Del 1
Det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner i 2018 og 2019

2 Det økonomiske opplegget for 2019

2.1 Inntektsrammene for 2019

Regjeringen legger opp til en realvekst i frie inntekter på mellom 2,6 og 3,2 mrd. kroner i 2019. Dette tilsvarer en vekst på mellom 0,7 og 0,9 prosent.

Inntektsveksten for 2019 som varsles i denne proposisjonen er regnet fra anslått inntektsnivå i 2018 i revidert nasjonalbudsjett 2018, jf. kapittel 3. Det innebærer at regjeringen nå varsler et nivå på kommunesektorens inntekter i 2019. Dersom anslaget for nivået på kommunesektorens inntekter i 2018 er endret når statsbudsjettet legges fram i oktober, vil inntektsveksten for 2019 som nå varsles kunne bli endret.

Regjeringen legger opp til at kommunene får mellom 2,6 og 3,2 mrd. kroner av den foreslåtte veksten i frie inntekter i 2019. Innenfor veksten i frie inntekter er 200 mill. kroner begrunnet med opptrappingsplanen for rusfeltet. Opptrappingsplanen for rusfeltet er en viktig satsing for regjeringen, som innebærer et historisk løft. Videre er 100 mill. kroner av veksten begrunnet med opptrappingsplanen for habilitering og rehabilitering. Habilitering og rehabilitering er også et satsingsområde for regjeringen, og skal bidra til at brukerne kan motta gode habiliterings- og rehabiliteringstjenester der de bor.

Med dette sørger regjeringen for et opplegg som gir rom for en videre styrking av tjenestetilbudet innenfor viktige satsingsområder som skole, helse, pleie- og omsorgstjenester, rus og barnevern.

Regjeringen legger opp til at fylkeskommunene får mellom -0,1 og 0,1 mrd. kroner av den foreslåtte veksten i frie inntekter. Veksten i fylkeskommunenes frie inntekter må sees i sammenheng med at fylkeskommunene antas å få en nedgang i sine demografiutgifter som følge av anslåtte endringer i befolkningens sammensetning.

Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter er anslått til mellom 1 og 2 mrd. kroner. Anslaget for veksten i samlede inntekter er lavere enn veksten i frie inntekter. Dette skyldes at kommunesektoren i forbindelse med behandlingen av revidert nasjonalbudsjett for 2018 er foreslått tildelt om lag 2,4 mrd. kroner som følge av vekst i oppdrettsnæringen. Dette er engangsinntekter og bidrar dermed til lavere vekst fra 2018 til 2019.

Det er usikkerhet knyttet til merutgiftene grunnet demografiske endringer i 2019, og den varslede veksten i frie inntekter må sees i sammenheng med dette. Befolkningsveksten gjennom året 2017 ble langt lavere enn tidligere antatt, og både fødselsoverskudd og nettoinnvandring var på det laveste siden 2005. Oppdaterte beregninger basert på den faktiske befolkningsutviklingen i 2017 anslår de samlede merutgiftene i 2018 til 1,7 mrd. kroner, hvorav 1,4 mrd. kroner belaster de frie inntektene. Dette er vesentlig lavere enn anslagene i statsbudsjettet for 2018, som var basert på hovedalternativet i Statistisk sentralbyrås siste publiserte befolkningsframskrivinger fra juni 2016. Merutgiftene grunnet demografiutviklingen for 2019 forventes også å være lavere enn det som har vært tilfelle i årene før 2018. Statistisk sentralbyrå publiserer nye befolkningsframskrivinger annet hvert år og vil publisere nye framskrivinger i juni 2018. I den forbindelse vil det bli gjort nye anslag på merutgiftene i 2019. Departementet tar sikte på å presentere disse beregningene i statsbudsjettet for 2019.

Kommunesektorens økonomiske handlingsrom må også ses i sammenheng med pensjonskostnadene, jf. nærmere omtale i punkt 2.2.

Den foreslåtte inntektsveksten legger til rette for styrking av det kommunale tjenestetilbudet. I tillegg er det rom for en mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren.

Det gjennomføres i dag et betydelig omstillings- og effektiviseringsarbeid i kommunesektoren for å frigjøre ressurser til å kunne gi innbyggerne flere og bedre tjenester. Analyser fra Senter for økonomisk forskning, publisert i siste rapport fra Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi, viser at samlet effektivitet i gjennomsnitt økte med omlag 0,5 prosent per år i perioden 2008–2016 innen sektorene barnehage, grunnskole og pleie og omsorg. En effektivisering på 0,5 prosent tilsvarer 1,2 mrd. kroner i frigjorte midler, som kan brukes til å styrke tjenestene. Beregningsgrunnlaget er den delen av de frie inntektene utenom eiendomsskatt som går til å dekke driftsutgiftene. Samtidig viser det også at det samlede effektiviseringspotensialet innen disse tre sektorene kan anslås til om lag 13 prosent.

