2 Bakgrunn

2.1 Pensjonsreformen og sammenhenger i pensjonssystemet

Dagens regler for regulering av løpende pensjoner ble innført fra 2011, som en del av pensjonsreformen. Pensjonsreformen innebar en omfattende omlegging av hele det norske pensjons- og trygdesystemet. Bakgrunnen for reformen var de utfordringene pensjonssystemet sto overfor knyttet til aldring av befolkningen, tiltakende tidligpensjonering og sterk vekst i pensjonsutgiftene på lang sikt. Overordnende mål i reformen var, og er, å gjøre pensjonssystemet mer økonomisk bærekraftig og stimulere til høy yrkesdeltakelse.

Gjennom to brede forlik i Stortinget, 26. mai 2005 og 23. april 2007, ble hovedtrekkene i det nye pensjonssystemet fastlagt. Pensjonsforlikene dannet grunnlaget for endringer i folketrygdens alderspensjon og for senere endringer i tilgrensende og supplerende pensjonsytelser. Prinsippene om å innføre levealdersjustering, om å regulere pensjon under utbetaling med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten, og om å regulere garantipensjonen med lønn justert for utviklingen i levealder, var del av pensjonsforliket i 2005 for å sikre et bærekraftig pensjonssystem.

I 2009 fremmet regjeringen Stoltenberg II lovforslag om ny alderspensjon, jf. Ot.prp. nr. 37 (2008–2009). Forslagene omfattet alleårsopptjening, nøytralt fleksibelt uttak av alderpensjon, levealdersjustering og nye regler for regulering av pensjon under utbetaling. I proposisjonen ble det foreslått å operasjonalisere Stortingets vedtak om regulering av pensjon under utbetaling med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten, med regulering med lønnsveksten fratrukket en fast faktor på 0,75 prosent. Denne måten å operasjonalisere Stortingets vedtak på hadde store systemmessige fordeler, samtidig som den forventningsvis ville gi samme resultat over tid som regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten.

I forbindelse med Stortingets pensjonsforlik i 2005, ble det i tariffoppgjøret 2009 besluttet at alderspensjon fra offentlige tjenestepensjonsordninger skulle reguleres etter nye regler, på samme måte og fra samme tidspunkt som alderspensjon fra folketrygden. I tiden frem mot ikraftsettelsen av reformen ble gruppen ordninger som skulle omfattes av ny regulering, utvidet til også å gjelde særlige tjenestepensjonsordninger som er opprettet for spesielle yrkesgrupper, samt AFP for ansatte både i privat og offentlig sektor. Dertil ble det innført ny regulering av ytelser fra yrkesskadetrygden av 1958 og i krigspensjonsordningen.

I Ot.prp. nr. 37 (2008–2009) ble også levealdersjusteringen konkretisert. Levealdersjustering av alderspensjon opptjent etter gamle opptjeningsregler (folketrygdloven kapittel 19, jf. kapittel 3) gjennomføres ved hjelp av forholdstall, og gjelder fullt ut for årskullene 1944–1953, og delvis for årskullene 1954–1962. Levealdersjusteringen av alderspensjon opptjent etter nye regler (folketrygdloven kapittel 20), gjennomføres ved hjelp av delingstall. Dette gjelder fullt ut for årskull født fra og med 1963, og delvis for årskullene 1954–1962. Forholdstallene og delingstallene benyttes til å omregne henholdsvis opptjent årlig ytelse (før levealdersjustering) og opptjent pensjonsbeholdning, inkludert eventuell garantipensjonsbeholdning1, til årlige ytelser.

Forholdstall og delingstall fastsettes med utgangspunkt i forventet gjenstående levetid ved uttakstidspunktet, basert på observert dødelighet for eldre årskull over en tiårsperiode forut for fastsettingstidspunktet.2 Ved fastsettingen av forholdstall tas det hensyn til endringer i dødelighet mellom 62 år og uttakstidspunktet, for delingstall tas det også hensyn til endringer i dødelighet før 62 år (såkalt arvegevinst). Så lenge den alders-spesifikke dødeligheten reduseres over tid, vil levealdersjustering med delingstall være noe sterkere enn levealdersjustering med forholdstall, alt annet likt.

