Del 3
Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner

9 Inntektssystemet for kommunene

I dette kapitlet omtales ulike tema innenfor inntektssystemet for kommunene. I 2019 foreslås det ikke større endringer i inntektssystemet.

De regionalpolitiske tilskuddene, inkludert veksttilskuddet, videreføres med samme kriterier og forutsetninger som i 2018. I 2017 ble det innført en egen overgangsordning til kommuner som slår seg sammen og som tapte på endringene i basistilskuddet og småkommunetillegget. Ordningen videreføres som en del av innbyggertilskuddet i 2019, og kompensasjonen til den enkelte kommune beregnes på samme måte som i 2018.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har nå foretatt en revisjon av distriktsindeksen. Denne indeksen benyttes blant annet i fordelingen av distriktstilskuddene i inntektssystemet for kommunene. Departementets videre arbeid med disse tilskuddene i lys av den reviderte indeksen er omtalt i avsnitt 9.1.

Inntektssystemet for kommunene ble endret fra og med 2017. Ved behandlingen av kommuneproposisjonen for 2017 ble det varslet at departementet skulle arbeide videre med noen problemstillinger, blant annet knyttet til rus og psykisk helse i inntektssystemet og vurdering av kriteriet antall psykisk utviklingshemmede i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg. Departementets oppfølging er omtalt i avsnittene 9.2 og 9.3.

Fra 2019 foreslås det å beregne utgiftsbehovet for kommunene på grunnlag av konserntall, dette er omtalt i avsnitt 9.4.

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2018 ba Stortinget regjeringen vurdere bosettingskriteriene i inntektssystemet i lys av kommunereformen. Denne problemstillingen er omtalt i avsnitt 9.5.

For kommuner som slo seg sammen i perioden for kommunereformen (2014–2017) skal inndelingstilskuddet beregnes på gjeldende inntektssystem i 2016. For nye sammenslåinger foreslår departementet at inndelingstilskuddet beregnes på gjeldende inntektssystem på sammenslåingstidspunktet, dette er omtalt i avsnitt 9.6.

I et anmodningsvedtak av 7. desember 2017 ba Stortinget regjeringen legge til grunn at inntektssystemet for kommunene skal sikre likeverdige muligheter til å utvikle velferdstjenester til innbyggerne og ikke brukes som element i videreføringen av kommunereformen. Departementets oppfølging av dette vedtaket er omtalt i avsnitt 9.7.

9.1 Distriktsindeksen og regionalpolitiske tilskudd i inntektssystemet

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har nå foretatt en revisjon av distriktsindeksen. Dette gjøres alltid før Norge skal forhandle virkeområdene for regionalstøtte med ESA. Indeksen viser graden av distriktsutfordringer i kommunene og brukes blant annet som et hjelpemiddel til å avgrense virkeområdet for distriktsrettet investeringsstøtte og ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift. Indeksen benyttes også ved fordeling av distriktstilskuddene i inntektssystemet for kommunene.

Departementet legger opp til at dagens distriktsindeks (oppdatert med tall for 2017) videreføres ved fordeling av distriktstilskudd Sør-Norge og distriktstilskudd Nord-Norge også i 2019. Departementet vil videre vurdere innretningen på de regionalpolitiske tilskuddene i inntektssystemet nærmere. Vurderingen vil primært ha fokus på bruken av distriktsindeksen ved fordeling av distriktstilskuddene i inntektssystemet. Departementet vil komme tilbake til dette i kommuneproposisjonen for 2020.

9.2 Rus og psykisk helse i kostnadsnøkkelen i inntektssystemet

I utgiftsutjevningen i inntektssystemet får kommunene full kompensasjon for ufrivillige etterspørsels- og kostnadsulemper i kommunal tjenesteproduksjon. Dette skjer ved hjelp av kostnadsnøkkelen, som består av et sett objektive kriterier som sier noe om hvilke forhold som påvirker utgiftsforskjellene mellom kommunene. Kostnadsnøkkelen for kommunene ble endret fra og med 2017. I kommuneproposisjonen for 2017 ble det varslet at departementet skulle arbeide videre med å utvikle et kriterium som kan fange opp utfordringer knyttet til rus og psykiske helseproblemer. Spesielt innenfor sektorene barnevern og sosialhjelp antas det at omfanget av rus- og psykiske lidelser kan påvirke kommunenes utgifter.

På oppdrag fra departementet har Senter for økonomisk forskning (SØF), i samarbeid med SINTEF Teknologi og ledelse, utredet hvordan et eventuelt kriterium for rus og psykisk helse kan utformes. I rapporten Rus og psykisk helse i inntektssystemet for kommunene (2017) anbefaler SØF/SINTEF å benytte data fra Norsk Pasientregister for videre analyser om sammenhengen mellom rus- og psykiske lidelser og kommunenes utgifter til sosialhjelp og barnevern.

Med utgangspunkt i resultatene og anbefalingene i dette prosjektet pågår det et internt arbeid i departementet med å vurdere de foreslåtte dataene, om disse kan benyttes i kostnadsnøkkelen i inntektssystemet og om det er en sammenheng mellom rus- og psykiske lidelser og variasjoner i kommunenes utgifter til sosialhjelp og barnevern. Målet er å etablere et eget kriterium som fanger opp denne sammenhengen. Departementet vil komme tilbake til saken på et egnet tidspunkt.

