Del 5
Resultater i kommunal sektor

13 Utviklingen i kommuneøkonomien

13.1 Den økonomiske situasjonen i kommunesektoren

Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter i 2017 anslås til 2,0 prosent i 2017, mens realveksten i de frie inntektene anslås til 1,4 prosent. Inntektsveksten ble med dette høyere enn i budsjettopplegget for 2017 (hvor den var henholdsvis -0,1 og 0,1 prosent) og også høyere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2018. Oppjusteringen hadde særlig sammenheng med tilpasninger til økt skatt på utbytte hos personlige skatteytere. Selv om størstedelen av skattetilpasningen ble tatt gjennom høye utbytter i 2015 (som ga høye skatteinntekter i 2016), var uttaket av utbytte relativt høyt også i 2016 (som ga høye skatteinntekter i 2017).

Etter flere år med klart lavere sysselsettingsvekst enn inntektsvekst, tok sysselsettingsveksten seg opp og var mer på linje med inntektsveksten i 2016 og 2017. Sysselsettingsveksten i 2017 anslås til 1,8 prosent. Veksten i investeringene fortsatte i 2017. Utviklingen de siste årene kan tolkes som at kommunesektoren har prioritert oppgradering av bygg og anlegg framfor høyere sysselsettingsvekst. For 2017 anslås aktivitetsveksten til 2,1 prosent, som er høyere enn inntektsveksten.

Investeringsnivået i kommunesektoren har vært høyt gjennom flere år og har bidratt til et økende gjeldsnivå. Underskuddene (negative nettofinansinvesteringer) har vært betydelige og nettogjelden har økt kraftig, fra 20 prosent av inntektene i 2007 til 47,5 prosent ved utgangen av 2017. Mye av investeringene er i tråd med nasjonale politiske mål om å gi innbyggerne bedre tjenester, og staten har gjennom tilskuddsordninger som investeringstilskudd og rentekompensasjon stimulert kommunene og fylkeskommunene til å øke sine investeringer, noe som kan bidra til å forklare deler av gjeldsveksten. Rentenivået er for tiden svært lavt. Når effekten av en renteendring på kommunesektorens pensjonsmidler holdes utenom, bidrar gjeldsoppbyggingen til at kommunesektorens økonomi blir mer sårbar for renteøkninger. Høy inntektsvekst og redusert underskudd i 2017 reduserte imidlertid gjeldsgraden.

Netto driftsresultat er hovedindikatoren for økonomisk balanse i kommunesektoren. I 2017 ser kommunesektoren som helhet ut til å få et netto driftsresultat på 3,8 prosent av inntektene. Dette er godt over det anbefalte nivået fra Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU), som sier at det over tid bør ligge på om lag 2 prosent for sektoren samlet. I kommunene og fylkeskommunene var netto driftsresultat henholdsvis 3,8 og 4,3 prosent. For kommunene var resultatet klart over det anbefalte nivået på 1 ¾ prosent, mens det for fylkeskommunene lå om lag på det anbefalte nivået på 4 prosent. Selv om resultatet i 2017 riktignok var litt svakere enn året før, er 2006 og 2016 de eneste årene på 2000-tallet hvor resultatene har vært bedre.

Gode driftsresultater de siste årene bidro til at antall kommuner i ROBEK ble kraftig redusert, jf. figur 13.1. Ved utgangen av april 2018 var i alt 28 kommuner ført opp i ROBEK, det klart laveste antallet noensinne. Driftsresultatene for 2017 tilsier at antall kommuner i ROBEK vil gå ytterligere ned etter at kommunestyrene i løpet av første halvår 2018 har vedtatt årsregnskapet for 2017. De ureviderte regnskapstallene for 2017 og foreløpige tilbakemeldinger fra fylkesmennene indikerer at antallet ROBEK-kommuner kan bli redusert til om lag 13 i løpet av 2018.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet

13.1.1 Engangstilskudd til kommunalt vedlikehold på Sør- og Vestlandet

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2017 vedtok Stortinget et øremerket tilskudd til kommuner på Sørlandet og Vestlandet på 650 mill. kroner til vedlikehold og rehabilitering av kommunale veier, bygg og anlegg. Tilskuddet ble gitt til kommuner i Aust- og Vest-Agder, Rogaland, Hordaland, Sogn og Fjordane og Møre og Romsdal som hadde en arbeidsledighet over landsgjennomsnittet. Både kriteriene for den kommunevise fordelingen og kriteriene for bruken av tilskuddet var de samme som ved tilsvarende tilskudd i 2016 på 400 mill. kroner.

Rapporteringen fra sektoren viser at kommunene har brukt midlene de fikk i ekstraordinært tilskudd til vedlikehold i 2017 godt. Tilskuddet har stimulert til aktivitet i bygg og anlegg samtidig som kommunene og fylkeskommunene har fått anledning til å ruste opp sin infrastruktur. På denne måten har tiltakspakken hatt positiv påvirkning både for de ansatte i de utsatte næringene og innbyggerne i landets kommuner.

Tilskuddet kom mange sektorer til gode. Grovt sett ble om lag 1/5 av tilskuddet brukt på skolebygg, 1/5 på bygg innen helse- og omsorgstjenestene, 1/5 på bygg og anlegg innen kultur, idrett og friluftsliv og 1/5 på samferdsel, mens 1/5 fordelte seg på barnehage, kirke, administrasjonsbygg med noe mindre beløp.

Et kriterium for bruk av tilskuddet var at prosjektene måtte være satt i gang i løpet av 2017. Kommunene har i all hovedsak klart å oppfylle kriteriene som ble satt. Nærmere 2/3 av midlene ble brukt i 2017, mens 1/3 er bundet opp i prosjekter som ble igangsatt i 2017, men som fortsatte inn i 2018.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har fått rapportert fem saker der revisor har hatt merknader til bruken av tilskuddet, ved at prosjekter ikke ble satt i gang i tide eller at det har blitt brukt i strid med kriteriene for tilskuddet. Samlet dreier dette seg om vel to mill. kroner, tilsvarende 0,3 prosent av tilskuddet. Departementet vil vurdere sakene nærmere før det tas en endelig avgjørelse på hvilke kommuner som eventuelt må tilbakebetale deler av tilskuddet til staten.

