6 Virkeområde

6.1 Gjeldende rett

Det framgår av kommuneloven § 2 at loven gjelder for «kommuners og fylkeskommuners virksomhet». Både kommunens folkevalgte organer og kommunens administrasjon er omfattet. Med kommunens administrasjon menes både sentraladministrasjonen og etatene og virksomhetene lenger ut i systemet, som skoler, sykehjem og liknende. Kommuneloven gjelder kommunal virksomhet uavhengig av om virksomheten er lovpålagt eller ikke.

Bestemmelsen presiserer at loven også gjelder for «kommunal og fylkeskommunal virksomhet i medhold av andre lover». Loven gjelder derfor også for kommunale organer som er opprettet etter særlov, så langt ikke noe annet er sagt uttrykkelig eller klart forutsatt i særloven. Dersom særlovgivningen inneholder bestemmelser om hva slags organer kommunene skal ha, gjelder kommuneloven også for disse organene. Etter en systematisk gjennomgang av særlovgivningen i 1993 er antallet slike særregler svært begrenset.

Ettersom kommuneloven kun gjelder for kommunal virksomhet, er virksomhet som er organisert etter annen lovgivning ikke omfattet av loven. Dette gjelder selv om virksomhetene utfører kommunale oppgaver. Hovedskillet går mellom virksomhet som skjer i kommunen som rettssubjekt – som omfattes av kommuneloven, og virksomhet som skjer i selvstendige rettssubjekter utenfor kommunen – som faller utenfor kommunelovens virkeområde.

Kommunale foretak er organisert etter regler i kommuneloven. Det samme gjelder flere former for interkommunalt samarbeid. Et unntak fra hovedprinsippet om at kommuneloven kun regulerer kommunen som rettssubjekt, er interkommunale samarbeid som er organisert som selvstendige rettssubjekter.

At kommuneloven i utgangspunktet kun omfatter kommunen som rettssubjekt, innebærer at aksjeselskaper ikke omfattes av lovens virkeområde. Dette gjelder selv om selskapet utfører kommunale oppgaver eller om kommunen eier deler av eller alle aksjene. Loven gjelder heller ikke for interkommunale selskaper, stiftelser og liknende. For slike virksomheter vil henholdsvis aksjeloven, lov om interkommunale selskaper, stiftelsesloven mv. gjelde.

Viktige hensyn kan imidlertid tilsi at enkelte av kommunelovens regler også bør gjelde for enheter som er organisatorisk fristilt fra kommunen. Selv om slike virksomheter i utgangspunktet faller utenfor kommunelovens virkeområde, kan enkeltbestemmelser i loven gjøres gjeldende for slike organisasjonsformer. For eksempel fastsetter kommuneloven § 80 at kontrollutvalg og revisor har rett til innsyn og undersøkelse i blant annet interkommunale selskaper og kommunalt heleide aksjeselskaper, og kommuneloven kapittel 12 A har regler om kjønnsrepresentasjon i aksjeselskaper der kommuner eier minst 2/3 av selskapet. Videre fastsetter lov om interkommunale selskaper § 15 at inhabilitetsreglene i kommuneloven § 40 nr. 3 gjelder tilsvarende for inhabilitet for selskapets ansatte og medlemmer av selskapets styrende organer.

6.2 Utvalgets forslag

6.2.1 Hovedregelen om virkeområdet

Utvalget foreslår i hovedsak en videreføring av kommunelovens bestemmelse om virkeområde. Det foreslås å videreføre at loven skal gjelde uavhengig av om virksomheten er lovpålagt eller ikke, at loven også skal gjelde når kommunene utfører oppgaver etter særlovgivningen og at kommuneloven skal gjelde dersom særlovgivningen er gitt bestemmelser om hva slags organer kommunene skal ha. I dag er dette presisert i loven ved at herunder kommunal […] virksomhet i medhold av andre lover er føyd til i bestemmelsen om virkeområdet. Utvalget mener at det ikke er nødvendig å presisere dette i loven, og foreslår å ta ut formuleringen. Dette innebærer ingen realitetsendring.

Kommuneloven inneholder regler om svært ulike organer og funksjoner. Kommunestyret, andre folkevalgte organer og administrasjonen, men også særlige organisasjonsformer som kommunale foretak og flere former for interkommunalt samarbeid er regulert i loven. Mange av reglene i kommuneloven gjelder bare for noen av de ulike organene og funksjonene. Det gjelder for eksempel ikke samme regler for folkevalgte organer og administrasjonen, og det er gitt en rekke særregler for kommunale foretak og interkommunale samarbeid som innebærer at lovens generelle regler ikke gjelder. Anvendelsen av hver enkelt bestemmelse må bero på en tolkning av den. Utvalget ser det ikke som hensiktsmessig å presisere dette nærmere i bestemmelsen om lovens virkeområde.

Kommuneloven er ikke uttømmende når det gjelder krav til kommunenes saksbehandling. Offentlighetsloven, forvaltningsloven og annet regelverk fastsetter en rekke krav som kommer i tillegg til kommunelovens regler. Utvalget ser det ikke som nødvendig eller ønskelig å presisere dette i bestemmelsen om virkeområde.

