17 Saksbehandlingsregler for folkevalgte organer

17.1 Gjeldende rett

17.1.1 Reglenes virkeområde

På samme måte på som for administrasjonen i kommunen, gjelder de alminnelige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven og de ulovfestete forvaltningsrettslige prinsippene når folkevalgte organer behandler saker og treffer vedtak. I tillegg gjelder offentlighetslovens regler om innsyn. For folkevalgte organer inneholder kommuneloven enkelte særskilte saksbehandlingsregler, og disse tar hensyn til at saksbehandling skjer i folkevalgte kollegiale organ. Det er også gitt noen egne regler om offentliggjøring av dokumenter knyttet til møter i folkevalgte organer.

I kommuneloven § 29 er det fastsatt hvilke organer kommunelovens kapittel 6 om saksbehandlingsregler gjelder for. Bestemmelsene gjelder for kommunestyre, formannskap, faste utvalg, kommunestyrekomiteer, kommunedelsutvalg, kommuneråd og kommunale nemnder opprettet i medhold av andre lover, jf. § 29 nr. 1. Bestemmelsene gjelder også for kontrollutvalg med mindre noe annet følger av § 77 og tilhørende forskrift om kontrollutvalg, se også kapittel 25.

For andre folkevalgte organer enn de som er nevnt ovenfor, framgår det av § 29 nr. 3 at saksbehandlingsreglene gjelder, med mindre kommunestyret eller oppnevningsorganet vedtar noe annet. Eksempler på slike organer er styrer for kommunale institusjoner, komiteer etter § 10 nr. 5 og styrer for interkommunale samarbeid etter § 27. Det er opp til kommunestyret eller det aktuelle oppnevningsorganet å vurdere om og eventuelt hvor langt saksbehandlingsreglene skal gjelde. Kommunestyret eller oppnevningsorganet kan likevel ikke fravike bestemmelsene om valg til folkevalgte organer i §§ 36 til 38 a. Selv om kommunestyret kan bestemme at reglene om møteoffentlighet ikke skal gjelde for disse typer organer, er det antatt at de grunnleggende saksbehandlingsreglene skal følges, og det er for eksempel ikke adgang til å vedta at møteprinsippet ikke gjelder.

Noen av bestemmelsene i kapitlet gjelder for kommunale foretak, jf. § 29 fjerde ledd, mens ingen av bestemmelsene gjelder for interkommunale selskaper etter IKS-loven.

17.1.2 Møteprinsippet

Det følger av kommuneloven § 30 nr. 1 at folkevalgte organer skal behandle sine saker og treffe vedtak i formelle møter. I møteprinsippet ligger det at folkevalgtes saksbehandling skal foregå i møter og ikke andre steder. Det skal ikke holdes uformelle lukkete sammenkomster med hele eller deler av organet der reell saksbehandling foregår. Prinsippet gjelder både saksforberedelsen og avgjørelsen som treffes, og det er ikke avgjørende om det treffes vedtak i saken for at den må saksbehandles i et formelt møte. Selv om de folkevalgte får saksdokumentene til møtet fra administrasjonen i forkant, må selve forhandlingene og beslutningen skje i organets formelle møter. Sammen med øvrige saksbehandlingsregler sikrer dette prinsippet åpenhet rundt beslutningene og betryggende og kontrollerbare behandlingsformer.

I § 30 nr. 2 finnes det enkelte særregler og unntak fra møteprinsippet. For andre folkevalgte organer enn kommunestyret kan det i visse hastesituasjoner avholdes fjernmøter med kortere innkalling enn normalt, eller det kan gjennomføres skriftlig saksbehandling. Lederen for utvalget har mulighet til å beslutte slike former for saksbehandling. Forutsetningen for fjernmøte eller skriftlig saksbehandling er at det er påkrevd å få saken behandlet før neste møte. I tillegg må det enten ikke være tid til å kalle sammen til et ekstraordinært møte, eller at saken ikke er så viktig at det må anses som nødvendig med et ekstraordinært møte. I forskrift 13. januar 1993 nr. 4035 er det gitt nærmere regler om gjennomføring av fjernmøter og skriftlig saksbehandling. Her kommer det blant annet fram at ved fjernmøter skal alle deltakerne kunne høre og kommunisere med hverandre, og ved åpne møter skal det også være mulig for tilhørere å høre kommunikasjonen mellom organets medlemmer. Etter forskriften § 3 bør imidlertid møter som lukkes av hensyn til personvern eller offentlige interesser, ikke holdes som fjernmøter eller foregå ved skriftlig saksbehandling. Møter som lukkes etter kommuneloven § 31 nr. 2 fordi det foreligger lovbestemt taushetsplikt eller etter § 31 nr. 3 fordi organet skal behandle en sak om en arbeidstakers tjenstlige forhold, er forbudt å avholde som fjernmøter eller ved skriftlig saksbehandling.

I tillegg til adgangen om fjernmøter eller skriftlig saksbehandling, er det bestemmelser i kommuneloven § 13 om hastevedtak i andre situasjoner. Dette kan være der hvor det er nødvendig at vedtak treffes så raskt at det ikke er tid til å innkalle det organet som har myndighet til å treffe vedtak. Hvis kommunestyret selv bestemmer det, kan formannskapet, et fast utvalg eller kommunerådet treffe vedtak i slike situasjoner. Disse organenes behandling vil være omfattet av møteprinsippet.

17.1.3 Innkalling til møter, saksliste, kunngjøring og vedtak med mer

Det folkevalgte organets møter skal holdes når organet selv eller kommunestyret beslutter det, når organets leder finner det påkrevd eller når minst 1/3 av medlemmene krever det, jf. § 32 nr. 1. Møtene ledes av organets leder eller nestleder. Ved forfall fra begge disse velges en møteleder ved flertallsvalg.

Innkalling til møte skal sendes med høvelig varsel og skal inneholde en oversikt over sakene som skal behandles. Det er organets leder som har ansvar for å sette opp sakslisten for hvert møte. Både sakslisten og andre dokumenter som ikke er unntatt offentlighet skal være tilgjengelige for allmennheten.

Møter skal kunngjøres på en hensiktsmessig måte. Ved lovendring 1. juli 2016 ble det presisert at også møter som antas vil bli helt eller delvis holdt for lukkete dører, skal kunngjøres, se § 32 nr. 3 tredje punktum.

Selv om en sak er satt på sakslisten kan et flertall vedta å utsette behandlingen av en sak, jf. § 34 første ledd. Det følger av samme ledd at organet også kan vedta å behandle en sak som ikke er påført saklisten dersom verken møteleder eller 1/3 av de møtende medlemmene motsetter seg dette.

Det følger av § 33 at et folkevalgt organ kan treffe vedtak når minst halvparten av medlemmene har vært til stede under forhandlingene, og avgitt stemme i den aktuelle saken. Vedtak treffes normalt med alminnelig flertall av de stemmene som avgis, se § 35 nr. 1. Ved stemmelikhet er møtelederens stemme avgjørende. I § 35 nr. 2 er det gitt egne særregler for behandling av økonomiplan og årsbudsjett.

Kommuneloven § 30 nr. 3 og 4 inneholder krav om at det skal føres møtebok over forhandlingene i folkevalgt organ. Det står uttrykkelig at avgjørelser om inhabilitet og lukking av møter skal føres inn i boken sammen med hjemmelen for avgjørelsen. Utover dette fastsetter kommunestyret selv nærmere regler for føring av møtebok i de folkevalgte organene.

17.1.4 Møteoffentlighet

Kommuneloven § 31 nr. 1 gir enhver rett til å overvære møter i folkevalgte organer. Den klare hovedregelen er derfor at møter skal holdes for åpne dører.

Bestemmelsene om møteoffentlighet er en saksbehandlingsregel, og kommer derfor bare til anvendelse når det folkevalgte organet driver saksbehandling. Medlemmene av et folkevalgt organ kan møtes uten at reglene om møteoffentlighet eller de andre saksbehandlingsreglene kommer til anvendelse. Dette er kun dersom møtet ikke anses å være en del av kommunens beslutningsprosess, se også punkt 17.1.2 om møteprinsippet. Dette kan for eksempel være møter hvor medlemmene får generell opplæring om et tema. Det samme vil antakelig gjelde rene orienteringsmøter hvor det kun er enveiskommunikasjon fra administrasjonen til de folkevalgte. Imidlertid vil det i praksis være vanskelig å trekke grensen mellom slike møter, og organets saksbehandling av en sak som må gjennomføres i formelle møter bundet av møteoffentlighetsreglene, se for eksempel nedenfor om uttalelser fra Sivilombudsmannen som handler om noen slike tilfeller.

Som følge av møteprinsippet er utgangspunktet at når det folkevalgte organet behandler saker eller treffer vedtak, er det saksbehandling og dermed også et møte i kommunelovens forstand. Da gjelder reglene om møteoffentlighet. Kravet om møteoffentlighet gjelder altså hvis det folkevalgte organets medlemmer treffes for å diskutere eller drøfte en sak organet har til behandling eller vil få til behandling. Det framgår av Prop. 152 L (2009–2010) side 44 at møte med hensyn til møteoffentlighetsspørsmålet skal tolkes i vid forstand. Her står det blant annet:

Eit samkome i eit folkevalgt organ vil vere eit møte slik det er definert i lova, når det er fastsett på førehand at medlemmene skal tre saman som folkevalt organ for å forhandle, drøfte, gjere vedtak eller på annan måte handsame saker og spørsmål som det etter lov, forskrift eller delegert avgjerdsmakt har som oppgåve å handsame. Det vil og vere eit «møte», sjølv om det ikke ligg føre ei formell innkalling, saksliste eller at representantar og politikarar som ikkje er medlemmer av organet, er til stades og deltek, dersom det som går føre seg, er eit ledd i ei sakshandsaming som organet etter lov, forskrift, eller delegert avgjerdsmakt har som oppgåve å handsame.

Sivilombudsmannen har behandlet flere saker som gjelder spørsmålet om en sammenkomst skal anses som et møte i kommunelovens forstand. I en uttalelse inntatt i årsmeldingen for 2009 på side 139 (SOMB-2009-28), som inneholder formuleringer gjentatt i senere uttalelser, gir Sivilombudsmannen følgende syn på spørsmålet:

Spørsmålet om hva som må karakteriseres som et møte i lovens forstand, må bestemmes ut fra hensikten med møtet og i lys av formålet med lovens bestemmelse om åpne dører. En sammenkomst i et folkevalgt organ vil være et møte i lovens forstand når det er fastsatt på forhånd at medlemmene av organet skal tre sammen som folkevalgt organ for å forhandle, drøfte, treffe vedtak eller på annen måte behandle saker og spørsmål som det etter lov eller forskrift har som oppgave å behandle. Tilsvarende vil det etter kommuneloven § 30 foreligge plikt til å behandle slike saker i møter. Rent sosiale samvær eller andre uformelle sammenkomster med andre formål enn å gjennomføre saksbehandling, for eksempel selskapelige eller opplæringsmessige formål, vil ikke kunne karakteriseres som møter i forhold til §§ 30 og 31.

I etterfølgende saker har Sivilombudsmannen også blant annet uttalt seg om rekkevidden av møteoffentlighetsreglene anvendt på opplærings- og budsjettseminarer. Et hovedtrekk fra sakene er at så lenge opplæringen av folkevalgte skal benyttes i en påfølgende saksbehandling, trekker det i retning av at sammenkomsten anses som møte og at møteoffentlighetsreglene gjelder. Et vesentlig moment har vært om orienteringen om en sak gjelder forhold som ligger under organets arbeidsområde og som de folkevalgte skal ta stilling til.

Etter hovedregelen skal møter holdes for åpne dører. Det kan likevel være situasjoner hvor det er en plikt eller mulighet til å lukke hele eller deler av et møte. Bestemmelsene om dette følger av § 31 nr. 2 til 5. Dersom den aktuelle saken organet skal behandle inneholder opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt (nr. 2), eller saken gjelder en arbeidstakers tjenstlige forhold (nr. 3), skal organet vedta å lukke dørene. For slike tilfeller er det altså en plikt å hindre at allmennheten får tilgang til møtet. Dersom hensynet til personvernet krever det (nr. 4) eller tungtveiende offentlige interesser tilsier det (nr. 5), kan organet vedta å lukke dørene. For at et møte skal kunne lukkes etter § 31 nr. 5, må det, i tillegg til at det må foreligge tungtveiende offentlige interesser, komme fram opplysninger som kunne vært unntatt offentlighet etter bestemmelsene i offentlighetsloven dersom de hadde stått i et dokument. I motsetning til § 31 nr. 2 og 3, er det etter § 31 nr. 4 og 5 ingen plikt til å vedta at møtet skal lukkes.

