Rapport om økonomiske misleghaldssaker osb. i 2023

1. Nulltoleranse

Utanriksdepartementet har nulltoleranse for økonomisk misleghald og anna misbruk av midlane til departementet. Dette gjeld både driftsmidlar og tilskotsmidlar. Denne rapporten behandlar økonomisk misleghald av tilskotsmidlar i bistanden. Nulltoleranse tyder at det skal reagerast på alle avvik frå dei føresetnadene som er fastsette for bruken av offentlege midlar. Dette kan òg gjelde avvik i form av manglande oppfølging av mistanke om seksuell utnytting, misbruk eller trakassering (SEAH), sjå punkt 4.4.

Prinsippet gjeld for alle tilsette i utanrikstenesta, vare- og tenesteleverandørar og organisasjonar, og andre som forvaltar pengar som er tildelte frå Utanriksdepartementet.

Prinsippet om nulltoleranse for økonomisk misleghald gjeld òg for bruk og forvalting av midlar som Utanriksdepartementet har delegert gjennom tildelingsbrev eller på annan måte til andre aktørar, mellom anna til underliggjande etatar som Norad og Norec, og tilskot som Norfund har gjeve.

Ansvaret for å gjennomføre prinsippet om nulltoleranse kviler på den eininga som har budsjettansvar for midlane. Likeins skal alle tilskotsmottakarar forplikte seg til nulltoleranse for økonomisk misleghald i samband med norsk støtte og til å rapportere eventuelle avvik frå dette prinsippet.

Sentral kontrolleining har eit særleg ansvar for å følgje opp rapportar om avvik frå tilskotsavtalar eller andre saker om misleghald i utanrikstenesta. Norad[1], Norec og Norfund har eit sjølvstendig ansvar for å følgje opp saker under ansvarsområda deira.

Hovudregelen er at misbrukte midlar skal betalast tilbake. Det same gjeld midlar som det ikkje kan dokumenterast at er brukt i tråd med avtalen. Politimelding vert vurdert dersom det er sannsynleg at straffbare forhold har funne stad.

For nærmare opplysningar, sjå vedlagde policy-notat «Praktisering av nulltoleranse for økonomiske misligheter» og «Retningslinjer for utenrikstjenestens håndtering av mistanke om økonomiske misligheter».

2. Behandling av misleghaldssaker

Dei aller fleste sakene som Sentral kontrolleining behandlar, dreier seg om mogleg misbruk av tilskotsmidlar. Sakene vert vanlegvis melde til Sentral kontrolleining frå den ansvarlege eininga i utanrikstenesta eller frå den organisasjonen som har fått støtta. Mistanke om ulovlege, uetiske eller uakseptable forhold kan òg rapporterast av andre, ope eller anonymt, til Sentral kontrolleining på e-post til s-kontrollenhet@mfa.no eller til den eksterne varslingskanalen vår[2].  

Som regel vil vidare utbetalingar til den aktuelle sluttmottakaren verte stansa inntil saka er greidd ut og adekvate, risikodempande tiltak er gjennomførte. Ofte vil avtalepartnaren som har rapportert om avvik hos den lokale partnaren sin, sjølv vedta gransking og stanse overføringar inntil granskinga er ferdigstilt. Sentral kontrolleining vil normalt vente på resultata frå desse granskingane før fleire tiltak vert vurderte. Dersom avtalepartnaren ikkje sjølv har vedteke gransking, vert saka greidd ut av Sentral kontrolleining, i nært samarbeid med dei einingane som det gjeld i utanrikstenesta, og med avtalepartnaren. I ein del tilfelle vert ekstern kompetanse engasjert for å granske ei sak eller gjennomføre spesialrevisjon. Utanriksdepartementet har rammeavtalar med to selskap for slike tenester. I tillegg har Sentral kontrolleining rammeavtale med eksterne advokattenester for å følgje opp særleg juridisk krevjande saker.

Tilskotsavtalane inneheld føresegner om nulltoleranseprinsippet og om moglege sanksjonar ved misleghald eller andre avtalebrot. I dei fleste sakene der det har skjedd økonomisk misleghald, aksepterer den aktuelle tilskotsmottakaren å betale tilbake det misleghaldne beløpet. Dersom motparten avviser kravet frå Sentral kontrolleining, vert det vurdert rettslege steg for å inndrive midlane.