Forholdstall og delingstall fastsettes med endelig virkning det året et årskull fyller 61 år. Det innebærer at et sett av forholdstall eller delingstall, som gjelder for et årskull ved uttak av alderspensjon ved ulike uttaksaldere, er kjent for den enkelte før første mulige uttaksalder. I beregningen av delingstall og forholdstall benyttes forventet lønnsvekst som diskonteringsrente, og det tas hensyn til at pensjon under utbetaling skal reguleres med lønnsveksten fratrukket en fast faktor på 0,75 prosent. Dette innebærer at forholdstall og delingstall kan fastsettes uten å måtte gjøre antagelser om fremtidig lønnsvekst eller om fremtidig levealdersutvikling.

Med et fratrekk på 0,75 prosent ved reguleringen av pensjon under utbetaling etter oppregulering med lønnsveksten, blir det også et fast forhold mellom verdien av pensjon under utbetaling og pensjon som ikke er tatt ut, og som reguleres med lønnsveksten. Forholdstall og delingstall bestemmer hvor høy den årlige pensjonen blir ved uttak, mens reguleringsreglene bestemmer hvordan den løpende pensjonen utvikler seg over tid. Systemet er utformet slik at nåverdien av utbetalingen fra en gitt pensjonsopptjening eller pensjonsbeholdning3 (før skatt) forventningsvis blir uavhengig av når pensjonen tas ut. Dette omtales gjerne som at uttaksreglene er nøytrale. Nøytrale uttaksregler legger til rette for at alderspensjon fra folketrygden etter pensjonsreformen fritt kan kombineres med arbeidsinntekt uten avkorting i pensjonen, og uten at dette påvirker samlede utgifter til alderspensjon over tid.

I forbindelse med lønnsoppgjøret i privat sektor i 2008, der det ble avtalt å legge om AFP-ordningen fra en tidligpensjonsordning til et nøytralt påslag til folketrygdens alderspensjon, varslet regjeringen en gradvis innfasing av levealdersjusteringen. Den innebar at forholdstallet ved 67 år for de første årskullene som kunne ta ut fleksibel alderspensjon fra folketrygden (årskullene 1944–1949) maksimalt kunne endres med 0,5 prosent fra et årskull til det neste. Beslutningen om å gradvis innfase levealdersjusteringen hadde sammenheng med at effekten av levealdersutviklingen ellers ville bli særlig sterk i perioden rundt iverksettelsen av pensjonsreformen, blant annet som følge av at forholdstall og delingstall skulle beregnes på bakgrunn av observert dødelighet over en periode på ti år. I en tidligere fase av pensjonsreformen var effekten av levealdersjusteringen anslått til å være om lag 0,5 prosent per år. Det ble tatt i betraktning at de første kullene av pensjonister måtte utsette pensjonsuttaket lenger for å motvirke effekten av levealdersjusteringen enn de som får sin pensjon beregnet etter nye opptjeningsregler, fordi gammel opptjeningsmodell ikke gir uttelling for mer enn 40 år i arbeid, og at det var kort tid til pensjonsreformen skulle iverksettes, slik at den enkelte hadde mindre muligheter til å tilpasse seg.

Den gradvise innfasingen av levealdersjusteringen fases ut med årskullene 1950–1958. For årskullene 1959–1962 beregnes forholdstallene som forutsatt basert på utviklingen i levealder, men resultatet er likevel lavere forholdstall enn om forholdstallene hadde blitt beregnet på bakgrunn av veksten i levealderen også for eldre årskull. Den gradvise innfasingen av levealdersjusteringen påvirker ikke fastsetting av delingstallene.