Regjeringen bygger sin politikk på en effektiv bruk av fellesskapets ressurser. Som i næringslivet er det også i offentlig forvaltning et potensial for å bli mer effektiv. Regjeringen innførte derfor fra og med 2015 en avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform (ABE-reform). Deler av gevinsten fra redusert byråkrati og mer effektiv bruk av pengene kommer fellesskapet til gode i de årlige budsjettene. I statsbudsjettet for 2018 er overføringen satt til 0,7 prosent av alle driftsutgifter som bevilges over statsbudsjettet.

Regjeringen ønsker å synliggjøre effektiviseringspotensialet som ligger i kommunesektoren. Dersom kommunesektoren klarer å effektivisere med 0,5 prosent, tilsvarer det 1,2 mrd. kroner i 2019 som kan brukes til styrking av tjenestene i tillegg til det som følger av inntektsveksten.

På vanlig måte legges det opp til at de kommunale og fylkeskommunale skattørene for 2019 fastsettes ved behandlingen av statsbudsjettet for 2019. Det legges opp til at skattøren fastsettes på grunnlag av målsettingen om at skatteinntektene skal utgjøre 40 prosent av kommunenes samlede inntekter.

2.2 Pensjonskostnader

Pensjonskostnadene for 2019

Departementet anslår at veksten i kommunesektorens samlede pensjonskostnader vil være i størrelsesorden 650 mill. kroner i 2019, utover det som dekkes av den kommunale deflatoren. Departementet har basert anslaget på forutsetninger om premie- og kostnadsvekst i 2018. Anslaget er beheftet med betydelig usikkerhet.

Det legges opp til å endre forutsetningene for beregning av de regnskapsmessige pensjonskostnadene for Statens pensjonskasse i 2019 ved at forventet avkastning på pensjonsmidlene settes ned med 0,2 prosentpoeng. Departementet vil opplyse nærmere om de økonomiske forutsetningene for beregning av pensjonskostnadene i et eget rundskriv til alle kommuner og fylkeskommuner.

Akkumulert premieavvik

Det har de siste årene vært en sterk vekst i pensjonspremiene som kommuner og fylkeskommuner betaler inn til pensjonsordningene. Nivået på pensjonspremiene må ses i sammenheng med høy lønnsvekst, lavt rentenivå og behov for å styrke soliditeten i pensjonsordningene. Det har i hovedsak vært en jevn vekst i de regnskapsmessige pensjonskostnadene de siste årene, men likevel svakere enn veksten i premiene.

Pensjonspremiene har over flere år vært høyere enn de regnskapsmessige pensjonskostnadene. Dette ga en oppbygging av et akkumulert premieavvik i regnskapene i perioden 2002–2017. Premieavviket er en regnskapsmessig forpliktelse som sektoren skal amortisere årlig de kommende årene. Ved utgangen av 2017 var det akkumulerte premieavviket på om lag 28,1 mrd. kroner. Størrelsen på det akkumulerte premieavviket ved utgangen av 2017 vil ikke medføre vekst i pensjonskostnadene fra 2019, utover nivået på amortiseringskostnadene i 2018.

Lavt rentenivå har over tid bidratt til veksten i pensjonspremier og pensjonskostnader. Kommunesektoren har samtidig betydelig gjeld og har dermed også fordeler av det lave rentenivået. Departementet vil understreke at kommuner og fylkeskommuner har et selvstendig ansvar for pensjon, som er en del av lønns- og avtalevilkårene i kommunesektoren.

3 Endringer i det økonomiske opplegget for 2018

Samtidig med kommuneproposisjonen har regjeringen lagt fram revidert nasjonalbudsjett 2018 (Meld. St. 2 (2017–2018)) og forslag til bevilgningsendringer i statsbudsjettet 2018. De viktigste endringene av betydning for kommunesektoren er gjengitt i punkt 3.1 og 3.2.

3.1 Inntektsveksten i 2018

Stortingets budsjettvedtak for 2018 (saldert budsjett) innebar at realveksten i kommunesektorens samlede inntekter ble anslått til 1,3 mrd. kroner. Det ble anslått en reell reduksjon i de frie inntektene på 0,2 mrd. kroner. Endringene ble regnet i forhold til daværende anslag på regnskap for 2017. Vekstanslaget må sees i sammenheng med at anslaget på kommunesektorens skatteinntekter for 2017 ble oppjustert med 4 mrd. kroner i nasjonalbudsjettet 2018. Oppjusteringen av skatteanslaget i 2017 er ikke videreført i inntektsanslaget for 2018.

I revidert nasjonalbudsjett 2018 er nye anslag på inntektsveksten for kommunesektoren i 2018 lagt fram. De nye anslagene bygger på følgende informasjon:

• I regnskapet for 2017 ble skatteinntektene til kommunesektoren 1,8 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn i nasjonalbudsjettet 2018. Oppjusteringen av skatteinntektene må ses i sammenheng med uventede store uttak av utbytter til personlige skatteytere. De ekstra skatteinntektene er ikke videreført i inntektsanslagene for 2018.