Saka vert lukka dersom granskinga slår fast at det ikkje har skjedd noko som gjev grunnlag for reaksjon frå departementet si side. I saker der departementet har krav på tilbakebetaling, vert saka lukka først når midlane er betalte tilbake.

Saker som vert avslutta med reaksjon, vert offentleggjorde kvartalsvis på Utanriksdepartementet si nettside, sjå Rapporter om økonomiske mislighetssaker - regjeringa.no

3.1 Utvikling i talet på saker

Sidan 2007 har Sentral kontrolleining registrert 1590 misleghaldssaker og avslutta 1446. Av dei avslutta sakene er 726 avslutta med reaksjon, i all hovudsak med krav om tilbakebetaling. Det er betalt tilbake totalt 175,1 millionar kroner. Tala omfattar òg saker under ansvarsområda til Norad[3] og Norec.[4]

Talet på nye saker fall i perioden 2015–2020, men har sidan stige. Det er vanskeleg å trekkje nokre slutningar om kva som er årsaka til auken. Terskelen for å registrere saker som misleghaldssaker, vil truleg medverke til kor mange saker som vert registrerte. Det kan òg konstaterast ein nedgang under pandemien, og at talet på saker deretter har vore stigande. Frå 2022 omfattar tala òg nokre av dei sakene som er registrerte i Utanriksdepartementet om seksuell utnytting, misbruk og trakassering (sjå 4.4). Det er naturleg at talet på saker vil variere frå år til år, og nedgang eller oppgang gjev ikkje grunnlag for å trekkje slutningar om andre typar årsaker.

3.2 Saker behandla i 2023

I 2023 registrerte Sentral kontrolleining 120 nye saker. I den same perioden vart 117 saker avslutta. Av desse vart 51 avslutta med reaksjon, og alle desse var knytte til programområde 03 Internasjonal bistand. Det vart betalt tilbake om lag 15,6 millionar kroner. Under visse vilkår kan tap som følgje av misleghald dekkjast ved at tilskotsmottakarane betalar tilbake det aktuelle beløpet til prosjektet. Av dei 51 sakene med reaksjon var det 14 slike saker i 2023, med eit samla beløp på om lag 5,6 millionar kroner.

Den relative skilnaden mellom Utanriksdepartementet og Norad når det gjeld talet på saker med reaksjon, kjem sannsynlegvis i stor grad av at tersklane for registrering av misleghaldssaker er ulike. Departementet registrerer i større grad saker etter kvart som dei vert mottekne, medan Norad gjer visse føregranskingar før ei sak vert registrert.

4.1 Type misleghald – misleghald er meir enn korrupsjon

Dei enkelte misleghaldssakene er ofte samansette og kan innehalde fleire ulike element av misleghald. Ei grovkategorisering viser at 16 av dei 51 sakene med reaksjon i 2023 dreier seg om underslag, 14 dreier seg om svindel (til dømes manipulering av rekneskap), fem om korrupsjon og ei om tjuveri. I kategorien «Anna» finn ein manglande rapportering, udokumenterte kostnader, brot på reglar om anskaffingar og midlar som er brukte til noko anna enn det avtalte føremålet osb. Det var 15 saker i denne kategorien i 2023.

Det er viktig å understreke at dette berre viser kva type misleghald som vart avdekt og reagert på. Oversikta viser ikkje nødvendigvis det relative omfanget av dei faktiske problema. Skilnadene kan mellom anna hengje saman med at enkelte former for misleghald er enklare å avdekkje enn andre. [5]

4.2 Type organisasjon/avtalepartnar

40 av dei 51 sakene med reaksjon i 2023 knyter seg til norske ikkje-statlege organisasjonar (NGO-ar) og åtte til internasjonale NGO-ar. I dei aller fleste av desse sakene fann misleghaldet stad hos organisasjonen sin eigen lokale partnar eller i organisasjonens eiget lokale kontor. To sakar skjedde hos lokale styresmakter og éin hos ein lokal NGO som var direkte avtalepartnar.