Prosedyrene for å lukke møtet følger av § 31 a. Utgangspunktet er at debatten om lukking eller ikke skal foregå for åpne dører, og det selv om møtet vil bli lukket ved behandlingen av den underliggende saken. Dersom møtelederen eller det aktuelle organet krever det, skal også selve debatten om møtet skal lukkes eller ikke ved behandlingen av den aktuelle saken, behandles for lukkete dører. For at man skal få en forsvarlig og tilstrekkelig opplyst behandling av spørsmålet om møtelukking kan det være nødvendig at dørene lukkes. I motsatt fall kan medlemmene føle seg bundet og bli tilbakeholdne med hvilke argumenter de bruker. Selv om møtet lukkes under debatten, skal avstemningen om møtet skal lukkes eller ikke alltid skje i åpent møte.

En avgjørelse om å lukke møtet skal føres inn i møteboken, og det skal også framgå hvilken hjemmel som er grunnlaget for lukkingen, se § 30 nr. 4. Hjemmelshenvisningen skal være til hvilket nummer i § 31 som er benyttet. Hvis hjemmelen er § 31 nr. 5 skal det også vises til den aktuelle bestemmelsen i offentlighetsloven.

Bestemmelsene om møteoffentlighet gjelder som hovedregel også for parlamentarisk styrte kommuner. For kommunerådet er det imidlertid fastsatt egne regler om møteoffentlighet i § 31 a nr. 3. Etter denne bestemmelsen bestemmer kommunerådet selv om deres møter skal være åpne, med mindre dørene må lukkes etter § 31. Møteoffentlighet i parlamentarisk styrte kommuner behandles nærmere i kapittel 10.

17.1.5 Reglement og arkiv

Etter kommuneloven § 39 skal kommunestyret selv fastsette nærmere reglement for saksbehandlingen i folkevalgte organer. Videre følger det at kommunestyret selv skal fastsette reglement for delegering av avgjørelsesmyndighet. Dette reglementet må vedtas innen 31. desember året etter at kommunestyret er konstituert. Se kapittel 9 for mer om delegering til folkevalgte organer og administrasjonen.

Det følger av § 39 nr. 3 at departementet kan gi nærmere forskrifter om behandling, oppbevaring av og tilsyn med kommunens arkiver. Det er ikke gitt noen slik forskrift med hjemmel i denne bestemmelsen. Forskrift om offentlige arkiv 11. desember 1998, gitt med hjemmel i lov om offentlige arkiv 4. desember 1992, gjelder også for kommunale arkiv og inneholder blant annet bestemmelser om behandling og tilsyn med kommunale arkiv.

17.1.6 Virkningene ved brudd på saksbehandlingsreglene

Kommuneloven selv inneholder ingen regler om hvilke konsekvenser brudd på saksbehandlingsreglene i kapittel 6 kan ha. Hva som skjer vil derfor måtte avgjøres etter en tolkning av alminnelige forvaltningsrettslige regler. Virkningen av eventuelle brudd på saksbehandlingsreglene kan bli relevant for fylkesmannens lovlighetskontroll og spørsmål om et vedtak er ugyldig. Ved lovlighetskontroll skal fylkesmannen blant annet vurdere om vedtaket er blitt til på lovlig måte, se § 28-3 første ledd.

Dersom reglene i forvaltningsloven og tilhørende forskrifter ikke er overholdt ved det folkevalgte organets behandling av et enkeltvedtak, har forvaltningsloven § 41 en regel om at vedtaket likevel er gyldig dersom det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. I praksis betyr dette at et vedtak kan være gyldig selv om det er begått en saksbehandlingsfeil. Denne bestemmelsen gjelder imidlertid ikke direkte ved brudd på saksbehandlingsreglene i kommuneloven. Det er imidlertid antatt i juridisk teori og praksis at tilsvarende prinsipp gjelder for brudd på andre saksbehandlingsregler ved andre typer avgjørelser. I juridisk teori er det antatt at den alminnelige forvaltningsrettslige ugyldighetslæren også åpner for at saksbehandlingsfeil som kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold, likevel ikke skal føre til at vedtaket blir ugyldig. Dette vil særlig kunne være aktuelt der en part har innrettet seg etter et begunstigende vedtak.

Dersom ikke annet følger av en tolkning av den aktuelle bestemmelsen, vil den alminnelige ugyldighetslæren få anvendelse ved brudd på reglene i kommuneloven kapittel 6. Som et utgangspunkt og eksempel kan man legge til grunn at ettersom tilhørere ikke har talerett i et folkevalgte organ, vil manglende møteoffentlighet i seg selv vanskelig kunne hevdes å ha påvirket sakens utfall. Av den grunn er det antatt at brudd på disse møteoffentlighetsreglene ikke kan medføre at vedtaket skal settes til side som ugyldig. Motsatt vil brudd på regler om organers vedtaksførhet nærmest per definisjon kunne ha virket inn på vedtakets innhold, og vil derfor nærmest uten unntak føre til ugyldighet.

17.2 Utvalgets forslag

17.2.1 Reglenes virkeområde

Utvalget mener at dagens bestemmelse om kapitlets virkeområde er litt lang og tung. Videre peker utvalget på at hensynet til åpenhet og ryddighet i behandlingen av saker er grunnleggende og viktig for alle folkevalgte organer. Utvalget mener derfor at saksbehandlingsreglene i utgangspunktet må gjelde fullt ut for alle folkevalgte organer. Det må være særlige grunner for at noen organer skal være unntatt reglene. Utvalget foreslår derfor å endre bestemmelsen om virkeområdet slik at saksbehandlingsreglene gjelder for alle folkevalgte organer. Dersom enkelte regler likevel ikke skal gjelde for et organ, vil det framgå av den aktuelle bestemmelsen.

Utvalgets forslag til endringer i bestemmelsene om folkevalgte organer i lovens kapittel 5 vil også få betydning for saksbehandlingsreglenes virkeområde. Dagens faste utvalg og komiteer slås sammen til ett organ som vil kalles utvalg. Det er derfor ikke lenger mulig å opprette egne organ som møteoffentlighetsreglene eller andre saksbehandlingsregler ikke gjelder for. Utvalget mener det bør være sakene som behandles som avgjør om det skal være åpne eller lukkete møter, og ikke type organ.

Kontrollutvalg skal etter forslaget være omfattet av alle saksbehandlingsreglene så langt det ikke står noe eksplisitt i bestemmelsene om kontrollutvalg. Dette vil nå framgå av hovedregelen om saksbehandlingsreglene for alle folkevalgte organer. For øvrig viser utvalget til kapittel 25 om kontrollutvalg.

Utvalget foreslår videre at saksbehandlingsreglene skal gjelde fullt ut for styrene i de nye kommunale oppgavefellesskapene og regionrådene. Dette er en utvidelse sammenliknet med dagens regelverk, som åpner for at kommunestyret kan vedta at bestemmelsene ikke skal gjelde for enkelte typer folkevalgte organer. Utvalget ser ikke at det foreligger noen særlige grunner til at saksbehandlingsreglene ikke skal gjelde her. Det vil følge av hovedregelen for virkeområdet at saksbehandlingsreglene gjelder.

For styret i kommunale foretak, foreslår utvalget i hovedsak å videreføre hvilke saksbehandlingsregler som gjelder. For å styrke offentligheten foreslår utvalget at også møter i styret skal kunngjøres, og at sakslisten skal være tilgjengelig for allmennheten. Dette er i tråd med endringene i gjeldende kommunelov, som trådte i kraft 1. juli 2016.

Utvalget foreslår at folkevalgte organer som opprettes etter særlovgivningen som utgangspunkt skal være omfattet av saksbehandlingsreglene i kommuneloven med mindre noe annet uttrykkelig er uttalt i særlovgivningen.

Utvalget foreslår å videreføre at bestemmelsene ikke skal gjelde for organer i selskaper etablert i medhold av lov om interkommunale selskap, da slike organer ikke anses som folkevalgte organer i kommunelovens forstand.

17.2.2 Møteprinsippet

Etter utvalgets oppfatning er møteprinsippet et viktig og allment akseptert prinsipp som bør videreføres. Prinsippet innebærer at folkevalgte organer skal behandle sine saker og fatte sine avgjørelser i møter. Sammen med prinsippet om møteoffentlighet sikrer dette at innbyggerne og presse kan følge med på hva de folkevalgte gjør. Dette sikrer informasjon som er viktig for å vite hva som skjer, og for å kunne ha en offentlig debatt og dermed et godt lokaldemokrati. I tillegg innebærer det en kontrollmulighet som kan både forebygge og avsløre at avgjørelser tas på feil premisser – enten det dreier seg om små misforståelser, feil i faktagrunnlaget eller mer alvorlige ulovligheter og korrupsjon.

Møteprinsippet ble tydeliggjort i 2011, og det ble da presisert at prinsippet også gjelder behandlingen av saker, og ikke bare det å treffe vedtak. Likevel viser utvalget til at det oppstår visse praktiske utfordringer med bestemmelsen. Det er ikke alltid klare grenser for hva som skal anses som et møte med den følgen at saksbehandlingsreglene gjelder. Tolkningen av bestemmelsen vil i praksis også kunne påvirkes av organets ønske om å diskutere en sak utenfor det offentlige rom.

Utvalget har vurdert spørsmålet om møteprinsippet inneholder føringer om møter i folkevalgte organer kan avholdes utenfor kommunens grenser. Dagens lov sier ikke noe eksplisitt om dette, og utvalget finner heller ingen grunn til å regulere dette særskilt. Utvalget mener det må legges et fornuftig skjønn til grunn, og at hvis bestemmelsen om møteoffentlighet skal være reell, kan man ikke ha møter langt unna der innbyggere og lokalpressen holder til. Det naturlige og normale vil derfor være at møter avholdes innenfor kommunens grenser da dette er praktisk for møtedeltakerne og publikum. Det må likevel normalt være greit å avholde møter i egnete lokaler i nabokommunen dersom det er hensiktsmessig. Det sentrale må være at tilgjengeligheten for pressen og publikum er akseptabel og allmennhetens interesser er ivaretatt.

17.2.3 Innkalling til møter, saksliste, kunngjøring, vedtaksførhet og møtebok

Utvalget mener reglene om disse forholdene i dagens kommunelov §§ 30, 32, 33, 34 og 35 er hensiktsmessige og fungerer greit. Det reelle innholdet foreslås derfor i hovedsak videreført som før, men med enkelte endringsforslag. Utvalget mener det er grunn til å gjøre enkelte strukturelle og språklige endringer, som skal gjøre bestemmelsene lettere tilgjengelig, men ikke være ment som en realitetsendring. Utvalget har også noen forslag om innholdet i sakslisten og møteboken, og de blir kommentert i forbindelse med møteoffentlighet i punkt 17.2.4.2 og 17.2.4.3.

Når det gjelder kravet til at det skal føres møtebok for møter i folkevalgte organer, foreslår utvalget at det tas inn i loven noen spesifikke krav til innholdet i møteboken. Møteboken fra møtene i folkevalgte organer bør inneholde opplysninger om tid og sted, hvem som var til stede, hvem som ikke var det, hvilke saker som ble behandlet, hvilke avgjørelser som ble truffet og avstemningsresultatet. Dette er opplysninger som i stor grad blir ført i møtebøkene, og utvalget ser det som en fordel at dette framgår av loven. Lovfesting vil både sikre at opplysningene tas med, og gjøre det enklere for de involverte å vite hva som skal tas med i møteboken. Kommunene kan fremdeles fastsette nærmere regler for hva som skal tas med, og kan selvsagt ta med flere opplysninger enn det som følger av loven. Dette har ikke utvalget funnet nødvendig å si uttrykkelig i loven.

Utvalget foreslår også en endring i reglene om kunngjøring av møter. Det skal være klart at alle møter skal kunngjøres, også selv om de antas vil bli holdt for lukkete dører. Dette er i tråd med endringene i kommuneloven, som trådte i kraft 1. juli 2016.

