4 Høringsinstansenes syn

4.1 Ny bestemmelse i utlendingsloven om registrering i SIS

Høringsinstansene er i all hovedsak positive til departementets forslag om å innta en bestemmelse i utlendingsloven om registrering i SIS, samt til hovedinnholdet i bestemmelsen.

Datatilsynet gir uttrykk for følgende:

Datatilsynet ser det som positivt at det foretas endringer i utlendingsregelverket for å klargjøre når det skal foretas registrering i SIS i henhold til returforordningen og grensekontrollforordningen.

Vi merker oss at utlendingsloven ny § 90 g om registrering i SIS ikke er ment å være materielle regler, men henvisninger til SIS-forordningene og SIS-loven. Dersom det skulle oppstå uklarhet eller motstrid, er det reglene i SIS-forordningene og SIS-loven som gjelder. Vi mener samtidig at omfanget av registreringsplikten med fordel av pedagogiske hensyn kunne vært tydeliggjort i SIS-loven. Vi viser i den forbindelse til at regelverket om SIS er komplisert og at det derfor er vanskelig å få oversikt over hva som skal registreres i systemet.

[…]

For å sikre likebehandling og unngå vilkårlig behandling av personopplysninger mener Datatilsynet det bør gis nærmere retningslinjer om unntak fra registrering.

Politidirektoratet mener det kan være behov for en bestemmelse i utlendingsloven om registrering i SIS, særlig av hensyn til den som blir registrert.

Utlendingsnemnda beskriver gjeldende praksis for registrering i SIS, og mener det vil være en fordel om føringer som vil innebære en omlegging av dagens praksis blir presisert tydeligere i regelverket.

Utlendingsdirektoratet mener bestemmelsen om registrering i SIS, i tillegg til å inneholde henvisning til reglene om forutgående konsultasjon i returforordningen artikkel 10 og grensekontrollforordningen artikkel 28, også bør vise til reglene i returforordningen artiklene 11 og 12, og grensekontrollforordningen artiklene 29 og 30. Videre uttrykkes følgende vedrørende konsultasjon:

Med SIS-recast og inkorporeringen av returforordningen endret UDI tidligere praksis med å konsultere annen medlemsstat etter SIS-registrering. Nå konsulterer vi før vi registrerer i SIS, jf. returforordningen art. 10. Så lenge personen faller inn under prosedyrene i returdirektivet art. 6 nr. 2 vil det ikke bli initiert en retur- og konsultasjonsprosedyre. Disse endringene har samlet sett ført til en endring av utvisningspraksis med færre opprettede utvisningssaker for brudd på utlendingsloven hvor tredjelandsborgeren har opphold i annen medlemsstat og vedkommende overholder pålegget om å vende tilbake til denne medlemsstaten.

Politidirektoratet understreker at praksisen med en etterfølgende konsultasjon har muliggjort rask retur i de sakene hvor tredjelandsborgere med lovlig opphold i annet Schengen- eller EU-medlemsland utvises fra Norge. Retur har skjedd til oppholdslandet så snart det har foreligget et vedtak som kunne iverksettes. Ofte er uttransport blitt gjennomført innenfor den tredje dagen etter pågripelsen, og det har da ikke vært behov for å fremstille utlendingen for retten for internering.

Oslo politidistrikt mener at forutgående konsultasjon i praksis

vil kunne utfordre forholdsmessighetsvurderinger når det gjelder politiets bruk av tvangsmidler etter utlendingsloven. Da det ved konsultasjon vil kunne ta flere uker før et svar foreligger, vil en konsekvens av dette være at politiet eller domstolen beslutter løslatelse av utlendinger fordi internering over en lengre periode vil anses å være uforholdsmessig, på tross av at det foreligger unndragelsesfare.

[…]

Dette vil igjen kunne medføre at utlendinger unndrar seg politiets kontroll og iverksettelse av vedtak, og risikerer å måtte ty til kriminalitet for å kunne livnære seg i Norge i påvente av konsultasjonen. Også unndragelsesfaren utenlands er her et sentralt moment.

