8 Særskilt om reguleringen i 2022
8.1 Innledning
Departementets forslag til regulering av alderspensjon under utbetaling har fått bred støtte av de fleste høringsinstansene, jf. punkt 6.4. Flere av høringsinstansene har imidlertid innvendinger til håndteringen av eventuelle avvik i anslått lønnsvekst for 2021. I høringsnotatet ble det ikke foreslått noen særregler for hvordan et eventuelt avvik i anslått lønnsvekst for 2021 skulle påvirke reguleringen av løpende pensjoner i 2022. Departementet la altså til grunn at avvik i anslått lønnsvekst ett og to år tilbake i tid skal inngå i samlet lønnsvekst (dvs. G-veksten) og at denne igjen legges til grunn for å beregne gjennomsnittet av lønns- og prisvekst.
Departementet foreslo imidlertid at det ikke skal korrigeres for avvik i prisveksten for 2021 ettersom en høyere eller lavere prisvekst for 2021 enn anslaget på 2,8 prosent, trolig ikke ville endret reguleringen for 2021. Av forenklingshensyn foreslo departementet derfor at det ses bort fra dette og at det ikke skal korrigeres for et eventuelt avvik i prisveksten for 2021.
8.2 Høringsinstansenes syn
Pensjonistforbundet og SAKO, Landsforbundet for offentlige pensjonister (LOP), LO Norge, Unio og Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon har i høringen kommet med innvendinger til reguleringen for 2022. Kritikken knytter seg til overgangen til nye reguleringsregler, og høringsinstansene fremmer et krav om en overgangsordning. De mener at ettersom det kun var lønnsveksten som påvirket reguleringen i 2021 burde hele avviket i lønnsveksten for 2021 kompenseres fullt ut ved reguleringen i 2022. Akademikerne har også kommet med en merknad om overgangen og foreslår at det gis en overgangskompensasjon i 2022.
LO Norge legger til grunn at det skal tas hensyn til eventuelle avvik i tidligere år for lønnsveksten, slik at hele dette avviket kommer i tillegg til gjennomsnittet av lønns- og prisvekst for 2022.
Som nevnt innledningsvis ble det i høringsnotatet, av forenklingshensyn, foreslått at eventuelle avvik fra anslått prisvekst i 2021 ikke skal få betydning i 2022. LO uttrykker enighet i denne vurderingen, men legger til grunn at i årene fremover vil eventuelle avvik i prisvekst det ene året tas med i reguleringsberegningen for året etter.
Unio skriver at når reguleringen i 2021 ble gjennomført i takt med anslått lønnsvekst, og avvik for prisveksten holdes utenom, mener de at etterreguleringen for lønnsveksten i 2021 må kompenseres fullt ut i 2022. De uttrykker at dette vil være en naturlig oppfølging av at Stortingets vedtak innebar at reguleringen i 2021 skulle gjennomføres med lønnsveksten. Unio støtter at det ikke justeres for eventuelle avvik for prisveksten all den tid reguleringen i 2021 ble gjennomført i takt med anslått lønnsvekst.
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon forutsetter at det skal tas hensyn til eventuelle avvik i tidligere år for lønnsveksten, slik at hele dette avviket kommer i tillegg til gjennomsnittet av lønns- og prisvekst i 2022. De legger til at de støtter synspunktene til LO og Unio i deres høringssvar knyttet til reguleringen for 2022.
Akademikerne skriver at det er en reell problemstilling hvordan avvik fra anslått lønnsvekst bør håndteres ved overgangen fra regulering med lønnsveksten med fratrekk med 0,75 prosent til regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst. De skriver at dersom det foreligger et betydelig avvik for lønn samtidig med overgang til ny regulering der lønn delvis erstattes med pris, får ikke avviket fullt ut gjennomslag i reguleringen. De viser til at med utgangspunkt i anslag fra Nasjonalbudsjettet for 2022 ligger det an til et positivt avvik på 0,4 mens det ut fra Konjunkturtendensene 2021/3 fra SSB ligger an til et positivt avvik på 0,7 over anslått lønnsvekst lagt til grunn for årets regulering.
Akademikerne mener departementet bør foreslå en ordning med en «overgangskompensasjon» til løpende pensjoner i 2022, for å gjøre opp for at et eventuelt avvik fra anslått lønnsvekst for 2021 ikke får fullt gjennomslag for reguleringen av løpende pensjoner. De mener det kun er behov for en slik ordning det første året med ny regulering.