13.2 Kommunesektorens størrelse i norsk økonomi

Kommunesektoren forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene i norsk økonomi. I tabell 13.1 er det vist noen indikatorer for kommunesektorens størrelse i norsk økonomi. Indikatorene tegner i grove trekk et bilde av at kommunesektorens plass i norsk økonomi var stabil fra 2002 til 2008, økte fra 2008 til 2009 som følge av tiltakene mot finanskrisen og konjunkturnedgangen i næringslivet, for deretter å stige gradvis fram til 2017.

Kommunesektoren forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene i norsk økonomi. Målt i forhold til BNP for Fastlands-Norge utgjorde kommunesektorens inntekter i underkant av 16 prosent fra 2002 og fram til finanskrisen i 2008, for så å stige gradvis til 18 ½ prosent i 2017. Kommunalt konsum som andel av BNP for Fastlands-Norge holdt seg rundt 12 prosent i perioden 2002–2008, for så å øke til knapt 14 prosent i 2017.

Målt i forhold til totalt antall utførte timeverk i norsk økonomi utgjorde den kommunale sysselsettingsandelen i overkant av 16 prosent. Siden en relativt stor andel av de kommuneansatte jobber deltid, er kommunesektorens andel av den totale sysselsettingen større målt i personer enn i timeverk.

Indikatorene i tabell 13.1 gikk noe ned fra 2005 og fram til finanskrisen i 2008 og 2009. Økningen i kommunesektorens størrelse i 2009 og 2010, målt i forhold til norsk økonomi, må ses på bakgrunn av at kommuneøkonomien ble styrket gjennom 2009 som følge av tiltakene mot finanskrisen og konjunkturnedgangen i næringslivet. Selv om aktiviteten i næringslivet tok seg opp igjen etter 2009, illustrerer de ulike indikatorene at kommunesektorens andel av norsk økonomi har holdt seg oppe eller økt etter 2009. Målt ved utførte timeverk og kommunalt konsum har den kommunale andelen vist en svak økning. Målt ved inntektene som andel av BNP for Fastlands-Norge har økningen i den kommunale andelen vært noe større. Kommunesektorens inntekter som andel av norsk økonomi har økt til tross for at realveksten i kommunesektorens inntekter var lavere enn BNP for Fastlands-Norge i perioden 2009–2016. Dette har flere forklaringer. Blant annet var det i denne perioden flere reformer med tilførsel av inntekter til kommunesektoren (forvaltningsreform i 2010, samhandlingsreform i 2012). Disse reformene betraktes som oppgaveendringer og er holdt utenom den beregnede realveksten i kommunesektorens inntekter. Et annet moment som over tid trekker opp den kommunale inntektsandelen, er høyere prisvekst i kommunal tjenesteyting (kommunal deflator) enn gjennomsnittet for norsk økonomi.

13.3 Inntekt- og aktivitetsutvikling

For å måle den samlede aktivitetsutviklingen i kommunesektoren benyttes en indikator der endring i sysselsetting (timeverk), endring i produktinnsats (i faste priser) og endring i brutto realinvesteringer (i faste priser) veies sammen. Aktivitetsindikatoren gir uttrykk for ressursbruken knyttet til løpende tjenesteproduksjon og nyinvesteringer i sektoren. I figur 13.2 sammenliknes aktivitetsveksten i kommuneforvaltningen med inntektsveksten i kommunesektoren og med veksten i BNP for Fastlands-Norge i perioden 2002–2017.

¹ Som vekter brukes de andelene som lønnsutgifter, produktinnsats og brutto realinvesteringer utgjør av de samlede utgifter. Siden indikatoren er basert på ressursinnsatsen i kommunesektoren, fanger den ikke opp vekst i produksjonen som følge av produktivitetsvekst.

² For måling av utslaget på underskuddet i 2009 er seriene ikke helt sammenliknbare fordi aktivitetsveksten er medregnet ekstraordinært vedlikeholdstilskudd som følge av tiltak mot finanskrisen i 2009, mens dette tilskuddet er holdt utenom inntektsveksten.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå

Aktivitetsveksten var særlig høy i perioden 2006–2009. Denne utviklingen var drevet av høy vekst både i kommunal sysselsetting og i investeringene, jf. tabell 13.2. Særlig i 2007 og 2008 bidro høyere aktivitetsvekst enn inntektsvekst til store og økende underskudd (negative nettofinansinvesteringer) i sektoren, jf. også punkt 13.5. De første årene etter 2009 var det en klar avdemping i aktivitetsveksten i kommuneforvaltningen, noe som i første rekke skyldtes at investeringene gikk ned. Etter 2013 tok aktivitetsveksten seg opp igjen. Veksten i sysselsettingen var i denne perioden relativt lav, mens det var en sterk vekst i investeringene. Denne utviklingen kan tolkes som at kommunesektoren har prioritert oppgradering av bygg og anlegg framfor høyere sysselsettingsvekst. Etter flere år med lavere sysselsettingsvekst enn inntektsvekst, tok sysselsettingsveksten seg opp og var mer på linje med inntektsveksten i 2016 og 2017, men også i 2017 var sysselsettingsveksten svakere enn investeringsveksten. Samlet anslås aktivitetsveksten i 2017 til 2,1 prosent, noe som er litt høyere enn inntektsveksten.

13.4 Økonomisk balanse

13.4.1 Netto driftsresultat

Netto driftsresultat er den mest sentrale indikatoren for den økonomiske balansen i kommunene og fylkeskommunene. Netto driftsresultat viser årets driftsoverskudd etter at renter og avdrag er betalt og er et uttrykk for hva kommuner og fylkeskommuner har til disposisjon til avsetninger, inndekning av tidligere underskudd og investeringer.

