4 Høring

Forslag om regelverk for å implementere reglene om global minimumsbeskatning i Norge ble sendt på høring 6. juni 2023. Høringsfristen var 1. august 2023. I forslaget var det lagt opp til at implementeringen skulle skje gjennom tilføyelse av et kapittel i skatteloven (kapittel 20) og gjennom endringer i skatteforvaltningsloven. Det ble også foreslått endringer i Finansdepartementets forskrift til skatteloven og i skatteforvaltningsforskriften.

Høringsnotatet ble sendt til i alt 38 høringsinstanser. Departementet mottok svar med realitetsmerknader fra følgende 11 høringsinstanser:

• Advokatforeningen

• Deloitte Advokatfirma AS

• Ernst & Young Advokatfirma AS

• Finans Norge

• Norges Rederiforbund

• Norsk Journalistlag

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Skatteetaten

• Storbedriftenes skatteforum

• Story House Egmont

• Tax Justice Norge

I dette kapittelet behandles de mer generelle høringsuttalelsene som ikke gjelder enkeltbestemmelser i høringsforslaget. Høringsuttalelser som gjelder enkeltbestemmelser, er behandlet i de etterfølgende kapitlene i denne proposisjonen.

Utgangspunkt

Mange av høringsinstansene uttaler at de er positive til at regler om global minimumsbeskatning blir innført i Norge, og at reglene blir basert på modellregler som er fremforhandlet internasjonalt, fremfor unilaterale tiltak i de enkelte land. Behovet for at reglene blir konsistent gjennomført og anvendt likt over landegrensene blir trukket frem. Dette gjelder Advokatforeningen, Deloitte Advokatfirma AS, Ernst & Young Advokatfirma AS, Norsk Journalistlag, NHO, Skatteetaten, Story House Egmont og Tax Justice Norge. Ingen av høringsinstansene er negative til at reglene innføres.

Advokatforeningen uttaler at departementet har utarbeidet et forslag som ivaretar hensynet til det eksisterende skattesystemet der det er relevant.

Deloitte Advokatfirma AS uttaler:

«Hovedoppgaven blir å implementere et fastsatt regelverk på en god måte i norsk lov og basert på norsk rettstradisjon. Vi mener generelt at departementet har gjort dette på en god måte i forslaget til regler slik de fremgår av høringsnotatet.»

Behovet for forenkling

De fleste høringsinstansene viser til at reglene er svært omfattende og kompliserte. De mener mulighetene som modellregelverket gir for forenklinger i det nasjonale regelverket, må utnyttes. Det blir fremholdt at Norge også må sette hensynet til enkelhet høyt i det videre internasjonale arbeidet i OECD og Inclusive Framework. Både hensynet til selskapene som pålegges plikter i henhold til reglene og hensynet til Skatteetaten som skal anvende reglene, tilsier dette. Det vil være uheldig om regelverket blir mer komplisert enn nødvendig.

Terminologi, begreper og behov for klargjøring

Advokatforeningen mener det kompliserte regelverket gjør det særlig viktig at ordlyden og begrepsbruken er så presis og utvetydig som mulig. Advokatforeningen trekker frem følgende eksempler:

«Eksempelvis benyttes i forslag til § 20-2 formuleringen «…inntekt…nesten utelukkende består av…» I forslag til ny § 20-31 (8) b benyttes formuleringen «betydelig investering». Dette er kun eksempler på begreper som mangler veiledning i forslag til norske regler. Poenget med å nevne disse, er at brukerne av regelverket har behov for presis veiledning for å rapportere riktig. Det gis derfor en generell oppfordring til å sørge for at det er lett tilgjengelig kommentarer og veiledning som klargjør innholdet. Eventuelle kommentarer til modellreglene på OECDs sider er ikke tilgjengelig nok for selskapene.»

Også andre høringsinstanser uttaler at det er viktig at reglene blir gjort så klare og presise som mulig. Dette gjelder Deloitte Advokatfirma AS, Ernst & Young Advokatfirma AS, Finans Norge, NHO, Skatteetaten og Storbedriftenes skatteforum. Flere av disse instansene mener det er særlig viktig å klargjøre reglenes anvendelse på norske forhold samt samspillet mellom suppleringsskatt og annen skattelovgivning. At regelverket er så klart som mulig, er en forutsetning for å sikre en konsistent og effektiv gjennomføring av regelverket.

Storbedriftenes skatteforum mener utkastet til regelverk som ble sendt på høring, i liten grad omtaler mange av de konkrete problemstillingene norske skattytere vil møte i forbindelse med etterlevelsen av regelverket, og at en avklaring må komme raskt:

«Flere av problemstillingene bør avklares så raskt som mulig fordi de vil ha betydning for utvikling av og lokale tilpasninger av GloBE-rapporteringsverktøy, integrasjon av rapporteringsverktøy med andre systemer samt avklaring av hvilke datapunkter som er nødvendig for GloBE-rapporteringen for 2024.