Saksflyten som oppstilles vil videre utfordre kapasiteten på Trandum og bli betydelig mer ressurskrevende for de tilfeller hvor internering ikke blir funnet uforholdsmessig. Det er videre uheldig at utlendinger som vurderes utvist fra Norge blir værende i landet unødig lenge i påvente av svar på konsultasjonen. Praksis før iverksettelse av SIS recast var at utlendingene, i saker hvor det forelå unndragelsesfare, ble uttransport til oppholdslandet og at oppholdslandet i ettertid tok stilling til om tillatelsen skulle opprettholdes og SIS-innmeldingen dermed slettes. Ofte kunne uttransport da skje innenfor den tredje dagen etter pågripelsen og utlendingene trengte dermed heller ikke fremstilles for retten, jf. utlendingsloven § 106 a syvende ledd.

Politiets utlendingsenhet mener endringen til forutgående konsultasjon i praksis innebærer

en forsinkelse i alle utvisningssakene hvor det må gjøres slik konsultasjon, og etter det PU erfarer vil det være en risiko knyttet til at saker, hvor tillatelsen er utstedt i enkelte medlemsland, vil trekke ut i tid. Medlemsstatene skal svare innen 14-26 dager, men det er ikke noe krav eller konsekvenser dersom denne fristen ikke overholdes. PU har grunn til å anta at de medlemslandene som har utstedt flest tillatelser til tredjelandsborgere er de samme landene som det kan bli utfordrende og tidkrevende å få svar fra ved konsultasjon om tilbakekall. Det er også nærliggende å tro at det er nettopp disse landene som norske myndigheter i all hovedsak vil måtte konsultere i fremtiden.

Politiets utlendingsenhet stiller også spørsmål ved hva som gjelder for utsendelse i tilfeller hvor medlemslandet opprettholder utlendingens lovlige opphold etter konsultasjon:

Om oppholdslandet fastholder oppholdstillatelsen skal det andre landet ikke registrere en melding om tilbakesending eller slette meldingen. Spørsmålet er like fullt hva som skjer med en utsendelse i disse tilfellene. Det kan ikke være hensikten at vedkommende skal forbli ulovlig i riket. Vi antar at utlendingen da kan overføres til oppholdslandet om så nødvendig med tvang. Et annet spørsmål er hvilket vedtak vedkommende da sendes ut på. Etter vårt syn er dette praktisk viktige spørsmål. Departementet bør i det videre arbeidet med lovforslaget avklare hva som gjelder med tanke på retur etter gjennomført konsultasjon, herunder om dette bør reguleres i § 90 f.

Utlendingsdirektoratet og Politidirektoratet er i utgangspunktet enig med departementet i at det på nåværende tidspunkt ikke bør innføres et nytt grunnlag for tilbakekall av midlertidig og permanent oppholdstillatelse i tilfeller hvor et medlemsland konsulterer Norge vedrørende registrering i SIS.

Utlendingsdirektoratet viser blant annet til at det er uklart hva en slik bestemmelse tilfører utover de eksisterende tilbakekallshjemlene.

Politidirektoratet mener det mest aktuelle i så fall måtte være

en spesifisert hjemmel i tilfeller der en utlending har gitt uriktige opplysninger i forbindelse med søknad om oppholdstillatelse i et annet Schengenland eller forhold av lignende alvorlighetsgrad som ikke er omfattet av utlendingslovens bestemmelser om tilbakekall av oppholdstillatelse.

Utlendingsdirektoratet, Utlendingsnemnda og Politidirektoratet støtter forslaget om at bestemmelsen om registrering i SIS skal informere om risikoen for tilbakekall av tillatelsen utlendingen har i annet medlemsland når det er aktuelt for Norge å foreta en registrering i SIS.

4.2 Lovfesting av skillet mellom utreiseplikt fra riket og utreiseplikt fra Schengen- og EU-området

Høringsinstansene er i utgangspunktet positive til at skillet i returdirektivet mellom tilfeller hvor utlendingen plikter å forlate medlemslandenes område, jf. returdirektivet artikkel 6 nr. 1, og tilfeller hvor utlendingen skal begi seg til oppholdslandet, jf. returdirektivet artikkel 6 nr. 2, lovfestes i utlendingsloven.

Utlendingsnemnda mener de foreslåtte endringene er viktige grep for å tydeliggjøre dette skillet, særlig i lys av den nye plikten til å registrere returvedtak i SIS.

Utlendingsdirektoratet er positive til at det oppstilles et slikt skille, men mener bestemmelsene om plikten til å forlate riket og bestemmelsen om utreise til annet medlemsland bør stå mer samlet i loven.