Figur 13.3 viser utviklingen i netto driftsresultat fra 2003. Fra og med 2014 ble merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer ført i investeringsregnskapet, ikke i driftsregnskapet som tidligere. Endringen i hvordan merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer skulle inntektsføres i kommuneregnskapene medførte en reduksjon i netto driftsresultat på nærmere to prosentpoeng fra 2013 til 2014 (brudd i tidsserien). For å kunne sammenlikne årene før og etter omleggingen, er det i figuren også vist et korrigert resultat for 2013.

Denne endringen gjorde at Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) endret sin anbefaling for nivået på netto driftsresultat. Fram til 2013 var anbefalingen at netto driftsresultat over tid burde utgjøre om lag 3 prosent for sektoren samlet. Fra 2014 anbefalte utvalget at netto driftsresultat burde utgjøre om lag 2 prosent for sektoren samlet når også kommunale og fylkeskommunale foretak samt interkommunale selskaper tas med, med et anbefalt nivå for kommunene samlet (inklusive Oslo) og for fylkeskommunene samlet på henholdsvis 1 ¾ og 4 prosent.

Netto driftsresultat har i årene 2015 til 2017 ligget godt over de anbefalte nivåene, både i kommunene og i fylkeskommunene. I 2017 anslås netto driftsresultat til 3,8 prosent for sektoren som helhet. For kommunene (inkl. Oslo) var driftsresultatet 3,8 prosent og for fylkeskommunene 4,3 prosent. Selv om driftsresultatet anslås å bli noe redusert i forhold til 2016, ligger netto driftsresultat i både kommunene og fylkeskommunene over de anbefalte nivåene på henholdsvis 1 ¾ og 4 prosent. Det er særlig i kommunene at netto driftsresultat var høyt i forhold til det anbefalte nivået. De fylkesvise snittene for kommunene, som er vist i vedlegg 3, viser at driftsresultatene var relativt gode over hele landet.

De gode driftsresultatene de tre siste årene bidro til at antall kommuner i ROBEK ble kraftig redusert. Ved inngangen til mai 2018 var i alt 28 kommuner ført opp i ROBEK, det laveste antallet siden registeret ble opprettet i 2001. På bakgrunn av regnskapene for 2017, forventes det at antallet vil gå ytterligere ned så snart kommunestyrene har vedtatt årsregnskapene for 2017.

¹ F.o.m. 2014 føres merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer ikke lenger i driftsregnskapet, men i investeringsregnskapet. Dette gir et brudd i tidsserien fra 2013–2014.

² T.o.m. 2013 lå driftsresultatet for kommunekonsernet i størrelsesorden 0,4 prosentpoeng over resultatene for kommunekassene. Kommunale og fylkeskommunale foretak og interkommunale selskaper stod imidlertid også for en relativt sett større andel av investeringene i sektoren. Avviket mellom driftsresultatene for henholdsvis kommunekassene og kommunekonsernet har derfor blitt mindre etter at merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer skulle føres i investeringsregnskapet. I 2014 lå konserntallene 0,2 prosentpoeng høyere enn kommunekassetallene for sektoren samlet, og i 2015 var avviket 0,1 prosentpoeng.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Netto driftsresultat kan benyttes til å finansiere årets investeringer, dekke inn tidligere underskudd eller avsettes til disposisjonsfond for senere bruk. Kommunene benyttet netto driftsresultat i 2017 til å styrke de økonomiske bufferne. For landet inkl. Oslo økte disposisjonsfond fra 10,2 prosent i 2016 til 11,5 prosent i 2017.

De fleste fylkeskommuner har hatt en forbedring i disposisjonsfond fra 2016 til 2017. For landet uten Oslo økte disposisjonsfond/mindreforbruk fra 11,0 prosent til 11,4 prosent.

Kommunene som hadde akkumulerte merforbruk fra tidligere år, benyttet driftsresultatene til å redusere eller dekke inn disse i 2017. For kommunene samlet ble akkumulert merforbruk redusert fra 0,2 prosent av driftsinntektene til 0,1 prosent, jf. punkt 13.4.2.

13.4.2 ROBEK (Register om betinget godkjenning og kontroll)

Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK) er et register over kommuner og fylkeskommuner som er i økonomisk ubalanse. Kommuner eller fylkeskommuner i ROBEK må ha godkjenning fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet for å kunne foreta gyldige vedtak om låneopptak eller langsiktige leieavtaler. I tillegg skal lovligheten av budsjettvedtakene kontrolleres.

I kommuneloven § 60 finnes det klare kriterier for når en kommune eller fylkeskommune blir ført opp i registeret. Formålet med reglene er å fange opp kommunene og fylkeskommunene som er i en vanskelig situasjon og bidra til at økonomisk balanse gjenopprettes.

Ved utgangen av 2017 var det registrert 28 kommuner i ROBEK, det laveste antallet siden registeret ble opprettet i 2001. Ingen av fylkeskommunene var i registeret. Ni av ROBEK-kommunene var fra Nordland, mens fire var fra Møre og Romsdal. Akershus, Oppland, Aust-Agder, Vest-Agder, Hordaland og Nord-Trøndelag hadde ingen kommuner i registeret.

I løpet av 2017 ble 20 kommuner meldt ut av ROBEK, mens én kommune ble meldt inn. Av kommunene som ble utmeldt hadde seks av kommunene vært i ROBEK i totalt ti år eller mer.

I lys av de gode økonomiske resultatene i 2017 er det ventet en ytterligere reduksjon i antall ROBEK-kommuner i løpet av 2018. De ureviderte regnskapstallene for 2017 og foreløpige tilbakemeldinger fra fylkesmennene indikerer at antallet ROBEK-kommuner kan bli redusert til om lag 13 i løpet av 2018.

Figur 13.5 viser hvor lenge ROBEK-kommunene har vært innmeldt i ROBEK, om de har vært innmeldt flere ganger og hvor stort gjenstående akkumulert merforbruk de hadde ved utgangen av 2017. Klassifiseringen av hva som er store og mindre underskudd og kortere og lengre oppholdstid i ROBEK er gjort av departementet ut fra en skjønnsmessig vurdering. I figur 13.6 er det sett nærmere på utviklingen av merforbruk over tid for kommunene som hadde de største akkumulerte underskuddene.

