7 Regulering av satsene for minste pensjonsnivå og garantipensjonsnivå og vilkår for tidliguttak

7.1 Innledning

Departementet foreslår at minste pensjonsnivå og garantipensjonen skal reguleres med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst fra og med 2022. Forslaget innebærer at minsteytelsene og garantipensjonen vil få sammenfallende reguleringsregler som pensjoner under utbetaling over minstenivået.

Lovforslagene er begrenset til det som er nødvendig for å avklare reguleringen av satsene for minste pensjonsnivå og garantipensjon fra 2022 og den praktiske gjennomføringen av vilkårsprøvingen. Departementet foreslår ikke endringer i levealdersjusteringen eller i fastsettelsen av forholdstall og delingstall, til tross for at dagens reguleringsregler er innebygget i forholdstallene og delingstallene.

7.2 Regulering av minstenivåene etter pensjonsreformen

I forarbeidene til ny alderspensjon i folketrygdloven, jf. Ot.prp. nr. 37 (2008–2009), ble det lagt til grunn at minstenivåene i folketrygdens alderspensjon normalt ville bli regulert bedre enn pensjon over minstenivået under utbetaling. Det ble samtidig vist til at perioder med sterk vekst i levealderen ville kunne medføre en svakere regulering av minstenivåene enn av pensjon over minstenivået under utbetaling. Det ble derfor gitt en garanti om at minste pensjonsnivå og garantipensjonen ikke skulle reguleres svakere enn lønnsveksten fratrukket 0,75 prosent, det vil si at minstenivåene skal reguleres minst like godt som alderspensjon over minstenivået under utbetaling.

I perioden rundt innføringen av pensjonsreformen var levealdersveksten så sterk at garantibestemmelsen nettopp ville ha vært effektiv dersom det ikke hadde blitt besluttet å fase levealdersjusteringen gradvis inn. Gradvis innfasing av levealdersjusteringen medførte at de første årskullene som tok ut alderspensjon fra folketrygden etter pensjonsreformen ble skjermet fra den fulle effekten av levealdersutviklingen. Den gradvise innfasingen av levealdersjusteringen hadde også betydning for reguleringen av satsene for minste pensjonsnivå og garantipensjon. Så lenge effekten av levealdersjusteringen i reguleringen av minstenivåene beregnes som forholdet mellom forholdstall, vil reguleringen av minstenivåene kunne avvike fra det som følger av levealdersutviklingen. Fra 2030, når 1963-kullet fyller 67 år, skal forholdet mellom delingstall benyttes i reguleringen av minstenivåene, og reguleringsregelen vil virke som opprinnelig forutsatt.

Tabell 7.1 viser effekten av levealdersjusteringen som inngår i reguleringen av minstenivåene. På grunn av den gradvise innfasingen av levealdersjusteringen har faktoren som minste pensjonsnivå og garantipensjonsnivået skal justeres med etter oppregulering med lønnsveksten, vært høyere fra 2011 enn det levealdersutviklingen skulle tilsi. Ettersom den gradvise innfasingen av levealdersjusteringen fases ut, vil den faktiske levealdersutviklingen få gradvis større betydning i fastsetting av forholdstallene og dermed også for regulering av minstenivåene.

Alderspensjon over minstenivået under utbetaling reguleres med lønnsveksten og fratrekkes deretter 0,75 prosent. Målt i G, betyr dette det samme som å multiplisere med en faktor på 0,9925. Forholdet mellom forholdstallet for 67-åringer i året før reguleringsåret og forholdstallet for 67-åringer i reguleringsåret, og fra 2030 forholdet mellom delingstallet for 67-åringer i året før reguleringsåret og delingstallet for 67-åringer i reguleringsåret, gir tilsvarende faktorer som kommer til fratrekk i reguleringen av minstenivåene etter oppregulering med lønnsveksten. Faktorer høyere enn 0,9925 indikerer bedre regulering av minstenivåene enn av alderspensjon over minstenivået under utbetaling, mens faktorer lavere enn 0,9925 indikerer at effekten av levealdersjusteringen er så sterk at garantibestemmelsen om at minstenivåene ikke skal reguleres svakere enn alderspensjon over minstenivået under utbetaling, vil være effektiv.