9.3 Vurdering av kriteriet antall psykisk utviklingshemmede i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg

Variasjonene i kommunenes utgifter til pleie og omsorg fanges opp av delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg. Denne består av ti kriterier, med tilhørende vekting, som sier noe om hvorfor kommunenes utgifter til pleie og omsorg varierer mellom kommunene. Kriteriet antall psykisk utviklingshemmede over 16 år er ett av kriteriene i delkostnadsnøkkelen, og skal fange opp variasjonene i kommunenes utgifter til tjenester til denne gruppen. Kriteriet utgjør i dag om lag 14 prosent av delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg. I tillegg til finansieringen gjennom de frie inntektene er det også to øremerkede tilskudd som omfatter tjenester til personer med psykisk utviklingshemming; vertskommunetilskuddet og toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester.

Nytt inntektssystem for kommunene trådte i kraft i 2017. I denne gjennomgangen ble kostnadsnøkkelen i utgiftsutjevningen oppdatert på bakgrunn av nye statistiske analyser av de sektorene som inngår i utgiftsutjevningen. Analyser foretatt i departementet viste at kriteriet antall psykisk utviklingshemmede i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg skulle gis en betydelig lavere vekt, mens analyser utført av SSB tilsa en vekting av kriteriet på om lag 9,7 prosent. I kommunal- og forvaltningskomiteens behandling av kommuneproposisjonen for 2017 hadde komiteens flertall følgende merknad:

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre viser til avtalen mellom Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre om nytt inntektssystem for kommunene, hvor det er enighet om at det skal foretas ytterligere utredninger av verdien på kriteriet for psykisk utviklingshemmede i kostnadsnøkkelen for pleie og omsorg, som fremlegges Stortinget på egnet måte. I påvente av dette beholdes vektingen av dette kriteriet uendret i forhold til dagens delkostnadsnøkkel for pleie og omsorg.

På bakgrunn av dette er det gjennomført et eksternt prosjekt for å vurdere vektingen av kriteriet antall psykisk utviklingshemmede i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg. Prosjektet ble gjennomført av Agenda Kaupang og Oslo Economics, som leverte sin rapport Psykisk utviklingshemmede i inntektssystemet høsten 2017. I prosjektet er det foretatt en gjennomgang av kommunenes tjenester til denne gruppen og årsakene til at utgiftene varierer mellom kommunene. Det pekes på flere årsaker til at utgiftene varierer, blant annet forskjeller i hvordan kommunene organiserer tjenestetilbudet, effektiviteten i tjenestene og kommunenes prioritering av tjenestene. I prosjektet er det også utført en rekke statistiske analyser av kommunenes utgifter til pleie og omsorg, for å vurdere hva som er riktig nivå på vektingen av kriteriet antall psykisk utviklingshemmede i delkostnadsnøkkelen. I analysene er det også tatt hensyn til at kommunene har inntekter fra vertskommunetilskuddet og toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester. Resultatene fra prosjektet tilsier at kriteriet skulle gis en vekting på i underkant av fem prosent, og i rapporten konkluderer Agenda Kaupang og Oslo Economics med at kostnadsvekten til kriteriet er for høy i dagens delkostnadsnøkkel.

De senere årene er det utført en rekke analyser som alle indikerer at kriteriet antall psykisk utviklingshemmede er vektet for høyt i dagens delkostnadsnøkkel for pleie og omsorg. Dette kan tilsi at kriteriet på sikt skal ha en lavere vekting enn i dagens delkostnadsnøkkel. Departementet vil arbeide videre med denne problemstillingen fram mot neste helhetlige revisjon av kostnadsnøkkelen.

9.4 Beregning av samlet utgiftsbehov for kommunene

Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal kommunene få full kompensasjon for kostnadsforskjeller som de selv ikke kan påvirke. Til grunn for omfordelingen i utgiftsutjevningen ligger beregnede størrelser for utgiftsbehovet per innbygger på landsbasis og for den enkelte kommune. Kommuner som har et høyere beregnet utgiftsbehov per innbygger enn landsgjennomsnittet (dvs. de er mer tungdrevne) får et tillegg i innbyggertilskuddet gjennom utgiftsutjevningen, mens kommuner som har et lavere beregnet utgiftsbehov per innbygger enn landsgjennomsnittet (dvs. de er mer lettdrevne) får et fratrekk.

Utgiftsbehovet på kommunenivå beregnes med utgangspunkt i kostnadsnøkkelen og oppdaterte kriteriedata. For den enkelte kommune beregnes det en indeks for utgiftsbehovet i kommunen, sammenliknet med landsgjennomsnittet. Denne indeksen avgjør kommunens trekk eller tillegg i utgiftsutjevningen.

Utgiftsbehovet på landsbasis beregnes på grunnlag av samlede netto driftsutgifter til de tjenestene som inngår i utgiftsutjevningen, basert på siste tilgjengelige regnskapstall fra KOSTRA/SSB. Samlede netto driftsutgifter blir deretter framskrevet med veksten i frie inntekter i perioden fra siste tilgjengelige regnskapsår til gjeldende budsjettår. I beregningen av samlet utgiftsbehov er det hittil benyttet kommunekassetall fra KOSTRA. Alternativet til å benytte tallene for kommunekassen er å benytte konserntall. Konserntallene er regnskapstall som i tillegg til tall for kommunekassen omfatter regnskapsopplysninger fra kommunale foretak (KF) og interkommunale selskaper (IKS).

Kvaliteten på konsernregnskapstallene anses som god, og de brukes blant annet gjennomgående av Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) og for øvrig i stor grad i analyser av kommunal virksomhet. SSB anbefaler på generelt grunnlag å benytte konserntall, siden disse gir et mer helhetlig bilde av den kommunale ressursbruken. Kommunekassetall er mest aktuelt for intern bruk i kommunene.