Videre er Utlendingsdirektoratet enig med departementet i at en oppdeling av § 90 vil kunne gjøre bestemmelsen mer tilgjengelig og brukervennlig enn i dag, men ser behov for at forslaget til oppdeling gjennomgås og justeres ytterligere.

Utlendingsdirektoratet mener den foreslåtte særregelen for avslutning av ulovlig opphold for tredjelandsborgere med opphold i annet medlemsland etter returdirektivet artikkel 6 nr. 2, er en praktisk viktig bestemmelse, men har blant annet følgende kommentarer til innholdet:

Etter svensk modell foreslås det videre at det inntas en presisering om at «… dersom det foreligger konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen ikke vil etterkomme pålegget …» om umiddelbart å begi seg til denne medlemsstatens territorium. Departementet sier selv at returhåndboken indikerer en annen løsning, at det først må gis et pålegg og først deretter, hvis pålegget ikke etterkommes, kan fattes et returvedtak.

Hensynet til effektiv utreisekontroll taler for en slik løsning. Dette vil trolig gjøre det lettere for politiet å følge opp personer hvor det er holdepunkter for å tro at personen ikke vil etterkomme pålegget. Vi er imidlertid kjent med at Migrationsdomstolen i Sverige prejudisielt har forelagt EU-domstolen spørsmålet om den svenske utlendingsloven § 6a er i overenstemmelse med vilkårene i returdirektivet art. 6 nr. 2 – Case C-629/22 (A.L).

Departementet presiserer også at pålegget er en prosessuell beslutning knyttet til iverksettelse av vedtaket som ikke kan påklages isolert. Dette er i tråd med dagens praksis, hvor iverksettelse og utreisefrister vurderes som prosessledende beslutninger som ikke kan påklages. I praksis vil da pålegget om umiddelbar tilbakevending komme enten i forbindelse med avslag på søknad om oppholdstillatelse, eller i forbindelse med bortvisning etter § 17 dersom tredjelandsborgeren ikke har søknad til behandling. Dersom pålegget gitt i avslag på søknad ikke overholdes, vil returvedtaket skje i form av bortvisningsvedtak pga. manglende tillatelse. Dersom et pålegg om umiddelbar utreise er gitt i form av bortvisningsvedtak, blir spørsmålet om det opprinnelige bortvisningsvedtaket skal gjenbrukes, men med utreiseplikt til tredjeland, eller om det skal fattes et nytt bortvisningsvedtak etter § 17.

Politidirektoratet er i utgangspunktet enig i at forpliktelsene etter returdirektivet artikkel 6 nr. 2 bør inntas i en særskilt bestemmelse i utlendingsloven, men ser flere konsekvenser ved den skisserte saksflyten med å gi utlendingen pålegg om å begi seg til oppholdslandet, sammenholdt med praksisen med forutgående konsultasjon:

SIS recast ble iverksatt før det ble gjort endringer i norsk utlendingslov. Saksflyten er i henhold til retningslinjene fra UDI, hittil blitt praktisert slik at det er gitt pålegg om retur til oppholdslandet i Schengen gjennom et bortvisningsvedtak fattet av politiet eller UDI. POD er usikre om konsekvensene kan avhjelpes ved at det kun fattes et vedtak, siden uttransport i utvisningssakene ser ut til å avhenge av at det er foretatt en forutgående konsultasjon. I det som tidligere var bortvisningssaker og det nå skal gis et pålegg om tilbakevending til oppholdslandet er det mulig at en slik løsning vil være mer effektivt. Det kan imidlertid bli utfordrende å vurdere returvernet i disse sakene med tanke på uttransport ut av Schengen. Vi ser også at det i mange av sakene der det i utgangspunktet etter tidligere praksis var grunnlag for bortvisning, og det i stedet gis et pålegg om å forlate Norge og utlendingen unndrar seg dette, nå vil være grunnlag for utvisning, enten for ulovlig opphold, eller unndragelsesfare etter utlendingsloven § 66 annet ledd bokstav b. Det vil i disse tilfellene uansett være behov for at det fattes et utvisningsvedtak i etterkant av unndragelsen og forutgående konsultasjon.