17.2.4 Møteoffentlighet

17.2.4.1 Generelt

Utvalget viser til at prinsippet om møteoffentlighet er et grunnleggende prinsipp i norsk rett og i kommuneloven. Det er også tatt inn i Grunnloven § 100 femte ledd, som slår fast at enhver har rett til å følge forhandlingene i folkevalgte organer. Utvalget mener dette prinsippet må videreføres i den nye kommuneloven. Fri adgang til møter i folkevalgte organer sikrer åpenhet og transparens i kommunal virksomhet. Åpne møter sikrer også en mulighet til å føre kontroll med lokale myndigheter, og tilstedeværelse i møtene kan bidra til å stimulere interessen for lokalpolitikk.

Imidlertid viser utvalget til at norsk rett anerkjenner at det er noen hensyn som tilsier at møtene i enkelte tilfeller ikke er åpne. Det kan for eksempel være ved behandlingen av taushetsbelagte opplysninger. Disse hensynene må avveies mot hovedprinsippet om åpenhet.

Utvalget har vurdert dagens regelverk, og mener at disse i hovedsak fungerer bra og kan videreføres. Reglene ble endret i 2011, og angir særlige tilfeller hvor det er gode grunner for at møter skal eller kan lukkes. Utvalget har likevel foreslått en ny lovhjemmel for å lukke møtet når advokater skal gi en redegjørelse. I tillegg har utvalget forsøkt å komme med klargjøringer av lovteksten gjennom enkelte språklige og strukturelle endringer. Et mindretall foreslår i tillegg å innføre en lovhjemmel som gir adgang til å lukke møtet i en innledende opplæringsfase før den reelle behandlingen av en sak.

17.2.4.2 Saker om angår en arbeidstakers tjenstlige forhold

Utvalget foreslår å videreføre plikten til å lukke møtet når et folkevalgt organ behandler saker som for eksempler tilsettinger, oppsigelser og lønnsvilkår. For kommunestyret vil det innebære at dersom det diskuterer om lederen av administrasjonen fremdeles har kommunestyrets tillit, om vedkommende skal sies opp, ellers dersom kommunestyret har medarbeidersamtaler med lederen av administrasjonen, skal møtet lukkes.

Ved behandlingen av denne typen saker gjelder fremdeles saksbehandlingsreglene, og det betyr at saken skal på sakslisten. I saker som gjelder lederen av administrasjonen mener utvalget det kan føre til spekulasjoner i pressen om at kommunestyret ikke lenger har tillit til lederen, og dermed vanskeliggjøre arbeidet med å løse eventuelle konflikter. Det kan samtidig være belastende for lederen.

Utvalget foreslår derfor å innføre en regel om at saker om en arbeidstakers tjenstlige forhold ikke skal framgå av sakslisten eller møteboken. Hensynet til at innbyggerne og pressen er informert om hvilke saker de folkevalgte organene behandler, tilsier at det ikke innføres en slik hjemmel til å unnta visse saker fra sakslisten. Dette gjelder særlig stillingen som kommunedirektør, som er en stilling det er knyttet betydelig offentlig interesse til. Imidlertid mener utvalget at hensynet til den enkelte arbeidstaker og muligheten for å løse en konflikt før den eskalerer for mye veier tyngre. Sakene skal framgå av den ordinære møteboken og sakslisten, men ikke versjonene som gjøres tilgjengelig for offentligheten. Dermed vil det kunne bli to versjoner av både sakslisten og møteboken.

17.2.4.3 Advokaters redegjørelser

Utvalget viser til at når et folkevalgt organ ønsker å gjennomføre et møte med kommunens advokat, vil slike møter ofte kunne lukkes med hjemmel i kommuneloven § 31 nr. 5. Det krever at begge vilkårene er oppfylt, og de mest praktiske unntakshjemlene i offentlighetsloven vil være § 23 om kommunens forhandlingsposisjon og § 18 om rettssaksdokumenter. Dette kan være ulike typer avtaleforhandlinger, saker som gjelder erstatningskrav mot kommunen og også råd fra advokat til kommunen om ulike forhandlingsstrategier. Utvalget mener den konkrete vurderingen av om møtet kan lukkes etter disse bestemmelsene kan være vanskelig.

Slike saker bør alltid kunne lukkes dersom organet mener det er forhold ved saken som tilsier at det er grunn til det. Utvalget foreslår derfor å innføre en egen bestemmelse som åpner for at det folkevalgte organet kan vedta å lukke dørene når organet skal motta informasjon fra kommunens advokat. I tillegg til dette må hensynet til saken tilsi at møtet lukkes.

I forbindelse med denne lukkingshjemmelen foreslår utvalget at saken skal sladdes på sakslisten og i møteboken som gjøres tilgjengelig for allmennheten. Det vil derfor være to versjoner av innkallingen og møteboken, hvorav en er offentlig og en som er ordinær og inneholder all informasjon. Ettersom kun det å informere offentlig om et konkret møte om et oppgitt tema kan være uheldig for saken, bør det være grunn til å sladde saken. Et eksempel på dette kan være hvis kommunen vurderer å heve en kontrakt med en stor samarbeidspartner i et prosjekt. Da vil kommunen ha behov for å drøfte de rettslige aspektene med en advokat, og det kan være viktig at samarbeidspartneren ikke får kjennskap til at kommunen vurderer å heve kontrakten før kommunen har bestemt seg.

17.2.4.4 Lukkingsadgang for enkelte organer

Etter dagens kommunelov § 29 nr. 3 kan kommunestyret eller oppnevningsorganet bestemme at møter i blant annet komiteer skal gå for lukkete dører. Utvalget foreslår å fjerne dagens bestemmelse om komiteer. Det som tidligere var komiteer blir nå utvalg, og alle utvalg skal være bundet av saksbehandlingsreglene. Utvalget har vurdert at hensynene bak bestemmelsene om møteoffentlighet tilsier at det ikke bør være en generell adgang til å lukke dørene i særskilte organer. Bestemmelsen i § 29 nr. 3 foreslås derfor ikke videreført. Hovedregelen bør være at det er forhold ved selve saken som avgjør om møtet kan eller skal lukkes, og ikke hvilket folkevalgt organ som behandler saken.

17.2.4.5 Lukking av hensyn til den interne saksbehandlingen

Fram til endringene i 2011 inneholdt kommuneloven en bestemmelse om at kommunestyret selv kunne vedta å lukke møtene i andre folkevalgte organer når organet ikke skulle selv treffe vedtak i saken, det vil si bare komme med en innstilling eller på annen måte drøfte saken. Vilkårene for å lukke møtet var at det måtte være nødvendig på grunn av bestemte angitte forhold ved den særskilte saken eller sakstypen. Unntaket var begrunnet i hensynet til den interne saksbehandlingen i kommunen.

Utvalget har vurdert om en slik bestemmelse bør gjeninnføres for å ivareta behovet medlemmene i et folkevalgt organ kan ha for å kunne ha fortrolige og foreløpige drøftelser av saken i en innledende fase av saken. Utvalget kom til at bestemmelsen ikke bør innføres. Utvalget viser blant annet til at det var svært få høringsinstanser som uttalte at det var behov for å videreføre regelen da den ble opphevet og at det bør foreligge tungtveiende grunner for å gjeninnføre unntakshjemmelen. En regel om å lukke dørene av hensyn til intern saksbehandling eller liknende, vil dessuten være svært vanskelig å utforme på en slik måte at den ikke kan misbrukes for å lukke dørene i flere tilfeller enn det faktisk er behov for.

17.2.4.6 Skille mellom å forberede og å behandle en sak

Normalt er det administrasjonen som forbereder en sak før den skal behandles i et folkevalgt organ. Saksforberedelsen som foregår i administrasjonen er ikke omfattet av reglene om møteoffentlighet. I noen kommuner har det vært ønske om at folkevalgte eller folkevalgte organer skal ha en mer sentral rolle i å forberede saker som skal behandles i folkevalgte organer. Dette kan for eksempel være å bidra til å utrede ulike løsningsalternativer eller redegjøre for fordeler og ulemper med alternativene. Et spørsmål utvalget stilte, er om de folkevalgte eller folkevalgte organene skal kunne bidra i saksforberedelsene utenfor offentligheten eller om alt det folkevalgte organet gjør bør gjøres i åpenhet. Det er dels et spørsmål om det er praktisk mulig å skille mellom den forberedelse som er parallell med det administrasjonen gjør, og den saksbehandling og meningsdanning som er en ordinær del av den folkevalgte rollen, og som bør være offentlig.

Utvalget har vurdert om det er mulig å trekke et slikt skille. Det ene vil altså anses som å forberede en sak, som kan gjøres utenfor offentligheten. Det andre anses som å behandle en sak i et folkevalgt organ, og det må normalt gjøres for åpne dører i tråd med vanlige regler for saksbehandling i folkevalgte organer. Dersom man innfører et slikt skille kan møter hvor saken forberedes foregå for lukkete dører, mens der hvor saken behandles i organet skal det være åpne dører. Skillet vil kunne gi de folkevalgte mulighet til å foreta noen innledende avklaringer i fred og ro, samtidig som den politiske behandlingen fremdeles foregår for åpne dører.

Utvalget konkluderer med at det i praksis vil være svært vanskelig å skille mellom disse to fasene. Et slikt skille anses heller ikke egnet til å avgjøre når møtene skal være offentlige eller ikke. I utgangspunktet bør all saksforberedelse de folkevalgte gjør være offentlig, og det er administrasjonen som har rollen og ansvaret for å utrede saker før politisk behandling. Dersom folkevalgte eller folkevalgte organer også gjør slike utredninger og forberedelser, bør det skje i offentlighet. Det bør derfor ikke innføres en regel om at folkevalgte organer skal kunne lukke dørene hvor de forbereder sakene.

17.2.4.7 Orienteringsmøter – saksforberedende opplæring

Utvalget har vurdert spørsmålet om de folkevalgte i fellesskap skal kunne møtes for å sette seg inn i en sak før saken behandles i møter med åpne dører. Dagens kommunelov inneholder ingen bestemmelse som uttrykkelig gir adgang til å lukke dørene i folkevalgte organer hvis det kun skal gis orientering eller opplæring i forbindelse med en sak. Ren opplæring eller kurs, som ikke er knyttet til en sak, vil falle utenfor reglene om møteoffentlighet fordi det ikke er saksbehandling og dermed heller ikke møte i kommunelovens forstad. Hvis opplæringen derimot er knyttet til en konkret sak, eller går over i argumentasjonsutveksling og i realiteten en behandling av saker, vil imidlertid dette anses som et møte og dermed være omfattet av kravet om møteoffentlighet. Grensene for når en slik orientering eller opplæring i forbindelse med en sak er et møte, og dermed er omfattet av reglene om møteoffentlighet, er imidlertid uklare etter dagens regler. Utvalget har derfor vurdert om det er hensiktsmessig å lovfeste dette nærmere, og drøfter dette forholdsvis utførlig på side 181–183 i NOU 2016: 4.

Flertallet (sju medlemmer) mener det ikke bør innføres en slik regel, og viser til at kravene til åpenhet er et bærende element for å sikre demokratiske rettigheter i norsk samfunnsliv. Det er også viktig at reglene om møteoffentlighet er mest mulig entydige slik at de ikke gir grunnlag for feiltolkninger. Manglende møteoffentlighet ved saksforberedende opplæring kan føre til at grensen for når beslutningsprosessen starter, kan tolkes ulikt og gi rom for misbruk. Opplæring av folkevalgte, som skal skje i det offentlige rom, gir ikke et særlig behov for lukking.

Mindretallet (seks medlemmer) mener en samlet vurdering tilsier at det bør kunne åpnes for at denne typen opplærings- og orienteringsmøter kan holdes for lukkete dører. Kommunene forvalter en stor andel av den offentlige økonomien og ivaretar mange komplekse samfunnsoppgaver. For nybegynnere og i store og kompliserte saker, vil det være behov for kunnskap, opplæring og gode forutsetninger for meningsdanning.

Det bærende for mindretallet er at det bør legges til rette for læring og gode beslutningsprosesser. Det bør derfor legges opp til at et bredt utvalg av de folkevalgte skal kunne spørre og få motforestillinger. Folkevalgte bør kunne få kunnskap og informasjon om sakens realiteter, faktum og komplikasjoner i en innledende fase uten å trenge å bekymre seg for hvordan deres spørsmål tolkes av ulike interessegrupper, mediene, og så videre. Faren for at opplæringen kan gå over i realitetsdiskusjoner og konklusjoner er begrenset da det vil være stor grad av selvjustis med mange møtedeltakere. Mindretallet mener de folkevalgte fortjener storsamfunnets tillit til at dette forvaltes på en god måte.

