26 Kommunenes styring og kontroll med ekstern virksomhet

26.1 Eierskapsmelding

26.1.1 Gjeldende rett

Kommuneloven regulerer ikke innholdet i kommunenes eierstyring.

Den formaliserte delen av eierstyringen reguleres av den generelle lovgivningen som gjelder for selskapsformen. Dette er lovregler som gjelder for alle eiere. Aksjeloven har bestemmelser om vedtekter ved stiftelse av selskaper og om generalforsamling. Lov om interkommunale selskaper har bestemmelser om selskapsavtale ved opprettelsen av interkommunale selskaper og om representantskapsmøtet.

Den delen av kommunens eierstyring som kommer i tillegg til dette, kan for eksempel være direkte kontakt med selskapet gjennom eiermøter mellom kommunen og selskapets ledelse. Det kan også være ved utarbeidelse av styringsdokumenter som prinsipper for eierstyring, eierstrategi for det enkelte selskapet og eierskapsmelding. Hvordan dette skal skje, er ikke lovregulert.

26.1.2 Utvalgets forslag

26.1.2.1 Hvorfor lovregulere eierstyring?

I forskningsrapporten Kommunale selskap og folkevalgt styring gjennom kommunalt eierskap (NIBR-rapport 2015:1) har Norsk institutt for by- og regionforskning undersøkt i hvilken grad og hvordan norske kommuner ivaretar hensynet til god folkevalgt styring over den delen av virksomheten som er organisert i fristilte selskaper. Utvalget foretar en grundig redegjørelse av rapporten.

NIBR-rapporten viser at en stadig større del av kommunal virksomhet settes ut i kommunale selskaper. Utvalget legger til grunn at denne utviklingen vil fortsette. Kommunene bør derfor ha et bevisst forhold til eierskapet og styringen av dette. God folkevalgt styring av eierskapet med forankring av eierskapspolitikken i brede politiske prosesser og god støtte i kommunens administrasjon er viktig.

Utvalget har merket seg at selskapsorganisering er underlagt aktiv politisk kontroll i mange kommuner. Flere kommuner har imidlertid flere utfordringer med eierstyringen. Dette omfatter blant annet:

• manglende prestasjonskrav til selskapene

• manglende interesse fra lokalpolitikere

• ordførere som ikke har tilstrekkelig informasjon for å drive eierstyring

• utfordringer med å få til en bred folkevalgt forankring av eierstyringen

• manglende involvering av kommuneadministrasjonen.

I tillegg inngår ofte selskapene i komplekse eierstrukturer som kan gjøre det vanskelig å holde oversikt og fordele ansvar. Dette innebærer risiko for at den politiske kontrollen med selskapene blir svekket, og et demokratisk underskudd. Utvalget mener at god eierstyring er helt sentralt både fordi selskapsorganisering skjer i stort omfang og fordi viktige deler av kommunens virksomhet ofte settes ut i selskaper. Dette kan være oppgaver som er gitt kommunen gjennom lovgivning, nettopp fordi kommunen som et lokaldemokratisk organ skal ha styring med dem. Det er også viktig at kommunens totale virksomhet ses i sammenheng.

Ettersom eksterne virksomheter forvalter offentlige midler og produserer offentlige tjenester er det behov for sterkere rettslige virkemidler for å sikre god eierstyring. Ved å legge kjernevirksomhet ut i et selskap vil kommunens innbyggere bli avhengig av selskapets tjenester. Dårlig eierstyring kan føre til at innbyggerne ikke får det de har krav på. Hensynet til rettssikkerhet er derfor også et argument for skjerpete krav til kommunens eierstyring.

Forutsetningen for at det skal kunne sies å være et behov for lovfesting, må være at eierstyringen i dag ikke er bra nok, og at det er en reell bekymring for at den framover ikke vil være bra nok. Som NIBR-rapporten peker på, er det i mange kommuner mangler ved eierstyringen, mens det hos andre er god styring. Et regelverk kan imidlertid være et bidrag for å sikre et minimum av eierstyring i alle kommuner. På denne bakgrunnen mener utvalget at kommuneloven bør regulere kommunens eierstyring.

Det kommunale selvstyret innebærer at eierstyringen i utgangspunktet er innenfor kommunens handlingsrom og organisasjonsfrihet. Hvordan en kommune vil utøve eierstyringen er derfor i utgangspunktet opp til den enkelte kommunen. Ved vurdering av om det bør lovfestes krav til eierstyringen, må det vurderes om det er noen grunner til å ha nasjonale regler på dette området. Det må også tas høyde for at god eierstyring i begrenset grad er noe som kan lovfestes. Utvalget mener derfor at bare enkelte sider eller elementer ved eierstyringen bør lovreguleres i form av enkelte minimumskrav. Kommunene skal fortsatt ha stort handlingsrom for hvordan de vil utøve sin eierstyring.

Utvalget mener de sentrale formålene ved en lovregulering, som bør gjenspeiles i reguleringsform, utforming og omfang av en lovbestemmelse, er:

• mer oppmerksomhet og bevissthet om eierstyring

• mulighet for kommunen selv og innbyggerne til å følge med på viktige kommunale ansvarsområder som ivaretas av selskaper mv.

• forankring av eierskapspolitikken i brede politiske prosesser

26.1.2.2 Eierskapsmelding

Utvalget har vurdert hvordan en bestemmelse om eierstyring bør utformes, og hva den bør inneholde.

Eierskapsmelding er et oversiktlig og godt verktøy som mange kommuner allerede benytter i dag. En slik melding gjør det enklere for kommunen, selskapene og allmennheten å finne relevant informasjon og sammenlikne kommuner. Å stille krav til at kommunestyret skal behandle en eierskapsmelding, vil sikre en bred og helhetlig prosess i kommunen. Utvalget foreslår derfor et krav om eierskapsmelding i kommuneloven.

Det sentrale i en slik bestemmelse er å fastslå at kommunen har plikt til å utarbeide en eierskapsmelding som regelmessig behandles politisk.

Eierskapsmelding omtales gjerne som et politisk og eventuelt administrativt førende dokument som gir en oversikt over kommunens engasjement i selskaper eid av kommunen. Et lovkrav om eierskapsmelding for alle kommuner vil markere det ansvaret kommunestyret har for å styre og kontrollere virksomheten som kommunen har lagt til selskaper og andre eksterne virksomheter.

Et krav om eierskapsmelding kan stå alene uten nærmere presiseringer av meldingens inn-hold. Utvalget mener imidlertid at det er sentralt å fastsette enkelte minstekrav til innholdet i eierskapsmeldingene. Dette for å sikre at kravet får ønsket effekt både når det gjelder å regulere formålet med og innholdet i kommunens arbeid med eierstyring, men også når det gjelder informasjonsverdien av meldingen.

