § 6 annet ledd. Bakgrunnen for denne bestemmelsen i lovutkastet er at det antas å komme nye EU-rettsakter på området som innebærer endringer i EU-tilsynsforordningene og ESRB-forordningen. EU-tilsynsforordningene og ESRB-forordningen er i sin helhet gjennomført i lov, mens enkelte elementer av forordningene er av en slik art at de normalt ville vært gjennomført i forskrift. Det er sannsynlig at mange endringer vil skje gjennom rettsakter med et innhold som bør kunne gjennomføres på forskrifts nivå i norsk rett. Det vil kunne bli unødig ressurskrevende dersom alle gjennomføringer som normalt sett ville vært tatt i forskrift, må gjøres via lovendring fordi den opprinnelige forordningen i sin helhet er gjennomført ved lov. For å muliggjøre at regelverk som er gjennomført på lovs nivå, skal kunne endres ved en rettsakt gjennomført på forskrifts nivå, foreslås det en bestemmelse som gir anledning til å gjøre endringer i regelverket via endringer på forskrifts nivå. Dette vil kun være aktuelt for forskriftsregler som gis til gjennomføring av en forordning eller et direktiv som gjør endringer i regelverket. En endring av en lovbestemmelse ved forskrift har likhetstrekk med derogasjon, som innebærer at det i forskrift gis unntak fra en lovbestemmelse.

Forutsetningen for at slik endring i regelverk på lovs nivå kan tillates, er at rettsakten som gjennomføres ved forskrift, er tilstrekkelig hjemlet i lov. Dette er tilfellet hvor innholdet i rettsakten, inkludert endringsreglene for EU-tilsynsforordningene eller ESRB-forordningen, faller innenfor den lovhjemmelen forskriften er hjemlet i og eventuelt det tilhørende samtykket fra Stortinget ved vedtakelsen av hjemmelen.

Bestemmelsen vil i hovedsak kunne være aktuell i de tilfellene hvor en rettsakt gjør mindre formelle endringer i EU-tilsynsforordningene eller ESRB-forordningen, for eksempel der en forordning det vises til i EU-tilsynsforordningene eller ESRB-forordningen, blir opphevet og erstattet av en annen, slik at henvisningene i EU-tilsynsforordningene eller ESRB-forordningen må endres. Slike formalendringer vil typisk fremgå av siste bestemmelse i den nye forordningen (eks: «References to the repealed Regulation shall be construed as references to this Regulation and shall be read in accordance with the correlation table in Annex [x]»). Et annet eksempel vil være tilfeller hvor en bestemmelse i EU-tilsynsforordningene eller ESRB-forordningen som er knyttet til en spesiell forordning, oppheves ved en endring av den aktuelle forordningen.

Ved større endringer som tas inn i EØS-avtalen, typisk der det i EU vedtas en forordning som direkte angår det materielle innholdet i EU-tilsynsforordningene eller i ESRB-forordningen, vil det være naturlig å gjennomføre dette i norsk rett ved å endre gjennomføringsbestemmelsen i loven.

3.6 Regler om taushetsplikt

3.6.1 Taushetsplikt

Departementet foreslår å lovfeste at enhver som utfører tjeneste eller arbeid for Finanstilsynet eller Norges Bank, har taushetsplikt etter reglene i EU-tilsynsforordningene og ESRB-forordningen som gjennomført i norsk rett ved inkorporasjon, jf. EØS-finanstilsynsloven§§ 1-4. Se utkast til lov om EØS-finanstilsyn§ 5 første ledd første punktum. Slik taushetsplikt følger allerede av at nevnte EØS-regler gjøres til norsk lov, men er tatt med for å understreke taushetsplikten, og som bakgrunn for forslaget i annet punktum om at taushetsplikten også skal gjelde for personer og institusjoner utenfor Finanstilsynet eller Norges Bank som mottar slike opplysninger.