17.2.5 Fjernmøter

Utvalget foreslår å utvide adgangen til å ha fjernmøter. Den teknologiske utviklingen og samfunnsutviklingen gjør at det er gode grunner til å endre disse reglene. Teknologien gjør at betenkelighetene ved at organets medlemmer ikke fysisk sitter i samme rom ikke er like store som før. De tekniske mulighetene for å avholde møter har blitt vesentlig forbedret, og vil bli enda bedre framover. Hverdagen til folk flest blir mer hektisk, og dette gjelder også for de folkevalgte. Å kunne unngå reisetid er en fordel for den enkelte. Dette vil også kunne bidra til rekrutteringen av folkevalgte. Fjernmøter i ulike former blir dessuten mer vanlig på andre områder i samfunnet.

Det er en grunnleggende forutsetning for å avholde et fjernmøte at møtet avholdes på en god og effektiv måte, og at saksbehandlingsreglene overholdes. Medlemmene bør kunne se, høre og kommunisere med hverandre. At de hører og kan kommunisere i sanntid er helt nødvendig. Utvalget mener hovedregelen bør være at medlemmene må kunne se hverandre, men her må det kunne åpnes for unntak i særlige tilfeller. Dette kan for eksempel være hvis ett medlem ikke har mulighet for bilde, eller teknikken svikter i løpet av møtet. Unntaket kan fastsettes i forskrift. Åpne møter må også gjennomføres på en tilfredsstillende måte som sikrer allmennheten tilgang til møtet gjennom for eksempel skjermoverføring eller overføring av møtet på internett. Nærmere regler om krav til fjernmøte kan også fastsettes i forskrift.

Utvalget foreslår at også kommunestyret skal kunne avholde fjernmøter, hvilket det ikke er adgang til i dag. I tillegg foreslår utvalget at fjernmøter skal kunne avholdes uavhengig om det gjelder en hastesak eller ikke. Det avgjørende for om et møte skal være fjernmøte bør være at kommunen og det aktuelle organet ønsker det, og i tillegg oppfyller lovens krav. Kommunen må videre kunne sikre at møtene fungerer slik at saker kan behandles og beslutninger fattes. Det betyr blant annet å avgi stemmer på en tilfredsstillende måte og sikre at kravene til møteoffentlighet praktiseres.

Utvalget er skeptiske til at lukkete møter kan avholdes som fjernmøter. Det kan være vanskelig for møteleder å sikre at det rent faktisk kun er møtedeltakerne som får med seg hva som skjer når det avholdes som fjernmøte. Det kan være vanskelig å ha oversikt og kontroll over hvem som er i rommet der det via tekniske løsninger er noen som deltar i et fjernmøte. Dersom en folkevalgt sitter foran en datamaskin hjemme eller på kontoret, kan det være mulig at andre er til stede og overhører møtet uten at møtelederen eller de andre deltakerne får kunnskap om eller kan kontrollere dette. I tillegg er det en sårbarhet og risiko med tekniske løsninger. Som hovedregel foreslår derfor utvalget at lukkete møter normalt ikke bør holdes som fjernmøter. Dersom det er mulig å ta høyde for de nevnte momentene og behovet er stort, mener utvalget at det kan være hensiktsmessig med noen unntaksbestemmelser fra dette forbudet som reguleres i forskrift. Som eksempler nevner utvalget at avstand og lang reisetid, for eksempel etter en kommunesammenslåing, gjør det hensiktsmessig at kommunestyret møtes i to ulike lokaler. Da kan det oppnevnes en assisterende møteleder for det lokalet hvor møtelederen ikke sitter. Han vil da ha ansvar for hvem som er til stede, teknikken og så videre. På den måten sikrer man at et lukket møte reelt sett er lukket selv om det er overføring av lyd og bilde mellom de to lokalene.

17.2.6 Hastesaker

Selv om utvalget ønsker å utvide adgangen til å ha fjernmøter, mener utvalget det kan være behov for en adgang til å hastebehandle saker. Ved vanlige fjernmøter etter den nye bestemmelsen, vil bestemmelsene om innkalling måtte følges på vanlig vis, men det kan være tilfeller hvor det er behov for en rask avgjørelse og dermed unntak fra ordinær innkalling. Utvalget foreslår derfor en adgang til å hastebehandle saker dersom de samme vilkårene som gjelder etter dagens lov er oppfylt. Det vil si at det må være påkrevd å få avgjort en sak før neste møte. Det må enten ikke være tid til å kalle sammen til ekstraordinært møte, eller at saken ikke er så viktig at et ekstraordinært møte anses som nødvendig. I slike tilfeller vil saken kunne behandles ved hastefjernmøte eller ved skriftlig saksbehandling. Det vil være opp til kommunen å vurdere hvordan innkallingen skal foregå. Utvalget foreslår likevel å ta bort bestemmelsen om telefonisk innkalling, slik at dette ikke lenger vil være mulig. Forslaget om at saken skal utsettes til et ordinært møte dersom 1/3 av medlemmene krever det foreslås videreført.

Utvalget foreslår å videreføre muligheten for skriftlig saksbehandling. Utvalget viser til at dette er en snever unntaksmulighet som kan benyttes der andre muligheter ikke er egnet. Kravet i forskriften om at saksdokumentene må sendes samtidig til alle organets medlemmer med forslag til vedtak når en sak skal behandles skriftlig, foreslås videreført og at det tas inn i loven. Det samme gjelder for bestemmelsen om at samtlige medlemmer både må gi sin tilslutning til det framlagte forslaget til vedtak, og til at dette vedtaket treffes etter skriftlige saksbehandling for at vedtaket skal være gyldig.

Utvalget forutsetter at saksbehandlingsreglene skal overholdes ved hastesaker. Hastefjernmøter skal, så lenge hastebestemmelsen ikke sier noe annet, følge de vanlige reglene for fjernmøter. Det vil si at heller ikke hastefjernmøter normalt skal kunne behandle saker som krever lukkete dører.

Ettersom utvalgets forslag innebærer at bestemmelsene fra dagens forskrift tas inn i lovteksten eller anses som unødvendige, foreslår utvalget ingen forskriftshjemmel.

Utvalget foreslår i tillegg at dagens bestemmelse om utvidet myndighet i hastesaker etter kommuneloven § 13 videreføres. Det betyr at kommunestyret selv kan bestemme at formannskapet, et fast utvalg eller kommunerådet skal ha myndighet til å treffe vedtak i saker som skulle vært avgjort av et annet organ når det er det nødvendig at vedtaket treffes så raskt at det ikke er tid til å innkalle dette.

17.2.7 Reglement og arkiv

Utvalget foreslår å videreføre kommuneloven § 39 nr. 1 om at kommunestyret i reglement skal fastsette nærmere regler for saksbehandlingen i folkevalgte organer. Slike reglement er bra, og det bør fortsatt være kommunestyret selv som fastsetter slike reglement.

Når det gjelder utvalgets vurderinger om kommuneloven § 39 nr. 2 om reglement for delegering av avgjørelsesmyndighet og innstillingsrett, står dette i kapittel 9.

Utvalget har ikke gått nærmere inn på bestemmelsen i § 39 nr. 3 om hjemmel til å gi forskrift om arkiv, men foreslår at den videreføres med samme ordlyd. Den foreslås imidlertid plassert i en egen bestemmelse.

17.3 Høringsinstansenes syn

17.3.1 Reglenes virkeområde

Noen høringsinstanser ber om en nærmere vurdering av om kommunestyret skal kunne fastsette andre saksbehandlingsregler for et organ enn det som følger av lov. Akershus fylkeskommune mener at kommunestyret/fylkestinget bør ha «en viss adgang til å fravike kommunelovens saksbehandlingsregler som gjelder folkevalgte organer, slik som i dagens kommunelov». KS «mener kommunestyret skal gis adgang til å gjøre unntak fra saksbehandlingsreglene og valgbarhetsregelen for komitéer, men ikke gi adgang til å delegere beslutningsmyndighet til disse». Det er også noen få høringsinstanser som gir uttrykk for at loven ikke bør åpne for å gjøre unntak, og på den måten slutter seg til utvalgets forslag.

Norsk Journalistlag anfører at samme prinsipp som for kommunale foretak også bør gjelder for blant annet interkommunale selskaper. Pressens offentlighetsutvalg er tilfredse med at saksbehandlereglene skal gjelde for oppgavefellesskap og regionråd, men synes reglene også burde gjelde for interkommunale selskap. Tilsvarende syn har Norsk Redaktørforening som viser til at for eksempel møteoffentlighetsreglene vil slå ulikt ut alt ettersom et havnevesen er organisert som et kommunalt foretak eller som et interkommunalt selskap.

17.3.2 Møteprinsippet og møtebegrepet

Det er få uttalelser til utvalgets vurderinger på dette området. Høringssvarene knytter seg til forholdet mellom møteprinsippet og når saksbehandlingsreglene skal gjelde. Dette gjelder særlig spørsmålet om når ulike former for sammenkomster er omfattet av møteoffentlighetsreglene. Om dette spørsmålet uttaler Sivilombudsmannen blant annet:

Sakene viser at særlig spørsmålet om hva som er et møte i kommunelovens forstand, kan by på utfordringer. Møte-begrepet tolkes i en del tilfeller for snevert, både når det gjelder hvem som må være til stede og hva møtet må dreie seg om for at det skal være et møte i lovens forstand. Resultatet blir da at kommunelovens saksbehandlingsregler ikke etterleves, og at allmennheten ikke får slik tilgang til å følge forhandlinger i folkevalgte organer som forutsatt i Grunnloven § 100 femte ledd og i kommuneloven. Dette er uheldig.

Utvalget mener det er lite hensiktsmessig med nærmere regulering av møtebegrepet. Ombudsmannen har forståelse for at det ikke vil være mulig å regulere alle aktuelle problemstillinger og faktiske situasjoner knyttet til begrepet. Det er imidlertid grunn til å tro at dersom loven i noen grad kan gi mer veiledning om hvordan begrepet er å forstå vil det bidra til økt etterlevelse av møteoffentlighetsprinsippet. Det er også en fordel at begrepet klargjøres i forarbeidene.

Pressens Offentlighetsutvalg, Norsk Journalistlag og Norsk Redaktørforening foreslår at loven gir definisjon av et møte. Norsk Journalistlag foreslår følgende definisjon:

En sammenkomst av folkevalgte vil være et møte i lovens forstand når det på forhånd er fastsatt at medlemmene av organet skal tre sammen for å treffe vedtak, forhandle, drøfte eller på annen måte behandle saker og spørsmål som det etter lov eller forskrift har som oppgave å behandle.

Norsk Journalistlag og Norsk Redaktørforening foreslår også at loven inneholder en formulering om at møter i folkevalgte organer må avholdes innenfor de geografiske grensene til den aktuelle kommunen. Dette er for å sikre at møtene reelt er tilgjengelige for allmenheten og mediene.

17.3.3 Møteoffentlighet

17.3.3.1 Generelt

Det har kommet i underkant av 70 høringssvar til utvalgets vurderinger og forslag om når et folkevalgt organ kan vedta å lukke et møte. I tillegg er det om lag 45 høringssvar som gir generell støtte til utvalgs forslag til ny kommunelov, herunder reglene om møteoffentlighet.

I forbindelse med vedtak om lukking av møter ønsker Norsk Journalistlag og Norsk Redaktørforening å innføre en bestemmelse om at representantene for media skal få uttale seg før spørsmålet om å lukke dørene blir behandlet.

Norsk Redaktørforening har også noen kommentarer til utvalgets forslag om å videreføre dagens regulering av møteoffentlighet:

• Andre ledd bør justeres slik at det ikke heter «inneholder opplysninger som er omfattet av lovbestemt taushetsplikt», men derimot «når lovbestemt taushetsplikt gjør det nødvendig». Den siste formuleringen indikerer at selv om en sak inneholder opplysninger underlagt taushetsplikt, innebærer ikke det at møte må lukkes under behandlingen av hele saken. Vi ser stadig eksempler på at det er mulig å organisere behandlingen av saker slik at de delene som omhandler taushetsbelagte opplysninger behandles for seg, bak lukkede dører, mens resten av saken behandles for åpne dører. Det er i det hele tatt et generelt problem at ikke folkevalgte organer i større grad benytter anledningen til delvis lukking av dørene, i stedet for å lukke hele saker. Vi mener den nye formuleringen gjør det enklere å lukke hele saken dersom den «inneholder» taushetsbelagt informasjon, kontra dagens formulering som stiller krav om at det «foreligger lovbestemt taushetsplikt».