I tillegg må enkelte av problemstillingene også avklares før rapportering av noteopplysninger i regnskapet for 2023 eller rapportering av kvartalstall for 2024 fordi ulike effekter av GloBE-reglene skal hensyntas i denne rapporteringen.»

Rettskildebruk

Skatteetaten har en særskilt kommentar knyttet til rettskildebruken:

«Slik vi forstår det, vil modellreglene, kommentarene og etterfølgende Administrative Guidance være de primære rettskildene ved tolkningen av suppleringsskattereglene. Gitt at dette skal være det styrende prinsippet for tolkningen av reglene, vil det etter Skatteetatens vurdering være hensiktsmessig at man vurderer om man skal være enda tydeligere på dette utover å slå fast at disse kildene skal være «sentrale».

I en del tilfeller er modellreglenes ordlyd modifisert i etterfølgende kommentarer eller Administrative Guidance. Etter etatens vurdering bør ordlyden i den norske lov- eller forskriftsteksten ta opp i seg regelens innhold slik det fremgår av etterfølgende kommentarer eller Administrative Guidance. Dette legges det opp til i høringsnotatet, så langt det gjelder kommentarer og Administrative Guidance gitt før reglene vedtas av Stortinget. Når det gjelder Administrative Guidance gitt etter reglene vedtas av Stortinget, bør det etter vår vurdering klargjøres hvordan disse skal implementeres.»

Lovgivningsprosess

NHO er kritiske til tidsrammen og lovgivningsprosessen og uttaler:

«Det er etter NHOs syn betenkelig med så hurtige lovgivningsprosesser på helt nye og kompliserte områder. Det kan i seg selv rokke ved tilliten til det internasjonale skattearbeidet og skattesystemet som OECD og de 140 landene i Inclusive Framework (IF) fortjenstfullt har arbeidet mye for å forbedre. […]

Selv om det er en viktig politisk sak internasjonalt, så bør det ikke gjøres unntak for alminnelige regler som skal sikre gode lovgivningsprosesser slik at alminnelige rettssikkerhetsprinsipper ivaretas. Nå innføres det regler basert på et internasjonalt modellregelverk som ennå ikke er ferdigstilt. Risikoen er generelt stor for at resultatet blir ulike regler i de ulike land når et omforent regelverk skal implementeres i nasjonal rett. Risikoen blir enda større når det internasjonale regelverket ikke en gang er på plass.»

Behov for endringer i andre regelsett

NHO mener de administrative kostnadene ved suppleringsskatt bør søkes minimert også gjennom endringer i annet regelverk:

«Departementet bør for eksempel vurdere om det kan gjøres forenklinger i de eksisterende reglene knyttet til «lavskatteland» i skatteloven (NOKUS, fritaksmetoden, kildeskatt på renter og royalty mv.) samt forenklinger i andre regler som skal hindre overskuddsflytting (f.eks. begrensning av rentefradrag) for skattytere som rammes av suppleringsskatt.»

Også Advokatforeningen tar opp forholdet til NOKUS-reglene:

«En kvalifiserende nasjonal suppleringsskatt vil sørge for en beskatning på 15 %. Dersom man legger til grunn at effektiv beskatning av et norsk gjennomsnitt-selskap er 20,8 %, ref. Mannheim-indeksen, vil to-tredelskravet etter NOKUS-reglene være 13,9 %, se skatteloven § 10-63. Selv om beskatningsgrunnlaget etter NOKUS-reglene avviker noe fra pilar 2-regelverket, vil en nasjonal suppleringsskatt sørge for at det utenlandske selskapet undergis en akseptabel beskatning. For å redusere kompleksiteten i regelverket bør det innføres et nytt unntak fra NOKUS-beskatning i skatteloven § 10-64 hvor det utenlandske selskapet er undergitt en kvalifiserende nasjonal suppleringsskatt i den staten hvor selskapet er hjemmehørende.»