[…]

Den nye saksflyten, med først et pålegg om å begi seg til den andre medlemstatens territorium og en eventuell påfølgende forutgående konsultasjon i utvisningssakene vil gi en langt mindre effektiv saksflyt sammenlignet med tidligere. Dette vil kunne lede til flere interneringer og lengre oppholdstid på utlendingsinternatet, som igjen vil lede til behov for økt kapasitet på internatet. Alternativt vil det medføre økt bruk av tvangsmidler som bestemt oppholdssted og/eller meldeplikt. Vi ser også at det vil bli gjennomført færre, og mindre effektive returer enn før, herunder må det antas å bli flere forsvinninger enn tidligere. Politiet vil ha mindre kontroll på om utlendinger forlater Norge i tråd med pålegget om tilbakevending.

I det tilfellet at den andre medlemsstaten faktisk tilbakekaller tillatelsen vil praksisendringen føre til at Norge blir ansvarlig for uttransport av tredjelandsborgeren ut av EU/Schengen. POD ser at Norge her kan bli ansvarlig for tredjelandsborgere som kan være krevende å returnere, eller at de faktisk vil være omfattet av et vern mot retur.

PU har redegjort for den praksis som er etablert mellom medlemslandene, særlig når det gjelder retur i bortvisningssaker av utlendinger som har internasjonal beskyttelse i annet land i EU/Schengen. PU ber om en avklaring fra departementet – enten i det videre lovarbeidet eller på annen måte – på om også denne gruppen skal følge de prosedyrer for retur som det nå legges opp til i § 90 f. POD støtter PU i at dette må avklares.

[…]

Det følger av forslaget til § 90 f at en utlending med ulovlig opphold som har oppholdstillatelse i annet land i EU/Schengen skal pålegges å begi seg umiddelbart til oppholdslandet. I merknaden til bestemmelsen sier departementet at det normalt bør være tilstrekkelig med én ukes frist. […] PU skriver at en slik frist ikke vil være i samsvar med kravet til umiddelbar tilbakevending. Det dreier det seg ikke om utlendinger som har slått seg ned i Norge, men personer som er her midlertidig basert på visumfrihet og som skal være bosatt i det landet de skal vende tilbake til. Helt unntaksvis kan sikkert en frist på syv dager akseptere, men i normalsakene må det legges til grunn at retur kan skje straks og uansett i løpet av to dager.

POD er enig i tolkningen til PU. […]

Politidirektoratet viser for øvrig bl.a. til PUs innspill til § 90 syvende ledd, om at utlendingen kan bli ført til et annet land enn det vedkommende kom fra, og mener at denne særregelen ikke lenger fremstår å ha relevans ved siden av EUs regler om retur.

Utlendingsdirektoratet, Utlendingsnemnda og Politidirektoratet støtter forslaget om å benytte begrepet «Schengen- og EU-området» o.l. istedenfor det snevrere begrepet «Schengen-området». Utlendingsdirektoratet uttrykker følgende:

Vi er enige i at begrepet «Schengen-området» slik det brukes i utlendingsloven er for snevert til å dekke returdirektivets anvendelsesområde som også inkluderer EU-stater som ikke er fullverdig medlem i Schengen-samarbeidet, men som likevel er bundet av returdirektivet. Dette vil gjelde Romania, Bulgaria og Kypros.

[…]

Det kan imidlertid stilles spørsmål ved om Irland, som EU-medlem, faller inn under begrepet «Member State» i returdirektivet, eller om det er forbeholdt land som har sluttet seg til returdirektivet».

4.3 Lovfesting av skillet mellom innreiseforbud til riket og innreiseforbud til Schengen- og EU-området

Høringsinstansene er i hovedsak positive til forslaget om å lovfeste skillet mellom innreiseforbud til riket og innreiseforbud til Schengen- og EU-området, samt å lovfeste når innreiseforbudet begynner å løpe.

Utlendingsdirektoratet uttrykker:

Vi støtter departementet i at det bør fremkomme tydeligere i utlendingsloven at det både kan ilegges nasjonale innreiseforbud og innreiseforbud til Schengen- og EU-området, og når de begynner å løpe. Dette har også betydning for spørsmålet om straff for brudd på innreiseforbudet.

UDI anbefaler at det tydeligere fremkommer i hvilke tilfeller nasjonale innreiseforbud for brudd på utlendingsloven kan gis når tredjelandsborgeren har oppholdstillatelse i annen medlemsstat.