• Anslaget på lønnsveksten er nedjustert fra 3,0 til 2,8 prosent. Som følge av dette er anslaget på kommunesektorens skatteinntekter i 2018 nedjustert med knapt 0,5 mrd. kroner.

• Kostnadsveksten i kommunesektoren (kostnadsdeflatoren) er uendret på 2,6 prosent på tross av nedjusteringen av lønnsveksten. Årsaken er høyere prisvekst på varer og tjenester, i hovedsak økte energipriser.

• Øremerkede tilskudd øker med 2,8 mrd. kroner, hvorav nær 2,4 mrd. kroner er vederlag til kommunesektoren for tildeling av oppdrettstillatelser i havbruksnæringen. Se nærmere omtale i punkt 3.2.2.

Etter dette anslås realveksten i kommunesektorens samlede inntekter i 2018 til 1,9 mrd. kroner. Det anslås en reell nedgang i de frie inntektene på 2,6 mrd. kroner. Nedgangen i frie inntekter må ses i sammenheng med at de ekstra skatteinntektene i 2017 ikke videreføres, samt nedjusteringen av skatteanslaget for 2018 med knapt 0,5 mrd. kroner. Som følge av økte skatteinntekter i 2017 går kommunesektoren inn i 2018 med et høyt inntektsnivå.

Tabell 3.1 viser kommunesektorens frie inntekter i 2017 og anslag for 2018 i nominelle priser. Anslag på inntektene i 2017 er korrigert for oppgaveendringer, innlemming av øremerkede tilskudd mv., slik at inntektsnivået i 2017 og 2018 er sammenliknbart.

3.2 Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2018

Forslag til bevilgningsendringer er fremmet i Prop. 85 S (2017–2018) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2018. Nedenfor redegjøres det for enkelte saker som har betydning for kommunesektoren.

3.2.1 Helse- og omsorgsdepartementet

Investeringstilskudd til heldøgns omsorgsplasser

Bevilgningen på kap. 761, post 63 foreslås økt med 59,3 mill. kroner i 2018 tilsvarende om lag 700 heldøgns omsorgsplasser. Dette er som følge av stor søknadsinngang til investeringstilskuddet i 2018. Basert på tilbakemeldinger fra Husbanken foreslås det en økning av tilsagnsrammen i 2018 på 1 186 mill. kroner. Total tilsagnsramme for 2018 blir etter dette på 4 235,5 mill. kroner, svarende til om lag 2 500 heldøgns omsorgsplasser. 40 prosent av rammen er forbeholdt netto tilvekst i 2018. Regjeringen kommer tilbake til oppfølgingen av anmodningsvedtak nr. 462 av 13. februar 2018 om likebehandling av nybygg og oppgradering og modernisering i statsbudsjettet for 2019.

3.2.2 Nærings- og fiskeridepartementet

Havbruksfondet

I forbindelse med at det har blitt etablert et nytt system for kapasitetsjusteringer i norsk lakseoppdrettsnæring, ble det i 2015 besluttet at 80 prosent av inntektene fra salg av ny produksjonskapasitet skal tilfalle kommunal sektor gjennom det såkalte havbruksfondet. Midlene fordeler seg mellom alle kommuner og fylkeskommuner med oppdrettsvirksomhet, om lag 160 kommuner og 10 fylkeskommuner. Første kapasitetstildeling etter det nye systemet er for tiden under gjennomføring. Kommunenes og fylkeskommunenes del av vederlaget for veksten som tildeles til fastpris er beregnet til 756 mill. kroner. Det tas videre sikte på å tildele ytterligere ny kapasitet gjennom auksjon før sommeren 2018, noe som vil medføre økte inntekter for de angjeldende kommunene og fylkeskommunene. Det er usikkert hva inntektene fra auksjonen vil bli, men med et beregningsteknisk utgangspunkt i fastprisen, vil kommunenes og fylkeskommunenes andel av vederlaget være om lag 1,5 mrd. kroner.

I tillegg til midlene til havbruksfondet foreslås det at bevilgningen økes med 74,9 mill. kroner knyttet til kommunenes andel av vederlag for tildeling av oppdrettstillatelser utlyst i 2013. Samlet foreslås bevilgningen på kap. 919, post 60 økt med 2 366,4 mill. kroner.

3.2.3 Kunnskapsdepartementet

Økt kompensasjon for gratis kjernetid i barnehagen

I saldert budsjett 2018 vedtok Stortinget å øke rammetilskuddet til kommunene med 24,8 mill. kroner som kompensasjon for å heve beløpsgrensen for gratis kjernetid i barnehage for 3–5-åringer til 533 500 kroner med virkning fra 1. august 2018. I etterkant av budsjettbehandlingen er det oppdaget at feil gjennomsnittsinntekt for husholdningene ble lagt til grunn. For å rette opp i dette foreslås det at bevilgningen på kap. 571, post 60 økes med 14,2 mill. kroner.