Forholdstall og delingstall benyttes også i reguleringen av minstenivåene i folketrygden. Satsene for minste pensjonsnivå og garantipensjon reguleres med lønnsveksten fratrukket effekten av levealdersjusteringen for 67-åringer i reguleringsåret. I forskrift 22. desember 2009 nr. 1810 om alderspensjon i folketrygden er dette konkretisert til forholdet mellom forholdstallet for 67-åringer i året før reguleringsåret og forholdstallet for 67-åringer i reguleringsåret. Fra 2030, når 1963-kullet fyller 67 år, benyttes det tilsvarende forholdet mellom delingstall. Det gjelder en garanti om at minstenivåene ikke skal reguleres dårligere enn pensjon over minstenivået under utbetaling. Regulering av minstenivåene har betydning for vurderingen av om vilkår for å ta ut pensjon før 67 år er oppfylt.

Et bredt flertall på Stortinget sluttet seg til forslagene i Ot.prp. nr. 37 (2008–2009). Ny alderspensjon ble innført ved lov 5. juni 2009 nr. 32 om endringer i folketrygdloven (ny alderspensjon).

Det viktigste enkelttiltaket i pensjonsreformen for å styrke bærekraften i pensjonssystemet var levealdersjusteringen. Levealdersjusteringen får gradvis større betydning for yngre årskull, ettersom levealderen forventes å fortsatt øke fremover. Mens levealdersjusteringen vil bidra til betydelige innsparinger fra yngre generasjoner, er bidraget fra dagens alderspensjonister i stor grad knyttet til reglene for regulering av pensjoner under utbetaling.

Frem til 2014 ga dagens reguleringsmetode bedre uttelling for alderspensjonistene enn regulering med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten ville ha gitt. Fra 2015 har lav lønnsvekst gitt lav realvekst, både for alderspensjonister og arbeidstakere. De som har mottatt alderspensjon i hele perioden fra pensjonsreformen ble innført til og med 2020, har fått utbetalt om lag like mye samlet pensjon som de ville ha fått utbetalt dersom alderspensjon under utbetaling ble regulert med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten.

Den gradvise innfasingen av levealdersjusteringen har påvirket reguleringen av minstenivåene i alderspensjonssystemet, og minstenivåene har blitt regulert betydelig bedre enn pensjon over minstenivå. Dersom forholdstallene hadde blitt fastsatt uten den begrensningen i veksten som følger av den gradvise innfasingen, ville garantibestemmelsen om at minstenivåene ikke skal reguleres svakere enn pensjon over minstenivå under utbetaling, ha vært effektiv i ti av elleve år fra 2011. I tillegg har minste pensjonsnivå for enslige blitt hevet utover den vanlige årlige reguleringen en rekke ganger siden 2011, og i 2017 ble også de øvrige minstesatsene hevet særskilt. I 2016 ble grunnpensjonen for gifte og samboende særskilt hevet, noe som også bidro til å heve minste pensjonsnivå for gifte og samboende.

Frem til 2021 ble alderspensjon under utbetaling, satsene for minste pensjonsnivå og garantipensjon regulert i tråd med reguleringsreglene innført med pensjonsreformen.

2.2 Anmodningsvedtak om endret regulering fra 2022 og forholdet til pensjonsutvalget

Ved behandlingen av Representantforslag 53 S (2020–2021), jf. Innst. 221 S (2020–2021), fattet et enstemmig Storting vedtak 622 om å endre reglene for regulering av løpende pensjon fra 2022. Vedtaket lyder:

«Stortinget ber regjeringen om å legge frem et lovforslag for Stortinget om å regulere løpende pensjoner med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst, som får virkning fra 2022.»

Stortinget fattet samtidig vedtak 619 om å legge inn en ekstra kompensasjon i forbindelse med trygdeoppgjøret 2021. Vedtaket lyder:

«Stortinget ber regjeringen i forbindelse med trygdeoppgjøret for 2021 legge inn en kompensasjon for trygdeoppgjøret 2020, tilsvarende differansen mellom dagjeldende reguleringsprinsipper og regulering som faktisk gjennomsnitt av lønns- og prisvekst.»