Tabellen viser også hvordan effekten av levealdersjusteringen ville ha vært dersom levealdersjusteringen ikke hadde blitt faset inn gradvis. Det fremgår at faktorene som følger av forholdet mellom de relevante forholdstallene, i så fall ville ha gitt en svakere regulering av minste pensjonsnivå og garantipensjonsnivået enn regulering av pensjon under utbetaling i alle årene fra innføringen av pensjonsreformen i 2011 til og med 2020, og marginalt bedre enn alderspensjon under utbetaling i 2021. Det vil si at dersom levealdersjusteringen hadde blitt innført som opprinnelig forutsatt, ville garantibestemmelsen om at minstenivåene ikke skal reguleres dårligere enn alderspensjon under utbetaling ha vært effektiv, og minstenivåene ville ha blitt regulert likt som alderspensjon under utbetaling, i ti av de elleve årene som har gått siden innføringen av pensjonsreformen.

Fremover vil den faktiske levealdersutviklingen få gradvis større betydning i reguleringen av minstenivåene. Prognoser for forholdstall og delingstall viser at effekten av levealdersjusteringen forventes å gi en bedre regulering av minstenivåene enn av alderspensjon under utbetaling med dagens regler i 2022 og 2023, og marginalt bedre i 2024.

Fordi det ikke utarbeides prognoser for lønns- og prisvekst langt frem i tid, er det vanskelig å gjøre tilsvarende sammenlikning med alderspensjon under utbetaling regulert med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten. I mangel på prognoser for lønns- og prisvekst tilstrekkelig langt frem i tid, er det naturlig å legge til grunn i sammenlikningen at regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten vil gi samme resultat som regulering med lønnsveksten fratrukket 0,75 prosent, ikke bare over tid, men også i det enkelte år.

Ved overgang til å benytte forholdet mellom delingstall fra 2030, som normalt vil gi en sterkere levealdersjustering enn forholdstall, forventes effekten av levealdersjusteringen i reguleringen av minstenivåene igjen å være sterkere enn fratrekksfaktoren i gjeldende regulering av alderspensjon under utbetaling.

Det må også tas i betraktning at forholds- og delingstall for årskull født fra og med 1961-kullet ikke er endelig fastsatt. I og med at forholdstall og delingstall beregnes ut fra gjennomsnittet av observerte dødelighetsrater for eldre årskull de siste ti årene forut for fastsettingstidspunktet, og forholds- og delingstall fastsettes med endelig virkning det året et årskull fyller 61 år, vil prognoser for fremtidige forholdstall og delingstall imidlertid bli mer og mer sikre jo mer en nærmer seg tidspunktet for fastsetting av forholdstall og/eller delingstall for et gitt årskull. For 1961-kullet, som vil få fastsatt et sett av forholds- og delingstall i 2022, gjenstår det eksempelvis bare å observere dødelighetsratene i 2021 før hele grunnlaget for fastsettingen er kjent.

Lenger frem i tid er det betydelig større usikkerhet forbundet med anslagene for forholdstall og delingstall, og dermed for fratrekksfaktoren som skal benyttes i reguleringen av minstenivåene. En gjennomgang av tidligere prognoser for levealdersutviklingen viser at levealdersutviklingen gjennomgående har blitt sterkere enn antatt. En sammenlikning av økningen i delingstallet ved 67 år fra 1943-kullet til 1983-kullet over tid viser at delingstallene har blitt oppjustert en rekke ganger som følge av oppdaterte forutsetninger om levealdersutviklingen. De nyeste prognosene viser at delingstallet øker med 40,8 prosent mellom disse årskullene, mens den tilsvarende veksten i Pensjonskommisjonenes rapport, jf. NOU 2004: 1, var på 22,7 prosent.