KS har utarbeidet et sett med anbefalinger for eierstyring. Utarbeidelse av eierskapsmelding er én av 21 anbefalinger. Ifølge KS bør eierskapsmeldinger inneholde en oversikt over kommunens virksomhet som er lagt i selskaper og samarbeid, prinsipper for eierstyring, juridisk styringsgrunnlag, formålsdiskusjon og selskapsstrategi knyttet til de ulike selskapene og informasjon om selskapenes samfunnsansvar. Også i NIBR-rapporten framheves eierskapsmeldinger som et nyttig verktøy for å utøve eierskap på en god og aktiv måte.

Det varierer hvordan slike meldinger lages i dag, men meldingene inneholder gjerne en oversikt over kommunens selskapsportefølje og generelle prinsipper for godt eierskap. I tillegg er det ofte en omtale av de enkelte selskapene.

Utvalget mener at slike elementer bør framgå av lovbestemmelsen som et minstekrav til eierskapsmeldingene. Kommunens prinsipper for eierstyring er et sentralt punkt. Det er viktig at kommunen har slike prinsipper og således er bevisst og tydelig i sin eierstyring. At dette står i en eierskapsmelding, vil gjøre det lett tilgjengelig både for de i kommunen som skal drive eierstyring, for det enkelte selskapet og for offentligheten.

Videre er det viktig at eierskapsmeldingen gir en oversikt over kommunens selskaper, kommunale foretak og andre virksomheter som kommunen har eierinteresse eller tilsvarende interesse i. Etter utvalgets oppfatning bør eierskapsmeldingen omfatte alle virksomheter, uavhengig av organisasjonsform, og uavhengig av eierandelens størrelse. Eierskapsmeldingen skal derfor (selvsagt) omtale aksjeselskaper og interkommunale samarbeid etter IKS-loven. Dette gjelder uansett om kommunen bare er deleier i aksjeselskapet, og om det er et samarbeid mellom mange kommuner. Også samvirkeforetak, kommunalt oppgavefellesskap (dagens interkommunale samarbeid etter § 27), vertskommunesamarbeid og stiftelser som kommunen har en spesiell interesse i, bør ifølge utvalget tas med i en eierskapsmelding. Selv om kommunale foretak er en del av kommunen som juridisk person og derfor ikke er selskaper som kommunen har eierinteresse i, er hensynene og ideene bak eierstyring og eierskapsmelding også viktige for kommunale foretak.

Til slutt foreslås det at eierskapsmeldingen skal omtale kommunens formål med selskapet. Dette trenger ikke å være identisk med selskapets formål.

Meldingene vil med dette både gi oversikt over kommunens engasjement i selskaper og liknende og føringer for hvordan kommunen skal forvalte sitt eierskap. I praksis gir derfor meldingene også styringssignaler til selskapene. Formelle styringssignaler må imidlertid i de fleste tilfeller også gis gjennom andre kanaler. Dette er avhengig av hvilken organisasjonsform det dreier seg om, og reguleringen av denne.

Utvalget understreker at eierskapsmeldingene kan være mer omfattende enn det som følger av minstekravet. For eksempel vil det være en fordel om eierskapsmeldingen på et generelt nivå også gjør en vurdering av om den enkelte virksomheten fyller sin hensikt etter det formålet kommunen har med å være engasjert i denne.

Hvor ofte eierskapsmeldinger legges fram i dag, varierer noe og er ikke alltid regelmessig. Noen kommuner har årlige revideringer, mens andre kanskje gjør det én gang i valgperioden. En årlig revidering og behandling i kommunestyret er fornuftig og anbefales av KS. Utvalget legger til grunn at det er viktig både for kommunen selv og for andre som skal hente informasjon, at det gjøres en jevnlig gjennomgang og oppdatering, selv om mye vil være uforandret og bli stående. Utvalget mener at det bør være opp til kommunene hvor ofte de vil revidere eierskapsmeldingene, men at det skal skje minst én gang i hver valgperiode.

26.1.2.3 Den enkelte kommunes forankring av eierstyringen og administrasjonens rolle

Utvalget mener at saker som dreier seg om styring av selskaper eller behandling av saker i eierorganene til selskapene, bør behandles/forankres i kommunestyret eller annet folkevalgt organ. Det bør som utgangspunkt ikke overlates til en fullmektig eller representant for kommunen å ta stilling til hva som skal være kommunens syn i en sak. Utvalget mener at dette følger av de ordinære styrings- og ansvarslinjer, og vil ikke foreslå noen særskilte lovkrav om dette.

Utvalget peker i stedet på at eierskapsmeldingen, i tillegg til å si noe om hva kommunen eier, og dens formål med det enkelte selskapet, også bør si noe om hvordan løpende saker som knytter seg til utøvelsen av eierskapet, skal håndteres og forankres i kommunen. Dette foreslås ikke som en del av lovens minstekrav, men er noe kommunen selv bør vurdere å ta inn for å få en god eierskapsmelding som bedre gjør eierrepresentanten i stand til å ivareta kommunens eierinteresser i eierorganene.

For at den som skal representere kommunen i eierorganene skal kunne ivareta kommunens interesser, kan det være behov for at kommunens standpunkt er forankret i en bredere politisk prosess i kommunen. Det er ikke uvanlig at kommunene krever at selskapene skal utforme sakspapirer i god tid forut for et møte, slik at kommunen får anledning til å forankre sakene i politiske prosesser i egen kommune før møtet i eierorganet. Det er mange eksempler på at kommunene har prosedyrer for hvordan dette skal skje, for eksempel ved at sakene skal behandles av formannskapet eller et annet utvalg som gir signaler til eierrepresentanten (ofte ordfører) om hvordan kommunens interesser bør ivaretas i eierorganet. Dette forankrer den løpende eierskapsutøvelsen i kommunen på en bred måte og overlater den ikke til eierrepresentanten alene. Det er likevel viktig at de føringer som gis til eierrepresentanten, ikke blir for stramme. Årsaken til dette er at om alle representantene i et eierorgan møter med et bundet mandat fra sin kommune, vil eierorganet kunne bli lite styrings- og beslutningsdyktig.

For å kunne ivareta forankringen av sakene internt i kommunen, må administrasjonen legge til rette for behandling av sakene i kommunen.

Administrasjonen har i dag ingen lovfestet rolle i eierstyringen av selskaper utover det som følger av kommunelovens generelle regler om administrasjonssjefens ansvar for at saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet. Som ellers skal administrasjonen også følge opp vedtak fra folkevalgte. Utvalget foreslår ikke mer spesifikk angivelse i loven av administrasjonens rolle i eierstyringen.

Det foreslåtte lovkravet om eierskapsmelding vil bidra til å styrke den administrative behandlingen av saker om eierstyring. Lovfestingen innebærer at eierskapsmeldingen skal behandles i kommunestyret, og forberedes av administrasjonen. Utvalget understreker samtidig at eierstyring er en sentral oppgave for de folkevalgte, og ikke noe de kan overlate til administrasjonen. Administrasjonens rolle er å styrke de folkevalgtes rolle i eierstyringen.