Ernst & Young Advokatfirma AS mener også at det bør vurderes endringer i NOKUS-reglene som følge av innføring av reglene om global minimumsbeskatning, og da særlig forenklinger av «lavskattelandvurderingen» etter skatteloven § 10-63. Advokatfirmaet ønsker en forenkling av NOKUS-reglenes anvendelse for konsernenheter som omfattes av reglene om suppleringsskatt i Norge. De viser videre til at «lavskattelandvurderingen» i skatteloven § 10-63 har betydning for en rekke andre bestemmelser i skatteloven, og nevner som eksempel fritaksmetoden, kildeskatt på renter og royalty, exit-reglene osv. Advokatfirmaet mener departementet bør vurdere hvordan suppleringsskattereglene skal behandles i disse bestemmelsene. De uttaler videre:

«Reglene om skatteplikt for gevinst på eiendeler mv. som tas ut av norsk beskatningsområde i sktl. § 9-14 og exit-skattereglene i sktl. § 10-71 antas å ikke være berørt av nasjonale eller internasjonale regler om suppleringsskatt. Vi antar at en eventuell uttredelse av skatteposisjon under suppleringsskattereglene ikke vil kunne utløse exit-beskatning etter disse regelsettene, men vi ber departementet presisere dette i det endelige lovforslaget. Videre antas det at ved betaling av exit-skatt etter sktl. § 9-14 eller 10-71 skal denne skatten anses som en «omfattet skatt» som inngår ved beregningen av den effektive skattesatsen. Det er imidlertid noe uklart hvordan en eventuell utsettelse av betalingsforpliktelsen skal behandles etter reglene om suppleringsskatt og vi ber derfor departementet klargjøre dette.

Kreditreglenes anvendelse: etter sktl. § 16-20 flg. kan en skattyter hjemmehørende i Norge kreve fradrag i norsk skatt for endelig fastsatt inntektsskatt eller formuesskatt eller tilsvarende skatt som godtgjøres å være ilagt skattyteren og betalt i vedkommende fremmede stat hvor inntekten har kilde eller formuen er. Tilsvarende er det inntatt regler om kredit for underliggende selskapsskatt i sktl. § 16-30 flg. I høringsnotatet er de norske reglene om suppleringsskatt gjennomgående omtalt som en inntektsskatt. Det legges derfor til grunn at tilsvarende skatt betalt i utlandet for norske formål må likestilles med en inntektsskatt. Departementet bør derfor vurdere behovet for endring eller presisering av kreditreglenes anvendelse på skatt betalt i utlandet under tilsvarende regelsett. I denne forbindelse vises også til innspill ovenfor knyttet til nasjonal suppleringsskatt og særskilte regler om allokering av skatt mellom hovedenhet og fast driftssted under nasjonale suppleringsregler. I tilfeller der den norske hovedenheten skattlegges etter globalinntektsprinsippet og inntekt som skal allokeres det fast driftsstedet i utlandet skattlegges etter en QDMTT lokalt, bør de norske kreditreglene fortsatt åpne for at det i Norge gis kredit for deler av QDMTT som tilsvarer beregnet norsk skatt på utenlandsinntekten. Dette vil være viktig for å hindre at inntekt som allokeres faste driftssteder i utlandet blir dobbeltbeskattet.»

Skatteetaten viser til at det kan bli nødvendig å justere andre norske skatteregler fordi det ikke kan utelukkes tilfeller der norske selskaper kan komme under en effektiv skattesats på 15 prosent etter suppleringsskattereglene. Dette kan tenkes i tilfeller der norske skatteregler går lengre i å gi permanente skattefradrag og lignende enn det som anerkjennes etter modellreglene. Det kan også tenkes å komme på spissen der det oppstår større midlertidige forskjeller (for eksempel i særskatteregimer) som etter modellreglenes tekniske utforming blir ansett som permanente.

Finans Norge uttaler:

«Vi vil anmode om at Finansdepartementet, i forbindelse med innføringen av regler om global minimumsbeskatning i norsk rett, foretar en fornyet vurdering av spørsmålet om å endre tidfestingsreglene for banker og finansieringsforetak slik at disse foretakene skattemessig kan tidfeste gevinst og tap på finansielle instrumenter i henhold til regnskapslovgivningens regler. En slik regelverksendring vil bidra til å redusere risikoen for at bestemmelsen i forslaget som angir at den utsatte skattekostnaden skal omregnes med en sats på 15 prosent gir seg utslag i at konsernenheter i Norge som er eid av en norsk bank eller norske filialer av utenlandske banker blir definert som underbeskattede enheter i henhold til reglene om global minimumsbeskatning.»

Skattesats mv.

Norsk Journalistlag, Story House Egmont og Tax Justice Norge mener skattesatsen ideelt sett kunne vært høyere. Story House Egmont og Tax Justice Norge mener norske myndigheter bør arbeide overfor OECD med sikte på å øke minstesatsen til 25 prosent.

Tax Justice Norge mener regjeringen bør:

• Arbeide for en inkludering av norsk skipsfart i pilar 2.

• Arbeide aktivt for at internasjonale skatteregler i økende grad diskuteres og vedtas i FN, heller enn OECD.

• Utrede ytterligere nasjonale tiltak for å bekjempe overskuddsflytting.