7.3 Forslagene i høringsnotatet

I høringsnotatet viste departementet til at det vil innebære en betydelig forenkling av regelverket dersom minstenivåene i folketrygden ble regulert på samme måte som alderspensjon over minstenivået under utbetaling. Det ville innebære at det ved uttak av pensjon før 67 år, ikke lenger ville være behov for å fremskrive pensjonen og minstenivået for å avgjøre om vilkår for uttak av alderspensjon før 67 år er oppfylt.

Departementet foreslo derfor å regulere satsene for minste pensjonsnivå og garantipensjon fra 2022 med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten, det vil si på samme måte som alderspensjon over minstenivået under utbetaling.

Departementet la vekt på at pensjonsutvalget skal vurdere den praktiske gjennomføringen av regulering av alderspensjoner under utbetaling, og vurdere om endret regulering av pensjon under utbetaling skal ha konsekvenser for fastsetting av forholdstall og delingstall, og om dette skal ha betydning for reguleringen av satsene for minste pensjonsnivå og satsene for garantipensjon. Forslagene i høringsnotatet var derfor begrenset til det som er nødvendig for å avklare reguleringen av minstenivåene og gjennomføre vilkårsprøvingen fra 2022.

7.4 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene støtter departementets forslag om å regulere satsene for minste pensjonsnivå og garantipensjon fra 2022 på samme måte som alderspensjon over minstenivået, i påvente av pensjonsutvalgets vurdering. Flere av instansene uttrykker imidlertid at konsekvensene av dette på lang sikt må utredes nærmere, og avventer at pensjonsutvalget får drøftet minstepensjonsnivå og garantipensjonsnivå i en helhetlig sammenheng.

Blant dem som støtter forslaget er Arbeids- og velferdsdirektoratet, KLP, LO Norge, LO Stat, YS, Unio, KS, Akademikerne, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon og Oslo Pensjonsforsikring. De øvrige hadde ingen merknader, utover Pensjonistforbundet og SAKO som ønsker at minste pensjonsnivå og garantipensjonen skal reguleres med lønnsveksten.

Arbeids- og velferdsdirektoratet, KLP, LO Norge, LO Stat, Unio, Akademikerne, KS og Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon mener at konsekvensene av forslagsendringen er et område som må få oppmerksomhet i pensjonsutvalgets samlede utredning.

YS skriver at de er bekymret for at forslaget på lang sikt vil medføre en dårlig utvikling av nivået for garantipensjon, men det vil alltid være mulig å treffe andre tiltak for å heve garantipensjon, slik de erfarer at Stortinget iblant har gjort. YS er tilfredse med at departementet ikke foreslår å legge inn en ekstra margin for å sikre at vilkår for tidliguttak oppfylles.

Akademikerne mener det er vanskelig å se gode argumenter for at minstenivåene skal ha en annen regulering enn pensjon over minstenivåene – med lik regulering vil pensjon over minstenivået stå i et fast forhold til minstenivået over tid, og en forhindrer at pensjonen faller ned på minstenivået etter noen år. Akademikerne påpeker imidlertid at minstenivåene kan bli svært lave i fremtiden dersom det ikke skjer en videreutvikling av pensjonsreformen. De forventer at pensjonsutvalget vil peke på løsninger som sikrer et tilfredsstillende minstenivå kombinert med god pensjonsuttelling som står i forhold til livslønnen. De ønsker samtidig å peke på oppjustering av de aldersgrensene som definerer når pensjonsytelser er tilgjengelig og heving av opptjeningstaket i folketrygden.

NITO skriver at reguleringen av minstenivåene kan på sikt bli betydelig lavere med departementets forslag, for eksempel dersom økningen i levealder avtar. De mener samtidig at dette er krevende å unngå, når man først velger å gå bort i fra en fast reguleringsfaktor.

