4 Skjønnstilskudd i 2017

4.1 Fordelingen av skjønnsmidler i 2017

Kommunal- og moderniseringsdepartementet fordeler årlig en del av rammetilskuddet til kommunene og fylkeskommunene etter skjønn. Dette gjelder bevilgningene over kap. 571, post 64 og kap. 572, post 64. I 2017 har departementet fordelt et samlet skjønnstilskudd på nærmere 2 450 mill. kroner. Av dette gikk 1 791 mill. kroner til kommunene og 659 mill. kroner til fylkeskommunene. Av det totale tilskuddet overføres 59,9 mill. kroner til 2018 over kapittel 571.64.

Departementet fordeler skjønnstilskuddet til fylkeskommuner og fastsetter fylkesrammer for skjønnstildelingen til kommunene. Fylkesmannen fordeler disse fylkesrammene videre til kommunene etter retningslinjer gitt av departementet. Tabell 4.1 viser fylkesvis fordeling av skjønnstilskuddet til kommunene (via fylkesmannsembetene) og fylkeskommunene.

Kommunene

Det totale tilskuddet som gikk til kommunene i 2017 tilsvarer 1 791 mill. kroner. Av dette ble 1 191 mill. kroner fordelt av fylkesmannen etter retningslinjer gitt fra departementet. Fylkesmannens skjønnsmidler består av ordinært skjønnstilskudd og fylkesmannens prosjektskjønnsmidler. Se omtale om fylkesmannens prosjektskjønnsmidler senere i vedlegget.

I 2017 ble i underkant av 485 mill. kroner benyttet til tiltak knyttet til kommunereformen. Det ble betalt ut 150 mill. kroner i tilskudd til infrastrukturtiltak i kommuner som skal slå seg sammen. Totalt 41 kommunesammenslåinger fikk tilskudd i 2017. 50 mill. kroner av dette lå opprinnelig innenfor fylkeskommunenes skjønnsramme. Videre ble 268 mill. kroner betalt ut i en overgangsordning til kommuner som skal slå seg sammen, men som midlertidig vil få redusert basistilskudd og småkommunetillegg i perioden fram til sammenslåingen trer i kraft. Kommuner som ble stående ufrivillig alene etter kommunereformen, fikk i 2017 utbetalt en kompensasjon på totalt 36 mill. kroner.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet holder hvert år tilbake en del av skjønnstilskuddet til uforutsette hendelser i en reservepott. I 2017 ble det betalt ut i underkant av 95 mill. kroner fra kommunenes reservepott.

Innenfor det tilbakeholdte skjønnstilskuddet ble det også betalt ut tilskudd til kommunereform, totalt 31,5 mill. kroner til seks kommuner. Mesteparten av dette gikk til å finansiere engangskostnader ved kommunesammenslåing.

Videre ble 56 mill. kroner betalt ut til sju kommuner som kompensasjon for naturskader. Av dette gikk 25 mill. kroner til Odda kommune etter flommen i 2014 og 17,5 mill. kroner til Namdalseid kommune etter ras i 2014. I tillegg mottok Gloppen og Stryn kommuner til sammen 8 mill. kroner etter flom i juli 2017, og Marnardal og Birkenes kommuner mottok 2,7 mill. kroner etter flommen på Sørlandet i oktober 2017.

I 2017 mottok Tysfjord kommune 1,5 mill. kroner til oppfølgingsarbeidet etter overgrepsavsløringene i kommunen. Det er gitt tilsagn om til sammen 7,5 mill. kroner til dette arbeidet fram til 2019. Dette kommer i tillegg til en bevilgning på til sammen 2,4 mill. kroner i 2018 og 2019 til et eget prosjekt om tillitsbygging.

Ved behandlingen av revidert nasjonalbudsjett i 2017, jf. Innst. 401 S (2016–2017), ble det avsatt 20 mill. kroner i kompensasjon til kommuner for utgifter i 2016 knyttet til forberedelse av bosetting av enslige mindreårige flyktninger som ikke ble bosatt. Midlene ble fordelt til 130 kommuner av Justis- og beredskapsdepartementet med bistand fra fylkesmannsembetene.

Det fordeles også skjønnstilskudd til fornyings- og innovasjonsprosjekter i kommunesektoren. Kommunal- og moderniseringsdepartementet fordelte i 2017 43 mill. kroner til fornyings- og innovasjonsprosjekter (prosjektskjønnsmidler), se nærmere omtale under avsnitt 3. I tillegg fordeler også fylkesmannsembetene skjønnstilskudd til utviklingsprosjekter i kommunene, se nærmere omtale av disse midlene under avsnitt 2.