Departementet foreslår at samlet utgiftsbehov for kommunene fra og med 2019 beregnes på bakgrunn av konsernregnskapstall og ikke på grunnlag av kommunekassetall, da dette gir et riktigere bilde av virksomheten.

Konsekvenser av endringen

Samlede netto driftsutgifter for de sektorene som inngår i kommunenes utgiftsbehov vil være noe lavere ved bruk av konserntall enn ved bruk av kassetall. Dette skyldes at overføringer fra kommunekassen til kommunale foretak og interkommunale selskaper (som rapportert i kassetallene) samlet sett er større enn driftsutgiftene som blir rapportert fra kommunale foretak og interkommunale selskaper. Forskjellen er først og fremst knyttet til regnskapstall for lokaler, særlig skolelokaler. Bruk av konserntall vil isolert sett gi et lavere samlet utgiftsbehov og beløp til omfordeling enn bruk av kassetall. Dette betyr at kommuner med utgiftsbehov under landsgjennomsnittet (lettdrevne kommuner) vil bli trukket noe mindre i utgiftsutjevningen ved bruk av konserntall i stedet for kassetall. Kommuner med utgiftsbehov over landsgjennomsnittet (tungdrevne kommuner) vil bli tilført noe mindre i utgiftsutjevningen.

Selv om netto driftsutgifter er noe lavere ved bruk av konserntall enn ved bruk av kassetall, betyr ikke det nødvendigvis at kommuner med høyere utgiftsbehov enn landsgjennomsnittet vil få lavere frie inntekter fra et år til et annet, det året en går over fra å benytte kassetall til å benytte konserntall. Netto driftsutgifter blir framskrevet med vekst i frie inntekter i perioden fra siste tilgjengelige regnskapsår til gjeldende budsjettår, og kriteriedata blir oppdatert hvert år. Hvis dette skulle gi større negative utslag for enkeltkommuner vil de fanges opp av inntektsgarantiordningen.

9.5 Bosettingskriteriene og kommunesammenslåinger

I kostnadsnøkkelen for kommunene er det to kriterier som fanger opp ufrivillige kostnader knyttet til bosettingsmønsteret i kommunen; «reiseavstand innenfor sone» og «reiseavstand til nærmeste nabokrets». I Stortingets behandling av statsbudsjettet for 2018 ba kommunal- og forvaltningskomiteen departementet om å vurdere bosettingskriteriene i lys av kommunereformen.

Bosettingskriteriene beregnes som reiseavstander innenfor kommunegrensene. Når kommuner slår seg sammen beregnes bosettingskriteriene innenfor de nye kommunegrensene. En ny kommune vil ikke alltid få en verdi på bosettingskriteriene som er lik summen av verdiene for de gamle sammenslåtte kommunene. Dette skyldes at kriteriene beregnes på nytt, for å fange opp avstandsforholdene i den nye kommunen.

Etter departementets vurdering er det ikke grunn til å tro at en sammenslåing nødvendigvis vil slå negativt ut. Departementet ser imidlertid på ordninger som vil dempe eventuelle utslag på bosettingskriteriene som følge av en sammenslåing og lette overgangen til en ny kommune. Departementet vil komme tilbake til dette i kommuneproposisjonen for 2020.

9.6 Inndelingstilskuddet

Gjennom inndelingstilskuddet får kommunene i dag full kompensasjon for tap av basistilskudd og netto nedgang i distriktstilskudd som følge av kommunesammenslåingen. Den nye kommunen mottar fullt inndelingstilskudd i 15 år etter sammenslåingen, før tilskuddet deretter trappes ned over fem år.

For kommuner som ble vedtatt slått sammen i perioden for kommunereformen skal inndelingstilskuddet beregnes ut ifra gjeldende inntektssystem i 2016, før endringene i inntektssystemet i 2017. Dette ga en forutsigbar og god ordning for kommunene som slo seg sammen i kommunereformen.

Før kommunereformen ble inndelingstilskuddet beregnet på gjeldende inntektssystem det året sammenslåingen trådte i kraft. For nye sammenslåinger etter 2017 legges det til grunn at inndelingstilskuddet igjen skal beregnes ut ifra gjeldende inntektssystem på sammenslåingstidspunktet.

9.7 Anmodningsvedtak nr. 94 om inntektssystemet

Stortinget fattet anmodningsvedtak nr. 94, 7. desember 2017:

Stortinget ber regjeringen legge til grunn at inntektssystemet for kommunene skal sikre likeverdige muligheter til å utvikle velferdstjenester til innbyggerne og ikke brukes som element i videreføring av kommunereformen.

Kommunesektoren har viktige velferdsoppgaver og forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene i norsk økonomi. Den overordnede målsettingen med inntektssystemet er å legge til rette for et godt og likeverdig tjenestetilbud over hele landet. Dette skjer i hovedsak gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet, der kommunene kompenseres fullt ut for ufrivillige kostnadsforskjeller i kommunal tjenesteproduksjon. I tillegg omfordeles skatteinntekter mellom kommunene gjennom inntektsutjevningen.

Med endringene i inntektssystemet i 2017 fikk vi et inntektssystem som var mer nøytralt med tanke på kommunestruktur, og som gjorde det mindre ulønnsomt for kommuner å slå seg sammen. Samtidig opprettholdt man et system som kompenserte fullt ut for ufrivillige kostnadsulemper. Dagens inntektssystem gir slik kommunene gode forutsetninger for å gi gode og likeverdige tjenester til sine innbyggere, uavhengig av kommunestørrelse.