• Tredje ledd bokstav b) mener vi klart er uheldig og bør revideres slik at henvisningen til offentleglova blir tatt ut. Det skaper betydelig uklarhet når spørsmål om åpne eller lukkede dører i et møte skal vurderes ut fra regler laget med tanke på innsyn i dokumenter. Primært mener vi at bokstav b) bør omformuleres slik: «Når hensynet til rikets sikkerhet og forsvar, det offentliges forhandlingsposisjon, det offentliges interesser som part i en rettslig tvist eller offentlige kontrollordninger tilsier det». Subsidiært foreslår vi at setningen kuttes, slik at den i sin helhet lyder «Når hensynet til tungtveiende offentlige interesser tilsier det.»

• I tilknytning til tredje ledd mener vi det bør legges inn et krav om en meroffentlighetsvurdering, for eksempel vel en bokstav c) slik: «Selv om det er adgang til å lukke et møte etter bokstav a) eller b) skal organet vurdere om saken helt eller delvis kan behandles for åpne dører, etter en vurdering av de hensyn som taler for lukkede dører og de hensyn som taler for at allmennheten får tilgang til møtet».

Norsk Journalistlag mener dagens bestemmelse i kommuneloven § 31 nr. 5 bør oppheves, og uttalte videre at bestemmelser i offentlighetsloven er uten betydning eller passer dårlig ved spørsmål om lukking av møter etter kommuneloven. Det er også uheldig at kommunene skal forholde seg til et ekstra regelsett ved spørsmålet om lukking av møter.

17.3.3.2 Særskilt om lukking ved advokaters redegjørelser

Utvalgets forslag om å lukke møtet når hensynet til saken tilsier det, og organet skal motta informasjon fra kommunens advokat, får støtte fra om lag 40 høringsinstanser. Det er bare et fåtall som uttrykkelig går mot forslaget.

Alta kommune fremmer ønske om å kunne lukke møtet i særlige tilfeller hvor det er behov for fortrolige møter med kommunens advokat. Tilsvarende formuleringer har Audnedal kommune, Bodø kommune, Bømlo kommune, Fauske kommune, Granvin herad, Hammerfest kommune, Kvalsund kommune, Nordkapp kommune, Sokndal kommune, Vest-Finnmark regionråd, Oslo kommune, Lørenskog kommune, Sarpsborg kommune, Ringerike Høyre, Sirdal kommune, Tysnes kommune, Vestfold fylkeskommune, Øyer kommune og Åseral kommune.

Advokatforeningen støtter utvalgets forslag og ser behovet for en klar hjemmel for å lukke møter der de folkevalgte mottar råd fra sine advokater. Dette kan gjelde råd knyttet til pågående rettstvister eller generelle juridiske råd knyttet til bestemte saker.

Blant annet Fylkesmannen i Oppland, Lenvik kommune, Nordreisa kommune og Målselv kommune framhever at dette er en ønsket utvidelse av dagens § 31 nr. 5, som de to sistnevnte kommunene anser som for streng.

Flere kommuner, blant annet Alvdal kommune, Askim kommune, Eidsberg kommune, Folldal kommune, Hamar kommune, Rendalen kommune og Sel kommune slutter seg til forslaget, men ønsker å utvide bestemmelsen slik at møtet kan lukkes når det er andre eksterne rådgivere eller ansatte i kommunen som skal informere i en liknende sak. Eidsberg kommune begrunner det slik:

Eidsberg kommune støtter i utgangspunktet utvalgets forslag, men er uenig i at bestemmelsen kun skal gjelde kommunens advokat. Vi mener avgrensningen ikke er godt begrunnet. Det er kun de største kommunene som har egen kommuneadvokat. I de fleste andre kommuner hyres det inn advokat i de vanskeligste sakene. Eidsberg kommune mener det bør være slik at kommunens jurister og andre fagpersoner skal kunne ha samme mulighet til å gi informasjon til folkevalgte organer for lukkede dører når hensynet til saken tilsier det. Informasjonsbehovet kan være til stede på et tidlig stadium i saken, før det eventuelt blir aktuelt å hyre inn en advokat. Vi kan ikke se at utvalget gir en god begrunnelse for å peke ut en yrkesgruppe i denne bestemmelsen. Slik vi ser det gir det et ubegrunnet fortrinn for større kommuner som har egen advokat.

Fylkesmannen i Rogaland synes å støtte forslaget, men kommenterer også utformingen og mener det bør framgå tydeligere hvilken type informasjon det er tale om uten at det knyttes opp mot en konkret administrativ stilling. Det er ikke krav i kommuneloven om at den enkelte kommune skal ha en egen advokat, og det kan være like aktuelt at det er kommunedirektøren som legger fram den aktuelle informasjonen.

Høylandet kommune mener det er behov for en hjemmel for å kunne lukke møter hvor kommunen mottar informasjon fra kommunens advokat, men bare dersom det kommer fram taushetsbelagte opplysninger.

Justis- og beredskapsdepartementet går mot forslaget, og mener det er vanskelig å se behovet for denne nye hjemmelen. Videre uttaler departementet:

Dersom hensynet til «saken» medfører behov for lukking, er det vanskelig å se at dette verken skal gjelde tjenesteforhold, opplysninger som er omfattet av lovfestet taushetsplikt, personvern eller tungtveiende offentlige interesser. I tilfeller der organet skal motta informasjon fra en advokat, vil det normalt være snakk om saker som gjelder ett eller flere av disse alternativene, og det vil i stor grad også være hjemmel for å unnta slike opplysninger fra innsyn etter offentleglova dersom de står i et dokument.

Pressens offentlighetsutvalg uttaler:

Utvalget har også «hoppet på» et utspill fra flere kommuneadvokater og Advokatforeningen om at advokater ansatt i kommunen må sidestilles med privatpraktiserende advokaters taushetsplikt. Det har ført til at det er foreslått en vid og rund bestemmelse i lovforslaget § 11-5 bokstav c, om at dørene skal kunne lukkes når organet skal motta informasjon fra kommunens advokat. Det må være mer enn tilstrekkelig at loven har hjemmel for å lukke dørene både av hensyn til opplysninger om taushetsbelagte opplysninger, og når det gjelder hensyn til tungtveiende offentlige interesser, slik det hittil har vært mulig å praktisere. Vi kan ikke se at utredningen legger frem dokumentasjon for nødvendigheten av en bestemmelse som foreslått, og det gjelder også til tilhørende forslag om at slik sak kan sladdes på offentlig sakliste og i offentlig møtebok.

Norsk Journalistlag går mot innføring av en ny unntakshjemmel og uttaler blant annet:

Vi ser ikke behov for en unntaksadgang for en særlig yrkesgruppe, og anser at dagens unntaksadgang i tilstrekkelig grad vil skjerme de innholdsmessige advokatrådene som har behov for fortrolighet. Bakgrunnen for fortrolig dialog med advokater vil variere, både ut fra hva slags råd det handler om og hva som er bakgrunnen for rådet. Hensynet bak ønske om fortrolighet må veies mot de generelle hensynene bak offentleglova: demokrati, rettssikkerhet, offentlig kontroll med og tillit til forvaltningen. Etter NJs syn kan det ikke settes opp noe prinsipp om at advokatråd skal vurderes på en annen måte enn andre råd som kan være omfattet av dagens unntaksadgang.

Norsk Redaktørforening er også sterke motstandere av forslaget.

17.3.3.3 Særskilt om lukking ved opplæringsmøter

Om lag 20 høringsinstanser støtter eksplisitt utvalgets flertall om ikke å innføre en hjemmel for å lukke møtet når det gis saksforberedende opplæring og organet ikke skal realitetsbehandle en sak. Imidlertid er det omtrent samme antallet høringsinstanser som gir uttrykkelig støtte til mindretallets forslag om å innføre en slik lukkingshjemmel.

Drammen kommune, KS, Malvik kommune, Nannestad kommune, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening, Pressens Offentlighetsutvalg, Ringerike Høyre, Sarpsborg kommune, Sel kommune, Stranda kommune, Tysnes kommune, Vikna kommune, Vågå kommune og Øyer kommune støtter flertallets syn og mener det ikke bør innføres en regel som åpner for at denne typen opplærings- og orienteringsmøter kan holdes for lukkete dører.

Andre motstanderne som Alta kommune, Nordkapp kommune, Kvalsund kommune, Vest-Finnmark regionråd og Hammerfest kommune viser blant annet til at opplæring av folkevalgte i en innledende faste bør skje i åpne møter, og at det er beskjedent behov for en slik lukkingshjemmel. Bestemmelsen vil kunne tolkes ulikt og har dermed rom for misbruk. I tillegg er forslaget ikke i samsvar med samfunnsutviklingen for øvrig, som går i retning av å praktisere mer åpenhet og offentlighet.

Sivilombudsmannen støtter utvalgets flertall og viser til faren for feiltolkning og misbruk av et slikt unntak. I tillegg vil det være svært vanskelig å kontrollere i ettertid om unntaket er overholdt i konkrete saker eller om det har skjedd et brudd på møteoffentlighetsprinsippet.

Granvin herad mener lovforslaget i sin helhet bygger på en åpen kommune med informasjonsplikt som bærende prinsipp for demokratiske hensyn. Mindretallets forslag er vagt og innebærer en usikker tolkning og tjener ikke de grunnleggende prinsippene.

Narvik kommune støtter også flertallet og uttaler:

Narvik kommune støtter utvalgets flertall i vurderingen ved spørsmål om opplæring av folkevalgte. Vi støtter for det første enkle, entydige regler som i minst mulig grad gir rom for tvil. For det andre ønsker vi ikke særregler for saksforberedende opplæring, da vi mener hensynet til åpenhet og offentlig må veie tyngre. Ta for eksempel opplæring i budsjettarbeid. Hva administrasjonen vektlegger i forberedelsen/opplæringen av bystyret kan også være interessant for offentligheten, herunder på hvilken måte man presenterer en sak.

Derimot støtter vi ikke utvalget når de drøfter å sikre at slike regler følges ved å innføre et krav om lydopptak som kan benyttes overfor Sivilombudsmannen eller ved lovlighetskontroll. Vi er sterkt uenige i at virkemidler som overvåkning skal benyttes for å sikre håndheving av regler. Her må man heller basere seg på å lage regler som er enkle å følge og legge en grunnleggende tillit til forvaltningen til grunn.

Blant tilhengerne viser Eidsberg kommune til at det ikke er stor fare for at det vil bli foretatt realitetsbehandling. Det vil være en stor grad av selvjustis med mange møtedeltagere. Tilsvarende uttalelse har blant annet Askim kommune.

Hattfjelldal kommune støtter mindretallets forslag og framhever at det er et behov for lukking i slike saker. Kommunen uttaler:

Kommunen støtter forslaget om å lukke politiske møter når det skal gis innledende opplæring i sak. Opplæring i kompliserte saker i lukket møte gir folkevalgte mulighet til å stille spørsmål og innhente informasjon, uten å måtte tilkjennegi et politisk standpunkt.

Randaberg kommune uttaler:

Når det gjelder møteoffentlighet støtter Randaberg kommune mindretallet som mener det skal innføres en adgang til å lukke møter i folkevalgte organer i opplæringsøyemed, når folkevalgte har behov for orientering/opplæring i forkant av behandling av politiske saker. Vi er enige i begrunnelsen om at det er viktig å tilrettelegge for læring og gode beslutningsprosesser og gi folkevalgte bedre mulighet til å sette seg inn i et saksområde før man drøfter realiteter og beslutter.

Øvre Eiker kommune framhever at det kan være gode grunner for at departementet i det videre arbeidet med lovforslaget utreder nærmere mindretallets forslag om at møter kan lukkes som en mulighet i opplæringsøyemed. Det antas at det kan være spesielt aktuelt i starten av en ny kommunestyreperiode.

I tillegg gir Modum kommune, Alta kommune, Akershus fylkeskommune, Askim kommune, Asker kommune, Bærum kommune, Bømlo kommune, Eidsberg kommune, Fyresdal kommune, Krødsherad kommune, Randaberg kommune, Rømskog kommune, Skedsmo kommune, Sogndal kommune, Stord kommune, Trondheim kommune, Ullensvang herad og Øvre Eiker kommune støtte til mindretallets forslag.

17.3.4 Fjernmøter

Utvalgets forslag om å utvide adgangen til å kunne ha fjernmøter fikk stor oppslutning blant høringsinstansene. Det var om lag 40 høringsinstanser som eksplisitt stiller seg positive til forslaget. Blant annet Bodø kommune, Lørenskog kommune og Tvedestrand kommune viser til at forslaget er i tråd med samfunnsutviklingen og de teknologiske mulighetene som foreligger i dag.