3.6.2 Opplysninger etter EU-tilsyns forordningene og ESRB-forordningen

I EU-tilsynsforordningene og ESRB-forordningen er det bestemmelser om utveksling av informasjon mellom nasjonale myndigheter og henholdsvis EU-tilsynsmyndighetene og ESRB. I EØS-tilpasset form vil disse bestemmelsene også omfatte EFTAs overvåkingsorgan og nasjonale tilsynsmyndigheter og andre nærmere angitte myndigheter i EØS/EFTA-statene. Videre kan EU-tilsynsmyndighetene i nærmere angitte tilfeller anmode markedsaktører i EØS/EFTA-statene om å gi opplysninger, jf. EU-tilsynsforordningene artikkel 35. Se nærmere beskrivelse i Prop. 100 S (2015–2016) kapittel 3.2, samt nedenfor i punkt 4.7.1 om legal privilege.

Aktører som anmodes om slike opplysninger vil ofte kunne være underlagt nasjonale regler om taushetsplikt. Bestemmelser om taushetsplikt pålagt markedsaktørene vil normalt inneholde unntak fra plikten når annet er bestemt i lov. Ved gjennomføringen av forordningene i EØS-tilpasset form i norsk rett, vil reglene gjelde som norsk lov, og taushetsplikt vil derfor i de fleste tilfeller ikke være til hinder for å gi opplysninger.

For å unngå tvil hos berørte aktører om at de har rett til å gi ut opplysninger etter regelverket, foreslår imidlertid departementet å presisere i loven at man uten hinder av nasjonale regler om taushetsplikt kan gi de opplysninger som kreves eller etterspørres etter reglene i lov om EØS-finanstilsyn eller forskrifter gitt i medhold av loven. Se utkast til lov om EØS-finanstilsyn § 5 annet ledd.

3.6.3 Avgivelse av opplysninger til EFTA-domstolen

Vedtak fattet av EFTAs overvåkingsorgan etter EU-tilsynsforordningene vil kunne overprøves for EFTA-domstolen. Se nærmere om klage- og domstolskontroll i Prop. 100 S (2015-2016) kapittel 2.4.5.

EFTA-domstolen kan kreve opplysninger etter avtale mellom EØS/EFTA-statene om opprettelse av et overvåkingsorganog en domstol («ODA»).

Departementet foreslår en bestemmelse om at taushetsplikt ikke er til hinder for at enhver kan gi EFTA-domstolen de opplysninger den kan kreve etter EØS-avtalen og ODA når EFTA-domstolen behandler en sak som angår reglene etter EU-tilsynsforordningene eller ESRB-forordningen, som inkorporert i loven. Se utkast til lov om EØS-finanstilsyn § 5 tredje ledd.

3.6.4 Utveksling av opplysninger etter annet finansmarkedsregelverk

I tillegg til utveksling av opplysninger etter EU-tilsynsforordningene og ESRB-forordningen, er det i en rekke av de øvrige kommende EØS-rettsaktene på finansmarkedsområdet bestemmelser om utveksling av opplysninger mellom nasjonale myndigheter, EU-tilsynsmyndighetene og ESRB. I EØS-tilpasset form vil disse bestemmelsen også kunne omfatte EFTAs overvåkingsorgan. EU-tilsynsmyndighetene og ESRB vil være underlagt taushetsplikt etter henholdsvis EU-tilsynsforordningene og ESRB-forordningen, men vil kunne utveksle informasjonen med tredjelandsmyndigheter og andre i den utstrekning dette følger av de aktuelle EØS-reglene.

Etter gjeldende taushetspliktsbestemmelser i finanstilsynsloven § 7 og sentralbankloven § 12 er det unntak fra henholdsvis Finanstilsynets og Norges Banks taushetsplikt for utveksling av informasjon overfor EØS-staters sentralbanker eller finanstilsynsmyndigheter. Det følger av Ot.prp. nr. 58 (2004–2005) at unntaket blant annet omfatter Den europeiske sentralbank.

