6 Gjennomføringa av stortings- og sametingsvalet i 2021

6.1 Valgjennomføring i ein pandemi

6.1.1 Smittevernfagleg forsvarleg valgjennomføring

I perioden frå koronaviruspandemien braut ut våren 2020 og fram til stortingsvalet i september 2021 var det stor uvisse knytt til korleis han ville påverke gjennomføringa av valet. Det var ikkje mogleg å seie noko sikkert om kor store smitteutbrot kommunane måtte vere budde på å handtere, og kva tiltak som ville kunne setjast inn for å hindre vidare smitte. I førebuingane til valet blei det derfor jobba med fleire moglege scenario.

Samla sett er det departementets vurdering at valgjennomføringa i 2021 gjekk svært bra, og at den pågåande pandemien blei handtert godt. Kommunane var godt førebudde, hadde nødvendig beredskap og klarte å følgje både smittevernfaglege og demokratiske prinsipp ved valet.

6.1.2 Utgreiingar av det juridiske handlingsrommet

Det blei tidleg stilt spørsmål ved om det er mogleg å gjennomføre val under ein pandemi. Fleire andre land som etter planen skulle gjennomføre val våren 2020, valde å utsetje sine val. Grunnlova i Noreg krev at valet skal vere gjennomført innan utgangen av september månad, og det finst ingen skrivne reglar for utsetjing. Ei eventuell utsetjing må derfor heimlast i konstitusjonell nødrett, og terskelen her er svært høg. Departementets vurdering var at dersom det kort tid før valet kom smitteutbrot, lokalt eller nasjonalt, ville det kunne oppstå ein diskusjon om valet burde utsetjast.

Departementet fekk derfor hausten 2020 gjennomført ei utgreiing frå professor Eirik Holmøyvik om det rettslege handlingsrommet for dette, Utgreiing om høvet til å utsetje eller forlenge valtinget eller å halde omval ved stortingsvalet i 2021 grunna koronasituasjonen (vedlegg til Prop. 89 L (2020–2021)). Ut frå denne utgreiinga kunne ikkje departementet sjå at det ville vere mogleg å utsetje valet på grunn av den pågåande pandemien.

Det blei òg klart at det var nødvendig å avklare forholdet mellom smittevernlova og retten til å røyste. Kommunestyret har kompetanse til å gjere inngripande vedtak etter smittevernlova for å hindre eller førebyggje smitte. I innspel til departementet løfta fleire kommunar fram kommunane sin kompetanse etter smittevernlova som ei mogleg problemstilling, og dei var usikre på kva konsekvensar det vide høvet til å fastsetje smitteverntiltak ville kunne få for valgjennomføringa. Ettersom retten til å røyste er grunnlovfesta, har styresmaktene plikt til å sikre at det er mogleg å røyste, sjølv om det er krevjande for kommunen å gjere det. For å unngå at kommunar vedtok smitteverntiltak som hindra gjennomføringa av valet, blei det teke inn ei føresegn i vallova om at kommunestyret ikkje kunne vedta smitteverntiltak med heimel i smittevernlova § 4-1 første ledd som medførte at stortingsvalet i 2021 ikkje kunne gjennomførast.

Slik pandemien og vaksinasjonsgraden utvikla seg, blei det ikkje reist vidare spørsmål verken om omval eller om forholdet til smittevernlova. Departementet meiner likevel det var avgjerande at forholdet til smittevernlova blei avklart, og at Stortinget tok stilling til det, i forkant av valet. Ei tidleg avklaring gav tryggleik og føreseielege vilkår som medverka til å halde på tilliten til gjennomføringa av valet.

6.1.3 Mellombelse lovendringar, smittevernrettleiar og informasjon

Det blei vurdert som nødvendig med enkelte mellombelse lovendringar i vallova for å sikre at alle veljarar kunne få delta i valet. Det blei teke inn eigne føresegner om korleis veljarar i karantene og isolasjon skulle få røyste, og perioden for ambulerande røysting blei utvida for å gi flest mogleg høve til å røyste.

