5 Ny lovstruktur – lov om inn- og utførsel av varer og lov om tollavgift
5.1 Gjeldende lovstruktur
Stortingets vedtak om toll treffes med hjemmel i Grunnloven § 75 bokstav a og gjelder for ett år av gangen. Tollsatsene foreslås hvert år i Prop. 1 LS og behandles som en del av statsbudsjettet. I Stortingets årlige vedtak om toll videreføres fjorårets satser som utgangspunkt uendret, jf. § 1 i tollvedtaket. Bare eventuelle endringer i eksisterende tollsatser nevnes uttrykkelig i vedtaket. De konsoliderte satsene fremgår av tolltariffen som blir kunngjort i Norsk Lovtidend. Med unntak av landbruksvarer, ilegges i dag toll på et fåtall varer ved innførsel til Norge, først og fremst på tekstiler. Samlet proveny fra toll er for 2020 omlag 3.3 mrd. kroner.
Dagens tollov, lov 21. desember 2007 nr. 119 om toll og vareførsel, trådte i kraft 1. januar 2009 og erstattet lov 10. juni 1966 nr. 5 om toll. Loven innebar først og fremst en lovstrukturell og lovteknisk forenkling av tollretten, men også enkelte språklige og materielle endringer. Stortingets plenarvedtak om toll ble forkortet, og de innledende bestemmelsene til tolltariffen ble innarbeidet i loven og i forskrift. Videre ble praktisk viktige bestemmelser i forskrift, særlig om tollgrunnlag, tollfritak og tollnedsettelse, tatt inn i loven.
Tolloven har, i tillegg til bestemmelser om plikten til å svare toll, en rekke bestemmelser som gjelder vareførselen i alminnelighet. Reglene om vareførsel skal sikre myndighetene kunnskap om og kontroll med alle varer som føres inn i og ut av landet, blant annet om de kan innføres lovlig, og gjelder uavhengig av om det skal svares toll ved innførselen. Vareførselsreglene har dermed en mye bredere begrunnelse, og er et generelt rammeverk for inn- og utførsel av alle varer.
5.2 Høringsnotatets forslag
I høringsnotatet foreslo departementet at tollovens regler om vareførsel og toll inntas i to nye lover, i lov om inn- og utførsel av varer og lov om tollavgift. Høringsforslaget var i hovedsak begrunnet med at en slik fordeling av regelverket vil legge til rette for at reglene på hvert område vil få bedre struktur og bli mer oversiktlig, og at dette igjen vil gjøre reglene mer tilgjengelig for brukerne. Departementet viste også til at det vil bli enklere å rendyrke reglene ut ifra formålet med reglene.
5.3 Høringsinstansenes merknader
Høringsinstansene har ulikt syn på hvorvidt oppdeling av regelverk for vareførsel og toll i to lover vil gi bedre struktur og oversikt i regelverket, og dermed gjøre det lettere tilgjengelig. Næringslivets hovedorganisasjon er positiv til høringsforslaget og uttaler:
«NHO mener at det er positivt at tollregelverket og skatteforvaltningsloven samordnes i større grad, og at både de materielle reglene og begrepsbruken i regelverket blir likere. Det gjør regelverket lettere tilgjengelig, og det bidrar til å fjerne ubegrunnede forskjeller i regelverket på avgiftsområdet. Det er også viktig at regelverket, spesielt på sanksjonsområdet, tar høyde for særtrekkene ved tollprosedyrene.»
Tilsvarende gjelder Skattedirektoratet som skriver:
«Vi vil innledningsvis bemerke at vi slutter oss til departementets forslag om å innta reglene om toll og vareførsel i to ulike lover. Vi er enige i at dette vil gi bedre struktur og oversikt i regelverket. Likevel ser vi at hensynet til bedre oversikt ikke alltid vil gjøre seg fullt ut gjeldende, da det vil være nødvendig å henvise til og forholde seg til bestemmelsene i begge lovene.»