Det har kommet noen få kritiske merknader til forslaget om fjernmøter. KS og Stranda kommune advarer mot bruken av fjernmøter og framhever at hovedregelen fortsatt må være fysiske møter. De går likevel ikke mot utvalgets forslag. Fyresdal kommune mener det er viktig å holde på møter med personlige oppmøte, men at fjernmøter kan være aktuelle i særskilte tilfeller.

Vestfold fylkeskommune mener det må være kvalifisert flertall for at kommunestyret kan vedta at folkevalgte organer skal kunne avholde fjernmøter. Det bør ikke avgjøres med simpelt flertall. I tillegg bør fjernmøter være tilgjengelige for offentligheten via lyd- og billedopptak. Sørum kommune viser også til at når møtene er åpne, må publikum også ha tilgang til å kunne se og høre det som overføres gjennom bilde og lyd.

Oslo kommune og Sørum kommune framhever i sine høringssvar at lukkete møter ikke bør kunne avholdes som fjernmøter.

17.3.5 Innkalling og sakslisten

Pressens Offentlighetsutvalg har generelle kommentarer til innkallingen og særlig kunngjøringsplikten:

I § 11-3 første avsnitt foreslår utvalget at innkalling skal sendes organets medlemmer med rimelig varsel, men samtidig er det ikke sagt noe om tidspunktet for kunngjøring av møte, som reguleres i neste avsnitt. På dette området opplever medier i mange kommuner at møter holdes uten at det har vært tilstrekkelig kunngjort. I dag er det antagelig ingen kommuner som ikke har egne hjemmesider, og det må for eksempel kunne lovfestes at innkalling/kunngjøring skjer samtidig og at det fastsettes som normalregel at det skal skje med 4–5 dagers varsel, samt at kunngjøring minimum skal finnes på hjemmesiden. Med dagens teknologi bør det også være mulig for kommunene å tilby medier og andre interesserte å få en varslingsordning per epost eller sms, om møtekunngjøringer.

Norsk Journalistlag støtter endringsforslaget som presiserer at alle møter skal kunngjøres, og at dette også gjelder uavhengig av om møtet skal holdes for åpne eller lukkete dører. Videre bør det være et krav at kunngjøringen av møter må skje med 4–5 dagers varsel, og at det må være muligheter for å innføre en varslingstjeneste per e-post eller SMS.

Fylkesmannen i Rogaland og Sivilombudsmannen støtter også at loven tydelig presiserer at kunngjøringsplikten også gjelder for møter som antas vil bli lukket etter § 11-5.

17.3.6 Sladding av sakslisten

Det er litt over ti høringsinstanser som eksplisitt støtter forslaget om at informasjon om saker som angår en arbeidstakers tjenstlige forhold ikke skal påføres den offentlige sakslisten. Blant disse er Askim kommune, Rana kommune, Sarpsborg kommune, Eidsberg kommune, Fylkesmannen i Rogaland og Halden kommune.

Beiarn kommune, Fauske kommune, Gildeskål kommune og Bodø kommune mener i likelydende uttalelser at hensynet til den enkelte arbeidstakerens personvern, og adgangen til å løse saker før de eskalerer, bør veie tyngre enn offentlighetens ønske om innsyn i alle saker som behandles i folkevalgte organer.

Øyer kommune støtter forslaget om å kunne sladde saklister, og foreslår det også burde være mulig å sladde sakslister ut fra personsensitive forhold utover forslaget som omhandler medarbeidersamtaler med rådmannen.

Fylkesmannen i Rogaland støtter klargjøringen av situasjonene der det skal utarbeides to ulike versjoner av sakslisten for henholdsvis intern og offentlig bruk.

Norsk Journalistlag går mot forslaget:

NJ går imot forslaget om at saker som angår en arbeidstakers tjenstlige forhold, verken skal fremgå av sakslisten (utkast § 11-4 annet ledd) eller møteboken (utkast § 11-5 annet ledd). Slik praksis er med på å undergrave offentlighetsprinsippet og tilliten til politikerne. Forslaget innebærer at kommunen kan lage seg egne lukkede virkeligheter, der journalister med sitt samfunnsoppdrag ikke engang vet hva man skal sjekke rundt. Dette er en farlig utvikling for samfunnet.

Norsk Redaktørforening er også mot forslaget og uttaler blant annet:

NR protesterer mot forslaget om at det skal åpnes for å unnta saker om enkeltpersoners tjenstlige forhold fra saksliste og møtebok. Forslaget vil innebære at det ikke er mulig å få informasjon om at det faktisk foreligger en slik sak, noe som er svært uheldig med hensyn til muligheten for å undersøke denne typen saker langs andre linjer enn møtene i folkevalgte organer.

Forslaget er da heller ikke godt begrunnet i utredningen. Utvalget synes å forutsette at en oppføring på sakslisten skal fortelle hvilken arbeidstaker saken gjelder. Det er imidlertid ikke gitt. Så lenge saken kan anonymiseres, vil det etter vårt syn være mer enn tilstrekkelig til å følge opp det hensynet som ligger bak regelen om at møtene i slike saker kan lukkes. Innføring av en regel som det her er snakk om vil i realiteten gjøre personalsaker i folkevalgte organer mer hemmelighetsstemplede enn barnevernssaker hos Fylkesmannen. Allmennheten vil rett og slett ikke få vite at sakene eksisterer. Det gir ikke mening, og bryter klart med alle prinsipper for ettersyn og kontroll av offentlig myndighetsutøvelse.

Pressens Offentlighetsutvalg mener utvalget ikke leverer overbevisende argumentasjon for hvorfor det er nødvendig å innføre fullstendig hemmelighold av at saker om en arbeidstakers tjenstlige forhold skal behandles. Innføringen av slike regler vil også føre til uklarheter og ryktespredning og bidra til å svekke tilliten til kommunen, administrasjonen og til politikerne.

Tysnes kommune ser ikke behovet for å kunne sladde sakslister. Det er mulig å formulere sakstittelen på en nøytral måte slik at man ikke offentliggjør opplysninger som skal eller kan unntas offentlighet.

Når det gjelder utvalgets forslag om å sladde sakslisten om saker som skal behandles i lukkete møter fordi hensynet til saken tilsier det og organet skal motta informasjon fra kommunens advokat (forslagets § 11-5 tredje bokstav c), er det om lag 15 høringsinstanser som eksplisitt støtter forslaget til § 11-3 tredje ledd tredje punktum. Blant annet gir Bodø kommune, Bømlo kommune, Eidsberg kommune, Fauske kommune, Fylkesmannen i Rogaland, Gildeskål kommune, Halden kommune, Kvalsund kommune, Oslo kommune, Rana kommune, Sarpsborg kommune, Sokndal kommune, Tysnes kommune og Øyer kommune støtte til forslaget.

Lørenskog kommune støtter også forslaget, og samlet sett vil adgangen til å lukke møtet og sladde sakslisten føre til at folkevalgte organer kan gjennomføre slike møter uten å svekke kommunens rettsstilling i eksempelvis en rettslig tvist.

Det er fire høringsinstanser som uttrykkelig går mot forslaget, og det er Nannestad kommune, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening og Presseforbundets Offentlighetsutvalg.

17.3.7 Møtebok

Det er i hovedsak presseorganisasjonene som kommenterer forslaget om møtebok. Som vist til ovenfor, knytter uttalelsene seg særlig til utvalgets forslag om at visse saker skal holdes utenfor møteboken, eller innføres i en sladdet versjon.

Pressens Offentlighetsutvalg uttaler:

POU slutter seg til utvalgets forslag om at ny kommunelov skal fastsette visse minimumskrav til innholdet i møteboken. Vi vil samtidig foreslå at møteboken skal foreligge i ferdigskrevet stand senest 24 timer etter at møte et avsluttet. Dessverre er det mange folkevalgte organer som nekter innsyn i møtebok før den er «godkjent», og når det i mange tilfeller skal skje i neste møte, kan det i en del tilfeller oppstå problemer med å formidle informasjon fra møter. Problemet med at noen hevder at møteboken må godkjennes først, kan løses slik det gjøres i en del andre land, om at det tas forbehold om endelig godkjenning eller forbehold for redaksjonelle endringer. Dette bør i det minste fremgå av spesialmerknaden til bestemmelsen.

Norsk Journalistlag støtter også forslaget om at loven skal inneholde noen krav til innholdet i møteboken.

Fylkesmannen i Rogaland mener bestemmelsen, som oppstiller minimumskrav til hva møteboken skal inneholde, vil kunne bidra til bedre kvalitet og mer konsistent føring av møteboken. Det vil også gjøre det lettere å etterprøve kommunens avgjørelse.

17.3.8 Hastesaker

Det er få høringssvar til utvalgets forslag § 11-8 om hastesaker. Bodø kommune er ikke tilhengere av å utvide adgangen til hastebehandling, mens Fauske kommune og Gildeskål kommune er positive til de foreslåtte reglene for hastesaker. Fylkesmannen i Rogaland foreslår at kommunestyrets adgang til å gi ordføreren hastekompetanse i saker som ikke er av prinsipiell betydning etter § 6-1, også bør framgå av § 11-8. Fylkesmannen har også foreslått at kommunedirektøren skal kunne gis tilsvarende hastekompetanse, og det kan eventuelt også tas inn i § 11-8. Norsk Journalistlag mener det uttrykkelig bør framgå av lovteksten at saksbehandlingsreglene også skal overholdes ved hastesaker.

17.3.9 Lyd- og billedopptak

Det er meget få høringssvar til dette punktet. Datatilsynet er litt skeptiske til forslaget og uttaler:

I forslagets § 11-6 kan møtelederen i folkevalgte organ gi tillatelse til å gjøre opptak av eller overføre lyd eller bilde fra åpne møter så frem det ikke virker forstyrrende på gjennomføringen av møter.

Datatilsynet er ikke enig at hensynet til forstyrrelser alene skal være avgjørende for hvorvidt det kan gjøres opptak eller overføre lyd og bilde fra et åpent møte. Andre hensyn bør også tas med i betraktning, f.eks. sakens innhold og innbyggernes behov for anonymitet ved oppmøte. Sistnevnte kan lett ordnes ved at kamera ikke rettes mot tilhørerne.

17.3.10 Reglementer og arkiv

Riksarkivet, som eneste høringssvar til dette punktet, uttaler:

Vi registrerer at utvalget foreslår å videreføre kommunelovens bestemmelse om arkiv som gir departementet adgang til å gi forskrift om kommunens arkiver. Til orientering omfatter arkivloven og arkivforskriften også kommunale arkiv. Kongen gir forskrifter om offentlige arkiv med hjemmel i arkivloven. Etter vår vurdering er det uhensiktsmessig med en bestemmelse i kommuneloven som legger en tilsvarende myndighet (direkte) til departementet.

17.4 Departementets vurderinger

17.4.1 Virkeområde

Departementet er enig med utvalget i at bestemmelsenes virkeområde bør gjelde alle folkevalgte organer slik de er opplistet i § 5-1 andre ledd. Regler om virkeområdet har en sammenheng med forslaget om folkevalgte organer og møteprinsippet. Sammen fører disse reglene til at de folkevalgte alltid skal behandle sine saker i organer opprettet etter kommuneloven eller særlover, og at alle disse organene vil være omfattet av saksbehandlingsreglene, blant annet kunngjøringsplikten og møteoffentlighetsreglene.

I motsetning til i dag vil det vil det ikke lenger være adgang til å opprette organer hvor man vedtar at enkelte av saksbehandlingsreglene ikke skal gjelde. Departementet ser ikke behov for en slik unntaksregel, og det er heller ikke klart hvilke eventuelle bestemmelser det kan være aktuelt å fravike.

Departementet ser at det kan være behov for sammenkomster hvor for eksempel alle gruppelederne og eventuelle nestledere deltar for å drøfte politiske spørsmål før saken kommer opp i kommunestyret, eller har andre former for sammenkomster hvor de folkevalgte drøfter saker. Dersom kommunen ønsker å åpne for slike sammenkomster, må denne formen for sammenkomster opprettes som et særskilt organ på lovlig måte med den følge at alle saksbehandlingsreglene gjelder. Hensynet til at allmennheten får vite om møtet og hva som diskuteres, er viktig. Videre bør det være sakene og dens innhold som avgjør om det skal være åpne møter eller ikke, og ikke hvilket organ som møtes.