Landsforbundet for offentlige pensjonister skriver at de ikke kan godta at det ikke skal korrigeres for avvik mellom forventet og faktisk lønnsvekst året før reguleringsåret 2022. LOP krever at pensjonistene får full kompensasjon for lønnsutviklingen i 2021 ved trygdeoppgjøret i 2022.
Pensjonistforbundet og SAKO mener departementet foreslår en metode for beregningen av pensjonsreguleringen i 2022 som påvirker avviket mellom anslått og faktisk lønnsvekst fra 2021 på en negativ måte for pensjonistene. Pensjonistforbundet og SAKO mener departementets metode vil være akseptabel når man flere år på rad regulerer med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten, men i overgangsåret 2022 så støtter de ikke at det gjøres på en sånn måte. De uttrykker at 2022 er et overgangsår i den betydning at en går fra å ha en pensjonsreguleringsmetode i 2021, til en ny reguleringsmetode i 2022. De skriver at pensjonsreguleringen i 2021 reelt sett ser ut til å bli i takt med lønnsveksten, og ikke i takt med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten, slik det skal være fra 2022. De mener at for å håndtere denne overgangen på en korrekt måte må avviket mellom anslått og faktisk lønnsvekst fra 2021 tillegges etter at gjennomsnittet av lønns- og prisveksten for 2022 er beregnet.
Pensjonistforbundet og SAKO viser til at det foreslås at det ikke skal korrigeres for avvik i prisveksten for 2021, ettersom prisveksten trolig ikke ville endret reguleringen i 2021. De er enige i dette så lenge det viser seg at prisveksten faktisk blir høyere enn lønnsveksten i 2021, for da blir pensjonsreguleringen uansett begrenset av vedtaket om at pensjonene i 2021 ikke skal reguleres høyere enn lønnsveksten. Dersom det skulle vise seg at lønnsveksten faktisk blir høyere enn prisveksten i 2021, mener de at det i 2022 bør korrigeres for avviket mellom den reguleringen som ble gitt i trygdeoppgjøret 2021, og den reguleringen som ville vært gitt dersom de faktiske tallene for lønns- og prisvekst var kjent.
8.3 Departementets vurdering og forslag
Departementet ser at det kan være argumenter som taler for særskilte regler i overgangen fra et reguleringsregime til et annet reguleringsregime. Dersom reguleringen i 2021 hadde vært gjennomført med ordinære regler, er departementets vurdering at det kunne være naturlig å vurdere en overgangsordning. Men etter departementets vurdering stiller det seg annerledes i lys av det som har skjedd i løpet av 2021.
Dersom trygdeoppgjøret, slik det først ble gjennomført, hadde blitt stående, ville i realiteten 2020 vært overgangsåret for å bytte reguleringsregime. Slik trygdeoppgjøret først ble gjennomført, var løpende pensjoner sikret at de kom på det nivået de ville ha vært på dersom reguleringsreglene ble lagt om allerede fra 2020, i tråd med vedtak 619 om å legge inn en kompensasjon for 2020, og i tråd med de budsjettvedtakene Stortinget fattet 27. april 2021, ved behandling av Prop. 126 S (2020–2021).
Da vedtaket ble fattet, lå det an til lav reallønnsvekst i 2020, noe som innebærer at gjennomsnittet av lønns- og prisvekst ville gi et mye bedre resultat enn lønnsvekst fratrukket 0,75 prosent. Da trygdeoppgjøret for 2021 ble gjennomført, viste imidlertid tallene at lønnsveksten for 2020 var betydelig høyere enn tidligere anslått, og det var klart mindre forskjell på resultatet med gjeldende regler og resultatet med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst. Imidlertid ville reguleringen i 2020 vært høyere hvis reguleringen fulgte et gjennomsnitt av pris- og lønnsveksten, med de anslag som gjaldt ved gjennomføringen av trygdeoppgjøret 2020, og det ble lagt inn en positiv kompensasjon for 2020 i reguleringen i 2021 slik at nivået etter regulering var likt det nivået som ville ha vært dersom reguleringen var lagt om i 2020.
Dersom 2020 i realiteten hadde vært overgangsåret for å bytte reguleringsregime, ville ikke argumentasjonen om at hele avviket for 2020 skulle legges på toppen av reguleringen i 2021 vært gyldig, og 2021 ville da ikke vært overgangsåret. Med nye og høyere anslag på lønnsveksten i 2020 ville det imidlertid gitt enda bedre oppregulering dersom man betraktet 2021 som et overgangsår, og det ble derfor argumentert for at det skulle ses bort fra vedtak 619 og heller betrakte 2021 som overgangsåret.