Også Statnett er i utgangspunktet positiv til at regelverket oppdateres og at reglene om grensekryssende vareførsel og toll inntas i to nye lover.
Andre høringsinstanser er derimot mer skeptiske til en slik lovstruktur. Advokatfirmaet PricewaterhouseCoopers AS uttaler:
«På side 13 står det at den foreslåtte oppdelingen vil gjøre reglene mer tilgjengelig for brukerne. Dette tror vi ikke vil være tilfelle, da det i seg selv er mer tungvint å undersøke to steder enn ett sted. Oppdelingen har i mange tilfeller ført til at spørsmål som hører sammen, har blitt delt. Vi nevner som ett eksempel at reglene om tollmessig opprinnelse og opprinnelsesdokumentasjon for GSP-ordningen er foreslått plassert i tollavgiftsloven § 4-3, mens reglene om opprinnelsesdokumenter for eksport av GSP-varer ligger i vareførselsloven § 5-6. Et annet eksempel er klassifiserings- og tollverdireglene, som er foreslått lagt i vareførselsloven kapittel 6. Disse reglene har et bruksområde som omfatter mer enn beregning av toll, men det fremstår likevel ulogisk at grunnlaget for beregning av skattetypen tollavgift ikke skal fremgå i loven om tollavgift.»
Advokatforeningen ser at det kan være gode argumenter for å ha to lover, men mener at forslaget har en del svakheter. Foreningen skriver:
«Men en slik to-deling kan også føre til en unaturlig løsrivelse av reglene om toll- og avgiftskravet fra reglene om vareførsel. En to-deling vil kunne medføre et dobbelt sett av samsvarende definisjoner og et dobbelt sett av regler som gjelder etter begge lovene. Videre vil to-delingen kunne medføre et stort antall krysshenvisninger mellom lovene og tilstøtende lover, noe som kan bidra til at det blir mindre brukervennlig og vanskelig tilgjengelig. Det kan også oppstå uklare grensesnitt i forhold til reglenes rekkevidde, aktørenes ansvar, forpliktelser og dokumentasjon.»
Også BDO Advokater AS mener at forslaget vil gjøre regelverket mindre tilgjengelig og svært lite brukervennlig, både for publikum og forvaltningen, og viser til at dette kan føre til at rettssikkerheten blir svekket. Det samme skriver Tolletatens Juristforening. Tilsvarende gjelder Kripos, som skriver at oppsplitting av regelverket i flere lover vil gjøre det mer uoversiktlig, og at hensynet til kravet om reguleringens klarhet og brukervennlighet for den enkelte dermed vil kunne svekkes.
Landbruksdirektoratet viser til dobbeltregulering i lovutkastene, og mener det i konkrete tilfeller vil kunne være krevende for brukerne å avgjøre hvilke av de to lovene som gjelder. Direktoratet understreker også «at det nye regelverket, med blant annet delingen i to nye lover, ikke må svekke tollvernet for landbruksvarer eller redusere landbruksmyndighetenes handlingsrom for forvaltningen av tollvernet».
Også Norsk Tollerforbund, Norsk Øko-forum og Virke mener at forslaget til to lover gjør regelverket vanskelig tilgjengelig for brukerne.
Tolldirektoratet har tilsvarende innvending, og «mener hensynet til brukervennlighet og tilpasning til internasjonalt regelverk og praksis på området for toll og vareførsel, bør veie tyngre enn ønsket om å harmonisere regelverket med forvaltningsreglene på skatteområdet». De viser også til at toll og vareførsel henger tett sammen, og mener at dette best reguleres i én lov. Etter deres syn medfører oppsplittingen kompliserte henvisningsteknikker som gjør regelverket mer fragmentert og mindre tilgjengelig.