26.1.3 Høringsinstansenes syn

Om lag 40 høringsinstanser støtter i hovedsak utvalgets begrunnelser og forslag til krav om eierskapsmelding. Dette omfatter blant annet en rekke kommuner og fylkeskommuner, Fylkesmennene i Rogaland og i Møre og Romsdal, KS, Revisorforeningen, Advokatforeningen og Norsk vann. Også Oslo kommune støtter forslaget, men mener at eierskapsmeldingen ikke bør omfatte kommunale foretak da styringen av slike foretak er vesensforskjellig fra andre selskaper. Ytterligere fem kommuner gir generell tilslutning til utvalgets forslag om styring og kontroll med ekstern virksomhet. Ingen av høringsinstansene går klart imot forslaget om eierskapsmelding.

De fleste av instansene som uttaler seg om spørsmålet, støtter også kravet om at meldingen skal behandles én gang i løpet av valgperioden. Regionrådet i Nord Gudbrandsdal mener imidlertid det bør stilles krav om at eierskapsmeldingen skal behandles årlig:

Kommunestyret bør gjennom eierskapsmelding få informasjon og mulighet til å drøfte kommunens eierskapsstrategi årlig, ikke bare i løpet av kommunestyreperioden slik lovforslaget legger opp til. Dette er også viktig i budsjett og økonomiplansammenheng for å sikre koordinering av ressursbruk i de ulike selskaper og samarbeid kommunen er engasjert i. Regionrådet støtter ellers forslaget som stiller krav om eierskapsmelding.

26.1.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets vurdering av behovet for lovfesting av et krav om eierskapsmelding. Det vises til utvalgets nærmere begrunnelser, NIBR-rapporten og at et klart flertall av høringsinstansene er positive til forslaget.

Departementet er enig med utvalget i at eierskapsmeldingen bør omfatte alle enheter uavhengig av eierandel og organisasjonsforhold. Meldingen skal derfor inneholde en oversikt over alle kommunens aksjeselskaper, interkommunale samarbeid etter IKS-loven, samvirkeforetak, kommunale oppgavefellesskap, vertskommunesamarbeid og kommunale foretak. Selv om det er visse forskjeller i eierstyringen av de forskjellige eksterne virksomhetene, kan ikke departementet se at det foreligger noen vektige argumenter for at kommunale foretak skal holdes utenfor eierskapsmeldingen. Utvalget foreslo at også stiftelser som kommunen har en spesiell interesse i burde inngå i eierskapsmeldingen. Departementet mener imidlertid at stiftelser ikke bør omfattes av eierskapsmeldingen da stiftelser er selvstendige og ikke kan underlegges noe form for eierstyring. Det vises til at det av stiftelsesloven § 3 framgår at oppretteren ikke lenger har noen rådighet over formuesverdien som er overført til stiftelsen.

Eierskapsmeldingen bør videre inneholde kommunens overordnete prinsipper for eierstyring og prinsippene for eierstyringen av den enkelte enhet, formålet med den enkelte enhet samt en omtale av virksomheten i hver enhet.

Når det gjelder spørsmålet om hvor ofte kommunestyret skal behandle eierskapsmeldingen, understreker departementet at den enkelte kommunen bør ha stort handlingsrom. Den enkelte kommune står derfor fritt til å behandle eierskapsmeldingene oftere enn kravet i loven. Formålet med lovfestingen er å fastsette minimumskrav for å sikre et minimum av eierstyring i alle kommuner. På denne bakgrunnen slutter departementet seg til at det i loven ikke bør stilles krav om at eiermeldingen må behandles flere ganger enn én gang per valgperiode.

26.2 Innsynsrett i selskaper og liknende som utfører oppgaver for kommunen

26.2.1 Gjeldende rett

26.2.1.1 Kommuneloven

Kommuneloven gir ikke kommunen innsynsrett i selskaper som utfører kommunale oppgaver dersom selskapene ikke er kommunalt heleide. Kommuneloven § 80 gir imidlertid kontrollutvalg og revisor innsynsrett i:

• interkommunale selskaper etter IKS-loven,

• interkommunale styrer etter kommuneloven § 27, og

• aksjeselskaper hvor kommunen alene eller sammen med andre kommuner, fylkeskommuner eller interkommunale selskaper direkte eller indirekte eier alle aksjene.

Dersom private eller staten deltar i selskapet gir ikke § 80 rett til innsyn. Innsynsretten er begrunnet i at innsyn er nødvendig for å kunne utføre «kontroll med forvaltningen av kommunens eller fylkeskommunens interesser i selskaper m.m.» etter kommuneloven § 77 nr. 5.

26.2.1.2 Aksjeloven

Aksjeloven inneholder bestemmelser som gir kommunen innsyn i kraft av å være aksjeeier. Dette er ikke bestemmelser som er særlig beregnet på kommuner, men generelle bestemmelser som gjelder for alle aksjeeiere.

I utgangspunktet har ikke aksjeeiere rett til innsyn i selskapets dokumenter. Aksjeloven § 5-15 gir imidlertid en aksjeeier rett til å kreve at enkelte opplysninger blir lagt fram på generalforsamlingen. Videre gir § 5-25 en aksjeeier mulighet til å framsette forslag om gransking av ulike forhold i selskapet. § 5-27 gir nærmere regler for hva granskerne har tilgang til av opplysninger.

Et aksjeselskap vil også selv kunne velge å gi opplysninger til kommunen og kommunens kontrollutvalg eller revisor. Hvem som på vegne av selskapet kan gi innsyn, avgjøres etter kompetansebestemmelsene i aksjeloven.

26.2.1.3 Offentlighetsloven

Kommunen, kontrollutvalget eller revisor kan be om alminnelig innsyn etter offentlighetsloven i den utstrekning loven gjelder for slike selskaper og i de gitte situasjoner.

Offentlighetsloven § 2 første ledd bokstav b slår fast at loven gjelder for andre rettssubjekter når de treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrifter. Private selskaper som utfører oppgaver for en kommune, vil derfor være omfattet av offentlighetsloven når de treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrifter.

Videre gjelder loven for selvstendige rettssubjekter der stat, fylkeskommune eller kommunen direkte eller indirekte har en eierandel som gir mer enn halvparten av stemmene i det øverste organet, jf. § 2 første ledd bokstav c, eller der stat, fylkeskommune eller kommunen har rett til å velge mer enn halvparten av medlemmene med stemmerett i det øverste organet, jf. § 2 første ledd bokstav d. Loven gjelder imidlertid ikke for rettssubjekter som hovedsakelig driver næring i direkte konkurranse med private og på samme vilkår som private.