Når det nå foreslås en liste i § 5-1 over hva som er folkevalgte organer i kommuneloven, vil det ikke være tvil om når saksbehandlingsreglene gjelder for ulike former for sammenkomster.

Enkelte høringsinstanser ønsker å utvide virkeområdet til å gjelde for blant annet interkommunale selskap etter IKS-loven. En slik utvidelse av virkeområdet vil kreve endringer i IKS-loven. Departementet vil vurdere innspillene, og eventuelt endre IKS-loven.

17.4.2 Møteprinsippet

Flere høringsinstanser har i forbindelse med møteprinsippet foreslått at loven bør inneholde en definisjon av hva som skal være et møte i et folkevalgt organ i kommunelovens forstand. Departementet ser at en lovfestet definisjon kan ha visse fordeler, men at de endringene som foreslås når det gjelder saksbehandlingsreglenes virkeområde gjør at behovet for lovfesting av hva som er et møte etter kommuneloven ikke anses nødvendig. Videre vil definisjonen slik den framgår av Prop. 152 L (2009–2010) side 44, som er sitert ovenfor i punkt 17.1.4, fremdeles være departementets syn på gjeldende rett, og den vil være retningsgivende for hvordan de folkevalgte skal behandle saker. Departementet kan ikke utelukke at noen også i framtiden arrangerer sammenkomster hvor en gruppe folkevalgte møtes for drøfte ulike saker uten at man i forkant har fulgt saksbehandlingsreglene. I de tilfellene må det fremdeles vurderes om det faktisk er et møte i et folkevalgt organ, herunder hvilket organ som eventuelt avholder møtet.

Møteprinsippet og hva som er et møte i lovens forstand, må som nevnt sees i sammenheng med den endrete reguleringen av folkevalgte organer som sådan i § 5-1. Her foreslår departementet en liste over folkevalgte organer, og som følge av det mener departementet det ikke lenger vil være like aktuelt med ulike typer ad-hoc møter i nye organer hvor for eksempel alle gruppelederne eller formannskapet pluss noen andre folkevalgte møtes for drøfte konkrete saker. Denne typen uformelle sammenkomster med et stort antall folkevalgte som ikke er valgt som et eget folkevalgt organ i tråd med forslaget til § 5-1, vil per definisjon være ulovlige. Slike sammenkomster vil derfor også være i strid med møteprinsippet helt uavhengig om de er kunngjort eller lukket uten hjemmel i kommuneloven.

All saksbehandling, det vil si behandling og drøfting av saker organet har som oppgave å behandle, skal skje i lovbestemte typer organer og i formelle møter. Dersom en gruppe folkevalgte møtes utenfor disse rammene, for eksempel ved at formannskapets medlemmer og noen flere folkevalgte uten kunngjøring eller offentlig saksliste møtes for å drøfte en konkret sak, mener departementet at dette må anses som brudd på møteprinsippet. Dersom alle gruppelederne ønsker å møtes for å drøfte en sak, må det skje i et opprettet folkevalgt organ, jf. § 5-1 for å være i tråd med møteprinsippet, og saksbehandlingsreglene må da følges. Det er ingenting i veien for å opprette slike organer, men de må følge reglene både for oppnevning og saksbehandling. Som nevnt foreslår ikke departementet å videreføre dagens bestemmelse om at det kan opprettes organer hvor det gis unntak fra saksbehandlingsregler som følger av kommuneloven.

17.4.3 Møteavvikling, spørsmål, vedtaksførhet og avstemninger

Når det gjelder utvalgets forslag om møter i § 11-2, innkalling og saksliste i § 11-3 og vedtaksførhet og avstemninger i § 11-9, er dette i all hovedsak videreføring av gjeldende rett. Departementet støtter utvalgets vurderinger og vil videreføre forslagene, men har i tillegg noen kommentarer og forslag til endringer. Når det gjelder forslaget om å sladde sakslisten, er det omtalt i punkt 17.4.6.

Utvalget foreslår å videreføre bestemmelsen om at ethvert medlem kan stille spørsmål til lederen av et folkevalgt organ, også om saker som ikke står på sakslisten, se § 11-2 fjerde ledd. Departementet vil videreføre forslaget, men vil komme med en presisering om behandlingen av spørsmål i folkevalgte organer.

Departementet er kjent med at en rekke kommuner har vedtatt ordninger med at medlemmer kan fremme interpellasjoner. Interpellasjoner, slik man kjenner det fra Stortinget, er forhåndsinnmeldte og grunngitte spørsmål fra et medlem som skal besvares i møtet, og hvor det er en påfølgende debatt. I en slik interpellasjon skal det det ikke være forslag om å vedta noe, men man etterspør en redegjørelse om en sak. Behandlingen av en interpellasjon skal i utgangspunktet ikke føre til at det treffes et vedtak, uttalelse eller annen avgjørelse som krever en avstemning. Forslag som fremmes sammen med interpellasjonen i forkant av møtet, eller i forbindelse med organets behandling av interpellasjonen, skal etter departementets syn anses som en sak etter § 11-3, og ikke som et spørsmål etter § 11-2 fjerde ledd. Det innebærer at framsatte interpellasjoner, som inneholder konkrete forslag organet skal ta stilling til, må behandles etter reglene om å få en sak på sakslisten. Dersom forslaget fremmes i forbindelse med organets behandling av interpellasjonen, vil det være å anse som «ny sak» etter § 11-3 femte ledd, og det skal behandles deretter. Interpellasjoner med forslag til vedtak fremmet i forkant av møtet, skal behandles etter § 11-3 første ledd eller § 11-2 andre ledd bokstav c) dersom 1/3 av medlemmene krever saken behandlet.

En interpellasjon, som bare inneholder spørsmål og ønske om et svar, og som sendes til møtelederen på forhånd, vil være omfattet av § 11-2 fjerde ledd, og skal behandles som spørsmål. Spørsmål etter denne bestemmelsen kan stilles både på forhånd, og under selve møtet. Interpellasjonen skal derfor påføres sakslisten, og kan bare nektes behandlet etter reglene i § 11-3 fjerde ledd. Det vil ikke være opp til organets leder å avgjøre om saken skal på sakslisten eller ikke. Det er derfor viktig at både den som fremmer saken og organets leder er klare og tydelige på hva som er en interpellasjon og hva som er et ønske om å få sak (som krever votering) på sakslisten.

Når det gjelder forslaget i § 11-3 om saksliste, mener departementet at det er behov for å presisere utvalgets forslag. I bestemmelsen om sakslister foreslår departementet å synliggjøre at regelen i § 11-2 annet ledd bokstav c om at minst 1/3 av organets medlemmer kan kreve å avholde et møte, også gir en rett til å få en sak på sakslisten til neste møte. Når det samme mindretallet har en rett til å kreve at organet skal avholde et møte, er det nettopp for å diskutere en konkret sak. Dette følger av lang praksis, og departementet mener det også bør framgå direkte av ordlyden i loven.

Utvalget har som nevnt i all hovedsak foreslått å videreføre innholdet i dagens bestemmelser om vedtaksførhet og avstemninger i §§ 33 og 35. Forslaget har fått liten omtale i høringssvarene, og departementet mener de språklige endringene er gode. Med ett unntak fremmes utvalgets forslag. I utvalgets forslag til § 11-9 andre ledd vises det blant annet til valgloven § 9-2 andre ledd. Denne henvisningen foreslår departementet fjernet da bestemmelsen i valgloven ikke lenger inneholder noen særregler om avstemninger. Bestemmelsene om avstemninger ved valg til folkevalgte organer som i dag er i § 35 nr. 3-5, er nærmere omtalt i kapittel 14 om valg til folkevalgte organer, og vil være regulert av § 7-4. Dagens § 38 om flertallsvalg vil følge av § 7-8.

17.4.4 Møteoffentlighet

Som utvalget viser til, ble bestemmelsene om møteoffentlighet endret i 2011. I likhet med utvalget og de aller fleste høringsinstansene mener departementet at dagens bestemmelser i all hovedsak fungerer godt, og at det ikke er behov for særlige endringer. Regelverket foreslås derfor i stor grad videreført.

Utvalget har foreslått en ny lukkingshjemmel. Selv om utvalget anser det som en presisering av gjeldende rett, mener departementet at utvalgets forslag om å lukke møtet hvis hensynet til saken tilsier det, og organet skal motta informasjon fra kommunens advokat, i realiteten framstår som en utvidet lukkingshjemmel som kan gi hjemmel for flere lukkete møter enn i dag. Dette er også oppfatningen hos flere av høringsinstansene.

Departementet er enig med Justis- og beredskapsdepartementet at det er vanskelig å tenke seg en sak som vil kunne være omfattet av den foreslåtte lukkingshjemmelen, men som ikke vil være dekket av de andre lukkingsgrunnlagene i loven. Hvis det for eksempel er en sak hvor kommunens advokat skal orientere om en personalsak, vil det allerede være hjemmel for å lukke møtet. Hvis det er for å orientere om en mulig rettssak etter en anbudskonkurranse, kan kommunen i noen tilfeller vedta lukking etter § 11-5 tredje ledd bokstav b, jf. offentlighetsloven § 18. Dersom kommunen er i forhandlinger med en part og lukking er nødvendig for ikke å skade kommunens interesser, kan offentlighetsloven § 23 første ledd være tilstrekkelig hjemmel. Ut fra dette mener departementet at de tilfellene utvalget søker å dekke med den nye lukkingshjemmelen allerede er godt nok fanget opp av de øvrig hjemlene.

Departementet er enig med utvalgets flertall om at det ikke bør innføres en hjemmel til å lukke møtet når det gis saksforberedende opplæring. Som flertallet og enkelte høringsinstanser viser til, vil det være vanskelig å skille mellom ren opplæring og saksbehandling. Det er en reell mulighet for at det vil bli foretatt vurderinger og drøftelser i slike møter. Et ytterligere moment er at saksforberedende opplæring om en sak organet senere skal behandle i et åpent møte, vil være av interesse for allmennheten, som senere kan overvære organets realitetsbehandling. Dersom organets medlemmer møtes for å få generell opplæring om et tema uten at det er knyttet til en konkret sak, for eksempel at det nyvalgte kommunestyret får opplæring om budsjettprosess, økonomiforståelse, arbeidsrett eller plan- og bygningsrett, vil det som i dag ikke anses som et møte i et folkevalgte organ. Saksbehandlingsreglene vil derfor ikke gjelde, men det er selvsagt ikke til hinder for at møtet kunngjøres og er åpent for allmennheten.

17.4.5 Generelt om møteboken

Departementet vil videreføre utvalgets forslag om at loven selv bør inneholde visse krav til innholdet i møteboken og også hvilke opplysninger som alltid skal framgå av boken. Det er særlig viktig at avstemningsresultatet kommer fram. Både utfallet av avstemningen og hvilke partier som stemte på hvilke forslag til vedtak skal framgå av møteboken. Dette er viktig for ettertiden og innbyggernes mulighet for å holde de folkevalgte ansvarlige for sine voteringer at møteboken viser hva de ulike partiene har stemt.

Når det gjelder forslagets § 11-4 tredje ledd, mener departementet at det også bør føres inn i møteboken dersom et medlem anses habilt, eller at møtet holdes for åpne dører, men kun dersom det har vært debatt og avstemning om spørsmålet. Ved å protokollere slike avgjørelser synliggjøres det at det har vært en debatt, og at organet har tatt konkret stilling til spørsmålet.

Møteboken skal inneholde en konkret henvisning til korrekt hjemmel for inhabilitet og lukking. Henvisningen skal være så spesifikk at man angir hvilket ledd og eventuelt bokstav i den aktuelle paragrafen som hjemler inhabiliteten eller lukkingen, for eksempel forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav d eller kommuneloven § 11-5 andre ledd, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Dersom lukkingshjemmelen er § 11-5 tredje ledd bokstav b, må det også spesifikt vises til den aktuelle bestemmelsen i offentlighetsloven.

Avstemninger og resultatet i slike saker er også omfattet av § 11-4 første ledd bokstav e, og avstemningsresultatet skal føres inn i møteboken.

Departementet mener det skal framgå av møteboken dersom et medlem blir fritatt for behandlingen av en sak etter § 11-11 om fritak av personlige grunner. Hensynet til blant annet notoritet og tillit til beslutningen taler for dette.