5.4 Vurderinger og forslag
Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet, og foreslår at regelverket om toll skilles fra reglene om inn- og utførsel av varer og inntas i ny lov om tollavgift. Forslaget innebærer at betegnelsen toll, i form av avgift på varer ved innførsel, erstattes med betegnelsen tollavgift. Det synliggjør at reglene gjelder det offentligrettslige pengekravet. Departementet foreslår videre at bestemmelsene som regulerer den grensekryssende vareførselen inntas i ny lov om inn- og utførsel av varer, noe som vil bidra til å synliggjøre viktigheten av de generelle vareførselsreglene.
Dagens tollov gjelder både toll og vareførsel, men toll og vareførsel kan likevel ses på som to ulike områder. Toll er en avgift på nærmere bestemte varer som føres inn i landet, og reglene om toll gjelder i hovedsak plikten til å svare toll, beregning av toll og fritak for toll. Toll har klare likhetstrekk med merverdiavgift og særavgifter som oppstår ved innførsel av varer. Toll skiller seg fra de indirekte skattene merverdiavgift og særavgifter ved at toll kun påløper ved innførsel, mens de indirekte skattene er nøytrale i sin utforming og også påløper ved produksjon eller omsetning i Norge. Det sentrale er imidlertid at toll, i likhet med merverdiavgift og enkelte særavgifter, er en avgift som pålegges ved innførsel av varer. Tidligere var det toll på de fleste varer som ble innført til landet, og toll var en viktig del av statens inntekter. I dag er det bare toll for nærmere bestemte landbruksvarer og enkelte industrivarer, mens det i utgangspunktet er merverdiavgift for alle varer som innføres.
Etter departementets vurdering gir det å skille reglene om beregning og fastsetting av tollavgift fra reglene om inn- og utførsel av varer muligheter for å rendyrke reglene om tollavgift. Dette får tydeligere frem vilkårene for når det skal beregnes tollavgift og hvordan tollavgiften skal beregnes. Det gir også bedre muligheter for å vurdere forvaltningsreglene for tollavgift i sammenheng med reglene i skatteforvaltningsloven. Denne loven er et resultat av en grundig vurdering av forvaltningsreglene på skatte- og avgiftsområdet, og gjelder for alle andre skatte- og avgiftskrav, også for merverdiavgift og særavgifter som oppstår ved innførsel. Tollavgift er, som de andre skatte- og avgiftskravene, et offentligrettslig pengekrav. Etter departementets syn bør derfor forvaltningen av tollavgift følge de generelle reglene som gjelder for slike krav, dersom ikke særskilte hensyn tilsier særregler. Departementet viser også til at skatteforvaltningsloven gjelder når tollmyndighetene på vegne av skattemyndighetene utøver myndighet i saker om merverdiavgift og særavgift ved innførsel for uregistrerte avgiftspliktige.
Regelverket for inn- og utførsel av varer har en mye bredere begrunnelse enn reglene om beregning og fastsetting av tollavgift. Vareførselsreglene skal sikre myndighetene kunnskap om og kontroll med alle varer som føres inn i og ut av landet. De gjelder dermed uavhengig av om det skal beregnes tollavgift ved innførselen.
Med sterkt økende handel av varer over landegrensen er vareførselsregelverket og Tolletatens vareførselskontroll blitt stadig viktigere. I tillegg til å kontrollere at de generelle reglene om inn- og utførsel av varer overholdes, utfører Tolletaten oppgaver på vegne av en rekke andre offentlige myndigheter. Tolletatens oppgaver på vareførselsområdet gjenspeiles i etatens tre hovedmål. Disse er at det skal være enkelt og effektivt å etterleve lover og regler for grensekryssende vareførsel, at aktørene i vareførselen skal oppfatte risikoen ved å ikke etterleve som høy, og at Tolletaten skal støtte opp under andre myndigheters virksomhet, jf. Prop. 1 S (2020–2021) kapittel 6.