Formålet med utgiftsutjevningen er å kompensere kommunene for ufrivillige kostnadsulemper i kommunal tjenesteproduksjon. Kostnadsnøkkelen, som benyttes i utgiftsutjevningen, må oppdateres med jevne mellomrom for å fange opp endringer i befolkningssammensetning, levekår, reiseavstander og andre strukturelle forhold. Med endringen i inntektssystemet i 2017 fikk vi en oppdatert kostnadsnøkkel som sikrer full utgiftsutjevning og legger til rette for likeverdige tjenester i hele landet.

Kommuner med høyere utgifter enn gjennomsnittet til tjenester på grunn av store avstander og et spredt bosettingsmønster (for eksempel innenfor grunnskolesektoren og hjemmetjenesten), mottar fortsatt full kompensasjon for disse utgiftene gjennom utgiftsutjevningen.

En av endringene i inntektssystemet i 2017 var å innføre en ny modell for kompensasjon for smådriftsulemper på kommunenivå i utgiftsutjevningen. Tidligere mottok alle kommuner det samme beløpet gjennom basistilskuddet, uavhengig av kommunestørrelse. Med endringen i inntektssystemet blir nå denne kompensasjonen for smådriftsulemper differensiert mellom kommunene ut fra graden av frivillighet på smådriftsulempene. Ufrivillige smådriftsulemper blir fortsatt kompensert fullt ut gjennom basiskriteriet i kostnadsnøkkelen. Dette er i tråd med hovedprinsippet i utgiftsutjevningen. Dette er også en endring som har vært vurdert flere ganger tidligere, uavhengig av kommunereformen, blant annet i Inntektssystemutvalgets utredning om inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner (NOU 2005: 18).

Endringene i inntektssystemet ga et mer nøytralt inntektssystem enn tidligere, men systemet er fortsatt ikke fullt ut nøytralt med hensyn til kommunestruktur. Flere elementer, slik som småkommunetillegget i distriktstilskudd Sør- og distriktstilskudd Nord-Norge, gjør at kommuner som velger å slå seg sammen, vil komme ut med et lavere rammetilskudd enn om de ikke slår seg sammen. Vi har derfor et eget inndelingstilskudd i inntektssystemet som i en periode kompenserer kommunene for dette.

Det er lagt opp til at inntektssystemet skal evalueres og gjennomgås om lag hvert fjerde år, og regjeringen vil legge Stortingets vedtak til grunn for det videre arbeidet.

10 Inntektssystemet for fylkeskommunene

I dette kapittelet presenteres arbeidet med oppdatering av kostnadsnøkkelen for båt og ferje, som følge av Vegdirektoratets arbeid med oppdatering av ferjestandarden. For å gi fylkeskommunene tilstrekkelig tid til å uttale seg om den oppdaterte standarden, foreslår departementet å utsette oppdateringen av ferjekriteriet til 2020.

I kapittelet omtales også nytt prosjekt i ferjeavløsningen fra 2019, og det gis svar på anmodningsvedtak nr. 66, 4. desember 2017, fra Stortinget om ferjeavløsningsordningen.

Departementet foreslår at en fra 2019 ved beregning av samlet utgiftsbehov i inntektssystemet går over til bruk av konsernregnskapstall i stedet for regnskapstall fra fylkeskommunekasse, da dette gir et riktigere bilde av den samlede virksomheten i fylkeskommunene.

10.1 Kostnadsnøkkelen for båt og ferje

Departementet presenterte i kommuneproposisjonen for 2018 en ny kostnadsnøkkel for båt og ferje, som et flertall på Stortinget sluttet seg til (jf. Innst. 422 S (2016–2017)). Kriteriet for ferjer i den nye nøkkelen er i hovedsak normerte ferjekostnader, som blir beregnet etter en kostnadsmodell utviklet av Møreforskning Molde på oppdrag fra departementet.

Beregningen av normerte ferjekostnader tar blant annet utgangspunkt i normerte servicenivå for ulike klasser av ferjesamband. For å normere servicenivået plasseres ferjesambandene inn i standardklasser med utgangspunkt i ferjestandarden fra Nasjonal transportplan 2010–2019. Standardklassene er delt inn etter strekningslengde og trafikktall, og for hver standardklasse er det angitt en norm for åpningstid, antall avganger og servicenivå. Bruken av ferjestandarden ved beregning av normerte ferjekostnader sikrer at alle ferjesamband måles ut fra et felles referansegrunnlag. Det er ikke en statlig anbefaling om hvordan fylkeskommunene skal legge opp ferjetilbudet lokalt.

Departementet varslet i kommuneproposisjonen for 2018 at ferjestandarden ville bli oppdatert på bakgrunn av nyere trafikktall, og at de normerte ferjekostnadene ville bli beregnet på nytt med utgangspunkt i den nye standarden. Oppdateringen av standarden ble gjennomført av Vegdirektoratet, og fylkeskommunene ble involvert underveis i arbeidet.

Vegdirektoratet leverte forslag til ny ferjestandard 16. mars 2018. Forslaget er i stor grad en videreføring av gjeldende standard, men direktoratet foreslår noen endringer i inndelingen i standardklasser. Direktoratet foreslår også å øke antall normerte avganger for noen av klassene, samt noen andre justeringer.

Departementet har lagt stor vekt på å involvere fylkeskommunene i arbeidet med ferjekriteriet i kostnadsnøkkelen. Selv om den nye ferjestandarden ikke er en statlig føring for hvilket rutetilbud fylkeskommunene skal legge opp til, er det viktig at fylkeskommunene får mulighet til å uttale seg om standarden før den tas i bruk i inntektssystemet. Standarden er derfor sendt på høring til fylkeskommunene med svarfrist 25. mai.