Nåværende kommunelov gjelder i utgangspunktet ikke for virksomhet som er organisert etter annen lovgivning enn kommuneloven, for eksempel interkommunale selskaper, aksjeselskaper, stiftelser mv. Viktige hensyn kan imidlertid tilsi at enkelte av kommunelovens regler også bør gjelde når virksomheten skjer i enheter som er organisatorisk fristilt fra kommunen. En eventuell utvidelse av lovens virkeområde overfor andre rettssubjekter enn kommunen selv, vil etter utvalgets oppfatning vanskelig kunne innpasses i en innledende bestemmelse om virkeområde. Utvalget mener at den beste lovtekniske løsningen er å følge nåværende ordning, der enkeltbestemmelser i kommuneloven gis anvendelse på andre rettssubjekter enn kommunen selv uten at det framgår i den innledende bestemmelsen om virkeområde.

6.2.2 Regler for selvstendige rettssubjekter som kommunen er involvert i

Etter å ha konkludert med at lovens virkeområde ikke bør utvides, foretar utvalget en vurdering av om virkeområdet for noen av kommunelovens enkeltbestemmelser bør utvides slik at de også omfatter kommunal aktivitet i andre rettssubjekter. Hensynet til at kommunene skal ivareta sine roller som lokaldemokratiske institusjoner, tjenesteytere og samfunnsutviklere, kan tilsi at kommunelovens særregler bør gjelde alle former for kommunal aktivitet, uavhengig av om dette gjøres av kommunen selv eller i et annet rettssubjekt. Særlig viktig er det å sikre rett til innsyn i kommunens forvaltning av fellesgodene. Saksbehandlingsreglene i kommuneloven gir blant annet regler om åpne møter og offentlige møtedokumenter, og står dermed i en særstilling.

På den andre siden er hensynet til kommunenes organisasjonsfrihet et viktig element i det kommunale selvstyret. Det tilsier at kommunene bør kunne velge å benytte seg av et bredt spekter av organisasjonsformer etter en egen vurdering av hva som er den beste løsningen for den enkelte kommunen. Videre tilsier hensynet til andre aktører, for eksempel andre eiere i et aksjeselskap, at det bør være likebehandling blant alle aksjeeierne og ikke særregler fordi kommuner er involvert. Når kommunene først er gitt muligheten til å velge å organisere deler av virksomheten i aksjeselskap, kan det gi dårlig systematikk å gi særregulering som motvirker de mekanismene som aksjeselskapsformen skal ivareta. Svært omfattende krav til allmennhetens innsyn i selskapets drift kan svekke konkurranseevnen, og omfattende krav til folkevalgt kontroll av selskapets disposisjoner kan skape uklarhet om hvem som har ansvaret for selskapet. Dermed faller noe av grunnlaget for valg av aksjeselskapsformen bort.

Etter en samlet vurdering finner ikke utvalget at anvendelsesområdet for noen av enkeltreglene i kommuneloven bør utvides vesentlig for selvstendige rettssubjekter.

Når det gjelder kommunale oppgavefellesskap og regionråd, mener utvalget at de øvrige kapitlene i loven i utgangspunktet bør gjelde for disse samarbeidsformene. Det må likevel foretas en konkret vurdering av hvilke regler som gjelder. Utvalget foreslår derfor at kommunelovens øvrige kapitler skal gjelde på tilsvarende måte så langt de passer for oppgavefellesskap og for regionråd.

6.3 Høringsinstansenes syn

Om lag 15 høringsinstanser gir konkret støtte til utvalgets forslag til virkeområde. I tillegg er det om lag 65 instanser som gir overordnet og generell støtte til lovforslagene fra utvalget, uten konkret å nevne dette forslaget. Dette innebærer at et klart flertall på om lag 80 instanser støtter utvalgets forslag om i hovedsak å videreføre gjeldende virkeområde. Høringsinstansene omfatter en rekke kommuner og fylkeskommuner samt Advokatforeningen, Utdanningsforbundet og Unio. Flere av kommunene som uttaler seg, peker på at en utvidelse av lovens virkeområde ikke er hensiktsmessig og at det ikke er problematisk at kommunal virksomhet som er organisert utenfor kommunen som rettssubjekt skal falle utenfor kommunelovens virkeområde.

Noen få instanser er imot utvalgets forslag. Disse peker særlig på at reglene om møteoffentlighet og rett til innsyn i dokumenter burde omfatte slike rettssubjekter. Narvik kommune uttaler:

Det vurderes fra Narvik kommunes side at avgrensingen kan være problematisk all den tid det utøves kommunal virksomhet, også lovpålagte oppgaver og myndighetsutøvelse, i andre rettssubjekter enn kommunene selv.

Selv om kommunenes organiseringsfrihet er viktig, tilsier hensynene til demokratisk kontroll og allmennhetens rett til innsyn at kommunal virksomhet utøvd utenfor den kommunale organisasjon ikke utelukkende skal reguleres av lovgivning fristilt fra det generelle regelverket for det offentliges virksomhet.(…) Narvik kommune mener det foreligger tungtveiende grunner til at man foretar en utredning av problemstillinger knyttet til utøvelse av kommunal virksomhet utenfor den kommunale organisasjon og med begrensninger i de folkevalgtes mulighet til kontroll og allmenhetens rett til innsyn. Det er ikke åpenbart at kommunelovens virkeområde skal begrenses til «kommuners virkeområde» når begrepet avgrenses til å omfatte virksomhet i kommunen som rettssubjekt.