Møteboken bør i likhet med sakslisten og andre møtedokumenter, være tilgjengelig for allmennheten. Regelverket bør i prinsippet være likt for innholdet i dokumenter som opprettes i forkant av møtet, som for eksempel saklisten med saksframlegg og dokumenter som opprettes etter at møtet har vært avholdt. På samme måte som at det er en demokratisk verdi å vite hva de folkevalgte skal diskutere, vil det være en verdi å vite hva de har drøftet og vedtatt. Departementet vil derfor foreslå at prinsippet om at møteboken skal være tilgjengelig for allmennheten lovfestes. Bestemmelsen vil være tilsvarende som for sakslisten, og det vil da også framgå at det kan være deler av møteboken som ikke vil være offentlig.

Departementet vil ikke foreslå bestemte lovkrav om hvordan møteboken skal godkjennes, og det vil derfor fremdeles være opp til kommunene selv å avgjøre framgangsmåten for godkjenning. Dersom møteboken gjøres tilgjengelig for allmennheten før godkjenning, for eksempel fordi den formelt ikke godkjennes før i neste møte, kan det tas forbehold om endelig godkjenning i den versjonen som blir offentlig. På den måten kommer informasjonen raskt ut til innbyggerne, og man gir et signal om at det kan komme korreksjoner og endringer ved endelig godkjennelse.

17.4.6 Nærmere om innholdet i sakslisten og møteboken

Utvalget har foreslått likelydende bestemmelser som regulerer innholdet i sakslisten og møteboken. Forslaget er at disse dokumentene ikke skal omtale saker som angår en arbeidstakers tjenstlige forhold. Utvalget foreslår også at saker som kan behandles i lukkete dører etter forslagets § 11-5 tredje ledd bokstav c fordi hensynet til saken tilsier det og organet skal motta informasjon fra kommunens advokat, kan sladdes i den offentlige sakslisten og møteboken. Departementet har kommet til at det ikke bør innføres slike bestemmelser.

Departementet legger til grunn til at det er mulig å utarbeide sakslisten og møteboken på en slik måte at den ikke røper taushetsbelagte opplysninger eller andre opplysninger unntatt offentlighet. Som det framgår av § 11-3 tredje ledd første punktum, skal bare sakslisten og andre dokumenter «som ikke er unntatt fra offentlighet» være tilgjengelige for allmennheten. Departementet mener dette gir kommunene tilstrekkelig adgang til å ivareta hensynene bak utvalgets forslag om å sladde enkelte typer opplysninger i sakslisten og møteboken.

Selv om det gjelder saker hvor dørene trolig vil lukkes og dokumentene vil være unntatt offentlighet, er det en verdi i seg selv at offentligheten får kjennskap til hvilke saker som skal behandles. Departementet ser ikke at det foreligger tilstrekkelig godt grunnlag for å unnta visse typer saker helt og holdent fra sakslisten.

Det framgår ikke eksplisitt av verken dagens bestemmelser eller utvalgets forslag, men det er klart at den offentlige versjonen av sakslisten og møteboken ikke vil gi et fullstendig bilde av alle sakene et folkevalgt organ skal behandle eller har behandlet. Den offentlige versjonen av disse dokumentene skal selvsagt ikke røpe taushetsbelagte opplysninger, og det må også være en generell adgang til å unnta visse deler av møteboken med hjemmel i offentlighetsloven. Dette følger av forarbeidene til dagens bestemmelse, se NOU 1990: 13 side 169, og vil også gjelde framover. Det betyr at dersom det treffes et vedtak med en ordlyd som vil røpe taushetsbelagte opplysninger eller inneholde opplysninger det er grunnlag for å unnta etter for eksempel offentlighetsloven § 23 første ledd eller utsatt innsyn etter § 5, vil det være hjemmel til å unnta denne delen av møteboken eller sakslisten som gjøres tilgjengelig for allmennheten.

Dette henger sammen med at møteboken også skal være en protokoll for intern bruk i kommunen og grunnlaget for oppfølging fra administrasjonen. I den sammenhengen er det viktig at protokollen er så fullstendig og detaljert som nødvendig uten at opplysninger blir offentlige når det foreligger hjemmel for unntak. Tilsvarende gjelder for sakslisten og innkallingen som sendes til organets medlemmer. Sakslisten skal være for at organets medlemmer skal vite hvilke saker de skal drøfte, og den må utformes slik at taushetsplikten ivaretas eller at opplysninger unntatt offentlighet ikke framgår. Dette kan innebære sladding eller omskriving av teksten.

17.4.7 Lyd- og billedopptak

Utvalgets forslag er en videreføring av gjeldende rett, men med enkelte språklige endringer. Departementet mener forslagets ordlyd er en forbedring. Siden det nå vil stå at møtelederen skal gi tillatelse, er meningen å synliggjøre at det ikke er opp til møtelederens skjønn å tillate opptak eller overføring dersom det er noen som ber om det. Som i dag vil det avgjørende være hvorvidt opptakene er forstyrrende på gjennomføringen av møtet, og ikke hva den enkelte synes er ubehagelig.

Bestemmelsen er ikke til hinder for møtelederen, organet eller at kommunen i et reglement vedtar at lyd og bilde fra alle åpne møter i kommunestyret og andre folkevalgte organer skal sendes på kommunens hjemmeside eller ligge som opptak. Bestemmelsen i § 11-6 vil derfor kun gjelde hvor andre ber om lyd- og billedopptak, og det er kun i de tilfellene at møtelederen skal måtte gi tillatelse.

Departementet kan ikke se at Datatilsynets uttalelser gir grunn til å endre på reglene om lyd- og billedopptak. Hensynet til at noen ønsker å være anonyme ved oppmøte til et åpent møte i et folkevalgte organ, kan ikke være avgjørende og veie tyngre enn den demokratiske verdien som ligger i at allmennheten skal kunne følge forhandlingene i folkevalgte organer uten fysisk å være til stede eller i ettertid å kunne se et opptak. Kommunene selv har et ansvar for å skjerme den enkelte fra unødvendig filming, og departementet antar at det i liten grad vil være filming av publikum i slike møter.

17.4.8 Fjernmøter

I likhet med utvalget og en rekke høringsinstanser, mener departementet det er gode grunner for at folkevalgte organer i større grad enn i dag vil ha fjernmøter. Dagens teknologi gir gode og sikre løsninger for å gjennomføre møter hvor alle kan se og høre hverandre. Å åpne for fjernmøter innebærer også at enkelte folkevalgte som har lang reisevei, eller av ulike årsaker ikke har anledning til reise til møtelokalet, likevel kan delta på møtet. Forslaget vil derfor kunne bidra til å redusere forfallet blant de faste medlemmene.

Departementet har vurdert om det er for strengt å skjerpe reglene slik at ingen lukkete møter skal kunne behandles som fjernmøter, slik utvalget foreslår. Hensynene bak forslaget om å hindre spredning av opplysninger, som utvalget synes å ha lagt vekt på, gjør seg mest gjeldende når opplysninger er taushetsbelagte eller gjelder en arbeidstakers tjenstlige forhold. Derfor skal slike møter, hvor det er plikt til å lukke møtet, ikke kunne avholdes som fjernmøter. Kommunene og de folkevalgte har en plikt til å hindre spredning av denne typen opplysninger, og dette taler for strenge regler i saker med slike opplysninger.

Skadepotensialet må imidlertid anses lavere for dokumenter knyttet til det offentliges forhandlingsposisjon eller om andre ikke-taushetsbelagte opplysninger mot formodning skulle komme ut, enn om uvedkommende får tilgang til taushetsbelagte opplysninger om en persons helsetilstand. Dette er også typer opplysninger hvor det ikke er plikt til å lukke møtet. Departementet mener at faren for at uvedkommende får tilgang til slike opplysninger fordi de behandles i et lukket fjernmøte, sammenholdt med konsekvensene dersom de kommer til offentligheten, ikke veier opp for ulempene det kan medføre at man ikke kan ha fjernmøter om slike saker. Dette taler for at saker som lukkes etter § 11-5 tredje ledd bokstav b, på grunn av tungtveiende offentlige interesser og hjemmel i offentlighetsloven, bør kunne holdes som fjernmøter.

Departementet legger til grunn at de folkevalgte ikke vil drøfte slike saker på en måte som gjør at andre mennesker kan overvære samtalen. Når de folkevalgte får tilgang til slike opplysninger i dokumenter i en sak, bør de også kunne være trygge på at uvedkommende ikke får tilgang til opplysningene når en sak for eksempel drøftes på videolink i et lukket rom. Dersom det skal være aktuelt med fjernmøter i lukkete møter, må kommunene også sørge for at det er det er mulig å kontrollere hvem som har tilgang til forhandlingene, for eksempel ved at det er sikre påloggingsmuligheter. Fjernmøter i lukkete møter etter § 11-5 tredje ledd bokstav b bør unngås, men departementet vil ikke lovfeste et forbud mot denne typen saksbehandling så lenge kommunene sørger for tiltak som sikrer at ikke uvedkommende har tilgang til forhandlingene.

I tråd med utvalgets generelle forslag og høringsinstansene støtte til økt mulighet for fjernmøte, mener departementet at også styremøtene i kommunale og fylkeskommunale foretak bør kunne gjennomføres som fjernmøter. Departementet vil derfor føye til § 11-7 til listen i § 11-1 andre ledd. Dette innebærer at kommunestyret kan vedta at styret i det kommunale foretaket kan avholde fjernmøter.

På samme måte som for møter i andre folkevalgte organer, gjelder alle de andre saksbehandlingsreglene i kapittel 11 for fjernmøter, herunder møteoffentlighet og kunngjøringsplikt.

17.4.9 Hastesaker

Departementet mener utvalgets vurderinger og forslag til videreføring av adgangen til å gi andre organer myndighet til å treffe vedtak i hastesaker er gode. Videre gir lovforslaget gode vurderingskriterier og prosessuelle regler for når en sak kan behandles skriftlig eller ved hastefjernmøte.

Utvidet myndighet i hastesaker skal også kunne benyttes der hvor lovgivningen gir kompetansen til for eksempel kommunestyre eller fylkestinget selv. Det er særlig i denne typen saker at det vil være behov for at for eksempel formannskapet gis hastefullmakt til å kunne avgjøre visse saker raskt. Departementet vil understreke at det skal noe til før en hastefullmakt kan benyttes. Adgangen må sees i sammenheng med bestemmelsen om fjernmøte i det organet som i utgangspunktet har fullmakt til å treffe den aktuelle avgjørelsen. Kommunene bør i størst mulig grad vurdere om det er mulig å treffe en avgjørelse i et fjernmøte framfor at saken behandles etter bestemmelsen om hastesaker.

Ved behandlingen av hastesaker i folkevalgte organer kommer selvsagt saksbehandlingsreglene i kommuneloven til anvendelse. Departementet har ikke funnet behov for å lovfeste dette i bestemmelsen om hastesaker, da det følger av de øvrige saksbehandlingsreglene. Det anses unødvendig å lovfeste at organene skal overholde loven.

Det følger av lovforslagets § 6-1 fjerde ledd bokstav b, som handler om ordførernes myndighet og oppgaver, at ordføreren også kan gis en slik hastekompetanse. Departementet mener det er en fordel at denne delegeringsadgangen også framgår av § 11-8, selv om den står et annet sted i loven.

Departementet ønsker ikke å foreslå en adgang til å gi kommunedirektøren en hastekompetanse slik Fylkesmannen i Rogaland foreslår. Med den utvidete adgangen til å behandle saker i fjernmøter og som hastesaker, mener departementet det vil være mulig for et folkevalgt organ å behandle de sakene det eventuelt kunne være aktuelt for kommunedirektøren å behandle med en slik fullmakt.

17.4.10 Reglementer og arkiv

Departementet er enig med utvalget i at det er positivt med reglement som gir nærmere bestemmelser om saksbehandlingen i folkevalgte organer. Departementet foreslår å videreføre dagens § 39 nr. 1 i forslaget § 11-12. Disse reglementene vil supplere loven. Det er også riktig at kompetansen til å vedta reglementene ligger hos kommunestyret selv. Dette er ikke til hinder for at det vedtas ulike regler for ulike folkevalgte organer.

Som det framgår ovenfor, er det med hjemmel i arkivloven gitt en forholdsvis detaljert forskrift som regulerer kommunale arkiver. Ettersom gjeldende kommunelov § 39 nr. 3 i tillegg var ment å være midlertidig fram til en eventuell arkivlov ble vedtatt, jf. Ot.prp. nr. 42 (1991–92) side 139, anser departementet det ikke er behov for å videreføre denne bestemmelsen. I tillegg peker Riksarkivet på andre gode momenter mot å videreføre bestemmelsen i ny kommunelov. Departementet foreslår derfor at denne bestemmelsen ikke videreføres.