[…]

Norge har brukt reservasjonsretten i returdirektivet art. 2 nr. 2 bokstav b ved ilagt straff. Det følger av rettspraksis og returhåndboken at straff for migrasjonsrelaterte overtredelser likevel faller inn under direktivets prosedyrer. UDI vurderer imidlertid at ilagt straff for falske dokumenter, skatteunndragelse mv. kan falle inn under unntak i art. 2 nr. 2 bokstav b selv om overtredelsen er begått i tilknytning til irregulært opphold. Dette fordi ilagt straff ikke er betinget av ulovlig opphold/manglende oppholdstillatelse, men også kan ilegges norske borgere som overtrer tilsvarende bestemmelser. Det er ønskelig at departementet gir uttrykk for sitt syn her.

Politidirektoratet støtter også forslaget, og viser til de inngripende konsekvensene det kan ha å bryte et innreiseforbud. Videre uttrykker de følgende:

Ved å ta i bruk reservasjonsretten vil man kunne gjennomføre effektive returer ved at det ikke blir nødvendig å foreta en forutgående konsultasjon før det fattes vedtak om utvisning på bakgrunn av straffbare forhold. Innreiseforbudet vil riktignok ikke gjelde i hele Schengen/EU, men en forutgående konsultasjon vil ikke stå i veien for en rask utsendelse fra Norge.

Utlendingsnemnda mener at

departementets forslag til nytt annet ledd i utl. § 71 (sett i sammenheng med tredje ledd) vil gjøre det klart at et innreiseforbud (med unntak av nasjonale innreiseforbud) gjelder for hele Schengen- og EU-området, og ikke kun Norge. Det vil lette arbeidet med saken/vedtaket, og vedtakets virkning vil fremstå langt tydeligere overfor utlendingen selv.

Utlendingsnemnda viser til departementets forslag om å lovfeste når et innreiseforbud begynner å løpe, og at det skal kreves «konkrete holdepunkter» for å anta at utlendingen har forlatt Norge og/eller Schengen- og EU-området. Det gis uttrykk for at det kan «stilles spørsmål om det blir noe større adgang til å legge til grunn at innreiseforbudet har startet å løpe, uten samme krav til dokumentasjon som i dagens praksis.»

4.4 Utvidet adgang til suspensjon av innreiseforbud

Utlendingsnemnda oppfatter at en suspensjon i praksis synes å kunne bli en ordning som skiller seg en del fra dagens ordning om å søke opphevelse av gjeldende innreiseforbud:

For det første kreves det ikke en søknad for å kunne suspendere innreiseforbudet. Dette er en vesentlig forskjell mellom dagens ordning og nytt forslag. Det å møte personlig og søke om opphevelse er helt sentralt for dagens ordning, av hensyn til at det skal være sikre holdepunkter for at utlendingen har reist og innreiseforbudet har startet å løpe.

I tillegg innebærer ikke dagens ordning med kortvarig besøk at innreiseforbudet blir «suspendert». Innreiseforbudet fortsetter å løpe (slik UDIs retningslinjer UDI 2010-069 punkt 1.3.3 illustrerer), og adgangen til et kortvarig besøk blir gitt gjennom utstedelse av et nasjonalt besøksvisum for utlendingen. En «suspensjon» tilsier derimot at innreiseforbudets løp stoppes midlertidig. Slik sett vil nok suspensjon som følge av tungtveiende hensyn (sterke humanitære grunner) også skille seg vesentlig fra dagens ordning.

Det sentrale, slik UNE oppfatter forslaget om suspensjon, er at utlendingen midlertidig meldes ut av SIS slik at utlendingen har tilgang til å reise inn i Schengen- og EU-området dersom det foreligger tungtveiende hensyn. Krigen i Ukraina er nevnt som et eksempel, hvor flere flyktninger hadde problemer med å ta seg inn over Schengen- og EU-områdets yttergrenser.

Utlendingsdirektoratet er positive til forslaget om å utvide adgangen til å suspendere (uten å oppheve) et innreiseforbud i tråd med adgangen som oppstilles i returdirektivet, men mener det bør fremgå hvilke formkrav som eventuelt stilles, hvorvidt slik suspensjon gis etter søknad og som enkeltvedtak med klageadgang.

Politidirektoratet er enig i at en suspensjonsadgang bør reguleres, først og fremst i forbindelse med krig og katastrofer.