For å gi fylkeskommunene tilstrekkelig tid til å uttale seg om den oppdaterte standarden har det ikke vært mulig å beregne ferjekriteriet på nytt til kommuneproposisjonen for 2019. Departementet foreslår derfor å utsette oppdateringen av kriteriet til 2020. Oppdateringen vil da kunne ses i sammenheng med de øvrige endringene i inntektssystemet fra 2020.

10.2 Ferjeavløsningsordningen

Et ferjeavløsningsprosjekt innebærer at det blir bygget et nytt veisamband, dvs. en bro eller undersjøisk tunnel, som erstatter et ferjesamband. Ferjeavløsningsordningen innebærer at fylkeskommunene kan delfinansiere slike prosjekter med midlene de ville fått for ferjesambandet gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Ordningen ble lagt fram i kommuneproposisjonen for 2016, og retningslinjer for ordningen ble presentert i kommuneproposisjonen for 2017.

10.2.1 Anmodningsvedtak nr. 66 om ferjeavløsningsordningen

Anmodningsvedtak nr. 66, 4. desember 2017:

Stortinget ber regjeringen vurdere behovet for justeringer i dagens ferjeavløsningsordning for fylkeskommunale ferjer og komme tilbake med en redegjørelse i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2018.

Vedtaket ble truffet ved behandling av Meld. St. 1 (2017–2018) Nasjonalbudsjettet 2018, jf. Innst. 2 S (2017–2018) Finansinnstillingen – nasjonalbudsjettet og statsbudsjettet 2018.

Ferjeavløsningsordningen ble presentert for Stortinget i forbindelse med kommuneproposisjonen for 2016 (Prop. 121 S (2014–2015)) og inngår som en del av inntektssystemet for fylkeskommunene. Retningslinjer for ferjeavløsningsordningen ble fastsatt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Samferdselsdepartementet 22. februar 2016, og presentert i kommuneproposisjonen for 2017, jf. Prop. 123 S (2015–2016). Oppdaterte retningslinjer er presentert i kommuneproposisjonen for 2018, jf. Prop. 128 S (2016–2017). Kommunal- og forvaltningskomiteen hadde ikke merknader til retningslinjer og oppdaterte retningslinjer i innstillinger til kommuneproposisjonene for 2017 og 2018 (jf. Innst. 410 S (2015–2016) og Innst. 422 S (2016–2017)). Retningslinjene er sist revidert 10. november 2017. Retningslinjene er lagt ut på regjeringen.no, og fylkeskommunene er orientert om den siste revisjonen i eget brev.

Om ordningen

Et ferjeavløsningsprosjekt innebærer at det blir bygd et nytt veisamband, dvs. en bro eller undersjøisk tunnel, som erstatter et ferjesamband. Ferjeavløsningsordningen skal sikre at fylkeskommunene ikke får lavere tilskudd på grunn av dette i inntektssystemet og bidrar dermed til å delfinansiere veiprosjektet. Når et ferjesamband legges ned eller kortes inn, får fylkeskommunen en lavere verdi på kriteriet for ferjer i inntektssystemet. Samtidig gir økningen i veilengde økt verdi på kriterier for fylkesvei. De årlige ferjeavløsningsmidlene blir beregnet som nettoeffekten i utgiftsutjevningen av disse endringene. Dette beløpet ligger fast i hele utbetalingsperioden. Det kan gis ferjeavløsningsmidler for en periode på inntil 40 år, men i sum skal det ikke gis mer i kompensasjon enn byggekostnaden ved prosjektet som erstatter det nedlagte ferjesambandet. Renteutgifter blir ikke dekket av ordningen. Utbetalingslengden fastsettes ved at ferjeavløsningsbeløpet årlig prisjusteres med 2,5 prosent, og utbetales årlig til en i sum har nådd det nominelle beløpet for byggekostnaden, eller at en har nådd grensen for ordningen på 40 år.

Fylkeskommunene skal ikke få dobbel kompensasjon for de samme byggekostnadene. Momskompensasjonen og et eventuelt finansieringsbidrag fra bompenger trekkes derfor fra byggekostnadene når beregningsgrunnlaget fastsettes. Retningslinjene for ordningen stiller ellers en del krav til søknaden og søknadsprosessen. Kravene skal blant annet sikre at prosjektene er tilstrekkelig utredet før det gjøres vedtak om ferjeavløsningsmidler.

I det følgende tas det opp enkelte aktuelle spørsmål knyttet til ferjeavløsningsordningen.

Rentekostnader

Ordningen finansieres innenfor rammetilskuddet til fylkeskommunene, og alle fylkeskommuner bidrar dermed til finansieringen av ordningen. I retningslinjene legges til grunn at rentekostnader ikke blir dekket av ferjeavløsningsordningen. Hvis rentekostnadene også skal dekkes innenfor ordningen, vil det kunne gi et betydelig høyere beløp som må dekkes innenfor rammetilskuddet.

Siden midler til ordningen hentes fra en gitt ramme til fylkeskommunene samlet, er det etter departementets vurdering ikke urimelig at den enkelte fylkeskommune må bidra med egne midler til å dekke renteutgifter knyttet til eventuelle låneopptak. Dersom rentekostnader skal dekkes innenfor ferjeavløsningsordningen må rentekostnadene finansieres av de øvrige fylkeskommunene og ville da gått på bekostning av finansiering av andre viktige oppgaver, som f.eks. øvrige samferdselsformål, videregående opplæring og tannhelse. At renteutgifter ikke omfattes av ordningen innebærer ingen innsparing for staten.