Offentlighetslovutvalget (NOU 2003: 30) fremmet forslag om at loven også burde omfatte selvstendige rettssubjekter som utfører kommunale oppgaver uavhengig av om det er offentlig eierskap eller det offentlige har styringsmuligheter i rettssubjektet. Utvalget mente at offentlige oppgaver hvor innbyggerne har rett til en tjeneste, burde være omfattet av loven uavhengig av hvem som utfører tjenesten. Det ble vist til områder som helsetjenester, omsorgstjenester, grunnskole og videregående skole samt sosialtjenester. Med en slik tilnærming ville virkeområdet også omfatte rent private rettssubjekter som yter tjenester innenfor disse områdene, enten det skjer etter avtale med et forvaltningsorgan eller i egen regi. Det ble videre vist til at mange av disse tjenestene som for eksempel ved private skoletilbud etter friskoleloven, tilbys etter betydelig offentlig finansiering. Justisdepartementet fulgte imidlertid ikke opp noen av forslagene fordi det ble ansett å være for byrdefullt for små virksomheter. Det ble videre vist til at det som oftest vil foreligge en avtale eller tillatelse om hvordan oppgavene skal utføres, som vil være åpne for innsyn for allmennheten. Kommunenes eller andres mulighet for ytterligere innsyn i virksomhetene utover dette omtales ikke nærmere.

26.2.1.4 Statlige tilsynsmyndigheters rett til innsyn

Når fylkesmannen fører tilsyn med kommunen, er innsynsretten regulert i kommuneloven § 60 c. Bestemmelsens første ledd lyder:

Som tilsynsmyndighet etter dette kapitlet, kan fylkesmannen kreve at kommunen eller fylkeskommunen gir opplysninger om enkeltsaker eller sider av kommunens eller fylkeskommunens virksomhet. Fylkesmannen har rett til innsyn i alle kommunale og fylkeskommunale saksdokumenter og kan kreve at kommunale eller fylkeskommunale organer, folkevalgte og ansatte uten hinder av taushetsplikt gir de opplysninger og meldinger som er nødvendige for at fylkesmannen kan utføre tilsyn i henhold til dette kapitlet. Fylkesmannen kan også kreve adgang til alle kommunale eller fylkeskommunale institusjoner, lokaler og anlegg som er nødvendig for at fylkesmannen kan utføre tilsyn i henhold til dette kapitlet.

Det følger av § 60 c andre ledd at bestemmelsen gjelder tilsvarende overfor andre egne rettssubjekter som utfører kommunale oppgaver for kommunene. Innsynsretten gjelder bare kommuneplikter.

For aktørplikter (plikter som gjelder alle aktører av en bestemt type virksomhet) framgår statlige tilsynsmyndigheters hjemmel for innsyn av særlovgivningen. Slike hjemler dekker en nærmere spesifisert del av kommunens ansvarsområde, og omfatter ikke den kommunale forvaltningen som helhet.

26.2.2 Utvalgets forslag

26.2.2.1 Innledning

Innsynsrett i eksterne virksomheter må vurderes ut fra en avveining av ulike hensyn. På den ene siden er virksomhetens behov for å kunne holde visse opplysninger hemmelig for konkurrenter. På den andre siden har kommunen og innbyggerne en felles interesse av tjenester av god kvalitet og at oppgaver blir utført innenfor betryggende rammer og økonomi. Utvalget mener det er behov for å styrke kommunens kontroll med ekstern virksomhet som utfører oppgaver for kommunen og ønsker derfor å styrke innsynsretten. Selv om kontrollbehovet i hovedsak vil kunne dekkes gjennom kontrakt, mener utvalget at det er nødvendig å utvide den lovfestete innsynsretten på enkelte punkter. Lovbestemmelsen er tenkt som en sikkerhetsventil der kontrakten ikke er tilstrekkelig for å sikre kommunens kontrollbehov.

26.2.2.2 Hvem i kommunen skal ha innsynsrett

Kommunens myndighet ligger i utgangspunktet hos kommunestyret. Det kan tilsi at utvidet innsynsrett legges til kommunen, slik at kommunestyret eventuelt kan delegere myndigheten til kontrollutvalget eller kommunedirektøren. På den andre siden kan det være grunn til å gjøre innsynsretten så lite inngripende som mulig overfor selskapet, ved at loven angir nøyaktig hvem i kommunen som skal ha innsynsrett. Dette vil hindre at flere ulike enheter i kommunen krever innsyn, og gjøre det enklere å ha oversikt over hvem som har fått tilgang til taushetsbelagte opplysninger. Flere bestemmelser i kommuneloven gir kontrollutvalget og revisoren rett til innsyn, jf. blant annet kommuneloven § 80. Utvalget mener innsynsretten bør gjøres så lite inngripende som mulig og forslår derfor at utvidet innsynsrett skal ligge til kontrollutvalget og revisor.

26.2.2.3 Overfor hvem skal innsynsretten gjelde

Kontrollutvalgets selskapskontroll omfatter eierskapskontroll og forvaltningsrevisjon av selskaper. Etter gjeldende kommunelov har kontrollutvalget og revisoren rett til innsyn i de opplysningene som er nødvendige for deres kontroll. Innsynsretten omfatter bare aksjeselskaper der kommunen enten alene eller sammen med andre kommuner, fylkeskommuner eller interkommunale selskaper eier alle aksjer, interkommunale selskaper etter IKS-loven og interkommunale styrer etter kommunelov § 27. Spørsmålet er om innsynsretten skal utvides til også å gjelde andre eksterne virksomheter som utfører oppgaver for kommunen.

Utvalget legger stor vekt på hensynet til å sikre at kommunen kan ivareta sitt kontrollansvar, og foreslår derfor at innsynsretten skal gjelde overfor en videre krets. Et alternativ kan være å utvide innsynsretten til kun å gjelde alle selskaper der kommunen har en eierandel. Dette vil imidlertid utelate svært mange aktører som faktisk har oppdrag for kommunene, for eksempel i helse- og omsorgssektoren og barnevernsektoren. Utvalget ser at hensynet til å sikre kommunal kontroll også overfor slike aktører tilsier at de bør være omfattet av kommunens innsynsrett.

Uten en lovhjemlet innsynsrett overfor alle som utfører oppgaver for kommunen, vil kommunens adgang til opplysninger bero helt og holdent på hver enkelt avtale når kommunen ikke har noen eierposisjon eller liknende. Utvalget ser det som så viktig å sikre slik innsynsrett at det ikke bør bero på hver enkelt kommunes evne til å oppnå slike avtalevilkår.

26.2.2.4 Hva skal det gis rett til innsyn i

Utvalget mener at avtalereguleringen primært bør være kommunens metode for å sikre seg adgang til opplysninger. Kommunens rettigheter kan også være videre i kontrakten enn det som følger av lovforslaget om innsynsrett for kontrollutvalg og revisor til å kreve opplysninger der kontrakten ikke gir tilstrekkelig grunnlag.