Ei rekkje føresegner blei også endra for å gi kommunane større fleksibilitet til å handtere eit lokalt smitteutbrot. Det blei mogleg å nemne opp røystemottakarar frå andre kommunar, opprette ekstra vallokale og starte oppteljinga tidlegare. Departementet gjer framlegg om å føre vidare enkelte av desse endringane som permanente endringar, sjå omtale i punkt 4.

Departementet gav i februar 2021 ut ein smittevernrettleiar for valgjennomføring, med innspel frå Folkehelseinstituttet. Den skulle hjelpe kommunane å gjennomføre valet, samtidig som dei tok hand om smittevernet.

Valdirektoratet fekk i oppdrag å medverke til at veljarane hadde god informasjon om korleis dei kunne røyste, og å spreie informasjon om smitteverntiltaka som gjorde det trygt å røyste. Det blei utarbeidd eigne tilpassa informasjonskampanjar for å nå ut med bodskapen. Valdirektoratets interne evalueringar viser at bodskapen kom godt fram, og i ei meiningsmåling svarer 94 prosent av respondentane at dei følte seg trygge på at smittevern blei teke hand om då dei røysta.

Dei mellombelse lovendringane blei brukte i ulik grad av kommunane, avhengig av smittesituasjonen og andre forhold i kommunen. Enkelte av endringane var svært viktige, særleg trekkjer kommunane fram høvet til å starte oppteljinga ein dag tidlegare. I tillegg var det avgjerande å ha reglar for å ta imot røyster hos veljarar i isolasjon og for korleis veljarar i karantene kunne røyste. Andre av dei mellombelse lovendringane ville først og fremst vere aktuelle dersom det oppstod eit lokalt smitteutbrot. Sjølv om det var høge smittenivå i september 2021, var det likevel ikkje så store lokale smitteutbrot at desse føresegnene blei viktige. Det var likevel viktig at kommunane hadde beredskap og handlingsrom til å handtere også meir alvorlege situasjonar enn det som blei nødvendig.

Departementet meiner at det å ha eit avklart juridisk handlingsrom, klare faglege råd og koordinert informasjon har medverka til at valgjennomføringa hadde høg legitimitet.

6.2 Fullmaktskomiteens merknader i Innst. 1 S (2021–2022)

Stortingets fullmaktskomité peikar i Innst. 1 S (2021–2022) innleiingsvis på at korrekt valgjennomføring er nødvendig for å halde oppe tilliten til valet, og at dette er viktig for å ha eit velfungerande demokrati. Komiteen konstaterer at heilskapsinntrykket er at stortingsvalet 2021 blei gjennomført på ein god og effektiv måte i kommunane, og at fylkesvalstyra gjorde ein grundig kontroll med valstyra. Komiteen ser likevel at det framleis trengst forbetringar på enkelte område.

Departementet vil gå grundig gjennom merknadene frå komiteen i arbeidet med å følgje opp utgreiinga frå vallovutvalet.

6.3 Arbeidet med å styrkje motstandsevna mot uønskt påverknad ved val

For å styrkje koordineringa av arbeidet mot uønskt påverknad av val oppretta regjeringa ei arbeidsgruppe med relevante departement og verksemder i forkant av kommunestyre- og fylkestingsvalet i 2019. Arbeidsgruppa blei ført vidare med eit revidert mandat i forkant av stortings- og sametingsvalet i 2021. Gruppa lanserte 13 tiltak som samla skulle styrkje motstandsevna mot uønskt påverknad ved val (sjå boks 6.1).

Arbeidsgruppa blir leidd av Kommunal- og distriktsdepartementet og har representantar frå Forsvarsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Utanriksdepartementet, Valdirektoratet, Politiets tryggingsteneste (PST), Nasjonalt tryggingsorgan (NSM), Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap (DSB), Etterretningstenesta (E-tenesta) og Medietilsynet.

Tiltaka var retta mot kandidatar, innbyggjarar, medium og dei som er ansvarlege for gjennomføringa av valet. Alle tiltaka blei gjennomførte.

Arbeidsgruppa vil halde fram arbeidet og vurdere eventuelle nye tiltak fram mot kommunestyre- og fylkestingsvalet i 2023.