Blant de seks kommunene som har vært kortest tid i ROBEK, har samtlige dekket inn merforbruket i 2017. Disse kommunene ligger an til å bli meldt ut av ROBEK i etterkant av at kommunestyrene har vedtatt årsregnskapet for 2017. De kommunene som ser ut til å bli værende i ROBEK inn i 2019, ser alle ut til å være kommuner som har hatt lengre fartstid i ROBEK, men også blant disse dekket flere inn gamle merforbruk i løpet av 2017.

På samme måte som i 2016 fikk kommunene drahjelp av en høy skatteinngang også i 2017. Gjennom inntektsutjevningen kommer merskatteveksten alle kommuner til gode. Det at det akkumulerte merforbruket er redusert, viser samtidig at kommunene også har tatt grep for å omstille kommunen og kommuneøkonomien.

Blant kommunene med store akkumulerte merforbruk har samtlige vært i ROBEK i fem år eller mer. For Torsken, Halden og Bremanger har den negative utviklingen snudd de siste årene, og kommunene har dekket inn deler av underskuddet, jf. figur 13.6.

Torsken har som eneste kommune vært i ROBEK siden registeret ble opprettet i 2001. Kommunen har de siste årene dekket inn en betydelig del av merforbruket, men hadde ved utgangen av 2017 fremdeles et gjenstående akkumulert merforbruk tilsvarende 5,5 prosent av driftsinntektene.

Halden ble meldt inn i ROBEK for andre gang i 2012. Kommunen har redusert det akkumulerte merforbruket de siste årene, men hadde fremdeles et merforbruk på 9 prosent ved utgangen av 2017.

Bremanger har vært i ROBEK i ti år og hadde ved utgangen av 2017 et akkumulert merforbruk på om lag 12 prosent. Merforbruket knytter seg til Terra-saken, og siden 2014 har kommunen bygd ned merforbruket jevnt hvert år, jf. figur 13.6.

Steigen har hatt et økende merforbruk de siste årene målt som andel av inntektene. Selv om underskuddene har blitt mindre, har ikke kommunen gjennomført tilstrekkelige tiltak til å gjenopprette den økonomiske balansen.

For Tysfjord, Hamarøy og Moskenes mangler det foreløpig tall for 2017. Ved utgangen av 2016 hadde Tysfjord det høyeste akkumulerte merforbruket i landet. Kommunen hadde da pådratt seg nye underskudd hvert år siden 2011.

¹ Hamarøy, Moskenes, Tysfjord og Saltdal har ikke rapportert inn regnskapstall i KOSTRA for 2017. For disse kommunene er det i figuren benyttet regnskapstall fra 2016. Ballangen har rapportert inn negativt merforbruk. Dette er korrigert til null.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og moderniseringsdepartementet

¹ Hamarøy, Moskenes og Tysfjord har ikke rapportert inn regnskapstall i KOSTRA for 2017.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

13.5 Investeringer og gjeld

13.5.1 Investeringer

Investeringene i kommunesektoren ligger på et historisk høyt nivå, og veksten i investeringene fortsatte i 2017. Selv om investeringsveksten var noe lavere enn i de foregående årene, bidro investeringene til å trekke aktivitetsveksten opp. I 2017 utgjorde investeringene i kommunesektoren i størrelsesorden 79 mrd. kroner, tilsvarende 44 mrd. kroner i 2005-priser, det høyeste nivået noensinne, jf. figur 13.7.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (Nasjonalregnskapet)

13.5.2 Nettofinansinvesteringer

Nettofinansinvesteringer er i nasjonalregnskapet definert som samlede inntekter fratrukket samlede utgifter, der utgifter til bruttorealinvesteringer er medregnet, mens lån og avdrag er holdt utenom. Nettofinansinvesteringene bestemmer utviklingen i kommunesektorens netto fordringer. Dersom aktivitetsveksten er høyere enn inntektsveksten, trekker dette i retning av at underskuddene (de negative nettofinansinvesteringene) vil bli større.

Figur 13.8 viser utviklingen i nettofinansinvesteringer og nettogjeld (bruttogjeld fratrukket brutto fordringer, basert på statistikken for finansielle sektorregnskaper) over perioden 2002–2017. Kommunesektoren har de senere årene hatt betydelige underskudd, det vil si negative nettofinansinvesteringer. Det er særlig det høye nivået på bruttoinvesteringene som har bidratt til store underskudd og gjeldsoppbyggingen i kommunesektoren.

¹ Etter at Statistisk sentralbyrå gjennomførte en revisjon av statistikken i 2014, ble også deler av kommunenes plasseringer i pensjonsmidler tatt inn som fordringer i sektoren under betegnelsen «arbeidsgivers reserver» (tilleggsreservene, premiefond og kursreguleringsfondet). I figuren er nettogjeld kun vist uten disse regnskapspostene.

² Brudd i tidsserien. F.o.m. 2012 identifiserte statistikken gjeld og fordringer mellom kommunekassen og kommunale foretak. Dette innebærer et brudd i tidsserien i telleren fra 2011 til 2012. I figuren er det tilsynelatende en svak nedgang i den renteeksponerte gjelden fra 2011 til 2012. Dette skyldtes imidlertid denne tekniske endringen – i realiteten økte gjelden også dette året. F.o.m. 2014 inngår ikke merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer i brutto driftsinntekter (nevneren). Dette medfører et brudd i tidsserien i nevneren fra 2013 til 2014.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