Fylkeskommunene

Det samlede skjønnstilskuddet for fylkeskommunene utgjorde 659 mill. kroner i 2017. Av dette fordelte departementet 509 mill. kroner direkte til fylkeskommunene. Av dette ble 139 mill. kroner gitt som kompensasjon for endringer i differensiert arbeidsgiveravgift.

I 2017 ble 78,7 mill. kroner betalt ut fra de tilbakeholdte skjønnsmidlene til uforutsette hendelser. Sogn og Fjordane fylkeskommune mottok 27,4 mill. kroner i kompensasjon for kostnader etter flom i juli 2017. I tillegg ble det betalt ut tilsammen 51,3 mill. kroner i kompensasjon for feil i kriteriedata i inntektssystemet.

Totalt 71,3 mill. kroner av fylkeskommunenes skjønnstilskudd ble overført til kommunenes skjønnstilskudd, kap. 571, post 64. Av dette var 21,3 mill. kroner ubrukte midler av de tilbakeholdte skjønnsmidlene, mens 50 mill. kroner gikk til infrastrukturtiltak i kommuner som skal slå seg sammen.

Overført til 2018

Ved nysalderingen av statsbudsjettet for 2017, jf. Prop. 16 S (2017–2018)og Innst. 87 S (2017–2018), vedtok Stortinget at ubrukte midler innenfor skjønnstilskuddet kunne overføres til 2018. Totalt ble 59,9 mill. kroner overført fra 2017 til 2018.

Fylkesmennenes fordeling av tilbakeholdte skjønnsmidler

Fylkesmannen har ansvaret for den kommunevise fordelingen av fylkesrammene fastsatt av departementet. Det enkelte embetet fordeler en andel av sin fylkesramme i statsbudsjettet, men alle embeter holder også igjen midler til fordeling gjennom året. Alle embeter er pålagt å holde tilbake minst fem prosent av den tildelte rammen til uforutsette hendelser. I 2017 holdt fylkesmennene tilbake omtrent 363 mill. kroner til fordeling gjennom året. Dette tilsvarer om lag 30 prosent av den totale rammen. Det er stor variasjon mellom embetene i størrelsen på de tilbakeholdte midlene. Innenfor midlene til fordeling gjennom året ligger både tilbakeholdte skjønnsmidler til kommuner oppført i Register for betinget godkjenning og kontroll (ROBEK), midler til uforutsette hendelser samt prosjektmidler, se omtale under avsnitt 2.

4.2 Fylkesmannens bruk av prosjektskjønnsmidler til fornying og innovasjon i kommunene

Fylkesmannen har mulighet til å gi en del av skjønnsrammen som støtte til fornyings- og innovasjonsprosjekter i kommunene. For å sikre en viss grad av samordning og felles struktur mellom fylkene har departementet gitt retningslinjer for skjønnstildelingen, men fylkesmannen har myndighet til å tilpasse skjønnsfordelingen til lokale forhold i hvert enkelt fylke. Fylkesmannen kan finansiere prosjekter i enkeltkommuner eller interkommunale samarbeid. Formålet med prosjektmidlene er å gi kommunene støtte til å prøve ut nye løsninger og stimulere til lokalt fornyings- og innovasjonsarbeid. Prosjektenes formål må være å styrke kommunen i rollene som tjenesteprodusent, myndighetsorgan, lokaldemokratisk arena eller som samfunnsutvikler. Prosjektene kan omfatte alle tjenesteområdene i kommunen. Fylkesmannens arbeid med fornying og innovasjon må sees i sammenheng med øvrig arbeid knyttet til veiledning, samordning og skjønnstildeling.

Fylkesmannen skal videreformidle resultatene fra prosjektene til andre kommuner og stimulere til læring og erfaringsutveksling mellom kommunene og på tvers av fylkesmannsembetene.

I 2017 fordelte fylkesmennene om lag 150 mill. kr. til totalt 376 fornyings- og innovasjonsprosjekter. Hvert prosjekt fikk i snitt om lag 400 000 kroner i støtte. Til sammenligning ble rundt 433 fornying- og innovasjonsprosjekter tildelt 170,7 mill. kroner i 2016, hvorav drøye 10,5 mill. kroner ble gitt til tiltak knyttet til blant annet kommunereform og ROBEK-nettverk.