En fylkeskommunal medfinansiering av ferjeavløsningsprosjekter vil også i større grad bidra til at samfunnsnyttige prosjekter og en effektiv ressursbruk prioriteres. Et ferjeavløsningsprosjekt innebærer store offentlige investeringer og vil binde opp deler av rammetilskuddet med en fast fordeling over en svært lang tidsperiode. Ferjeavløsningsprosjekter bør derfor, på linje med andre fylkeskommunale investeringsprosjekter, være gjenstand for prioritering innenfor fylkeskommunenes frie midler.

Bompenger

I retningslinjene for ferjeavløsningsordningen presiseres det at fylkeskommunene ikke skal kunne få dobbel kompensasjon for de samme byggekostnadene, for eksempel både gjennom ferjeavløsningsmidler og bompenger. Ferjeavløsningsmidler, merverdiavgiftskompensasjon og eventuelle bompenger kan ikke i sum utgjøre mer enn 100 prosent av byggekostnadene i finansieringsplanen. Ferjeavløsningsordningen er ment å skulle finansiere et alternativ til videre ferjedrift, og skal ikke finansiere fylkeskommunale oppgaver generelt. Etter departementenes vurdering sikrer presiseringen at fylkeskommunen ikke nytter midlene til andre formål.

Nytt ferjekriterium og konsekvenser for beregning av ferjeavløsningsmidler

Da inntektssystemet for fylkeskommunene ble oppdatert i 2015, ble det lagt fram en ny delkostnadsnøkkel for båt og ferje, med antall ferjesamband som kriterium for ferjer. Det innebar i praksis at alle ferjesamband utløste det samme beløpet i utgiftsutjevningen, uavhengig av kostnadsdrivende forhold som trafikkmengde og sambandslengde. I årene etter oppdateringen ble det arbeidet med å få på plass et bedre kriterium for fylkesveiferjer. Dette ble også etterlyst av fylkeskommunene.

Fra 2018 fordeles midlene til ferje etter kriteriet «normerte ferjekostnader» for de enkelte ferjesamband. Kriteriet tar hensyn til en rekke ulike forhold, som trafikkmengde, sambandslengde og farvannstype. Flertallet av fylkeskommunene har uttalt at kriteriet er mer treffsikkert enn det forrige ferjekriteriet.

Endringen i kostnadsnøkkelen har ført til at en del veiprosjekter, som erstatter ferjesamband som er billigere å drifte enn gjennomsnittet, ikke kommer like gunstig ut i ferjeavløsningsordningen som de gjorde med den gamle kostnadsnøkkelen. Det er en naturlig konsekvens av en ønsket omlegging av inntektssystemet. Noen prosjekter vil også komme bedre ut i ferjeavløsningsordningen med den nye kostnadsnøkkelen enn med den gamle. Etter departementenes vurdering bør tilskudd til ferjeavløsningsprosjekter gjenspeile det fylkeskommunene får etter kostnadsnøkkelen.

Samlet vurdering

Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Samferdselsdepartementet mener at ferjeavløsningsordningen er en god ordning, som kan gi et viktig finanseringsbidrag for å få realisert en rekke veiprosjekter langs kysten. Ordningen gir en sikker og forutsigbar finansieringskilde over en svært lang tidsperiode. Det er ingen andre tilfeller i inntektssystemet der det gis lovnader om finansiering over så lang tid. Departementene foreslår derfor ingen ytterligere endringer i ferjeavløsningsordningen.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Samferdselsdepartementet anser dermed at anmodningsvedtaket er oppfylt.

10.2.2 Nye prosjekter i ordningen fra 2019 – Bjarkøyforbindelsen

Veiprosjektet Bjarkøyforbindelsene ble vedtatt av fylkestinget i Troms i 2014 og vil knytte sammen øyene Grytøy, Bjarkøy og Sandsøy i Harstad kommune. Den nye veiforbindelsen vil avløse ferjesambandet Grytøy–Bjarkøy–Sandsøy. Fylkeskommunen søkte om ferjeavløsningsmidler for prosjektet i brev av 9. november 2015.

Ifølge retningslinjene for ferjeavløsningsordningen er det Samferdselsdepartementet som avgjør hvilke prosjekter som skal omfattes av ordningen, mens Kommunal- og moderniseringsdepartementet fastsetter størrelsen på de årlige ferjeavløsningsmidlene og lengden på utbetalingsperioden.

Samferdselsdepartementet bekreftet i brev av 25. august 2016 at prosjektet er omfattet av ferjeavløsningsordningen. Kommunal- og moderniseringsdepartementet fastsatte i brev av 7. juni 2017 de årlige ferjeavløsningsmidlene til 13,691 mill. kroner (i 2017-kroner). Beregningen er basert på inntektssystemet slik det var i 2017. Ferjesambandet som skal avløses ville i 2017 gitt om lag 21,1 mill. kroner i utgiftsutjevningen, mens det nye veinettet ville gitt om lag 7,4 mill. kroner gjennom veinøkkelen i inntektssystemet. Nettotapet som følge av endringer i kriteriedata ble dermed anslått til om lag 13,7 mill. kroner, og dette tapet vil bli kompensert med ferjeavløsningsmidler. Det årlige beløpet med ferjeavløsningsmidler prisjusteres med 2,5 prosent i hele utbetalingsperioden, men ligger ellers fast.