13.5.3 Gjeld

Selv om nettogjelden i kommuneforvaltningen har steget over lengre tid, er det ikke all gjeld som belaster kommunebudsjettene. I figur 13.9 er sammensetningen av kommunesektorens langsiktige gjeld, det vil si lån som kommunesektoren har tatt opp til investeringer i bygg og anlegg samt til videre utlån, splittet opp i et forsøk på å illustrere dette.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Samlet utgjorde langsiktig gjeld i kommunesektoren (inkl. kommunale og fylkeskommunale foretak samt interkommunale selskaper) vel 500 mrd. kroner ved utgangen av 2017. Deler av denne gjelden var videreformidlet til privatpersoner og selskaper eller stod fremdeles ubrukt på konto (om lag 94 mrd. kroner). Noe av gjelden knytter seg til investeringer innenfor vannforsyning, avløp og renovasjon, der kommunene etter selvkostprinsippet får dekket kostnadene gjennom gebyrene fra innbyggerne (om lag 80 mrd. kroner). Noe knytter seg til rentekompensasjonsordninger for skole, kirker, sykehjem og transporttiltak (knapt 52 mrd. kroner). For sykehjem og omsorgsboliger innebærer ordningen at staten dekker både renter og avdrag knyttet til prosjekter som fikk oppstartstilskudd under handlingsplan for eldreomsorgen i årene 1998–2003 og under opptrappingsplanen for psykisk helse i årene 1999–2004. Også i de senere årene har det blitt innført nye tilskuddsordninger for omsorgssektoren, men disse har vært utformet som investeringstilskudd.

Basert på disse tallene kan gjelden der renteutgiftene må dekkes av kommunesektoren selv anslås til rundt 274 mrd. kroner, det vil si godt og vel halvparten av sektorens samlede langsiktige gjeld. For den resterende gjelden vil renteutgiftene (og i stor grad også avdragene) i realiteten bli dekket gjennom gebyrer fra innbyggere, statlige tilskuddsordninger og lignende.

Kommunesektoren har i tillegg rentebærende plasseringer (bankinnskudd og plasseringer i sertifikat- og obligasjonsmarkedet) på vel 101 mrd. kroner. Ved en eventuell renteoppgang vil inntektene fra disse øke og delvis motsvare effekten som en økt rente har på gjelden.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Dersom en tar hensyn til dette, kan kommunesektorens totale renteeksponering ved utgangen av 2017 anslås til om lag 173 mrd. kroner. Det innebærer at 1 prosentpoeng høyere rente isolert sett vil belaste kommuneøkonomien med nærmere 1¾ mrd. kroner, eller vel 0,3 prosent av driftsinntektene. På kort sikt vil utslagene av en renteendring dempes ytterligere fordi kommunesektoren har bundet renten på deler av gjelden.

Kommunesektoren har også betydelige pensjonsmidler plassert i fond (livselskaper og andre pensjonsinnretninger). Ved utgangen av 2017 utgjorde pensjonsmidlene 474 mrd. kroner. Endringer i renten vil påvirke finansavkastningen på kommunesektorens oppsparte pensjonsmidler. Selv om det er vanskelig å si noe om de kortsiktige effektene av en renteendring, vil sektoren i denne sammenheng over tid ha fordel av en høyere rente. Det vil igjen gi kommunesektoren lavere pensjonspremier og lavere pensjonskostnader.

Selv om enkelte forhold tilsier at gjeldsbelastningen på kommunebudsjettene ikke har vært så stor som gjeldsstatistikken i utgangspunktet kan tyde på, har det – når pensjonsmidlene holdes utenfor – vært en klar økning i kommunesektorens gjeldsbelastning og renteeksponering. I 2003 var økonomien i kommunesektoren nesten nøytral overfor endret rente. Ved utgangen av 2017 tilsvarte renteeksponert gjeld i størrelsesorden 33 prosent av de samlede driftsinntektene, men som andel av inntekt har gjelden vært relativt stabil de siste årene, jf. figur 13.8 og 13.10. Fylkeskommunene er i utgangspunktet mindre eksponert enn kommunene for endringer i rentenivået, jf. vedlegg 3. Høyere gjeld gjenspeiler det høye investeringsnivået som kommunesektoren har hatt de siste årene. Denne utviklingen må i hovedsak ses i sammenheng med en kombinasjon av høy befolkningsvekst og lav rente.

I figur 13.11 er liknende øvelse gjort for enkeltkommuner. Søylene viser hver enkelt kommunes renteeksponering, målt som andel av driftsinntektene, og kommunene er sortert stigende etter nivå. Eksempelvis vil en renteeksponering på 50 prosent innebære at ved en økning i renten på 1 prosentpoeng vil kommunens netto renteutgifter øke tilsvarende 0,5 prosent av driftsinntektene. Det er da ikke tatt hensyn til eventuelle rentebindinger og andre inntekter som kan være knyttet til renten (f.eks. utleieboliger der leieinntektene dekker rentene).

¹ I alt 415 kommuner inngår i figuren. Av kommunene som ikke hadde rapportert tilstrekkelige data for 2017, var Vega, Moskenes og Ulstein de kommunene i 2016 som hadde høyest netto renteeksponering med henholdsvis 85, 100 og 147 prosent av driftsinntektene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Punktene i figuren viser total langsiktig gjeld som andel av driftsinntektene for samme kommune, jf. også vedlegg 3. Differansen mellom punkt og søyle kan henføres til utlån, gjeld knyttet til henholdsvis selvkosttjenester og rentekompensasjonsordninger, samt rentebærende plasseringer, jf. også figur 13.9.

Kommuners evne til å bære gjeld vil være påvirket av en rekke faktorer. For eksempel vil forventet befolkningsutvikling, inntektsnivå, inntektsutvikling og økonomisk handlingsrom være noen momenter som kan ha betydning både for investeringsbehovet og for evnen til å betjene gjelden. Figuren illustrerer like fullt at enkelte kommuner har betydelig høyere gjeld enn andre, og de vil i utgangspunktet være klart mer utsatt for endringer i rentenivået. Hvis det tas utgangspunkt i de ti kommunene som er mest eksponert for en endring i rentenivået (målt ved renteeksponert gjeld som andel av driftsinntektene), hadde disse kommunene en renteeksponert gjeld som var høyere enn de årlige driftsinntektene. Det vil si at en renteøkning på ett prosentpoeng vil binde opp mer enn én prosent av inntektene (før det tas hensyn til rentebindinger, renteeffekten på pensjonsmidlene, eventuelle leieinntekter o.l.).

