3 Forslaget i høringsnotatet

3.1 Ny bestemmelse i utlendingsloven om registrering i SIS

Det ble foreslått å innta en bestemmelse om registrering i SIS i utlendingsloven, selv om plikten til å registrere i SIS vil fremgå av SIS-loven når endringsloven som inkorporerer SIS-forordningene trer i kraft. Forslaget ble begrunnet med at plikten til å registrere melding om retur, jf. returforordningen artikkel 3, og melding om nektet innreise og opphold, jf. grensekontrollforordningen artikkel 24, utløses av at utlendingsmyndighetene treffer ulike typer vedtak. Departementet understreket at det skulle dreie seg om en informasjonsbestemmelse med henvisninger til reglene i SIS-forordningene og SIS-loven, hvor de materielle reglene fremgår.

Det skulle også registreres melding om retur i SIS etter returforordningen artikkel 3, dersom det treffes et «returvedtak», i tilfeller hvor Norge ikke er bundet av returdirektivet som følge av den benyttede reservasjonsadgangen i returdirektivet artikkel 2 nr. 2. Det samme skulle gjelde melding om nektet innreise og opphold etter grensekontrollforordningen artikkel 24 nr. 1 bokstav b, dersom det treffes et vedtak om «innreiseforbud». Det ble vist til returforordningen fortalepunkt 8, og at registrering i slike tilfeller ville bidra til kontroll med tredjelandsborgeres innreise til, og opphold på, medlemslandenes område.

Det ble av informasjonshensyn foreslått at den nye bestemmelsen i utlendingsloven om registrering i SIS også skulle inneholde en regel om at det gjelder særskilte konsultasjonsprosedyrer i tilfeller hvor registreringen gjelder en utlending med lovlig opphold i et annet medlemsland. Departementet tolket returforordningen og grensekontrollforordningen slik at det i utgangspunktet skal gjennomføres konsultasjon i forkant av registrering, jf. returforordningen artikkel 10 og grensekontrollforordningen artikkel 28.

Departementet viste til at medlemslandet hvor tredjelandsborgeren har lovlig opphold, ved konsultasjon, skal vurdere tilbakekall av utlendingens tillatelse. Det ble ikke foreslått en særskilt bestemmelse om adgangen til tilbakekall i tilfeller hvor et medlemsland konsulterer Norge, da departementet mente de gjeldende reglene om tilbakekall i utlendingsloven allerede angir en hensiktsmessig terskel også i slike tilfeller. Det ble imidlertid foreslått å innta en bestemmelse i utlendingsloven som synliggjør at utlendingen risikerer tilbakekall av den tillatelsen vedkommende har i et annet medlemsland, dersom det for Norge er aktuelt å foreta registrering i SIS.

Departementet bemerket at SIS-forordningene, i tillegg til å inneholde regler om plikt til å registrere i SIS, inneholder regler om plikt til å søke i SIS, som blant annet er aktuelle for norske utlendingsmyndigheter. Siden et søk i seg selv ikke påvirker utlendingenes rettsstilling, var det ikke behov for å innta informasjonsbestemmelser i utlendingsloven om dette. Oppfatningen var at utlendingsmyndighetene er nærmest til å vurdere om det er behov for retningslinjer for å sørge for etterlevelse av forpliktelsene til å søke i SIS.

3.2 Lovfesting av skillet mellom utreiseplikt fra riket og utreiseplikt fra Schengen- og EU-området

Departementet foreslo å lovfeste skillet mellom reglene i returdirektivet artikkel 6 nr. 1 hvor utlendingen plikter å forlate medlemslandenes område, og reglene i returdirektivet artikkel 6 nr. 2, hvor utlendingen skal begi seg til det medlemslandet vedkommende har lovlig opphold i. Forslaget ble begrunnet i at den nye plikten til å registrere meldinger om retur i SIS etter returforordningen artikkel 3 aktualiserer behovet, da vedtak etter artikkel 6 nr. 2 ikke er definert som «returvedtak», og derfor ikke utløser registreringsplikten i SIS.