Fylkeskommunen kan motta ferjeavløsningsmidler for en periode på inntil 40 år, men i sum skal det ikke gis mer i ferjeavløsningsmidler enn byggekostnaden ved prosjektet som erstatter ferjesambandet. Merverdiavgiftskompensasjonen trekkes fra byggekostnaden når beregningsgrunnlaget skal fastsettes. I beregningene er det lagt til grunn en byggekostnad ekskl. mva.-kompensasjon på 921,5 mill. kroner (i 2017-kroner). Etter 40 år vil de prisjusterte ferjeavløsningsmidlene til Bjarkøyforbindelsene komme opp i til sammen 922,8 mill. kroner, eller 1,3 mill. kroner mer enn de nominelle byggekostnadene. Departementet har derfor fastsatt utbetalingsperioden til 40 år.

Troms fylkeskommune har i brev av 22. februar 2018 informert om at Bjarkøyforbindelsene forventes åpnet for trafikk i desember 2018. Fylkeskommunen vil derfor få utbetalt ferjeavløsningsmidler for prosjektet fra og med 2019. Ferjesambandet Grytøy–Bjarkøy–Sandsøy vil samtidig tas ut av kriteriedata til delkostnadsnøkkelen for båt og ferje.

10.3 Beregning av samlet utgiftsbehov for fylkeskommunene

Departementet foreslår at samlet utgiftsbehov for fylkeskommunene, som for kommunene, fra og med 2019 beregnes på bakgrunn av konsernregnskapstall, og ikke på grunnlag av regnskapstall fra fylkeskommunekasse, da dette gir et riktigere bilde av virksomheten. Bakgrunnen for overgang fra kassetall til konserntall ved beregning av samlet utgiftsbehov gjennomgås nærmere i kapittel 9.4.

10.4 Nytt inntektssystem fra 2020

Inntektssystemet må tilpasses endringer i fylkesinndelingen og nye oppgaver fra 2020. Som tidligere varslet vil departementet presentere et forslag til et revidert inntektssystem for fylkeskommunene i kommuneproposisjonen for 2020. Fylkeskommunene og andre berørte parter vil få mulighet til å komme med innspill i løpet av prosessen.

11 Skjønnstilskuddet

Kommunal- og moderniseringsdepartementet fordeler årlig en del av rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner etter skjønn. Formålet med skjønnstilskuddet er å kompensere kommuner og fylkeskommuner for lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet. Departementet fordeler skjønnstilskuddet til fylkeskommunene og fastsetter fylkesrammer for skjønnstildelingen til kommunene. Fylkesmannen fordeler fylkesrammen til kommunene etter retningslinjer gitt av departementet i forbindelse med utarbeidelsen av statsbudsjettet.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet foreslår at den samlede skjønnsrammen for 2019 blir satt til 1 548 mill. kroner, jf. forslag til vedtak. Av denne rammen fordeles 1 166 mill. kroner til kommunene og 382 mill. kroner til fylkeskommunene.

Fylkesmannens skjønnstilskudd

Basisrammen til kommunene og fylkeskommunene utgjør hoveddelen av skjønnstilskuddet. Basisrammen til kommunene fordeles av fylkesmennene etter retningslinjer for skjønnstilskuddet gitt av departementet. Retningslinjene publiseres årlig på departementets hjemmeside ved fremleggelsen av statsbudsjettet.

Basisrammen til kommunene i 2019 settes til 1 000 mill. kroner. Dette er en reduksjon på 100 mill. kroner sammenliknet med 2018. Fra og med 1.1.2019 får vi ti fylkesmannsembeter. Basisrammen tildeles de nye embetene.

Rammetilskuddet til kommunene bør i størst mulig grad fordeles etter faste kriterier og ikke etter skjønnsmessige vurderinger. Reduksjonen i basisrammen til kommunene overføres til innbyggertilskuddet, som dermed sikrer en fordeling etter faste kriterier og større forutsigbarhet for kommunene. Basisrammen til kommunene er redusert med totalt 191 mill. kroner siden 2017, og reduksjonen ble foretatt i fylkene med de høyeste basisrammene målt i kroner per innbygger. Det er fortsatt store forskjeller i størrelsen på skjønnsrammen mellom de ulike fylkesmannsembetene, og det tas sikte på en ytterligere utjevning i 2019.

Basisrammen til fylkeskommunene

Basisrammen til fylkeskommunene settes til 332 mill. kroner i 2019. Dette er en reduksjon på 19 mill. kroner sammenliknet med 2018. Oppland fylkeskommune har en høyere skjønnsramme enn sammenliknbare fylkeskommuner, uten at dette lenger har en faglig begrunnelse. Det ble derfor varslet i kommuneproposisjonen for 2016 at basisrammen til Oppland fylkeskommune over en periode på fem år skal reduseres med 44 mill. kroner. Dette vil bli fulgt opp i 2019 med en reduksjon på 9 mill. kroner. Hordaland fylkeskommune mottok i 2017 20 mill. kroner ekstra i skjønnstilskudd som en kompensasjon for nedgang i rammetilskuddet etter oppdatering av kriteriet for innbyggere bosatt spredt. Skjønnstilskuddet til Hordaland ble trappet ned med 10 mill. kroner i 2018 og vil trappes ned med ytterligere 10 mill. kroner i 2019.

Fordelingen av basisrammen til den enkelte fylkeskommune legges fram i statsbudsjettet.

Andre ordninger

I 2018 er det satt av totalt 75 mill. kroner innenfor skjønnstilskuddet til kommunereform. I 2017 ble det etablert en overgangsordning til kommuner som skal slå seg sammen i kommunereformen, men som midlertidig får redusert basistilskudd og småkommunetillegg fram til de får inndelingstilskudd etter at sammenslåingen trer i kraft. I 2018 utgjør denne ordningen 135 mill. kroner, hvorav 100 mill. kroner finansieres av innbyggertilskuddet og 35 mill. kroner av skjønnstilskuddet. Fra og med 2019 vil hele kompensasjonen til disse kommunene gis gjennom innbyggertilskuddet med en særskilt fordeling.