6.4 Valobservasjon

6.4.1 Valobservasjon under utbrotet av covid-19

Vallova § 15-10 klargjer kva ansvar Noreg har for å leggje til rette for valobservasjon, og regulerer to forhold. For det første blir departementet gitt kompetanse til å akkreditere norske og internasjonale valobservatørar frå institusjonar eller organisasjonar for å observere gjennomføringa av val til Stortinget, fylkesting og kommunestyre. For det andre blir kommunane pålagde å ta imot akkrediterte valobservatørar og leggje til rette for valobservasjon.

Formålet med valobservasjon er å vurdere om valet og valprosessen er i samsvar med nasjonal og internasjonal lovgiving og andre universelle prinsipp for demokratiske val. Departementets vurdering i forkant av valet var at dette formålet er endå viktigare når valet blir gjennomført under krevjande omstende. Forpliktinga til å ta imot valobservatørar blei ikkje sett til side på grunn av covid-19-pandemien. Departementet understreka i forkant av valet at det er viktig for tilliten til valet at frykta for smitte i seg sjølv ikkje blei brukt som eit argument for å hindre openheit rundt valgjennomføringa.

6.4.2 Internasjonal valobservasjon

Departementet inviterte OSSE (Organisasjonen for tryggleik og samarbeid i Europa) til å observere stortings- og sametingsvalet i 2021. OSSEs kontor for demokratiske institusjonar og menneskerettar (ODIHR) sende eit team for å gjennomføre ei kartlegging (Needs Assessment Mission) i juni 2021. Siktemålet med denne kartlegginga var å vurdere om dei skulle sende observatørar til stortingsvalet. ODIHR hadde digitale møte med ei rekkje aktørar, blant anna departementet, Valdirektoratet, Stortingets administrasjon, politiske parti, NRK, Medietilsynet, Den norske Helsingforskomité, Oslo kommune og Viken fylkeskommune. Med grunnlag i kartlegginga utarbeidde ODIHR ein rapport med sine vurderingar om valet som stod for døra.

ODIHR konkluderte i rapporten med at det var høg tillit til og mellom dei ulike aktørane i valgjennomføringa, og at det ikkje var nødvendig å gjennomføre valobservasjon i Norge under stortingsvalet i 2021.

Den norske Helsingforskomité og Flyktninghjelpen er vanlegvis vertskap for ulike grupper internasjonale observatørar, men dette blei ikkje gjennomført i 2021 på grunn av covid-19-pandemien.

Departementet fekk ingen søknader om akkreditering av internasjonale valobservatørar ved stortingsvalet i 2021.

6.4.3 Nasjonale valobservatørar frå European Dialogue and Democracy Association (EDDA)

Departementet akkrediterte 15 nasjonale observatørar tilknytte organisasjonen European Dialogue and Democracy Association (EDDA). Observatørane deltok på eit seminar i departementet i forkant av valet, der dei fekk ei innføring i valordninga, regelverket for valgjennomføring og dei mellombelse endringane som følgje av utbrotet av covid-19.

I etterkant av valet publiserte EDDA ein rapport frå observasjonen med oppsummering av dei viktigaste funna. Observatørane vitja 37 vallokale i Oslo kommune på valdagen. Observatørane vurderte røysteprosessen i alle dei observerte vallokala som bra eller veldig bra. Ifølgje rapporten var alle dei observerte vallokala tilgjengelege for veljarar med nedsett funksjonsevne. Etter vurderinga til observatørane hadde valmedarbeidarar motteke tilstrekkeleg opplæring. Observatørane merka seg at partirepresentantar (såkalla «listeberarar») var til stades utanfor eit fleirtal av vallokala, og meinte at det å vere til stades slik forstyrra valprosessen på ein upassande måte i 5 av dei 37 observerte lokala.

Rapporten trekkjer fram at oppteljinga blei utført på ein tilfredsstillande måte, og at prosedyren for å trekkje ut røystesetlar til gjennomgang for godkjenning blei gjord på ein ansvarleg måte. Observatørane registrerte at fleire tusen førehandsrøyster med punktskrift var problematiske å skanne, og at det blei vedteke å telje desse for hand.

EDDA konkluderer med at valet i Oslo kommune blei gjennomført på ein ryddig, open og demokratisk måte.