Midler som ble fordelt til fornyingsprosjekter per fylkesmannsembete varierte betydelig i 2017. Dette har en naturlig sammenheng med antall kommuner i fylket, men det er også stor variasjon mellom fylkene i størrelsen på skjønnsrammen og hvor stor del av skjønnsrammen som settes av til fornyingsprosjekter.

Nordland fordelte mest skjønnsmidler til fornyingsprosjektene med om lag 19,2 mill. kroner til 64 prosjekter, tett fulgt av Hordaland som fordelte 18,5 mill. kroner til 36 prosjekter. Embetet som fordelte minst midler er Hedmark med 3,2 mill. kroner til 6 prosjekter, jf. figur 4.1.

Fra 1. januar 2016 ble det tatt i bruk en ny søknads- og rapporteringsdatabase (ISORD) for prosjektmidler. Denne databasen skal bidra til et mer helhetlig system for søknad, behandling og rapportering av skjønnsmidler. Alle embeter tok databasen i bruk i 2017. Det har kommet gode tilbakemeldinger fra embetene om databasen. Det har i 2017 blant annet vært jobbet med å tilpasse databasen til kommune- og regionreform og endringer i fylkesmannsstrukturen.

Databasen skal også bidra til å videreformidle resultatene fra prosjektene til offentligheten. Alle prosjekter vises på den offentlige siden https://prosjektskjonn.fylkesmannen.no/offentlig. Denne siden er åpen for alle og kan for eksempel benyttes av kommuner for å se hvilke prosjekter som har vært gjennomført tidligere.

¹ Av tildelte midler hos Sogn og Fjordane i 2017 er om lag 500 000 tilbakeførte midler fra tidligere fornyingsprosjekter som ikke ble gjennomført.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Embetene fordeler normalt midlene etter søknader fra kommunene. Det er et stort mangfold blant prosjektene, både i omfang, tema, metode og involverte parter. Av prosjekter registrert i ISORD i 2017 er det mange som omfatter flere sektorer, mens andre omfatter hele kommunen. Nesten halvparten av prosjektene er samarbeidsprosjekter.

¹ Ett og samme prosjekt kan berøre flere sektorer. Summen av søylene vil derfor overstige 100 prosent.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Vi ser av figur 4.2 at om lag 37 prosent av fornyings- og innovasjonsprosjektene omfatter hele kommunen. Fordelingen på sektorer viser at det er mange prosjekter innen administrasjon og styring, kommunehelse, oppvekst og pleie og omsorg.

Et prosjekt kan ha flere mål og benytte ulike virkemidler. De fleste prosjektene hadde som mål å styrke kommunen innenfor rollen som tjenesteprodusent og samfunnsutvikler. Over 70 prosent av prosjektene benyttet opplæring og erfaringsdeling som virkemiddel. Andre virkemidler brukt i prosjektene er blant annet interkommunale samarbeid, innovasjon, ulike tiltak for kommunikasjon mot innbyggere, IKT (for eksempel bruk av nye tekniske løsninger), planlegging, styringssystemer og organisatoriske virkemidler. Organisatoriske virkemidler innebærer ofte politiske og administrative endringer i kommunen.

4.3 Utviklings- og fornyingsprosjekter finansiert gjennom departementets prosjektskjønnsmidler

Kommunal- og moderrniseringsdepartementet setter hvert år av midler til fornying- og innovasjonsprosjekter. Tilskuddet fordeles av Kommunal- og moderniseringsdepartementet, og prosjektene skal komme kommunesektoren til gode. I 2017 ble det benyttet til sammen 42,7 mill. kroner til slike prosjekter. Prosjektene som ble finansiert i 2017 omtales her.

4.3.1 Kommuneloven og øvrig juridisk rammeverk

Etikkportalen

Departementet etablerte www.etikkportalen.no i 2010 i samarbeid med KS. Departementet har hvert år siden gitt KS tilskudd for å drifte portalen. I portalen får kommunene tilgang til informasjon og erfaringer som kan understøtte det lokale arbeidet med å holde en høy etisk standard i kommunal virksomhet. Denne støtten dekker også utgifter til det tilknyttede registeret over rapporter fra forvaltningsrevisjoner i kommunesektoren. Registeret er et verktøy for kunnskapsspredning og et sted hvor blant annet kontrollutvalgene og revisjonsenhetene kan hente gode ideer. Registeret kan også bidra til bedre samspill mellom statlig tilsyn og den kommunale egenkontrollen. Departementet har i 2017 gitt økonomisk støtte til prosjektet med 250 000 kroner.