I 2017 og 2018 er det gitt en kompensasjon til kommuner som ble stående ufrivillig alene etter kommunereformen og som tapte på endringene i basistilskuddet og småkommunetillegget i inntektssystemet fra 2016 til 2017. I 2018 er denne kompensasjonen 40 mill. kroner. Kompensasjonen ble gitt i en overgangsperiode og reduseres til 20 mill. kroner i 2019. Ordningen avvikles fra 2020.

I 2018 går 72,5 mill. kroner til å kompensere kommuner for retaksering, som følge av endringen i adgangen til å ilegge eiendomsskatt på produksjonsutstyr og installasjoner. Departementet vil komme tilbake med fordelingen av midlene i 2018. Kompensasjonen er en engangsbevilgning og vil ikke videreføres i 2019.

Tilbakeholdte skjønnsmidler

Hvert år holder departementet tilbake deler av skjønnstilskuddet for kommuner og fylkeskommunene for å ha mulighet til kompensere kommunesektoren for kostnader etter uforutsette hendelser.

De tilbakeholdte skjønnsmidlene går hovedsakelig til kompensasjon for skader på kommunal og fylkeskommunal infrastruktur etter naturskader, men midlene kan også kompensere for utgifter grunnet andre forhold. Kommunene og fylkeskommunene har selv et ansvar for å håndtere uforutsette utgifter og å jobbe med forebyggende tiltak. Samtidig skal storsamfunnet stille opp når lokalsamfunn rammes av store naturskader eller andre ekstraordinære hendelser.

Skjønnstilskudd kan tildeles kommuner og fylkeskommuner som har hatt utgifter til naturskade eller andre ekstraordinære hendelser som gjelder håndtering av den akutte krisesituasjonen og/eller reparasjoner av kommunal/fylkeskommunal infrastruktur til opprinnelig standard. I tilfeller hvor det gis kompensasjon for reparasjoner, skal dette i hovedsak dekke skader på infrastruktur som er kritisk for at kommunene/fylkeskommunene kan yte lovpålagte tjenester.

Kommuner som har utgifter som i sum overstiger 250 kroner per innbygger, kan få en kompensasjon som dekker halvparten av de medgåtte utgiftene. Om utgiftene overstiger 500 kroner per innbygger, kan kommunen få dekket alle utgifter utover 250 kroner per innbygger. Kommunene må søke om skjønnsmidler fra departementet gjennom fylkesmannen.

Fylkeskommuner som har utgifter som i sum overstiger 250 kroner per innbygger kan søke om å få kompensert deler av de medgåtte utgiftene. Departementet vil vurdere behovet for skjønnstilskudd etter naturskade eller andre ekstraordinære hendelser i hvert enkelt tilfelle. Fylkeskommunene kan sende søknad om tilskudd direkte til departementet.

Det er satt av totalt 170 mill. kroner i tilbakeholdte midler i 2019. Innenfor kommunenes skjønnstilskudd er det satt av 120 mill. kroner og innenfor fylkeskommunenes skjønnstilskudd er det satt av 50 mill. kroner.

Prosjektskjønnsmidler

Innenfor skjønnsrammen til kommunene settes det av tilskudd til utviklings- og fornyingsprosjekter som fordeles av departementet. Tilskuddet skal komme kommunesektoren til gode, og prosjekter i regi av departementet og/eller KS kan finansieres med prosjektskjønnsmidler.

Det foreslås å sette av 26 mill. kroner i 2019 til prosjektskjønn. Det er blant annet satt av midler til flere prosjekter for kommuner og fylkeskommuner som skal slå seg sammen.

Følgende kriterier for prosjektskjønnsmidlene gjelder for 2019:

Innenfor skjønnsrammen til kommunene settes det av midler til utviklings- og fornyingsprosjekter. Midlene fordeles av departementet. Tilskuddet må komme kommunesektoren til gode, og prosjekter i regi av departementet og/eller KS kan finansieres med prosjektskjønnsmidler.

Formålet med midlene er å bidra til utviklings- og fornyingsprosjekter i og for kommunesektoren. Prosjektene skal ha overføringsverdi til flere kommuner og/eller fylkeskommuner, og et opplegg for erfaringsspredning skal inngå i prosjektet. Tilskudd kan gis til KS etter søknad til utviklings- og fornyingsprosjekter, utredninger, forskning, konferanser og andre formidlingsarenaer. Tilskudd kan gis til GKRS (Foreningen for god kommunal regnskapsskikk) etter søknad.

Departementet kan selv initiere prosjekter eller programmer om utvikling eller fornying i et utvalg kommuner og fylkeskommuner. Som hovedregel skal samtlige kommuner og fylkeskommuner inviteres til å søke om å få delta.

Departementet kan i særlige tilfeller gi tilskudd til prosjekter i kommuner eller fylkeskommuner som gjennomføres av andre departementer, dersom prosjektet er i tråd med formålet for prosjektskjønnsmidlene. Det aktuelle fagdepartement vil da ha faglig ansvar for prosjektet.

Prosjektskjønnsmidlene kan benyttes til gjennomføring av forskningsbasert evaluering av utviklings- og fornyingsprosjekter som finansieres via prosjektskjønnsmidlene.

Innenfor basisrammen til kommunene setter fylkesmannsembetene av skjønnsmidler til fornyings- og innovasjonsprosjekter. Kommuner kan søke fylkesmannen om tilskudd til fornyings- og innovasjonsprosjekter.