Kommunesektorens kortsiktige gjeld

Kommunesektoren tar opp lån i ulike markeder. Kredittforetak, der Kommunalbanken AS er den klart største enkeltaktøren i markedet, står bak godt og vel halvparten av låneopptakene til kommunal sektor, jf. figur 13.12.

I årene fram til finanskrisen i 2008 ble kommuneforvaltningens gjeld i all hovedsak tatt opp i Kommunalbanken og Kommunekreditt. I årene etter finanskrisen har sertifikat- og obligasjonsmarkedet blitt en viktigere lånekilde for kommunene. Andelen av gjelden som har blitt tatt opp i sertifikat- og obligasjonslån økte fra 13 prosent i 2008 til oppunder 30 prosent i 2017. Veksten var spesielt sterk i sertifikatlån, dvs. lån med under ett års løpetid, særlig i 2014 og 2015, da om lag 1/3 av nye lån ble tatt opp i dette markedet. De to siste årene ble imidlertid en betydelig større del av nye lån tatt opp i Kommunalbanken sammenliknet med de to foregående årene. Blant lånene som ble tatt opp i sertifikat- og obligasjonsmarkedet, var det samtidig en dreining fra sertifikatlån til obligasjonslån med lengre løpetid. Som en konsekvens av dette avtok veksten i kommunesektorens sertifikatlån, og i løpet av 2017 gikk omfanget av sertifikatlån også noe ned.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Ettersom kommunene ved kortsiktig finansiering jevnlig må rullere lånene, kan kortsiktig finansiering innebære at kommunene påtar seg en ekstra refinansieringsrisiko som de ikke får ved lån med lang løpetid. Denne risikoen knytter seg til at kommunen ikke klarer å innfri sine forpliktelser ved forfall uten at det oppstår store kostnader i form av dyr refinansiering. For mindre beløp vil eventuelle vanskeligheter med å skaffe til veie rimelig finansiering kunne håndteres ved at kommunen i stedet trekker på egen likviditet når lånene forfaller. Kommuner som må refinansiere større beløp og ikke har tilstrekkelig likviditet vil derimot være mer sårbare dersom refinansieringen må skje i et vanskelig marked.

¹ Det er knyttet stor usikkerhet til datakvaliteten. Det er grunn til å tro at ikke alle kommunene har fordelt kortsiktige og langsiktige lån på riktige kapitler i balansen. Det kan altså være at en større andel av lånene er tatt opp i sertifikater enn det tallene tilsier.

² Av hensyn til lesbarheten i figuren er ikke navnet på kommunen og fylkeskommunen tatt inn i de tilfellene sertifikatgjelden utgjør under 200 prosent av kommunens eller fylkeskommunens likviditet og under 80 prosent av total langsiktig gjeld.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Figur 13.13 forsøker å illustrere denne risikoen. Figuren viser de 103 kommunene og 11 fylkeskommunene som ifølge KOSTRA-tall hadde utestående sertifikatlån ved utgangen av 2017. Langs den horisontale aksen vises hvor stor andel sertifikatlånene utgjorde av kommunenes samlede gjeld, mens den vertikale aksen viser forholdet mellom den enkelte kommunes sertifikatlån og likviditet ved utgangen av 2017. Likviditeten omfatter kommunens bankinnskudd og plasseringer i sertifikater, obligasjoner og aksjer, dvs. verdipapirer som raskt kan omsettes ved behov. Dersom disse verdiene overstiger kommunens sertifikatgjeld (dvs. verdien langs den vertikale aksen er under 100), er ikke kommunene avhengige av å få tatt opp nye lån for å kunne løse inn sertifikatlånene ved forfall. Dersom sertifikatgjelden er betydelig større enn likviditeten, vil kommunen derimot kunne være mer sårbar dersom situasjonen i sertifikatmarkedet skulle endre seg.

Ettersom figuren illustrerer situasjonen ved utgangen av 2017, gir den ikke nødvendigvis et presist bilde av kommunens og fylkeskommunens refinansieringsrisiko. Likviditeten kan for eksempel endre seg fram til lånene forfaller, forfallene kan være spredt utover en lengre periode, og kommunene vil kunne benytte trekkrettigheter eller liknende. Hvis likviditeten i tillegg var unormalt liten ved årsskriftet, vil sertifikatgjelden framstå som relativt høy selv om sertifikatgjelden ikke er stor i forhold til kommunens økonomi. Kommuner og fylkeskommuner kan i tillegg ha refinansieringsrisiko knyttet til obligasjonslån. I henhold til innrapporterte regnskapstall vil i alt 11,3 mrd. kroner av obligasjonslånene ha forfall i 2018, og noe av dette vil måtte refinansieres. Figuren kan likevel tjene som en liten pekepinn på hvilken refinansieringsrisiko den enkelte kommune har påtatt seg.

Om lag 60 prosent av kommunene som hadde tatt opp lån i sertifikatmarkedet, hadde ved årsskiftet tilstrekkelig likviditet til om nødvendig å løse inn sertifikatlånene uten behov for å ta opp nye lån. Tre kommuner, Kristiansund, Elverum og Lillesand, skilte seg ut fra de øvrige kommunene ved å ha betydelig høyere sertifikatgjeld, målt i forhold til de likvide midlene kommunene hadde tilgjengelig ved årsskiftet.

Kommuneloven § 52 og tilhørende finansforskrift setter de overordnede rammene for hvordan kommunene og fylkeskommunene skal forvalte egen gjeld og egen likviditet. Den slår blant annet fast at det ikke skal tas vesentlig finansiell risiko, og midlene skal forvaltes på en slik måte at kommunen eller fylkeskommunen kan dekke sine betalingsforpliktelser ved forfall. Innenfor disse rammene skal kommunestyret eller fylkestinget ut fra egen situasjon konkretisere hvor grensene skal gå gjennom fastsettelsen av et eget finansreglement.