Unntaket har også vært ansett å omfatte informasjonsutveksling med ESRB og EU-tilsynsmyndighetene. På bakgrunn av omfanget av informasjonsutvekslingen med EU-tilsynsmyndighetene i kommende EØS-regelverk, og for å bidra til klarhet i regelverket, foreslår departementet å innta en presisering i henholdsvis finanstilsynsloven § 7 og sentralbankloven § 12 om at unntaket fra taushetsplikt omfatter de tre EU-tilsynsmyndighetene, samt ESRB og EFTAs overvåkingsorgan. Departementet foreslår også at unntaket for utveksling av informasjon med Den europeiske sentralbank presiseres i lovteksten. Se utkast til endring i finanstilsynsloven § 7 første ledd og sentralbankloven § 12 annet ledd.

3.7 Forvaltningslovens anvendelse

EU-tilsynsmyndighetene kan i enkelte særskilte tilfelle fatte vedtak som er bindende for medlemsstatene eller direkte bindende for finansmarkedsdeltakere i medlemsstatene. Ifølge EØS-tilpasningene er denne kompetansen lagt til EFTAs overvåkingsorgan når det gjelder EØS/EFTA-statene. Departementet legger til grunn at forvaltningsloven etter sitt virkeområde ikke kommer til anvendelse for vedtak fattet av EFTAs overvåkingsorgan.

Dette gjelder også vedtak fattet av EFTAs overvåkingsorgan i henhold til andre rettsakter som viser til EU-tilsynsforordningene artikkel 9 nr. 5, for eksempel shortsalgforordningen artikkel 28. Vedtak etter nevnte bestemmelser vil ha enkelte likhetstrekk med forskrifter ettersom de vil kunne gjelde rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer. Regler om kunngjøring og ikrafttredelse følger imidlertid ikke forvaltningslovens regler, men er regulert i den enkelte hjemmelsbestemmelse. Dette innebærer blant annet at vedtakene settes i kraft innen nærmere angitt tidsperiode etter publisering på EFTAs overvåkingsorgans hjemmeside. Se nærmere omtale av bestemmelsene og EØS-tilpasningene i Prop. 100 S (2015–2016) kapittel 7.2 og 7.3 og 10.7. Ifølge EØS-tilpasningene skal også ESMA publisere vedtakene på sin hjemmeside.

Etter AIFM-direktivet artikkel 47 i EØS-tilpasset form, kan EFTAs overvåkingsorgan pålegge nasjonal tilsynsmyndighet i et EØS/EFTA-land å fatte et nærmere angitt vedtak, men ikke fatte vedtak direkte overfor markedsaktørene. Vedtak fattet av Finanstilsynet overfor markedsaktører for å følge opp pålegget fra EFTAs overvåkingsorgan, vil være underlagt forvaltningsloven anvendelsesområde. Se nærmere omtale av AIFM-direktivet artikkel 47 og EØS-tilpasningene i Prop. 100 S (2015–2016) kapittel 8.2 og 8.3.

3.3 Høringsinstansenes merknader

Norges Bank har i sin høringsmerknad vist til forslaget om en særskilt bestemmelse om taushetsplikt i lov om EØS-finanstilsyn § 5 og bemerker at:

«Som også påpekt av departementet følger taushetsplikt allerede av at forordningene er gjort til norsk lov. For eksempel ved arbeid for EBA (Den Europeiske Banktilsynsmyndighet) følger det av EBA-forordningens artikkel 70 nr. 1 om det personelle virkeområdet for taushetsplikten at denne gjelder for:

‘Medlemmene av tilsynsstyret og styret, daglig leder og Myndighetens personale, herunder tjenestemenn utlånt av medlemsstatene på midlertidig grunnlag og alle andre personer som utfører oppgaver for Myndigheten i henhold til avtale, skal omfattes av kravet om taushetsplikt i henhold til artikkel 339 i TEUV og de relevante bestemmelsene i unionsregelverket, selv etter at tjenesten er avsluttet’.

Jf. også ESRB-forordningen artikkel 8, med en noe annen ordlyd.