Tala gjev ikkje grunnlag for å slutte at norske NGO-ar er meir utsette enn andre for økonomisk misleghald. Røynslene viser at dei norske organisasjonane vanlegvis har eit godt system for å førebygje, avdekkje og rapportere mogleg misleghald. Slike gode system er eit krav frå Utanriksdepartementet for å kunne få tilskot. Norsk bistand gjennom norske NGO-ar er òg mykje større enn bistanden gjennom internasjonale og lokale NGO-ar.

FN, utviklingsbankane og andre multilaterale organisasjonar og fond som Noreg støttar, er forventa å ha nulltoleranse for økonomisk misleghald og følgje opp dette gjennom førebyggjande tiltak, kontrollsystem, interne retningslinjer og reaksjonar i tilfelle regelbrot. Dette inneber mellom anna forventning om at organisasjonane har – eller er knytte til – ein uavhengig internrevisjons- og granskingsfunksjon med tilstrekkeleg mandat og kapasitet til å føre tilsyn med verksemdene, og til å gjennomføre gransking ved mistanke om misleghald internt og hos eksterne partnarar. Noreg arbeider på ulike måtar, mellom anna gjennom deltaking i styrande organ, for å styrkje økonomiforvaltninga til organisasjonane og kontrollen og handteringa deira av misleghaldssaker.

Ansvaret for å førebyggje, avdekkje og handtere økonomisk misleghald ligg hos dei multilaterale organisasjonane sjølve. Dei har òg ansvar for å rapportere om misleghald i årsrapportar og i nokre tilfelle til kvar enkelt gjevar. Frå norsk side skal ein følgje med på korleis organisasjonane handterer misleghaldssaker og søkje å samarbeide med andre land om felles reaksjonar når det er aktuelt. Organisasjonane sine forpliktingar overfor Noreg i saker der norske midlar kan vere ramma, er regulerte i avtalar og vert følgde opp i tråd med desse.

FN-systemet åleine granskar fleire tusen saker årleg. Desse sakene vert publiserte på nettsidene til dei respektive organisasjonane, sjå til dømes

for UNDP: https://www.undp.org/content/undp/en/home/accountability/audit/office-of-audit-and-investigation.html

for Verdsbanken: https://www.worldbank.org/en/about/unit/integrity-vice-presidency#2

for Det globale fondet for kamp mot AIDS, tuberkulose og malaria: https://www.theglobalfund.org/en/oig/reports/

4.3 Geografi

Liberia er landet som har flest saker med reaksjon i 2023. Talet på saker per land kan variere sterkt frå år til år.

Skilnaden mellom landa kan ha fleire årsaker. Kriminalitetsnivå og andre former for risiko er éin faktor. Den har truleg òg samanheng med omfanget av og innretninga på norsk støtte. Ein annan viktig faktor er at det ikkje alltid er mogleg å føre god nok kontroll. Særleg i krigs- og kriseramma land vil det kunne vere vanskeleg å avdekkje økonomisk misleghald.

For meir informasjon om dei enkelte sakene som vart avslutta med reaksjon i 2023, sjå kvartalsrapportar på regjeringa.no Rapporter om økonomiske mislighetssaker - regjeringa.no

4.4 Saker med mistanke om seksuell utnytting, misbruk eller trakassering (SEAH-saker)

Sentral kontrolleining, Norad og Norec får òg varsel om mistenkte tilfelle av seksuell utnytting, misbruk eller seksuell trakassering (SEAH) hos partnarar som får tilskotsmidlar. I 2023 fekk og behandla Sentral kontrolleining 14 varsel om seksuell utnytting, misbruk eller seksuell trakassering og avslutta 13. Norad fekk ni sakar og avslutta fem. Norec fekk to og avslutta éi sak.

Sjå Utenrikstjenestens retningslinjer for håndtering av varsler om seksuell utnyttelse, seksuelt misbruk og seksuell trakassering hos tilskuddsmottakere

Fotnoter:

[1] Sjå årlege publikasjonar frå Internrevisjonen i Norad

[2] Varsling i utenrikstjenesten - regjeringa.no , mellom anna med informasjon om den eksterne varslingskanalen

[3] Norad registrerer og behandlar òg enkelte saker under Klima- og miljødepartementet. Desse er ikkje tekne med i talmaterialet.

[4] Inntil 2017 omfatter tala òg saker under Norfund sitt ansvarsområde.