Å sette rammer for den kortsiktige gjelden er en naturlig del av et slikt finansreglement. Når kommunene og fylkeskommunene går ut i sertifikatmarkedet, skal de ha gjort sine egne vurderinger av risikoen som følger med å ta opp kortsiktige lån, og de skal ha tatt stilling til hvilken risiko kommunen eller fylkeskommunen kan håndtere.

I lys av utviklingen i markedet fra finanskrisen i 2008 og fram til 2015, endret departementet finansforskriften for kommuner og fylkeskommuner med virkning fra 1. januar 2017. Både administrasjonens og lokalpolitikernes ansvar tydeliggjøres. Endringen innebar et tydeligere krav om at refinansieringsrisikoen ved eventuelle kortsiktige låneopptak skal synliggjøres i rapporteringen fra administrasjonen til kommunestyret/fylkestinget, og det kom også klarere fram at kommunene skal ta hensyn til – og ta stilling til – risikoen som knytter seg til å ta opp kortsiktige lån.

14 Omfang og kvalitet i kommunale tjenester

I dette kapitlet redegjøres det for befolkningsutviklingen og en del sentrale indikatorer for utviklingen i de kommunale velferdstjenestene fra 2016 til 2017 og i perioden 2012–2017.

Tallene er hentet fra KOSTRA, der foreløpige tall for 2017 ble publisert 15. mars 2018, IPLOS og Grunnskolens informasjonssystem (GSI). Indikatorene belyser utviklingstrekk innenfor barnehagesektoren, grunnskolen, videregående opplæring, barnevernet, sosialtjenesten, pleie- og omsorgssektoren, kommunehelsetjenesten og administrasjon.

14.1 Demografisk utvikling

Store deler av den kommunale og fylkeskommunale tjenesteproduksjonen er rettet mot bestemte aldersgrupper, og den demografiske utviklingen gir viktig informasjon om utviklingen i behovet for kommunale tjenester. Den demografiske utviklingen i perioden 2012–2017 beskrives i tabell 14.1.

De viktigste målgruppene for kommunale og fylkeskommunale tjenester er barn og unge 1–18 år og innbyggere over 67 år. I perioden 2012–2017 økte antall innbyggere i disse gruppene med vel 124 000, noe som indikerer et økt behov for kommunale tjenester. Økningen kom særlig blant de eldre (aldersgruppene 67–79 år og 90 år og over), men det var også en svak økning i antall barn og unge, og da særlig blant barn i grunnskolealder. Samlet sett økte innbyggertallet med om lag 244 000, tilsvarende 4,8 prosent i perioden 2012–2017. Til sammenlikning økte antall innbyggere i de viktigste målgruppene for kommunale og fylkeskommunale tjenester med ca. 6,9 prosent i samme periode.

Gjennom 2017 gikk tallet på barn og unge noe ned. Det var en nedgang i de yngste barnekullene og i aldersgruppen 16–18 år, mens det ble flere i aldersgruppene 6–15 år. Antall eldre fortsatte å øke kraftig. Det er vekst i alle aldersgrupper over 67 år. Samlet sett økte innbyggertallet med i overkant av 37 000 i løpet av 2017, noe som er en svakere vekst enn de siste årene.

14.2 Barnehage

Antall barn i aldersgruppen 1–5 år ble noe redusert i perioden 2012–17, jf. tabell 14.1. Antall barn med barnehageplass har også, i følge tabell 14.2, blitt redusert i perioden, men ikke like mye. Dette medførte at barnehagedekningen gikk opp fra 90,1 prosent i 2012 til 91,3 prosent i 2017. Vel halvparten av plassene var i kommunale barnehager. For de eldste barna gikk dekningsgraden noe opp, fra 96,6 prosent til 97 prosent. Dekningsgraden for 1–2-åringene gikk opp fra 80,2 prosent til 82,5 prosent. For de aller minste barna (under ett år) var dekningsgraden stabil i perioden.

Det har vært en økning i den avtalte oppholdstiden. I snitt økte avtalt, ukentlig oppholdstid per barn med barnehageplass med nærmere 1 time fra 2012 til 2017. Kapasitetsveksten i denne perioden var altså større enn det økningen i antall barn med barnehageplass tyder på. Målt ved totalt antall avtalte oppholdstimer økte kapasiteten med 0,8 prosent årlig fra 2012 til 2017, mens antall barn med plass i barnehage til sammenlikning gikk noe ned i perioden.

Både andelen ansatte og andelen styrere og pedagogiske ledere med godkjent førskolelærerutdanning gikk opp i perioden.

Etter en lengre periode med relativt sterk vekst i barnehagesektoren, har veksten avtatt de siste årene. I 2017 var det en svak nedgang i antall barn med plass i barnehage, sammenliknet med året før. Denne utviklingen må ses på bakgrunn av at barnekullene var mindre og at det var færre barn i alderen 1–5 år, sammenliknet med året før. Til tross for at antall barn i barnehager gikk ned, økte likevel dekningsgradene for barn i alderen 1–5 år. Barnehagedekningen er 97 prosent for de eldste barna (3–5 år), og 82,5 prosent for de yngste barna (1–2 år). Samlet barnehagedekning var 91,3 prosent i 2017. Andelen barn som gikk i private barnehager gikk noe opp, mens andelen barn som gikk i kommunale barnehager gikk noe ned.

I snitt tilbrakte barna om lag like mye tid i barnehagen i 2017 sammenliknet med 2016, men som følge av at det ble færre barn i barnehage gikk også det samlede antall timer som barna oppholdt seg i barnehagene i løpet av året (ukorrigerte oppholdstimer) noe ned (-0,1 prosent). Ressursinnsatsen målt ved avtalte årsverk i kommunale barnehager viste en liten økning fra 2016 til 2017.

Andelen styrere og pedagogiske ledere med godkjent førskolelærerutdanning var om lag uendret fra 2016 til 2017, mens andelen ansatte med barnehagelærerutdanning økte noe fra 2016 til 2017.