Pilotprosjekt – utvidet samarbeid om tilsyn/kontroll

KS fikk 1,3 mill. kroner i 2017 til å etablere et pilotnettverk for egenkontroll og kvalitetsutvikling. Prosjektets formål er å videreutvikle metoder og verktøy for kvalitetsutvikling gjennom kommunens egenkontroll; både rådmannens internkontroll og kommunestyrets overordnede tilsynsansvar. Prosjektet skal videreutvikle egenkontrollen for å oppnå bedre kvalitet på tjenester. Det er valgt et tema som både kommunesektoren og staten anser som relevant ut fra en overordnet risiko- og vesentlighetsvurdering. Gjennom prosjektet har det blitt etablert flere pilotnettverk for kvalitetsutvikling innenfor området tjenester til voksne med samtidig psykisk lidelse og ruslidelse. Prosjektet følger kommunene som deltar i pilotnettverkene for å vurdere om kommunenes eget arbeid i nettverksperioden fører til en forbedring med egenkontrollen. Deloitte arbeider med en følgeevaluering som vil foreligge i løpet av 2018.

4.3.2 Fornyingstiltak og erfaringsspredning

Foreningen for god kommunal regnskapsskikk (GKRS)

Foreningen for god kommunal regnskapsskikk ble stiftet høsten 2000 etter initiativ fra KMD.

Foreningen for god kommunal regnskapsskikk er en ideell forening, og er et uavhengig organ som har som formål å fremme og utvikle god kommunal regnskapsskikk. Medlemmene i foreningen er KMD, KS, NKK og NKRF. De representerer den faglige kompetansen innenfor kommunalt regnskap (regelforvalter, regnskapsprodusenter, brukere og revisorer). Bakgrunnen for foreningens virksomhet er at regnskapsreglene for kommuner og fylkeskommuner kun gir rammer og prinsipper og dermed ikke uttømmende regnskapsregler gjennom forskrifter. Det er lite hensiktsmessig at hver kommune ut fra regnskapsfaglige vurderinger selv må definere god kommunal regnskapsskikk. Det kan også medføre ulik praksis, noe som er uheldig. Det er derfor behov for en egen forening med formål om å utarbeide anbefalinger og standarder i god kommunal regnskapsskikk. Departementet har i 2017 gitt økonomisk støtte til prosjektet med 465 124 kroner.

Kommunereform: oppfølgingstilbud til kommuner og fylkeskommuner som skal slå seg sammen

KMD, KS, LO Kommune, YS Kommune, Unio og Akademikerne inngikk i 2016 en avtale om å tilby et oppfølgingstilbud til kommuner og fylkeskommuner som Stortinget har fattet vedtak om å slå sammen. Formålet er å legge til rette for gode lokale prosesser som fremmer involvering og medvirkning. Tilbudet består av seminarer og etter hvert også en kunnskapsportal for deling av erfaringer. I 2017 ble det gjennomført 7 samlinger, hvorav én var for fylkeskommunene. KS har ansvaret for gjennomføring av samlingene og fikk i 2017 utbetalt støtte til dette. Avtalen varer ut 2019 og partene har dialog om videre oppfølging av alle kommuner og fylkeskommuner som skal slå seg sammen.

Arendalskonferansen – Fremtidens kommuner

Arendal kommune mottok 100 000 kroner i 2017 til Arendalskonferansen. Konferansen arrangeres av Arendal kommune i samarbeid med blant annet KS og en rekke aktører innen frivillig sektor. Konferansen er en møteplass for innovasjon og nyskaping i kommunene.

KMDs innovasjonspris 2017

Departementet ønsker å stimulere til innovasjon i kommunesektoren og har siden 2014 delt ut en innovasjonspris. Prisen skal gå til én eller flere kommuner som har vist stor evne til nytenkning og til å sette innovative ideer ut i livet. Difi har det administrative ansvaret for prisen. I 2017 mottok Asker kommune prisen på 500 000 kroner for å ha jobbet med å bygge en kultur for innovasjon over flere år, og for at kommunen med prosjektene Velferdslab og Løsningsjakten på Borgen investerer i innbyggerne ved å involvere dem i prosesser og tjenesteutvikling som angår dem. Juryen viser i sin begrunnelse til Asker kommunes konkrete innovasjonsresultater og unike innbyggerinvolvering.