Virksomheter som utfører kommunale oppgaver, har ofte andre oppgaver i tillegg. Utvalget understreker at den foreslåtte innsynsretten bare skal omfatte den delen av virksomheten som utøves på oppdrag fra kommunen. Den nærmere avgrensningen av innsynsretten kan gjøres på ulike måter.

Utvalget mener at innsynsretten bør gi grunnlag for å kontrollere at forpliktelsene etter kontrakten blir oppfylt. Dette kan omfatte oppfyllelse av både kommuneplikter (plikter som følger med det å være kommune, og som ikke gjelder for andre rettssubjekter) og aktørplikter (plikter som gjelder alle aktører av en bestemt type virksomhet). Utvalget understreker imidlertid at lovfestet innsynsrett for kontrollutvalg og revisor ikke innebærer at kommunene får ansvar for å føre tilsyn med eksterne virksomheters ivaretakelse av aktørplikter. Kommunene skal ikke overta verken virksomhetenes eller statlige tilsynsmyndigheters roller og ansvar. I enkelte tilfeller vil det imidlertid kunne være viktig for kommunen at leverandøren oppfyller lovfestete forpliktelser eller politiske vedtak selv om det ikke er spesifisert i avtalen.

Kommunen kan ønske å ta et særskilt ansvar for å sikre at både egen virksomhet og oppgaver som utføres av eksterne, oppfyller samfunnsmål som for eksempel å motvirke sosial dumping, fremme miljø og bærekraft og vektlegge etiske hensyn uavhengig av om slike forpliktelser framgår av lovverket, politiske vedtak eller i avtalen. Dette kan tilsi at innsynsretten også bør omfatte eksterne virksomheters ivaretakelse av slike samfunnsmål. Utvalget mener likevel at dette vil være å gå for langt. Innsynsretten bør derfor begrenses til det som er nødvendig for å undersøke om kontrakten er oppfylt, herunder at kommuneplikter og aktørplikter blir oppfylt. Dersom det er ønskelig å ha innsyn i eksterne virksomheters ivaretakelse av samfunnsmål må det derfor innarbeides i kontrakten med selskapet.

26.2.2.5 Skal innsynsretten også omfatte rett til inspeksjon

Kontrollutvalgets og revisjonens innsynsrett etter gjeldende § 80 første ledd i kommuneloven omfatter adgang til å foreta undersøkelser i selskapet i tillegg til rett til å kreve opplysninger når det er nødvendig for kontrollen. Etter utvalgets vurdering bør retten til inspeksjon gjelde overfor alle som utfører oppgaver for kommunen.

Rett til å inspisere institusjoner, anlegg, lokaler og liknende er en annen type inngrep enn rett til å kreve opplysninger. I selskaper vil det kunne oppleves som større inngrep. På den andre siden kan slike tiltak være nødvendige for å føre kontroll, og dette er grunnlaget for de hjemlene for inspeksjon som allerede eksisterer. Etter utvalgets vurdering vil behovet for lovfestet adgang til å undersøke virksomheten være større når kommunen mangler eierposisjon e.l. som kan gi styringsmuligheter. Samtidig vektlegger utvalget at slike tiltak bare skal gjennomføres når det er nødvendig for kontrollen. Innenfor denne rammen har utvalget således kommet til at det bør være adgang til å foreta undersøkelser i alle selskaper mv. som utfører oppgaver for kommuner.

26.2.2.6 Særlig om allmennhetens rett til innsyn

Utvalget ser at hensynet til allmennhetens mulighet til å kontrollere de folkevalgte i kommunen og hensynet til at den enkelte skal kunne ta informerte brukervalg av tjenesteleverandører, tilsier at allmennheten bør ha en selvstendig rett til innsyn i eksterne virksomheter som utfører oppgaver for kommunen. Utvalget ønsker imidlertid en begrenset og målrettet innsynsmulighet. Videre ble slike hensyn vurdert og ikke funnet avgjørende da ny offentlighetslov ble vedtatt i 2006. Utvalget foreslår derfor ikke noen regel om rett til innsyn for allmennheten.

26.2.3 Høringsinstansenes syn

Om lag 15 høringsinstanser støtter utvalgets forslag om utvidet innsynsrett for revisor og kontrollutvalg. Dette omfatter en rekke kommuner, kontrollutvalg og kontrollutvalgssekretariater, Fagforbundet, Forum for kontroll og tilsyn og Statens Helsetilsyn. I tillegg gir om lag 10 høringsinstanser generell støtte til utvalgets forslag om styring og kontroll av eksterne virksomheter.

Spekter er imot forslaget, og uttaler:

Spekter er uenig i forslaget om å ha en egen hjemmel til å kreve innsyn. Det er ingen grunn til at kommunen som kjøper av tjenester, skal ha andre lovregulerte rettigheter til innsyn enn andre kjøpere av tjenester fra de samme selskapene. Behovet for innsyn bør avtalereguleres. Vi mener det ikke er nødvendig med en lovregulering i tillegg.

Blant høringsinstansene som støtter forslaget er det ulike oppfatninger om hvor vidtrekkende innsynsretten bør være. Norges Kommunerevisorforbund mener at bestemmelsen bør omfatte flere virksomheter:

Vi foreslår at bestemmelsen utvides til å gjelde selskaper hvor også staten er inne som eier sammen med kommuner og/eller IKSer. Vi foreslår i tillegg at bestemmelsen også skal gjelde for samvirkeforetak der medlemmene er de samme som angitt i paragrafens a-d og staten blir tatt inn i oppramsingen.

Forbundet er for øvrig enig i at bestemmelsen bør begrenses til forhold som er dekket av avtalen. Få instanser uttaler seg om dette spørsmålet. Oslo kommune mener at departementet bør vurdere om innsynsretten bør begrenses til lovpålagte oppgaver. Fagforbundet, Tromsø kommune og Rødt i Høyanger mener at innsynsretten også bør omfatte samfunnsmål som sosial dumping, miljø og estetiske hensyn selv om slike forhold ikke er dekket av kommunens avtale med den eksterne virksomheten.

Rollag kommune støtter utvalgets forslag om at bestemmelsen også bør omfatte en rett til inspeksjon. For øvrig uttaler svært få av høringsinstansene seg om dette spørsmålet.

26.2.4 Departementets vurdering

Departementet mener det er behov for å styrke kommunens kontroll med ekstern virksomhet som utfører kommunale oppgaver. Kommunen og innbyggerne har en felles interesse i å sørge for at tjenester av god kvalitet blir levert innenfor betryggende rammer og med betryggende økonomisk styring. Det vises til at den lovfestete innsynsretten er ment som en sikkerhetsventil, som kan komme til anvendelse dersom innsynsretten etter kontrakten ikke er tilstrekkelig for å ivareta kommunens legitime behov for kontroll med selskapet. Departementet viser for øvrig til at et klart flertall av høringsinstansene som uttaler seg om dette støtter forslaget om å utvide innsynsretten.