14.3 Grunnskole

Det var en svak vekst i elevtallet i grunnskolen perioden 2012–2017. Veksten var relativt sett noe sterkere i de private skolene, der 3,6 prosent av elevene går, enn i de kommunale. Også i ressursinnsatsen, målt ved årstimer til undervisning, var det en svak økning gjennom perioden. Tidligere var veksten først og fremst knyttet til at spesialundervisningen økte i omfang, men veksten i spesialundervisningen har flatet ut de senere årene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og GSI

I 2017 var det en liten økning i elevtallet. Veksten var relativt sett noe sterkere i de private skolene enn i de kommunale. Veksten i antall årstimer til undervisning viste også en liten økning fra 2016 til 2017. Den sterke veksten som en tidligere så innenfor spesialundervisningen, ser ut til å ha flatet ut de siste årene, jf. figur 14.3. Fra 2016 til 2017 var det en svak økning både i antall elever som får spesialundervisning, og de elevene som får spesialundervisning får i snitt noe mer bistand. Fra 2012 til 2017 ble gjennomsnittlig gruppestørrelse redusert fra 13,7 til 13,5 elever per gruppe.

I følge tabell 14.3 hadde 60,9 prosent av barn mellom seks og ni år plass i skolefritidsordningen (SFO) i 2017. Mens det fram mot 2012 var en liten, men jevn, økning i andelen elever i SFO, har det i perioden 2012–2017 vært en liten og jevn reduksjon i andelen elever i skolefritidsordningen, jf. tabell 14.3.

14.4 Videregående opplæring

Etter en lengre periode med sterk vekst i elevtallet, har veksten avtatt de siste årene. I perioden 2012–2017 ble elevtallet i videregående skole redusert med om lag 1 200, jf. tabell 14.4. Reduksjonen i elevtallet består av en liten økning i de private skolene og en litt større reduksjon i de fylkeskommunale skolene. Reduksjonen i elevtallet kan også skyldes at det ble noe færre unge i alderen 16–18 år. Andelen elever som har sluttet i løpet av året har blitt redusert i perioden.

14.5 Barnevern

Omfanget av barnevernstjenestene økte kraftig i perioden 2012–17. Det vises til tabell 14.5. Antallet årsverk, antall undersøkelser og antall barn som tok imot hjelp fra barnevernet gikk opp, også når det ses opp mot veksten i antallet barn og unge.

14.6 Sosialtjenester

Det vises til tabell 14.6. Innenfor sosialtjenestene var det en økning i antall mottakere av sosialhjelp i perioden 2012–17. Andelen i aldersgruppen 20–66 år som mottok sosialhjelp har økt noe i perioden.

14.7 Boliger for vanskeligstilte

Antall kommunalt disponerte boliger til vanskeligstilte økte med 1,1 prosent i perioden 2012–2017, jf. tabell 14.7. Eldre og personer med ulike funksjonsnedsettelser utgjør en høy andel av de som tildeles kommunalt disponerte boliger. Det er derfor viktig at en tilstrekkelig andel av boligene tilrettelegges for rullestolbrukere. Siden 2012 har en større andel av boligene vært tilrettelagt for personer som bruker rullestol.

Blant husstander som benyttet seg av et midlertidig botilbud i løpet av året, har andelen vært stabil fra 2016 til 2017.

14.8 Omsorgstjenestene

Det vises til tabell 14.8. Omfanget av omsorgstjenester økte i perioden 2012–17. Samtidig har det i perioden vært en dreining i retning av at det gis mer hjemmebaserte omsorgstjenester, jf. figur 14.5. Det økende behovet skyldtes at det ble flere eldre innbyggere, særlig i aldersgruppen over 90 år, og en sterk økning i antall yngre mottakere (under 67 år). Økningen for sistnevnte gruppe var særlig sterk innenfor hjemmetjenestene, mens det ble færre mottakere i aldersgruppen 80–89 år. Dette henger sammen med at innbyggertallet i gruppen 80–89 år gikk ned. Antall yngre mottakere økte betydelig mer enn befolkningsveksten isolert sett skulle tilsi og utgjør en stadig større andel av mottakerne av hjemmetjenester. Samlet sett viser utviklingen de siste årene en betydelig endring i hvilke grupper som mottar hjemmetjenester.

Sett i forhold til 2016 mottok noen flere eldre kommunale helse- og omsorgstjenester i 2017. Spesielt gjaldt dette innen hjemmetjenestene, mens det for den institusjonsbaserte omsorgen var en liten nedgang. Tallet på mottakere under 67 år fortsatte å øke i 2017. Lege- og fysioterapidekningen i institusjonene ble bedre i perioden 2012–2017. Eneromsdekningen på institusjonene ligger stabilt på om lag 95 prosent. Antallet avtalte årsverk økte med nærmere 5 000 fra 2016 til 2017.

14.9 Kommunale helsetjenester

Kommunene hadde i årene 2012–2017 en høy og stabil dekningsgrad for helsestasjonsundersøkelser av små barn som tabell 14.9 viser. Lege- og fysioterapidekningen gikk opp i perioden. I 2017 var det en svak nedgang i antallet helseundersøkelser blant barn og unge. Dette kan sees i sammenheng med at antall barn i aldersgruppen gikk ned i 2017. Tallet på hjemmebesøk etter fødsel gikk også ned fra 2016 til 2017, noe som kan skyldes lavere fødselstall i 2017 sammenliknet med 2016. Ressursinnsatsen uttrykt ved avtalte årsverk i helsestasjons- og skolehelsetjenesten økte med vel 300 fra 2016 til 2017.

14.10 Administrasjon

Sentraladministrasjonen i kommunesektoren har ut fra de foreløpige KOSTRA-tallene økt fra 2016 til 2017, jf. tabell 14.10. SSB benyttet fra 2015 A-ordningen som kilde for sysselsettingsstatistikken. Det er derfor et brudd i tidsserien og tall fra 2016 og 2017 er ikke sammenliknbar med tidligere år. Tallene er beheftet med usikkerhet.