Nasjonale valobservatørar er ein sentral del av valobservasjonen i mange land, men har ikkje vore utbreidd i Noreg. Departementet meiner det er svært nyttig at også nasjonale observatørar er til stades ved val, og vil oppfordre fleire organisasjonar til å observere vala framover.

6.5 Statistikk

6.5.1 Valdeltaking ved stortingsvalet

Valdeltakinga ved stortingsvalet i 2021 var på 77,2 prosent, ifølgje tal frå Statistisk sentralbyrå (SSB). Det er ein nedgang frå førre stortingsval på 1 prosenteining, som tabell 6.1 viser. Valdeltakinga blant kvinner var 3,1 prosenteiningar høgare enn blant menn. Valdeltakinga var høgast i Hordaland valdistrikt (79,9 prosent) og lågast i Finnmark valdistrikt (72 prosent).

71,7 prosent av førstegongsveljarane, det vil seie veljarar i aldersgruppa 18–19 år, nytta røysteretten. Blant førstegongsveljarane fall deltakinga med 1 prosenteining samanlikna med førre stortingsval, men var høgare enn ved valet i 2013. I aldersgruppa 20–24 år auka valdeltakinga med 2 prosenteiningar samanlikna med førre stortingsval. Det er i aldersgruppa 67–79 år valdeltakinga er høgast, etterfølgt av aldersgruppa 45–66 år. Mønsteret i valdeltaking etter alder er tilsvarande ved dei siste vala, som det går fram av tabell 6.2.

Valdeltakinga varierer òg med utdanningsnivå, som tabell 6.3 viser. Veljarar med universitets- eller høgskuleutdanning har langt høgare valdeltaking enn veljarar med grunnskule eller vidaregåande skule som høgaste fullførte utdanning. Ved stortingsvalet i 2021 fall valdeltakinga blant veljarar på alle utdanningsnivå. Deltakinga fall mest blant veljarar med grunnskule som høgaste fullførte utdanning, med ein nedgang på 4 prosenteiningar frå 2017. Blant veljarar med vidaregåande skule som høgaste utdanning fall deltakinga med 1 prosenteining og blant veljarar med universitets- eller høgskuleutdanning med 2,4 prosenteiningar.

I 2021 var deltakinga blant innvandrarar med norsk statsborgarskap 50 prosent, ifølgje tal frå Statistisk sentralbyrå. Det er ein nedgang på 5 prosenteiningar frå stortingsvalet i 2017, som tabell 6.4 viser. Blant norske utan innvandrarbakgrunn var deltakinga til samanlikning 79,8 prosent i 2021.

Data viser òg at landbakgrunn har stor innverknad på valdeltakinga. Innvandrarar frå nordiske og vesteuropeiske land hadde ei deltaking på 74 prosent i 2021, som er ein auke på 3 prosenteiningar frå 2017. Innvandrarar frå afrikanske og asiatiske land hadde ei deltaking på 48 prosent, som er ein nedgang på 6 prosenteiningar frå 2017. SSB peikar på at deltakinga gjekk ned også blant innvandrarar som har hatt røysterett ved fleire val, og at nedgangen ikkje kjem av lågare deltaking blant dei som har blitt statsborgarar sidan 2017.

Norskfødde med to innvandrarforeldre hadde ei deltaking på 52 prosent i 2021, mot 57 prosent i 2017. Nedgangen i deltaking var klarast blant norskfødde med foreldre frå afrikanske og asiatiske land.

6.5.2 Talet på førehandsrøyster ved stortingsvalet

I 2021 kunne veljarane førehandsrøyste frå 10. august til og med 10. september. Bruken av førehandsrøysting har vore aukande over fleire val. Som tabell 6.5 viser, var for første gong over halvparten av dei innkomne røystene førehandsrøyster. 57,9 prosent av dei innkomne røystene var førehandsrøyster, ein auke på heile 21,5 prosenteiningar frå førre stortingsval. Det er ein klart større auke enn det som har vore observert mellom tidlegare val. I forkant av valet i 2021 oppfordra fleire kommunar innbyggjarane til å førehandsrøyste for å unngå trengsel og redusere smittefaren under valet.