Innsynsretten omfatter i dag interkommunale selskap, § 27-samarbeid og aksjeselskap der en kommune eller fylkeskommune alene eller sammen med andre kommuner, fylkeskommuner eller interkommunale selskap direkte eller indirekte eier alle aksjer. Sammenliknet med gjeldende rett utvides innsynsretten til også å omfatte andre virksomheter som utfører oppgaver på vegne av kommunen eller fylkeskommunen.

Departementet slutter seg til utvalgets vurdering av at selskapets behov for å kunne hemmeligholde taushetsbelagte opplysninger tilsier at innsynsretten bør begrenses til kommunens kontrollutvalg og revisor. Dette samsvarer med flere andre innsynsbestemmelser i kommuneloven. Når det gjelder allmennhetens innsynsrett, slutter departementet seg til utvalgets vurdering i punkt 26.2.2.6, over.

Innsynsretten skal omfatte all informasjon som er nødvendig for at kommunen skal kunne kontrollere at selskapets forpliktelser etter kontrakten blir oppfylt. Dette vil omfatte selskapets overholdelse av både kommuneplikter og aktørplikter. Departementet er enig med utvalget i at den lovfestete innsynsretten bør begrenses til det som er nødvendig for å undersøke om kontrakten er oppfylt. Dersom det er ønskelig eller behov for innsyn i andre forhold, må det derfor spesifiseres i avtalen.

Departementet er videre enig med utvalget i at innsynsretten må begrenses til kun å omfatte de delene av virksomheten som utfører et oppdrag for kommunen.

Også når det gjelder spørsmålet om kommunens rett til å foreta inspeksjoner, slutter departementet seg til utvalgets vurdering om å åpne opp for inspeksjoner som er nødvendige for å kontrollere at kontrakten blir oppfylt og at kommuneplikter og aktørplikter i lovverket blir oppfylt.

26.3 Kontrollutvalgets selskapskontroll

26.3.1 Gjeldende rett

Det følger av kommuneloven § 77 nr. 5 at

«[k]ontrollutvalget skal påse at det føres kontroll med forvaltningen av kommunens og fylkeskommunens interesser i selskaper m.m.».

Nærmere regler om kontrollutvalgets oppgaver og saksbehandling er regulert i Forskrift om kontrollutvalg (kontrollutvalgsforskriften). Av forskriften § 14 framgår det at begrepet selskapskontroll omfatter to elementer, eierskapskontroll og forvaltningsrevisjon:

• Eierskapskontroll: Kontroll av kommunens eierskapsforvaltning. Eierskapskontroll dreier seg primært om å kontrollere at den som forvalter kommunens eierskap (ofte ordføreren), utøver myndigheten i tråd med den aktuelle virksomhetslov, for eksempel aksjeloven. Kontrollen omfatter også å vurdere om den som utøver kommunens eierinteresser, gjør dette i samsvar med kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Eierskapskontroll har i utgangspunktet en bred tilnærming og søker å fange opp flest mulig problemstillinger relatert til eierskapsoppfølgingen. Kontrollene går ikke i dybden, men kan identifisere problemstillinger som senere kan bli gjenstand for ytterligere undersøkelser, for eksempel via en forvaltningsrevisjon. Dette er en obligatorisk del av selskapskontrollen. Eierskapskontrollen er etter gjeldende rett ikke revisjon, og det er ikke krav til at det er valgt revisor som utfører dette.

• Forvaltningsrevisjon: Kontroll av selskapets økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger, jf. forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner § 7. Forvaltningsrevisjon er en frivillig del av selskapskontrollen.

Det framgår av merknadene til kontrollutvalgsforskriften § 13 at sekretariatet for kontrollutvalget kan utføre eierskapskontroll siden dette ikke anses som forvaltningsrevisjon. Sekretariatet til kontrollutvalget kan altså gjennomføre eierskapskontroll, men ikke forvaltningsrevisjon, jf. kontrollutvalgsforskriften § 20 tredje ledd.

Kontrollutvalgets plikt til å gjennomføre selskapskontroll etter § 77 nr. 5 gjelder for alle selskaper m.m. som kommunen har interesser i. Dette innebærer at blant annet aksjeselskaper, interkommunale selskaper, § 27-styrer som er egne rettssubjekter og samvirkeforetak er omfattet av bestemmelsen. Kommunale foretak og § 27-styrer som ikke er egne rettssubjekter, er ikke omfattet av bestemmelsen. Stiftelser er heller ikke omfattet, selv om stiftelsen er opprettet av kommunen. Kontrollutvalgets plikt til å gjennomføre selskapskontroll gjelder uavhengig av om kommunen eier selskapet alene eller sammen med andre, enten dette er andre kommuner, private eller staten.

Kontrollutvalget og revisor har etter kommuneloven § 80 en særskilt innsynsrett i interkommunale selskaper, i § 27-styrer og i aksjeselskaper der kommunen enten alene eller sammen med andre kommuner, fylkeskommuner eller interkommunale selskaper direkte eller indirekte eier alle aksjer. I slike selskaper kan kontrollutvalget og revisor kreve de opplysningene de finner påkrevd for sin kontroll, fra daglig leder, styret eller selskapets revisor. Dersom selskapet ikke omfattes av § 80, vil forvaltningsrevisjonen måtte basere seg på åpne kilder eller avtale med de andre eierne om utvidet innsynsrett i selskapet. I praksis vil derfor muligheten kommunen har til å gjennomføre selskapskontroll, og da særlig forvaltningsrevisjon, påvirkes av om selskapet omfattes av den utvidete innsynsretten etter § 80.

Kontrollutvalget skal etter kontrollutvalgsforskriften § 13 minst én gang i valgperioden utarbeide en plan for selskapskontroll basert på risiko- og vesentlighetsvurderinger. Ettersom eierskapskontroll er obligatorisk mens forvaltningsrevisjonen er frivillig, er det kun eierskapskontrollen som omfattes av forpliktelsen til å utarbeide en plan minst én gang i valgperioden.

Planen skal bygge på en overordnet analyse av kommunens eierskap ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger, med sikte på å identifisere behovet for selskapskontroll med de ulike selskapene. Det er derfor ikke noe krav om at kontrollen skal omfatte alle selskaper i løpet av planperioden. Hvilke kontroller som skal gjennomføres, må avgjøres av den enkelte kommune. Planen skal vedtas av kommunestyret selv, som kan delegere til kontrollutvalget å gjøre endringer i planen. Kontrollutvalget skal rapportere til kommunestyret om hvilke forvaltningsrevisjoner og selskapskontroller som er gjennomført og resultatene av disse, jf. kontrollutvalgsforskriften § 15.