For å beskrive hvilket område utlendingen plikter å forlate dersom vedkommende ikke har lovlig opphold i et annet medlemsland, ble det foreslått å benytte formuleringen «Schengen- og EU-området». Dette fordi EU-kommisjonen i ulike sammenhenger, og overfor flere medlemsland, har gitt uttrykk for at begrepet «Schengen-området» o.l. er en for snever betegnelse. Selv om selve SIS-registreringen etter SIS-forordningene kun gjelder for Schengenområdet, plikter tredjelandsborgere etter returdirektivet også å forlate land som ikke er Schengen-land, men som er medlem av EU.

Det ble foreslått at utlendingsloven § 90 skulle lyde slik:

§ 90. Plikten til å forlate riket

Vedtak som innebærer at en utlending må forlate riket, innebærer at utlendingen må forlate Schengen- og EU-området, med mindre annet følger av § 90 f, eller det gjøres unntak som følge av at Norge har benyttet reservasjonsretten i returdirektivet artikkel 2 nr. 2 for tilfeller hvor utlendingen bortvises eller utvises ved Schengenyttergrensen eller utvises på grunn av straff.

Det ble også foreslått en oppstykking av nåværende § 90 i flere nye bestemmelser i §§ 90 a til 90 e, for å lette oversiktligheten.

I tilfeller hvor utlendingen plikter å forlate medlemslandenes område, skal utlendingen returnere i tråd med definisjonen i returdirektivet artikkel 3 nr. 3. Det ble foreslått å innta returdirektivets definisjon av «retur» i artikkel 3 nr. 3, i utlendingsloven ny § 90 d første ledd.

Innholdet i returdirektivet artikkel 6 nr. 2 skulle fremgå av ny § 90 f, på følgende måte:

§ 90 f. Særlig om avslutning av ulovlig opphold for tredjelandsborgere med oppholdstillatelse eller annet grunnlag for opphold i en Schengen- eller EU-medlemsstat

Med mindre annet følger av § 90, skal en utlending som har oppholdstillatelse eller annet grunnlag for opphold i en Schengen- eller EU-medlemsstat pålegges å begi seg umiddelbart til denne medlemsstatens territorium. Dette gjelder likevel ikke dersom utlendingen er funnet å utgjøre en trussel mot offentlig orden eller det er konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen ikke vil etterkomme pålegget.

Dersom utlendingen ikke følger et pålegg som nevnt i første ledd, må utlendingen forlate Schengen- og EU-området, jf. § 90.

Kongen kan gi nærmere regler i forskrift.

Departementet viste blant annet til at returdirektivet i engelsk utgave benytter ordlyden «be required to go to», og helte til å benytte formuleringen «pålegg» i den nye bestemmelsen, for å unngå å signalisere frivillighet. Det ble samtidig understreket at pålegget skulle være en form for prosessuell beslutning knyttet til iverksettelsen av vedtaket som innebærer at utlendingen må forlate Norge. Det skulle ikke kunne påklages isolert, og ikke bli effektuert i den forstand at utlendingen føres til medlemslandet med makt. Konsekvensen av ikke å etterkomme pålegget skulle være at utlendingen måtte forlate Schengen- og EU-området, eventuelt med tvang. Departementet ba om høringsinstansenes syn på hvordan slike pålegg kan gis i praksis slik at man unngår unødig tidsbruk og merarbeid, samtidig som utlendingen gis reell anledning til å reise til oppholdslandet, før vedkommende eventuelt må forlate Schengen- og EU-området.

Det ble foreslått et unntak fra plikten til å gi utlendingen et pålegg om å begi seg til oppholdslandet dersom utlendingen er funnet å utgjøre en «trussel mot offentlig orden», i tråd med returdirektivet artikkel 6 nr. 2 annet punktum. I tillegg ble det foreslått et unntak for tilfeller hvor det er «konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen ikke vil etterkomme pålegget», i likhet med 8 kap. 6 a § i den svenske utlendingsloven. Det ble vist til at den svenske bestemmelsen også gjør unntak for tilfeller hvor utlendingen har reist lovlig inn i riket, samt unntak som følge av at også Sverige har benyttet reservasjonsadgangen i returdirektivet artikkel 2 nr. 2. Departementet foreslo ikke lignende unntak, men høringsinstansene ble oppfordret til å komme med innspill om hvorvidt det likevel er et praktisk behov for dette.