Dette gir bl.a. en annen avgrensing av taushetsplikten enn det som følger av forslaget til lovtekst, dvs. for «enhver som utfører tjeneste eller arbeid for Finanstilsynet eller Norges Bank». Det gjelder selv om EBA-forordningen synes å utvide området for taushetsplikten til også omfatte dem som mottar relevante opplysninger fra EBA, se artikkel 70 nr. 3. På den annen side synes ordlyden her tilsynelatende å begrense slik utlevering til «nasjonale tilsynsmyndigheter…», uten at vi har vurdert nærmere om dette for eksempel ekskluderer Norges Bank.

Uansett kan den forslåtte § 5 synes å kunne fremstå som kompliserende og muligens noe misvisende i relasjon til bankens ansatte og deres taushetsplikt generelt. I tillegg vil det vel også kunne være andre personer enn ansatte i Finanstilsynet eller Norge Bank som er «utlånt til» eller «ufører oppgaver for» EBA. Deres taushetsplikt vi da ikke reflekteres i lovteksten i § 5. Også i relasjon til forslagets annet punktum er da noe uklar.

Samlet sett antar vi det bør vurderes om ikke forordningens direkte regulering av taushetsplikten skulle være tilstrekkelig i seg selv, når disse er gjort til norsk lov. Dersom det anses nødvendig, vil en forskriftshjemmel for utfylling og presisering av taushetsplikten kunne være en mulighet».

Finanstilsynet har i sin høringsmerknad vist til at det i finanstilsynsloven § 7 foreslås en presisering av at Finanstilsynets taushetsplikt ikke gjelder overfor de europeiske tilsynsmyndighetene, ESRB eller EFTAs overvåkingsorgan, og at lignende regler om unntak fra taushetsplikt er foreslått i lov om EØS-finanstilsyn, lov om kredittvurderingsbyråer og lov om forvaltning av alternative investeringsfond. Finanstilsynet viser videre at det i lov om EØS-finanstilsyn § 5 og lov om kredittvurderingsbyråer § 3 er unntaket knyttet til opplysninger som EU-myndighetene kan kreve etter de relevante EU-forordningene, mens i lov om forvaltning av alternative investeringsfond § 9-6 er unntaket utformet helt generelt. Videre viser Finanstilsynet til at det følger av forskrift av 20. november 1998 om utveksling av opplysninger med tilsynsmyndigheter fra land i og utenfor EØS-området at Finanstilsynet ved utlevering av opplysninger til andre lands myndigheter bl.a. skal stille vilkår om at opplysninger bare skal brukes til å utføre tilsynsoppgaver. Etter Finanstilsynets mening bør de ulike unntakene fra taushetsplikt «harmoniseres» slik at det ikke oppstår tvil om hvor langt unntakene går.

3.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår i samsvar med høringsutkastet, og som omtalt i utkastet kapittel 3.5, gjengitt ovenfor i punkt 3.2, en lovhjemmel for at det ved forskrift kan gjøres endringer i, herunder fastsettes unntak fra, reglene i EØS-finanstilsynsloven §§ 1 til 4 til gjennomføring av Norges forpliktelser etter EØS-avtalen. Se forslag til EØS-finanstilsynslov § 6 nytt annet ledd.

Departementet foreslår videre i samsvar med høringsutkastet å innta en presisering i henholdsvis finanstilsynsloven § 7 og sentralbankloven § 12 om at unntaket fra taushetsplikt etter disse bestemmelsene og forvaltningsloven § 13 omfatter informasjonsutveksling med de tre EU-tilsynsmyndighetene, ESRB og EFTAs overvåkingsorgan, samt at unntaket for utveksling av informasjon med Den europeiske sentralbank presiseres i lovteksten.

Videre foreslår departementet, i samsvar med høringsutkastet, å lovfeste at taushetsplikt ikke er til hinder for at enhver kan gi EFTA-domstolen de opplysninger den kan kreve etter EØS-avtalen og ODA når EFTA-domstolen behandler en sak som angår reglene etter EU-tilsynsforordningene eller ESRB-forordningen, som gjennomført i loven. Se utkast til EØS-finanstilsynslov § 5.