Veljarar som ikkje kan røyste i perioden for ordinær førehandsrøysting eller på valdagen, har høve til å førehandsrøyste frå 1. juli (tidlegrøysting). Det er knytt nokre andre prosedyrar til tidlegrøysting enn ordinær førehandsrøysting, blant anna at røystesetelen skal takast imot i konvolutt. Det kom inn 8 469 tidlegrøyster i 2021. Det var færre veljarar som nytta høvet til å tidlegrøyste i 2021 enn ved stortingsvalet i 2017 og kommunestyre- og fylkestingsvalet i 2019, som tabell 6.6 viser. Ifølgje Valdirektoratet røysta 0,22 prosent av dei røysteføre i tidlegrøysteperioden. Flest tidlegrøyster kom inn i Akershus valdistrikt (2 619 røyster), færrast i Aust-Agder valdistrikt (38 røyster).

6.5.3 Valdeltaking ved sametingsvalet

Valdeltakinga ved sametingsvalet i 2021 var ifølgje Statistisk sentralbyrå (SSB) 68,6 prosent. Det er ein nedgang på 1,7 prosenteiningar samanlikna med valet i 2017.

Valdeltakinga ved sametingsvalet i 2021 var 8,6 prosenteiningar lågare enn ved stortingsvalet. Til saman var det 13 834 godkjende røystegivingar ved sametingsvalet.

Resultatet frå valet viser store variasjonar i valdeltakinga i dei sju ulike valkrinsane. Det var høgast valdeltaking i dei to nordlegaste valkrinsane: Ávjovári valkrins med 77,3 prosent og Austre valkrins med 75,5 prosent. Valdeltakinga i Sør-Noreg valkrins var lågast, med 61,6 prosent. Dette er tilnærma likt valdeltakinga i 2017, som var på 61,4 prosent. Fire valkrinsar hadde høgare valdeltaking enn ved valet i 2017, mens tre valkrinsar hadde lågare valdeltaking. Den største endringa i valdeltakinga gjaldt Gáisi valkrins, som hadde ein nedgang på om lag 7 prosenteiningar samanlikna med valet i 2017, frå 71,9 til 64,8 prosent.

Om lag halvparten av dei godkjende røystene til sametingsvalet blei gitt som førehandsrøyster.

6.6 Evalueringar og forsking

6.6.1 Innleiing

I samband med valet blei det gjennomført fleire evalueringar og undersøkingar på oppdrag frå Kommunal- og moderniseringsdepartementet eller Valdirektoratet. Departementet gir her ein kort omtale av dei ulike oppdraga. Departementet er i gang med å gå gjennom resultata frå oppdraga og vil komme tilbake til oppfølging på eit seinare tidspunkt. Desse evalueringane og undersøkingane vil òg bli brukte i arbeidet med å følgje opp utgreiinga frå vallovutvalet.

6.6.2 Valgjennomføringsundersøkinga 2021 og evaluering av Valdirektoratets tenester

På oppdrag frå departementet har Oslo Economics gjennomført ei undersøking om valgjennomføringa i kommunane og fylkeskommunane i 2021 (valgjennomføringsundersøkinga) og ei evaluering av Valdirektoratets tenester og system. Begge undersøkingane byggjer på data henta inn gjennom same spørjeskjema, som blei sendt til valansvarlege i alle kommunar og fylkeskommunar.

Valgjennomføringsundersøkinga tek for seg ei rekkje tema knytte til det ansvaret kommunane og fylkeskommunane har i valgjennomføringa. Undersøkinga dekkjer ulike aktivitetar gjennom heile valprosessen, frå listeforslagsbehandling og førebuande aktivitetar til sjølve gjennomføringa av valet og oppteljing og klagebehandling.

Evalueringa av Valdirektoratets tenester og system vurderer direktoratets opplæringstilbod, brukarstøtte og informasjonsarbeid og det elektroniske valadministrasjonssystemet EVA.

Resultata frå valgjennomføringsundersøkinga og evalueringa av Valdirektoratets tenester er summert opp i kvar sin rapport. Rapportane er publiserte på regjeringen.no. Liknande undersøkingar er blitt gjennomførte også ved tidlegare val.