Det ble også foreslått en forskriftshjemmel som ville gi anledning til å gi nærmere regler i forskrift om på hvilken måte pålegg om å begi seg til oppholdslandet skal gis, og hvor lang frist som skal gis.

3.3 Lovfesting av skillet mellom innreiseforbud til riket og innreiseforbud til Schengen- og EU-området

Departementet viste til at det i praksis skilles mellom nasjonale innreiseforbud som er til hinder for senere innreise til Norge, og Schengen- og EU-innreiseforbud som er til hinder for senere innreise til Schengen- og EU-området. Det ble foreslått å synliggjøre dette i utlendingsloven § 71 annet ledd og nytt tredje ledd på følgende måte:

Et vedtak om utvisning innebærer at utlendingen får en plikt til å forlate riket, jf. § 90, og ilegges et nasjonalt innreiseforbud eller et Schengen- og EU-innreiseforbud.

Et nasjonalt innreiseforbud er til hinder for senere innreise til Norge, mens et Schengen- og EU-innreiseforbud er til hinder for senere innreise til hele Schengen- og EU-området.

Det ble også foreslått å lovfeste når et innreiseforbud begynner å løpe. Tidspunktet for når et Schengen- og EU-innreiseforbud begynner å løpe, skulle sammenfalle med tidspunktet for når meldingen om nektet innreise og opphold skal være synlig i SIS, jf. grensekontrollforordningen artikkel 24 nr. 3, dvs. «så snart tredjelandsborgeren har forlatt medlemsstatenes territorium, eller så snart som mulig dersom den innmeldende medlemsstaten har fått tydelige holdepunkter for at tredjelandsborgeren har forlatt medlemsstatenes territorium». Tilsvarende skulle gjelde for nasjonale innreiseforbud, men med utgangspunkt i tidspunktet utlendingen forlater Norge. Det ble foreslått følgende bestemmelse i § 71 nytt fjerde ledd:

Nasjonalt innreiseforbud løper fra det tidspunktet utlendingen forlater riket, eller fra det tidspunktet det treffes vedtak om utvisning dersom det er konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen ikke befinner seg i riket. Schengen- og EU-innreiseforbud løper fra det tidspunktet utlendingen forlater Schengen- og EU-området, eller fra det tidspunktet det treffes vedtak om utvisning dersom det er konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen ikke befinner seg i Schengen- og EU-området.

I tillegg ble det foreslått å innta en presisering i utlendingsloven § 66 annet ledd, om at bestemmelsen gjelder utlendinger uten oppholdstillatelse «som må forlate Schengen- og EU-området, jf. § 90».

3.4 Utvidet adgang til suspensjon av innreiseforbud

Departementet viste til at utlendingsloven § 71 annet ledd gir adgang til å oppheve et innreiseforbud, og til kortvarig suspensjon av et innreiseforbud etter søknad, hvor formålet er kortvarig besøk. Det ble foreslått å utvide adgangen til å suspendere (uten å oppheve) innreiseforbud i tråd med adgangen som oppstilles i returdirektivet artikkel 11 nr. 5, ved at utlendingsloven § 71 nytt femte ledd skulle lyde slik:

Innreiseforbudet kan etter søknad oppheves dersom nye omstendigheter tilsier det. Innreiseforbudet kan suspenderes dersom tungtveiende hensyn taler for det. Det kan etter søknad gis suspensjon for kortvarig besøk, men som regel ikke før to år er gått fra utreisen.

Forslaget var ikke ment å endre den gjeldende adgangen til å suspendere fra innreiseforbud etter søknad, hvor formålet er kortvarig besøk, men å åpne for at det også kan suspenderes fra innreiseforbud i andre tilfeller, i tråd med returdirektivet. Det ble i høringsnotatet vist til at det i slike andre tilfeller skal være en svært høy terskel for å suspendere innreiseforbud, hovedsakelig knyttet til sterke humanitære hensyn, og at kollektiv suspensjon kan tenkes i forbindelse med krig og katastrofer.