Klarspråk i kommunesektoren

KS fikk i 2017 4,2 mill. kroner til Program for klart språk i kommunesektoren. Programmet, som er et femårig program for perioden 2015–2020, skal øke bevisstheten om klart språk i kommunene og legge til rette for at kommuner og fylkeskommuner forbedrer den skriftlige kommunikasjonen med sine målgrupper. Gjennom programmet arrangeres det blant annet regionale grunnkurs for de som skal lede klarspråkprosjekt i egne kommuner og fylkeskommuner.

IKT-utvikling i kommunesektoren

I 2017 bevilget Kommunal- og moderniseringsdepartementet 25 mill. kroner til en KS-administrert ordning for finansiering av kommunale IKT-prosjekter, samtidig som det ble varslet at departementet tok sikte på å sette av ytterligere 100 mill. kroner til ordningen i 2018. Kommuner, fylkeskommuner og KS bidrar også med midler av tilsvarende størrelsesorden. KS har nå etablert DigiFin-ordningen, en finansieringsordning som gir støtte til nasjonale IKT-prosjekter som kan komme hele kommunesektoren til gode. Se for øvrig kapittel 7 for nærmere omtale av ordningen.

Landssamanslutninga av nynorskkommunar – Nynorsk og kommunereform

I innstillingen fra Kommunal- og forvaltningskomiteen om statsbudsjettet for 2017 (Innst. 16 S. (2016–2017)) står det:

Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Høgre, Framstegspartiet, Kristeleg Folkeparti og Venstre, legg vekt på at omsynet til nynorsk språk skal takast vare på i arbeidet med kommunereforma. Fleirtalet legg til grunn at 1,2 mill. kroner av løyvinga til prosjektskjønn over kap. 572 post 64 vert løyvd til Landssamanslutninga av nynorskkommunar for å bidra til dette arbeidet òg i 2017

Departementet utbetalte 1,2 mill. kroner i tilskudd til Landssamanslutninga av nynorskkommunar (LNK) i 2017. LNK har fulgt opp føringen i tilskuddsbrevet om at midlene skal knyttes til kommunereformen ved at informasjon om mulige språklige konsekvenser av kommunereformen er videreført i LNKs handlingsprogram 2017–2018. LNK har arbeidet for å sette språkspørsmål og språkpolitikk inn i en videre kulturell sammenheng, ved å vise fram sammenhenger mellom språk, identitet, kultur og samfunnsutvikling. Paneldebatten under landstinget i 2017 handlet om språklige og kulturelle konsekvenser av kommune- og regionreformen.

4.3.3 Valg og lokaldemokrati

Lokaldemokratidatabase

KS inviterte i 2017 landets kommuner til å gjennomføre en undersøkelse om demokratiet i egen kommune. Undersøkelsene blir gjennomført som en spørreundersøkelse til et tilfeldig utvalg av innbyggerne i de kommunene som deltar i undersøkelsen og til kommunens kommunestyrerepresentanter. Til sammen 65 kommuner har gjennomført eller planlegger å gjennomføre undersøkelsen per april 2018. Data fra undersøkelsen legges inn i en database som tilrettelegges for nettpublisering. Prosjektet gjennomføres i samarbeid mellom Kommunal- og moderniseringdepartementet og KS. KS fikk i 2017 bevilget 2,45 mill. kroner til prosjektet.

Barnas valg

Redd Barna søkte om midler til å gjennomføre prosjektet Barnas Valg 2017. Søknaden ble innvilget i tråd med flertallet i kommunalkomiteen i Innst. 422 S (2016–2017) og fikk tilsagn om 1 mill. kroner. Departementet har gjort Redd Barna oppmerksom på at det ikke er naturlig at prosjektet gis støtte over prosjektskjønnet i flere år. Prosjektet hadde som overordnet mål å bidra til å styrke barns deltakelse og ytringsfrihet gjennom å gi relevant og tilpasset informasjon om valg. Informasjonen skal bidra til at barna blir aktive samfunnsborgere. Primærmålgruppen for prosjektet var barn og unge i Norge fra 5.–10. trinn. 2 050 skoler deltok i prosjektet, og 60 000 barn stemte på det partiet de ønsket. Redd Barna har i etterkant av prosjektet levert en sluttrapport, der de oppsummerer erfaringene fra prosjektet.