26.3.2 Utvalgets forslag

26.3.2.1 Innledning

Utvalget mener at både eierskapskontroll og forvaltningsrevisjon er viktige virkemidler i den kommunale egenkontrollen. Selskaper forvalter ofte store verdier og yter mange sentrale oppgaver på vegne av kommunene. Det er derfor ikke bare viktig at kommunen etablerer gode rutiner for eierstyring, men at kommunen også kontrollerer at den som utøver kommunens eierinteresser i et selskap, gjør dette i tråd med kommunestyrets vedtak, aktuelle lovbestemmelser og så videre.

Det er videre viktig at kommunestyret er involvert i selskapskontrollen for å sikre at oppgaveløsing som legges til selskaper ses i sammenheng med andre kommunale ansvarsområder. Uten et samlet grep om hele den kommunale virksomheten vil ikke kommunestyret kunne ivareta mandatet sitt.

26.3.2.2 Innholdet i selskapskontrollen

Etter utvalgets vurdering er bruken av begrepet selskapskontroll som en overbygning for eierskapskontroll (som omhandler kommunens eierskapsforvaltning) og forvaltningsrevisjon (som omhandler vurdering av selskapers drift) egnet til å forvirre. Begrepene brukes nok i praksis om hverandre og uten at brukerne alltid skiller helt mellom dem, noe også Deloitte-undersøkelsen synes å underbygge. En slik uklarhet er uheldig blant annet fordi det gjelder ulike krav til hvem som kan utføre de ulike kontrollene, og hvilke krav som stilles til gjennomføringen av kontrollene.

Etter utvalgets vurdering er det ikke heldig at kontrollutvalgssekretariatet vil komme i en dobbeltrolle ved både å utføre en eierskapskontroll og å vurdere (for kontrollutvalget) om kontrollen er gjennomført i tråd med bestillingen. Dette vil kunne svekke tilliten til kvaliteten på den gjennomførte kontrollen.

Ved å definere eierskapskontroll som en revisjonsoppgave vil kontrollen måtte skje i henhold til god kommunal revisjonsskikk. Etter utvalgets vurdering vil dette bidra til å styrke kvaliteten på kontrollen. Utvalget mener på denne bakgrunnen at eierskapskontroll bør gjøres til en oppgave for revisjonen.

Selv om begrepet selskapskontroll kan være egnet til å forvirre, foreslår utvalget ingen endringer i begrepsbruken i kommuneloven, da denne tilsvarer regelverket for Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statens interesser mv., jf. riksrevisjonsloven § 9 og instruks om Riksrevisjonens virksomhet § 5. Utvalget mener det vil være uheldig å operere med ulike begreper på de samme forholdene innen statlig og kommunal forvaltning. Utvalget mener likevel at de to ulike komponentene i selskapskontrollen bør komme klarere fram i kommuneloven.

26.3.2.3 Omfanget av og plan for selskapskontroll

Utvalget foreslår å videreføre kravet om at kontrollutvalget minst én gang i valgperioden skal utarbeide en plan for gjennomføring av eierskapskontroll. Selv om utvalget ikke foreslår strenge minimumskrav til hvor mye eierskapskontroll den enkelte kommune skal gjennomføre, understreker utvalget at eierskapskontroll er en viktig del av kommunens styring av selskaper de eier og at slike kontroller ofte avdekker behov for å gjennomføre forvaltningsrevisjon.

At det er gjennomført eierskapskontroller er en viktig forutsetning for at kommunestyret skal kunne ivareta sitt overordnete styringsansvar. Dette gjelder uavhengig av hvor stor eierandel kommunen har i selskapet, og om andre enn kommuner er inne på eiersiden. Et annet forhold er at dersom kommunens eierinteresser er helt minimale, vil antakelig en risiko- og vesentlighetsvurdering av hvilke eierinteresser som bør kontrolleres, medføre at det ikke blir aktuelt med noen eierskapskontroll i disse selskapene.

Når det gjelder forvaltningsrevisjonene, mener utvalget at det er en stor utfordring for kommunene å se alle oppgaver og plikter i sammenheng. Mye av den virksomheten som tidligere lå i kommunene, foregår i dag i ulike kommunale eller interkommunale selskaper eller er konkurranseutsatt. Utvalget mener derfor at det er behov for å se planene for forvaltningsrevisjon av kommunens virksomhet og virksomhet som foregår i kommunalt eide selskaper, mer i sammenheng. Utvalget foreslår derfor at kontrollutvalgets plan for selskapskontroll også skal inneholde én felles plan for forvaltningsrevisjon. Planen skal vedtas av kommunestyret. Utvalgets forslag innebærer at det blir enklere for kontrollutvalget og kommunestyret å se kommunens totale aktiviteter i sammenheng. Risiko- og vesentlighetsbetraktningene som skal ligge til grunn for hvilke forvaltningsrevisjoner som bør foretas, vil da skje samlet for den virksomheten som skjer i kommunen, og den virksomheten som skjer i kommunale selskaper.

Utvalget viser til at eierskapskontroller vil kunne avdekke forhold som gjør at kontrollutvalget bør vurdere å bestille forvaltningsrevisjon av selskapet. Det kan derfor være vanskelig å forutse hvilke selskaper som bør revideres, når planene legges. Kommunestyret bør derfor fortsatt kunne delegere til kontrollutvalget å gjøre endringer i en vedtatt plan for forvaltningsrevisjon. Det er som ved eierskapskontroll, hensiktsmessig at kommunene samordner sine bestillinger av forvaltningsrevisjon av virksomhet som foregår i selskaper.

Reglene om forvaltningsrevisjon av selskaper mv. gjelder kun for forvaltningsrevisjon i selskaper som kommunene har eierinteresser i, jf. kontrollutvalgsforskriften § 14. Utvalget mener dette er en hensiktsmessig avgrensning av kommunelovens regler om forvaltningsrevisjon.

26.3.3 Høringsinstansenes syn

Om lag 10 høringsinstanser støtter utvalgets forslag om at eierskapskontroll skal være en revisjonsoppgave som skal utføres av revisjonen. Dette omfatter Kontrollutvalgssekretariat Midt-Norge IKS, Nordreisa kommune, Norges kommunerevisorforbund (NKRF) og Komrevnord IKS og felles høringsuttalelse fra Kontrollutvalgssekretariatet Innlandet, Kontrollutvalgstjenester AS, Sekretær for kontrollutvalgene i Nord-Gudbrandsdal, Sekretariat for kontrollutvalgene i Sør-Østerdal og Glåmdal sekretariat IKS.

