2 Bakgrunnen for lovforslaget

Tolletatens samfunnsoppdrag er å sikre at lover og regler for toll og grensekryssende vareførsel etterleves. Dette innebærer at Tolletaten skal forvalte og medvirke til at dette regelverket følges, blant annet ved å informere og rettlede aktørene. Samtidig skal Tolletaten legge til rette for effektiv handel og vareførsel.

De siste årene er det gjennomført flere endringer i oppgavefordelingen mellom Tolletaten og Skatteetaten. 1. januar 2016 ble innkreving av toll, merverdiavgift ved innførsel og særavgifter overført til Skatteetaten, og Toll- og avgiftsetaten endret samtidig navn til Tolletaten. Fra samme tidspunkt ble også forvaltningen av særavgifter for registrerte virksomheter og motorvognavgifter overført til Skatteetaten, og 1. januar 2017 ble ansvaret for merverdiavgift ved innførsel og særavgifter for ikke-registrerte virksomheter overført.

Hovedformålet med oppgaveoverføringen har vært å rendyrke Skatteetatens og Tolletatens hovedoppgaver, styrke arbeidet mot svart økonomi, styrke kontrollen av vareførselen over grensen, forenkle for innbyggere og næringsliv og redusere ressursbruken. Tolletaten ble styrket for å drive effektiv kontroll og administrasjon av vareførselen. Skatteetaten har fått et helhetlig ansvar for reglene om merverdiavgift og særavgifter.

Som ledd i arbeidet med å styrke Tolletatens vareførselskontroll ble det med virkning fra 1. januar 2017 vedtatt enkelte utvidelser og presiseringer av kontrollbestemmelsene i tolloven. Tolletaten fikk også nye reaksjons- og sanksjonsmuligheter, blant annet adgang til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på pliktreglene i tolloven kapittel 3 og 4. I tillegg ble det vedtatt at Tolletaten kan lagre opplysninger om grensekryssende trafikk innhentet ved bruk av skiltgjenkjenningssystemet ANPR i seks måneder.

I etterkant av disse lovendringene har departementet gått gjennom og vurdert behovet for endringer både når det gjelder lovstruktur og begrepsbruk samt materielle endringer på sentrale områder. Det overordnede målet med dette arbeidet har vært å etablere et oppdatert lovverk som er tilpasset Tolletatens ansvarsområder etter oppgaveoverføringen til Skatteetaten, både ved å synliggjøre etatens oppgaver etter eget regelverk, og å klargjøre og forankre i loven at etaten også utfører en rekke oppgaver for andre myndigheter.

Dagens tollov gjelder både toll og vareførsel, men toll og vareførsel kan likevel ses på som to ulike områder. Toll er et offentligrettslig pengekrav som skal beregnes som følge av at en vare innføres til landet, mens reglene om vareførsel er prosedyre- og kontrollregler for inn- og utførsel av varer som gjelder uavhengig av om det skal beregnes toll som følge av innførselen. Ved skatteforvaltningsloven ble forvaltningsreglene for de fleste skatte- og avgiftskrav grundig vurdert. Det har ikke vært foretatt en tilsvarende gjennomgang av forvaltningsreglene for toll. Departementet har derfor gått gjennom forvaltningsreglene for tollkravet og vurdert disse opp mot bestemmelsene i skatteforvaltningsloven.

Tolletatens oppgaver omfatter også bistand til andre myndigheter, først og fremst ved kontroll av inn- og utførsel av restriksjonsbelagte varer. Denne oppgaven har ingen betydning for tollkravet. Vareførselsregelverket har derfor et langt videre anvendelsesområde enn reglene om toll, og det er til dels andre hensyn som gjør seg gjeldende ved utformingen av regelverket.

De ulike hensynene og anvendelsesområdene for reglene om vareførsel og reglene om toll har synliggjort behovet for å klargjøre hvilke bestemmelser i tolloven som gjelder vareførsel, og hvilke bestemmelser som gjelder toll. Det er for eksempel klart at de vide kontrollhjemlene i tolloven primært er begrunnet i vareførselskontrollen. Begrepsbruken i tolloven gir ofte ikke et klart svar ettersom «toll» i mange sammenhenger brukes på områder som gjelder generelt for vareførselen, enten det skal beregnes toll eller ikke ved innførsel av en vare. Som følge av arbeidet med å klargjøre hva de enkelte bestemmelsene regulerer, har departementet kommet til at reglene om beregning og fastsetting av toll bør skilles ut fra regelverket for Tolletatens oppgaver med å innhente opplysninger om og kontrollere vareførselen over grensen.