Etter departementets vurdering vil en egen lov om inn- og utførsel av varer gjøre det enklere å regulere dette området på en god måte. Både når det gjelder innhenting av opplysninger om varer som inn- og utføres, kontroll med vareførselen og sanksjoner ved lovbrudd er det til dels behov for andre regler på vareførselsområdet enn for tollavgift. Det vises i denne sammenheng til at tolloven har svært vide kontrollhjemler, som i stor grad er begrunnet i tollmyndighetenes vareførselskontroll. Denne kontrollen, som i stor grad utføres på vegne av andre myndigheter, har et annet formål og er vesentlig mer omfattende enn kontroll med beregning og fastsetting av tollavgift. Den omfattende kontrollen har også en side mot politiets etterforskning av ulovlig vareførsel. Å sikre inntektene fra tollavgift kan ikke begrunne de vide og inngripende kontrollhjemlene som ligger til grunn for kontrollen med vareførselen. Departementet mener derfor det gir en mer ryddig rettstilstand at det klargjøres i lovverket at slike hjemler er begrunnet i tollmyndighetenes kontroll med inn- og utførsel av varer.
Flere høringsinstanser mener en fordeling av reglene om tollavgift og vareførsel på to lover vil gjøre regelverket mindre tilgjengelig, og dermed lite brukervennlig. Departementet mener tvert imot at en mer konkret formålsangivelse i de to lovene, bedre struktur og tydeligere hjemler vil gjøre regelverket mer tilgjengelig. Når det gjelder regelverkets tilgjengelighet og dermed brukervennligheten for dem som inn- og utfører varer og andre aktører i den grensekryssende vareførselen, antar departementet at dette i første rekke vil avhenge av hvordan forvaltningen informerer om og tilrettelegger for gjennomføring av regelverket, og i mindre grad om reglene følger av én eller to lover.
Departementet ser at det på enkelte områder kan reises spørsmål ved den foreslåtte lovstrukturen. Dette gjelder særlig plasseringen av bestemmelser som gjelder for de fleste varer som innføres, men som også har betydning for beregning og fastsetting av tollavgift. Som PricewaterhouseCoopers AS peker på, gjelder dette blant annet bestemmelsene om tollverdi. For varer som innføres til fri disponering, skal det gis opplysninger om tollverdi i deklarasjonen, samtidig som tollverdien er ett av flere beregningsgrunnlag for tollavgift. Ettersom det kun er tollavgift på et fåtall varer, har departementet valgt å innta tollverdireglene i vareførselsloven, og med henvisning dit i tollavgiftsloven. En vares tollverdi har dessuten betydning ved beregning av merverdiavgift som i utgangspunktet skal beregnes for alle varer som innføres. Tollverdien benyttes også av Statistisk sentralbyrå for å utarbeide handelsstatistikken, noe som er ett av formålene med vareførselsloven. Dette begrunner også plassering i vareførselsloven.
Tilsvarende gjelder reglene om klassifisering av varer. Klassifisering av varen er av avgjørende betydning for eventuell plikt til å beregne tollavgift. Klassifisering av en vare har imidlertid også betydning for inn- og utførsel av restriksjonsbelagte varer, og den er av betydning for kartlegging av og statistikk over den grensekryssende vareførselen. Dette tilsier etter departementets vurdering at reglene inntas i vareførselsloven.
Den samme problemstillingen oppstår på en litt annen måte for reglene om varers opprinnelse. Disse reglene har betydning for omfanget av tollavgiftsplikten (preferansetoll), men også ved utstedelse av opprinnelsesbevis. Opprinnelsesbevis utstedes for varer som skal utføres, for å oppnå tollbegunstigelse i et annet land, og har ingen betydning for beregning av tollavgift i Norge. Reglene om utstedelse av opprinnelsesbevis er derfor inntatt i vareførselsloven i kapitlet om utførsel av varer. Etter departementets syn er dette et godt eksempel på at den foreslåtte plasseringen i to lover kan bidra til å klargjøre innholdet i reglene.