NKRF uttaler:

NKRF mener at det er en viktig rollefordeling at kontrollutvalget har ansvaret for de overordnede analysene og planene for forvaltningsrevisjon og eierskapskontroll/selskapskontroll (bestillingsgrunnlaget) og at revisor er den som utfører vedtatte planer (bestillingen). For å rendyrke bestiller-utførermodellen, slutter NKRF seg til forslaget om at eierskapskontrollen skal utføres av revisjonen. Av samme grunn er det viktig at de lovpålagte planene for forvaltningsrevisjon og eierskapskontroll/selskapskontroll utarbeides av sekretariatet.

Forum for tilsyn og kontroll støtter ikke utvalgets forslag, og uttaler:

I definisjonen av revisjonsoppgaver i andre kapitler mener vi at utvalget selv legger opp til større dobbeltrolleproblematikk for revisor gjennom vid og vag definisjon av revisjonsbegrepet. Vi savner derfor en tydeligere begrepsavklaring generelt gjennom utredningen. Se også kommentarene knyttet til punkt 27.4.3. FKT mener at beskrivelsen av eierskapskontroll (uten forvaltningsrevisjon i selskap) som ren revisjonsoppgave er mangelfullt definert i utredningen Deloitte skriver at «Flere» rapporter innenfor den tredje kategorien har en tilsvarende tilnærming. Vi mener at dette grunnlaget ikke er tilstrekkelig til å begrunne en lovendring. Departementet bør vurdere om det er behov for en grundigere undersøkelse av rolleforståelsen knyttet til gjennomføring av selskapskontroll, før eierskapskontrollen blir gjort til en oppgave kun for revisjonen. Det er etter vår oppfatning viktig at en mulig lovendring er velbegrunnet. Se også kommentarene knyttet til punkt 27.4.1. FKT mener at utredningen i liten grad bygger opp under et eventuelt behov for lovendringen de foreslå.

Komsek Trøndelag IKS uttaler:

Kommunelovutvalget synes i sitt forslag å gå langt i å svekke kontrollutvalgene og bestiller/utfører-modellen i den kommunale kontroll- og tilsynsordningen gjennom å fjerne sekretariatenes mulighet til å gjøre selvstendige vurderinger. En god revisjonsordning forutsetter et kompetent bestillerledd. Forsvarlige og gode saksutredninger og bestillinger til revisor er avgjørende for at det folkevalgte nivå skal ha reell styring og kontroll med den kommunale egenkontroll.

Utvalgets forslag om at kommuneloven skal stille krav om at det skal utarbeides én felles plan for forvaltningsrevisjon støttes av to høringsinstanser.

Komrevnord IKS uttaler:

KomRev NORD støtter forslaget om at også kommunens/fylkeskommunens selskaper skal omtales i plan for forvaltningsrevisjon. Vi mener dette vil bidra til at alle kommunale tjenester har samme utgangspunkt for å bli reviderte – uavhengig av hvem som produserer tjenestene.

Forum for tilsyn og kontroll uttaler:

Utvalgets vurdering er at det er hensiktsmessig å foreta en samlet risiko- og vesentlighetsvurdering for den virksomheten som skjer i kommunen og den virksomheten som skjer i kommunale selskap. Vi er uenig i at dette er hensiktsmessig, fordi disse risiko- og vesentlighetsvurderingene er svært forskjellige. Vi mener det er mer hensiktsmessig å foreta særskilt risiko og vesentlighetsvurderinger av selskapene med sikte på å tydeliggjøre både eierskapskontroll og forvaltningsrevisjon. FKT mener at det må utarbeides uavhengige risiko- og vesentlighetsvurderinger for den virksomheten som skjer i kommunen og den virksomheten som skjer i kommunale selskap.

Den felles høringsuttalelsen fra Kontrollutvalgssekretariatet Innlandet, Kontrollutvalgstjenester AS, Sekretær for kontrollutvalgene i Nord-Gudbrandsdal, Sekretariat for kontrollutvalgene i Sør-Østerdal og Glåmdal sekretariat IKS mener det har liten hensikt å lage en egen plan for eierskapskontroll da det i praksis er en glidende overgang mellom eierskapskontroll og forvaltningsrevisjon. Instansene mener videre at begrepet selskapskontroll bør beholdes i lovteksten.

26.3.4 Departementets vurdering

26.3.4.1 Revisjonen får ansvar for å utføre eierskapskontroll

Departementet viser til at utvalgets forslag om å definere eierskapskontroll som en revisjonsoppgave innebærer at revisjonen både får ansvar for gjennomføringen av forvaltningsrevisjonen og eierskapskontrollen. Endringen betyr at kravet om god kommunal revisjonsskikk også vil gjelde for eierskapskontrollen. Kontrollutvalget og kontrollutvalgssekretariatet vil på sin side ha som oppgave å planlegge og bestille eierskapskontroller.

Departementet mener forslaget bidrar til å styrke kvaliteten på eierskapskontrollen samtidig som den gir en klarere rollefordeling. Det vises til at kontrollutvalgssekretariatet etter gjeldende rett både bestiller, gjennomfører og avgir innstilling om eierskapskontrollen. Departementet mener denne dobbeltrollen i seg selv er problematisk og er derfor ikke enig med Forum for tilsyn og kontroll i at det ikke foreligger tilstrekkelig grunnlag for en lovendring. Departementet opprettholder derfor utvalgets forslag om at eierskapskontroll skal utføres av revisjonen i tråd med god kommunal revisjonsskikk.

26.3.4.2 Kontrollutvalgets plan for eierskapskontroll og forvaltningsrevisjon

Etter utvalgets forslag, skal kontrollutvalget fortsatt ha ansvar for å planlegge kommunens selskapskontroll. Departementet slutter seg til dette. Departementet slutter seg videre til at kontrollutvalget minst én gang i løpet av valgperioden skal utarbeide en plan for gjennomføring av eierskapskontroller. Selv om det ikke foreslås minimumskrav til omfanget av eierskapskontroller, understreker departementet at slike kontroller er nødvendig for at kommunestyret skal kunne ivareta sitt overordnete styringsansvar. Samtidig kan eierskapskontrollene avdekke behov for forvaltningsrevisjoner.

Departementet slutter seg videre til utvalgets forslag om at kontrollutvalgets plan for selskapskontroll skal inneholde en samlet plan for forvaltningsrevisjon av kommunens egen virksomhet og virksomhet som foregår i kommunalt eide selskaper. Dette gjør det enklere for kommunene å vurdere oppgaveløsningen samlet, uavhengig av om den gjennomføres av kommunen selv eller av et kommunalt eid selskap.

Selv om det skal utarbeides en samlet plan, skal det gjøres en særskilt risiko- og vesentlighetsvurdering av hver enhet. Departementet er derfor ikke enig med Forum for tilsyn og kontroll i at en samlet plan gjør det vanskelig å utarbeide uavhengige risiko- og vesentlighetsvurderinger av hver enhet. For øvrig slutter departementet seg til utvalgets forslag og vurderinger.