Anmodningsvedtakene må ses på bakgrunn av budsjettavtalen mellom Solberg-regjeringen og Fremskrittspartiet om statsbudsjettet for 2021 hvor det ble bevilget midler for at alderspensjon under utbetaling fra folketrygden i 2021 skulle reguleres med et gjennomsnitt av lønns- og prisvekst, men ikke høyere enn lønnsveksten.

I innstillingen går det frem at flertallet i komiteen peker på at de økonomiske konsekvensene av utbruddet av covid-19 gjør at det er grunn til å tro at reallønnsveksten uteblir de neste årene, og at det derfor er gode grunner til å se på reguleringen for årene som kommer.

Flertallet viser samtidig til at en omlegging til å regulere med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst blant annet vil kreve en vurdering av hvordan delings- og forholdstallene skal fastsettes, og hvordan vilkåret for å ta ut alderspensjon før 67 år skal gjennomføres, og flertallet mener at en omlegging av reglene for regulering også må ta hensyn til disse forholdene. Flertallet viser til at utvalget som skal evaluere pensjonsreformen i sitt mandat har blitt bedt om å utrede dette. Utvalget skal legge frem sin utredning med tilrådinger for Arbeids- og sosialdepartementet innen 1. mars 2022.

Selv om trygdeoppgjøret for 2022 skal gjennomføres etter at pensjonsutvalget skal ha levert sin innstilling, er departementets forståelse at Stortinget ikke har ment at en vurdering av hvordan delings- og forholdstallene skal fastsettes og en vurdering av eventuelt øvrige justeringer i uttaksreglene, skal være på plass før trygdeoppgjøret i 2022. Departementets legger derfor til grunn at dette må følges opp etter at utvalget har levert sin innstilling og at dette nødvendigvis vil ta noe tid.

Pensjonsutvalget har som en del av sitt mandat å vurdere den praktiske gjennomføringen av reguleringen av pensjoner under utbetaling, og eventuelt komme med alternative forslag til reguleringsregler som ikke svekker bærekraften i pensjonssystemet.

Som følge av Stortingets anmodningsvedtak om at regjeringen skal legge frem et forslag om omlegging av reguleringsreglene til et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten, ble det i brev til pensjonsutvalget 26. mars 2021 presisert at utvalget skal utrede et konkret forslag til hvordan en slik omlegging kan gjennomføres, og vurdere om omleggingen tilsier at det bør gjøres andre endringer i pensjonssystemet. Eksempler på forhold som utvalget skal vurdere, er vilkåret for å ta ut alderspensjon før 67 år, reguleringen av minsteytelsene, og tiltak som kan sikre et konsistent pensjonssystem, herunder mulighetene til å opprettholde en nøytral uttaksmodell.

I utvalgets mandat heter det videre at utvalget skal redegjøre for utviklingen i minstenivåer og vurdere levealdersjusteringen av minstenivåene i lys av forventet avgangsmønster fremover.

Som det fremgår av punkt 2.1, henger ulike deler av folketrygdens alderspensjonssystem etter pensjonsreformen tett sammen. Endringer i reglene for regulering av alderspensjon under utbetaling fordrer derfor en helhetlig gjennomgang blant annet av regelverket for fastsetting av forholdstall og delingstall, for å sikre konsistens og fortsatt nøytralitet i uttakssystemet. Dette er viktig for å opprettholde arbeidsinsentivene og bærekraften i pensjonssystemet. I lys av pensjonsutvalgets omfattende mandat, er forslagene i proposisjonen begrenset til det som er nødvendig for å avklare reguleringen av alderspensjon under utbetaling og satsene for minste pensjonsnivå og garantipensjon fra 2022, den praktiske gjennomføringen av vilkårsprøvingen og hvilke ytelser utover folketrygdens alderspensjon som skal omfattes av nye reguleringsregler.