Norsk Redaktørforening uttaler:

Vi er svært skuffet over at utredningen gir spørsmålet om lovens virkeområde en – slik vi ser det – svært kortfattet og overfladisk behandling. Dette er underlig fordi det innebærer at det i mange sammenhenger blir helt tilfeldig hvorvidt kommunal virksomhet faller innenfor eller utenfor regler som gir adgang til å følge møter i de styrende organer. (…) Vi kan heller ikke se at friheten til å organisere virksomheten skulle være truet av at reglene om saksbehandling (herunder møteoffentlighet i styrende organer) vil bli gjort gjeldende likt på like eller sammenlignbare tilfeller. Tvert imot; i forbindelse med endringer i kommunelovens regler om hvilke typer organer som omfattes av saksbehandlingsreglene i någjeldende lovs kapittel 6, har det vært understreket at kommunen ikke kan organisere seg bort fra for eksempel møteoffentlighetsprinsippet.

Tilsvarende synspunkter anføres av Pressens offentlighetsutvalg.

6.4 Departementets vurdering

6.4.1 Hovedregelen om virkeområdet

Departementet støtter utvalgets forslag om i hovedsak å videreføre gjeldende virkeområde. Det vises til at gjeldende bestemmelse synes å fungere godt, og at et klart flertall av høringsinstansene støtter forslaget.

Videre støtter departementet forslaget om å fjerne presiseringen om at kommuneloven også gjelder for kommunal virksomhet i medhold av andre lover. Dette innebærer ingen realitetsendring, men gir en enklere bestemmelse.

Departementet slutter seg videre til at bestemmelsen ikke bør vise til at regler i andre lover kan inneholde krav som kommer i tillegg til kommunelovens regler. Det vises til at norsk lov- og forskriftsverk har en fragmentarisk struktur og at det ikke er praktisk mulig å lage uttømmende krysshenvisninger til alle andre bestemmelser som kan være relevante. Slike krysshenvisninger er heller ikke rettslig nødvendige.

Departementet vil på denne bakgrunnen følge opp utvalgets forslag til bestemmelse om virkeområde.

6.4.2 Virkeområdet og regler for selvstendige rettssubjekter

De få høringsinstansene som er kritiske til utvalgets forslag, peker på møteoffentlighet, innsyn og folkevalgt kontroll med selvstendige rettssubjekter som områder hvor enkeltbestemmelser i kommuneloven burde vært gitt anvendelse også på selvstendige rettssubjekter.

Departementet presiserer at dagens virkeområde ikke er til hinder for at enkeltbestemmelser i kommuneloven kommer til anvendelse for selvstendige rettssubjekter, selv om slike virksomheter i utgangspunktet faller utenfor lovens virkeområde. Dette kan i så tilfelle gjøres i den loven som regulerer det selvstendige rettssubjektet. For eksempel fastsetter lov om interkommunale selskaper § 15 at kommuneloven § 40 nr. 3 om inhabilitet får anvendelse på selskapets ansatte og medlemmer av selskapets styrende organer. Et klart flertall av høringsinstansene mener en slik regulering er mest hensiktsmessig. Også departementet mener denne formen for regulering er mest hensiktsmessig, og slutter seg til utvalgets vurdering av at en slik utvidelse av virkeområdet overfor andre rettssubjekter enn kommunen selv vanskelig vil kunne innpasses i en innledende bestemmelse om virkeområde.

Når det gjelder aksjeselskaper, slutter departementet seg til at hensynet til andre aksjeeiere tilsier at det bør være likebehandling av alle aksjeeierne og ikke særregler fordi kommunen er involvert. For eksempel vil svært omfattende innsynskrav i selskapets drift eller omfattende krav om møteoffentlighet kunne svekke selskapets konkurranseevne.

Departementet viser videre til forslaget om at kommunestyret minst en gang i valgperioden skal behandle en eierskapsmelding om alle kommunale foretak og selskaper som kommunen eier eller har en tilsvarende eierinteresse i, jf. punkt 26.1. Gjennom kommunestyrets behandling av meldingen vil offentligheten få innsyn i deler av kommunens eierstyring av kommunens eksterne virksomheter. Når det gjelder folkevalgtes mulighet til å kontrollere eksterne virksomheter, vises det til omtalen i kapittel 26.

På denne bakgrunnen slutter departementet seg til utvalgets vurdering av at enkeltregler i kommuneloven ikke bør utvides vesentlig for selvstendige rettssubjekter som utfører kommunale oppgaver. Departementet slutter seg også til forslaget om at kommunelovens øvrige kapitler skal gjelde på tilsvarende måte så langt de passer for oppgavefellesskap og for regionråd, det vil si interkommunale politiske råd som departementet foreslår at regionråd skal hete.