KLP har ingen innspill til alternativ gjennomføring av vilkårsprøvingen for uttak av alderspensjon i folketrygden før 67 år. De gjør imidlertid oppmerksom på at jo tidligere uttaket i folketrygden er, jo høyere vil samordningsfradraget i tjenestepensjonen bli, grunnet fradrag for minstenivåtillegget. De skriver at for personer født i 1963 og senere vil uttak av alderspensjon fra offentlig tjenestepensjon før fylte 67 år ha som vilkår at en har uttak i folketrygden. De skriver videre at betingelser for uttak i folketrygden før 67 år dermed påvirker fleksibiliteten til tjenestepensjonen. De peker på at dette først blir aktuelt i 2025, og KLP mener det derfor er fornuftig å avvente pensjonsutvalgets utredning før en gjennomfører permanente regelendringer på dette området.

SPK påpeker at en endring av reguleringen av minstenivåene til å regulere disse på samme måte som pensjoner under utbetaling, vil for tjenestepensjonsordningen medføre en systemteknisk forenkling. SPK har ingen innspill til gjennomføringen av vilkårsvurderingen.

SSB skriver at valg av indeksering med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst for både minstenivåene og pensjoner over minstenivåene, har den effekten at begge beveger seg i takt, med mindre det fattes eksplisitte vedtak om at minstenivåene skal vokse raskere. SSB bemerker at når begge ytelsene beveger seg i takt, vil det bli lettere å vurdere om opptjeningen er stor nok for tidliguttak. De bemerker videre at ettersom reallønnsveksten varierer, vil man dessuten unngå at minstenivåene av tilfeldige årsaker i enkelte år blir sterkere enn reguleringen av pensjon over minstenivåene. De skriver at dette gjelder spesielt hvis reallønnsveksten varierer fra år til år rundt et nivå omkring 1,5 prosent.

Pensjonistforbundet og SAKO mener at minstenivåene bør reguleres i takt med lønnsveksten. De skriver at minstenivåene ligger i dag allerede under EUs fattigdomsgrense, og med den foreslåtte reguleringen vil de fattigste pensjonistene bli stadig fattigere. De mener det ikke er sosialt bærekraftig at minstenivåene skal bli stadig mindre målt i G. Pensjonistforbundet mener at på lang sikt vil minstenivåene bli svært lave, og de fordelingsmessige konsekvensene av dette er svært negative. De skriver at gruppen av pensjonister med lavest pensjon vil bli stadig fattigere og det er rimelig å anta at mottakere av minsteytelsene i mindre grad har anledning til å kompensere for levealdersjusteringen ved å utsette uttaket av pensjonen sammenlignet med øvrige pensjonister. For å unngå at minsteytelsene blir stadig lavere, målt i faste lønninger, mener de det er nødvendig at de reguleres i takt med lønnsveksten.

7.5 Departementets vurdering og forslag

Departementet ba i høringsrunden om innspill til alternative måter å regulere minstenivåene og gjennomføre vilkårsprøvingen på. Bortsett fra Pensjonistforbundet og SAKO som foreslår at minstenivåene skal reguleres med lønnsvekst, har ingen andre forslag fremkommet i høringen.

Departementet oppfatter at de fleste høringsinstansene mener at å regulere minstenivåene på samme måte som løpende alderspensjon, vil bidra til forenkling og lette vilkårsprøvingen for tidliguttak.

Departementet deler oppfatningen til de høringsinstansene som påpeker at regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst på lang sikt vil kunne medføre en dårligere utvikling av minstenivåene enn dagens system. Departementet legger vekt på at pensjonsutvalget skal vurdere reguleringen av minsteytelsene og at forslagene nå begrenses til det som er nødvendig for å avklare reguleringen av minstenivåene og gjennomføre vilkårsprøvingen fra 2022.

Departementet vurderer at det vil innebære en betydelig forenkling av regelverket dersom minstenivåene i folketrygden reguleres på samme måte som alderspensjon over minstenivået under utbetaling. Det vil innebære at det ved uttak av alderspensjon før 67 år, ikke vil være behov for å fremskrive pensjonen og minstenivået for å avgjøre om vilkår for uttak av alderspensjon før 67 år er oppfylt.

Departementet opprettholder vurderingene fra høringsnotatet og foreslår å regulere satsene for minste pensjonsnivå og garantipensjon fra 2022 med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten. Det vises til lovforslaget i folketrygdloven § 19-14 tredje ledd og § 20-18 tredje ledd.