6.6.3 Undersøking om tilgjenge og tilrettelegging

Institutt for samfunnsforskning (ISF) har på oppdrag frå Kommunal- og distriktsdepartementet utarbeidd rapporten Tilgjengelighet og tilrettelegging for funksjonshemmede ved stortingsvalget 2021. Formålet med oppdraget var for det første å få auka innsikt i korleis kommunane arbeider for å oppfylle krava som vallova og valforskrifta set til tilgjenge og tilrettelegging. For det andre har det vore eit mål å få auka forståing for om og i kva grad kommunane oppfyller krava til tilgjenge og tilrettelegging i og rundt vallokale.

Rapporten byggjer på ei spørjeskjemaundersøking blant alle kommunane i landet, kvalitative intervju med valansvarlege i ni utvalde kommunar og observasjon av vallokale i dei same ni kommunane. Rapporten er publisert på regjeringen.no.

6.6.4 Evaluering av føresegna i vallova om rett til assistanse ved røysting

Stortinget vedtok endringar i assistanseføresegnene i vallova §§ 8-4 åttande ledd og 9-5 femte ledd i mars 2021 etter forslag frå departementet, jf. Prop. 67 L (2020–2021). Veljarar som på grunn av fysisk eller psykisk funksjonsnedsetjing ikkje kan røyste åleine, har etter endringa rett til hjelp frå ein røystemottakar eller ein annan person veljaren sjølv peikar ut. Det er ikkje lenger krav om at funksjonsnedsetjinga skal vere alvorleg, for at den røysteføre skal ha rett til assistanse frå ein hjelpar som vedkommande sjølv vel. Det avgjerande er at funksjonsnedsetjinga fører til at veljaren ikkje kan røyste åleine. Veljarar som har rett til assistanse ved røystinga, kan få hjelp av ein sjølvvald hjelpar utan at ein person frå valstyresmaktene er med inn i valavlukket. Det er ikkje lenger krav om at ein valmedarbeidar skal vere med inn i valavlukket i tillegg til den sjølvvalde hjelparen.

Det blei samtidig presisert i føresegnene kven som skal avgjere om den røysteføre har rett til assistanse.

Kantar Public har på oppdrag frå Valdirektoratet gjennomført ei spørjeundersøking om kor godt veljarane og valfunksjonærane kjenner til endringane i reglane om kven som har rett til assistanse, og kven som skal assistere veljaren, og om korleis lovendringane har fungert i praksis.

6.6.5 Kartlegging av uønskt utanlandsk påverknad ved stortingsvalet i 2021

Informasjonspåverknad i samband med val har blitt eit mykje omtalt tema, særleg som følgje av Russlands forsøk på å påverke det amerikanske presidentvalet i 2016. I trusselvurderingane sine vurderte PST og Etterretningstenesta utanlandsk påverknad, særleg frå Russland og Kina, som sannsynleg i samband med valet.

Forsvarets forskingsinstitutt (FFI) fekk i oppdrag frå departementet å gjennomføre ei kartlegging og ein analyse av stortingsvalet 2021 med tanke på om valet blei utsett for uønskt utanlandsk påverknad. Kartlegginga er summert opp i rapporten Uønsket utenlandsk påvirkning? Kartlegging og analyse av stortingsvalget 2021, publisert i januar 2022. Rapporten er tilgjengeleg på regjeringen.no.

Som del av oppdraget skal FFI også utvikle ulike scenario for korleis norske val kan bli ramma av informasjonspåverknad og spreiing av desinformasjon. Scenarioa vil ta utgangspunkt i prosjektets eiga kartlegging, internasjonale erfaringar og eksisterande kunnskap om påverknad og desinformasjon. Det vil bli gjort greie for scenarioa i ein eigen rapport som skal leverast våren 2022.

6.6.6 Evaluering av sametingsvalet

Sametinget er øvste valstyresmakt ved sametingsval og gjer ei eiga evaluering av sametingsvalet. Kommunal- og distriktsdepartementet har ansvar for forvaltning av regelverket for gjennomføring av sametingsval. Departementet har så langt ikkje evaluert gjennomføringa av sametingsvalet særskilt, men har gitt Oslo Economics i oppdrag å gjennomføre ei tilleggsundersøking om gjennomføringa av sametingsvalet. Departementet vil i samarbeid med Sametinget greie ut kva endringar i regelverket som bør gjerast før sametingsvalet i 2025.