Når det gjelder forslaget i høringsutkastet om en særskilt bestemmelse om taushetsplikt i lov om EØS-finanstilsyn, viser departementet til høringsmerknad fra Norges Bank om at forslaget blant annet kan skape uklarhet om den personelle avgrensningen av bestemmelsen. Bakgrunnen for forslaget i høringsutkastet var å sikre taushetsplikt i tilfeller der andre enn personkretsen i EU-tilsynsforordningene artikkel 70, eller ESRB-forordningen artikkel 8, mottar informasjon underlagt taushetsplikt etter nevnte bestemmelser, herunder institusjoner utenfor Finanstilsynet eller Norges Bank. Taushetsplikten etter nasjonale taushetspliktsbestemmelser har tradisjonelt ikke vært ansett å følge med dokumentet eller opplysningen med mindre dette er særskilt regulert. Departementet forstår det slik at Norges Bank mener bestemmelsen om taushetsplikt i EØS-retten/forordningen som inkorporeres i loven, sett sammen med øvrige nasjonale regler om taushetsplikt, er tilstrekkelig. Departementet legger til grunn at tilsvarende vil være tilfellet for Finanstilsynet. Departementet ser videre at forslaget også kan skape enkelte uklarheter, og er generelt av den oppfatning at nasjonale bestemmelser som supplerer, eller som er ment å avklare forholdet til EØS-rett som svarer til forordninger, i utgangspunktet bør unngås, med mindre det foreligger et klart behov. Departementet foreslår på denne bakgrunn at det i motsetning til høringsutkastet ikke inntas en egen bestemmelse om taushetsplikt i EØS-finanstilsynsloven.

Når det gjelder forslaget i høringsutkastet om å presisere i EØS-finanstilsynsloven at enhver uten hinder av nasjonale regler om taushetsplikt kan gi opplysninger i samsvar med reglene i lov om EØS-finanstilsyn eller forskrifter gitt i medhold av loven, viser departementet til Finanstilsynets høringsmerknad som oppfordrer til harmonisering av de ulike unntakene fra taushetsplikt. Departementet bemerker at forslaget til bestemmelse ikke er et unntak fra taushetsplikt, men en presisering av rekkevidden av nasjonale lovbestemmelser om taushetsplikt i forholdet til lovbestemmelser i EØS-finanstilsynsloven om å gi ut opplysninger til EUs tilsynsmyndigheter, ESRB, EFTAs overvåkingsorgan mv. Finanstilsynet og Norges Bank har unntak fra taushetsplikten overfor EUs tilsynsmyndigheter, ESRB og EFTAs overvåkingsorgan, jf. forslagene til presisering av dette unntaket i henholdsvis finanstilsynsloven § 7 og sentralbankloven § 12, og vil derfor ikke ha behov for en slik klargjøring. Bakgrunnen for forslaget i høringsutkastet var at aktører som ikke har et slikt unntak, herunder andre offentlige myndigheter og markedsaktører, ikke skulle være i tvil om at de kan gi ut opplysninger etter EØS-finanstilsynsloven- og forskrifter uten hinder av annen lovbestemt taushetsplikt. Det vises herunder til forvaltningsloven § 13f om at bestemmelse i annen lov om rett eller plikt til å gi opplysninger ikke begrenser lovbestemt taushetsplikt, med mindre vedkommende bestemmelse fastsetter eller klart forutsetter at taushetsplikten ikke skal gjelde. Departementet mener imidlertid at en lovbestemmelse med presisering som foreslått også kan skape uklarheter, og på bakgrunn av det generelle utgangspunkt som beskrevet over om supplerende bestemmelser til forordninger, foreslår departementet at det ikke inntas en egen bestemmelse om forholdet mellom taushetsplikt og avgivelse av opplysninger etter EØS-finanstilsynsloven. Departementets bemerker for øvrig at bestemmelsene i EØS-finanstilsynsloven og dens forskrifter om avgivelse av opplysninger til EUs tilsynsmyndigheter, ESRB eller EFTAs overvåkingsorgan mv., etter departementets oppfatning, klart forutsetter at opplysningene kan gis ut uten hinder av taushetsplikt for offentlige myndigheter eller for markedsaktørene etter det relevante sektorregelverket.