Advokatforeningen mener at den foreslåtte lovstrukturen kan føre til en unaturlig løsrivelse av reglene om toll- og avgiftskravet fra reglene om vareførsel. Departementet har derimot valgt å legge vekt på likheten mellom tollavgift og de andre innførselsavgiftene som merverdiavgift og særavgifter. Den foreslåtte lovstrukturen innebærer dermed at vareførselsloven får betydning for plikten til å beregne tollavgift og andre innførselsavgifter på samme måte som dagens tollov har betydning for plikten til å beregne merverdiavgift og særavgifter ved innførsel.
Advokatforeningen peker også på at fordelingen av regelverket på to lover vil kunne medføre et stort antall krysshenvisninger mellom lovene og tilstøtende lover, noe som kan bidra til at det blir mindre brukervennlig og vanskelig tilgjengelig. Departementet har forståelse for denne innvendingen, og har derfor ved utforming av de to lovene lagt vekt på at de nødvendige henvisningene mellom lovene blir så tydelige som mulig. Det vises i denne sammenheng til § 2-1 i tollavgiftsloven som bestemmer at tollavgift skal beregnes når en vare går over til fri disponering etter vareførselsloven § 4-1. For å tydeliggjøre konsekvensene av den valgte tollprosedyren, foreslår departementet at det fremgår av vareførselsloven §§ 4-1 til 4-8 om de ulike prosedyrene, hvorvidt det skal beregnes tollavgift og andre innførselsavgifter.
Noen høringsinstanser peker også på at den foreslåtte lovstrukturen vil medføre et dobbelt sett av samsvarende definisjoner og et dobbelt sett av regler som gjelder etter begge lovene, og at dette vil kunne bidra til at regelverket blir mindre tilgjengelig. Departementet viser til at det først og fremst er de særlige forvaltningsreglene i vareførselsloven kapittel 7 og tollavgiftsloven kapittel 8 og bestemmelsene om innhenting av kontrollopplysninger i kontrollkapitlene i de to lovene som er mer eller mindre likelydende, i tillegg til enkelte definisjoner. Det kan synes unødvendig med slik dobbeltregulering, da plikten til å beregne tollavgift for en vare er en direkte konsekvens av at varen innføres, og at det i praksis er samme myndighet – tollmyndighetene – som forvalter det samlede regelverket. Det kan tilsi at det er tilstrekkelig med regulering i vareførselsloven. Departementet mener likevel at den beste lovtekniske løsningen er å ha mer eller mindre likelydende bestemmelser i de to lovene, både fordi det som følge av lovenes virkeområde kan være behov for forskjeller mellom de to lovene, og fordi noen saker bare gjelder tollavgift slik at bestemmelsene i vareførselsloven ikke kommer til anvendelse. Alternativet til den valgte lovstrukturen kunne vært at tollavgiftsloven henviste til de aktuelle bestemmelsene i vareførselsloven som gjelder tilsvarende på tollavgiftsområdet. Etter departementets syn ville en slik løsning kunne bidra til flere uklarheter og spørsmål om rekkevidden av vareførselslovens bestemmelser på tollavgiftsområdet.
Enkelte høringsinstanser argumenterer med at ingen av Norges handelspartnere har samme lovstruktur som departementets forslag, og mener at det vil vanskeliggjøre samordning mellom norsk og internasjonalt regelverk. Departementet har vanskelig for å følge et slikt resonnement. Det viktigste er at det internasjonale regelverket som Norge er forpliktet til å innføre, inkorporeres i regelverket. Om dette gjøres i én eller to lover, kan ikke ha betydning. Departementet viser også til punkt 3.2 om tollovgivningen i våre naboland, der det fremgår at de tre landene, i tillegg til EUs tollkodeks, har nasjonalt regelverk som i noen grad avviker fra hverandre.