Departementet viser til protokollen for trygdedrøftingene i mai i år, og LO, Unio og FFOs protokolltilførsel, der det står (departementets utheving):
«Organisasjonene Unio, FFO og LO har i vårt krav brukt en annen metode ved omleggingen fra gammel til ny ordning enn det Arbeids- og sosialdepartementet gjør. Vår metode vil bedre ivareta Stortingets intensjon om kompensasjon. Vårt krav innebærer en årsvekst for løpende pensjoner på 3,83 %, som er 0,25 % høyere enn departementets metode. Vi ønsker at avviket fra 2020 på 1,4% tillegges i sin helhet beregningen av gjennomsnittet av lønns- og prisvekst i 2021, som vil være 2,4 %. Hadde trygdeoppgjøret i fjor blitt gjennomført med de faktiske tallene, ville pensjonistene fått en regulering som var 1,4 % høyere, og vi ser det derfor som rimelig at hele dette avviket kommer på toppen av ny regulering i år uten fratrekk. Ved å følge den metoden som vi krever vil 2021 bli et overgangsår fra gammel til ny metode. Fra 2022 og framover mener vi at det er naturlig å bruke metoden som departementet har foreslått å bruke i år, der det tas hensyn til avviket både for pris- og lønnsvekst for fjoråret i det neste trygdeoppgjøret.»
Departementet bemerker at disse organisasjonene i sine høringsuttalelser om regelverket som er foreslått å virke fra 2022 bruker sitt gjennomslag for kravene de fremmet i protokolltilførselen i 2021 som argument for at tilsvarende også må gjelde i 2022, men at de i samme protokolltilførsel argumenterer for regelverket som er foreslått i høringsnotatet. Dersom de ikke hadde fått gjennomslag for sitt krav i 2021, ville både lønns- og prisvekst ha påvirket reguleringen i 2021 og det ville følgelig vært to påfølgende år med regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst. Departementet viser til at Pensjonistforbundet og SAKO selv har uttalt i sitt høringssvar at «dette vil være en akseptabel metode når man flere år på rad regulerer med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten».
Departementets vurdering er at eventuelle avvik i lønnsveksten tilbake i tid skal inngå i samlet lønnsvekst etter ordinære regler også i 2022 og at det er samlet lønnsvekst (dvs. G-veksten) som inngår i beregningen av gjennomsnittet av lønns- og prisvekst. Departementet foreslår altså ingen overgangsregel i 2022 for å håndtere eventuelle avvik i lønnsveksten tilbake i tid.
Departementet viser til at merutgiftene ved å gi pensjonistene en årslønnsvekst i 2021 på 3,83 pst. i istedenfor 3,58 pst., slik trygdeoppgjøret først ble gjennomført, er anslått til om lag 650 millioner kroner i 2021. Med nåværende anslag for pris- og lønnsvekst fra Nasjonalbudsjettet 2022 vil en særskilt overgangsordning i 2022 i tråd med kravene fra organisasjonene som argumenterer for en overgangsordning gi merutgifter på 544 millioner kroner i 2022.
Pensjonistforbundet og SAKO har uttalt at det kan komme en situasjon i 2022 hvor det bør korrigeres for avvik mellom anslått og faktisk prisvekst for 2021. Departementet deler oppfatningen om at dette kan inntreffe også ved positivt avvik i prisveksten for 2021, forutsatt at lønnsveksten for 2021 blir høyere enn prisveksten, for eksempel dersom lønnsveksten blir 3 prosent og prisveksten blir 2,9 prosent.
Dersom lønnsveksten for 2021 blir høyere eller lik prisveksten for 2021, ville alle negative avvik for prisveksten i 2021 ha påvirket reguleringen i 2021. Departementets vurdering er at å korrigere for et eventuelt avvik i prisveksten for 2021 både kan slå negativt og positivt ut for reguleringen i 2022. Departementet viser videre til at dersom det skal korrigeres for avvik i prisveksten, må dette gjelde for både positive og negative avvik. Departementet har ingen prinsipielle motforestillinger mot at avvik i prisveksten for 2021 hensyntas i 2022, men mener fortsatt at forenklingshensyn klart taler for å se bort fra dette i 2022. Departementet foreslår derfor at det ikke skal korrigeres for et eventuelt avvik i prisveksten for 2021 i reguleringen av løpende alderspensjon i 2022. Det vises til lovforslaget del XII nr. 2.