Departementet ser at vilkårsprøvingen ved gradert uttak ikke vil kunne gjennomføres med sikkerhet når minste pensjonsnivå og garantipensjon reguleres med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst. Dette skyldes at restpensjonen eller restbeholdningen, som inngår i vurderingen av om vilkåret er oppfylt, reguleres med lønnsveksten. Det vil ikke være et kjent forhold mellom lønnsveksten og gjennomsnittet av lønns- og prisveksten, og det vil dermed være tilfeller hvor vilkårsprøvingen gjøres på marginalt feil grunnlag.

Ved positiv reallønnsvekst vil vilkåret for gradert uttak være noe strengere enn det ville ha vært om man på forhånd hadde kjent utviklingen i lønns- og prisveksten, og ved reallønnsnedgang vil vilkåret for gradert uttak være lempeligere enn det ville ha vært om man på forhånd hadde kjent utviklingen i lønns- og prisveksten.

Departementet viser til at et klart flertall av mottakerne av alderspensjon tar ut en ugradert ytelse, også de som tar ut alderspensjonen før 67 år. Departementets vurdering er at å regulere minste pensjonsnivå og garantipensjonen med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst vil fungere tilfredsstillende selv om vilkårsprøvingen ikke blir eksakt ved gradert uttak. Departementet viser videre til at utvalget som evaluerer pensjonsreformen skal utrede et konkret forslag til hvordan en omlegging til å regulere med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst kan gjennomføres, og vurdere om omleggingen tilsier at det bør gjøres andre endringer i pensjonssystemet. Eksempler på forhold som utvalget skal vurdere, er vilkåret for å ta ut alderspensjon før 67 år, reguleringen av minsteytelsene og tiltak som kan sikre et konsistent pensjonssystem, herunder mulighetene til å opprettholde en nøytral uttaksmodell.

Departementet tar som følge av lovforslaget sikte på å oppheve kapittel 7 i forskrift 22. desember 2009 nr. 1810 om alderspensjon i folketrygden om beregning av effekten av levealdersjustering ved regulering av satsene for minste pensjonsnivå og garantipensjon.

Som følge av at det med endret regulering av minstenivåene ikke lenger vil være behov for å fremskrive alderspensjon tatt ut før 67 år for å vurdere om vilkår for tidliguttak er oppfylt, foreslås det endringer i folketrygdloven § 19-9 andre ledd, § 19-11 første ledd, § 20-11 andre ledd og § 20-15 første ledd. Det er gjort en justering av lovforslaget i § 19-9 andre ledd og § 20-11 andre ledd sett opp mot høringsforslaget. Justeringen knytter seg til at den delen av dagens bestemmelse som gjelder uttak etter 67 år, blir opprettholdt. Det medfører at dersom uttaket skjer etter 67 år, oppreguleres minste pensjonsnivå (jf. bestemmelsen i § 19-9) eller garantipensjonsnivået (jf. bestemmelsen i § 20-11) som gjaldt da vedkommende fylte 67 år med lønnsveksten frem til uttakstidspunktet.

I høringsforslaget ble det også foreslått endringer i § 19-11 andre ledd og § 20-15 andre ledd. Denne delen av høringsforslaget er utelatt i lovforslaget. Det vises til vurderingen ovenfor om vilkårsprøvingen ved gradert uttak. Det medfører at det aktuelle forholdstallet eller delingstallet som skal benyttes, er forholdstallet eller delingstallet ved 67 år, jf. § 19-10 og § 20-14. Det vises til lovforslaget i folketrygdloven § 19-9 andre ledd, § 19-11 første ledd, § 20-11 andre ledd og § 20-15 første ledd.

Som følge av at dagens regulering av alderspensjon under utbetaling fortsatt skal inngå som en faktor i fastsetting av forholdstall og delingstall, foreslås det endringer i folketrygdloven § 19-7 andre ledd og § 20-13 andre ledd. Det vises til lovforslaget i folketrygdloven § 19-7 andre ledd og § 20-13 andre ledd.