• Innføre Subject to Tax Rule (STTR) i skatteavtaler med utviklingsland, samt støtte utviklingsland i utvidelse av regelen.

• Øke sanksjonsmulighetene ved manglende opplysninger.

• Evaluere og offentliggjøre effekter av reglene, og offentliggjøre selskapers effektive skattenivåer.

• Innføre offentlig land-for-land-rapportering.

• Være åpne om norske posisjoner i OECD, samt legge til rette for kunnskap og debatt om internasjonal skattepolitikk i Norge.

Tax Justice Norge mener et så komplisert regelverk kan bli ressurskrevende å administrere, og at den økte administrative byrden ikke bør gå ut over andre sentrale administrative funksjoner, som kontroll og tilsyn. Tax Justice Norge ber om at regjeringen tilfører tilstrekkelige midler til dette i neste statsbudsjett.

Også Norsk Journalistlag mener selskapene bør offentliggjøre sine beregnede effektive skattenivåer aggregert på landnivå. Norsk Journalistlag viser for øvrig til Tax Justice Norge sin utfyllende høringsuttalelse.

Tax Justice Norge og Norsk Journalistlag mener videre at terskelen på 750 millioner euro i årlig inntekt er for høy. Beløpsgrensen er nærmere omtalt i punkt 5.3 i denne proposisjonen.

Forskrift

Høringsnotatet inneholdt et fullstendig utkast til forskriftsbestemmelser om suppleringsskatt. Flere av høringsuttalelsene gjelder forhold som i høringsnotatet helt eller delvis var regulert i utkastet til forskrift.

Det forslaget til suppleringsskattelov som fremmes i denne proposisjonen, er basert på at loven vil bli utfylt av en forholdsvis omfattende forskrift. Det legges opp til en samleforskrift til suppleringsskatteloven etter tilsvarende mønster som utkastet til forskrift i høringsnotatet. Det vises til nærmere omtale av forholdet mellom lov og forskrift i punkt 5.6.

Utkast til forskrift følger ikke som vedlegg til denne proposisjonen. I de følgende kapitlene i denne proposisjonen er det imidlertid redegjort for hovedinnholdet i det som forutsettes regulert i forskrift. De høringsuttalelsene som berører forskriftsbestemmelser i høringsnotatet, er gjengitt og drøftet i tilknytning til det faglige temaet.

Departementets merknader

Til de innspillene fra høringsinstansene som er omtalt i dette kapittelet, vil departementet bemerke:

• Departementet er innforstått med at reglene om suppleringsskatt er omfattende og kompliserte, og at det innenfor det nasjonale handlingsrommet må legges vekt på å unngå at reglene blir mer kompliserte enn nødvendig.

• Departementet ser behovet for å klargjøre det norske regelverket så langt det lar seg gjøre ut fra det til enhver tid foreliggende bakgrunnsmateriale.

• De ulike høringsinstansene etterlyser i enkelte sammenhenger avklaringer som det ikke er mulig å gi ut fra modellregelverket med kommentarer og administrative veiledninger, slik disse foreligger i dag. Å gi anvisning på særnorske løsninger uten forankring i modellregelverket vil komme i konflikt med målet om lik praksis over landegrensene. Departementet har i denne proposisjonen lagt vekt på å trekke frem foreliggende kilder som kan belyse problemstillingene som høringsinstansene tar opp. En del avklaringer vil det imidlertid først være mulig å gi etter at det har vært en videre rettsutvikling på området.

• Med hensyn til rettskildebruk og videre implementering av regelverk, vises det til omtale i punkt 3.3.

• I de følgende kapitlene i denne proposisjonen blir enkelte spørsmål knyttet til samspillet mellom suppleringsskattereglene og øvrige norske skatteregler drøftet og avklart. Departementet foreslår imidlertid ikke i denne proposisjonen endringer i andre norske skatteregler. Endringer i andre regelsett som følge av innføring av pilar 2-regelverket, vil bli gjennomført over tid som ledd i det løpende arbeidet med å oppdatere og forbedre den norske skattelovgivningen.

• Skatteetaten ble i statsbudsjettet for 2023 bevilget 50 millioner kroner til etatens arbeid med å forberede innføring av nye skatteregler for store internasjonale selskap, jf. Prop. 1 S (2022–2023) for Finansdepartementet og Innst. 5 S (2022–2023). Regjeringen har også i sitt forslag til statsbudsjett for 2024 foreslått å bevilge økte midler til Skatteetaten til dette arbeidet, totalt 67 millioner kroner, jf. Prop. 1 S (2023–2024) for Finansdepartementet. Midlene er ment å dekke Skatteetatens kostnader knyttet til regelverksarbeid, etablering av forvaltningsseksjon for fremtidig oppgaveløsning og utvikling av saksbehandlingsløsninger.