Referat møte KOSTRA-regnskapsgruppe 18.8.2004

Sak 05/04 Tilpasning av KOMMODE-modellen til KOSTRA-data

Audun Langørgen fra SSB la frem et problemnotat om tilpasning av KOMMODE-modellen til KOSTRA. KOMMODE-modellen benyttes til å analysere prioriteringsforskjeller i kommunene. Ulike prioriteringer av tjenester kan ved modellen forklares med ulike faktorer, bl. a. befolkningsmessige og inntektsmessige forskjeller mellom kommuner. Til forskjell fra enkel bruk av publiserte KOSTRA-data, vil KOMMODE-modellen se alle forklaringsvariable og sektorer i sammenheng, og dermed kunne gi mer solide forklaringer på variasjoner i tjenestenivå mellom kommuner.

KOMMODE-modellen benytter en noe annen sektorinndeling enn nøkkeltallsområdene som publiseres i KOSTRA. Plasseringen av KOSTRA-funksjoner i modellens sektorer ble diskutert for å gi innspill til SSB. KOMMODE-modellen benytter også andre inntekts- og utgiftsbegreper enn KOSTRA, og det ble påpekt at SSB bør presisere dette ved publikasjon av analyser.

Det er særlig viktig for modellen å kunne skille ut øremerkete tilskudd. Trolig er det fortsatt store feilføringer i kommunene, særlig på barnehageområdet, tross at veiledningen til kontoplanen synes klar. Kommunal- og regionaldepartementet vil vurdere å gi ytterligere presiseringer for føring av barnehagetilskudd.

Sak 06/04 Evaluering av artskontoplanen

Kommunal- og regionaldepartementet orienterte om at det nå er satt i verk et eksternt prosjekt med formål å vurdere hensiktsmessigheten ved gjeldende artsinndeling, og å utrede forslag til endringer i kontoplanen. Prosjektet skal i første rekke fokusere på den regnskapsinformasjonen det er ønskelig å få frem gjennom eksternregnskapet som skal benyttes til sammenligningsformål.

Oppdraget skal også spesielt vurdere følgende problemstillinger:

• behovet for bedre informasjon om kommunal organisering av tjenester
• behovet for bedre informasjon om kommunal eiendomsforvaltning
• hensiktsmessigheten med en tilpasning til Norsk Standard 4102 (kontoplan for regnskap etter regnskapsloven)
• prinsippene for de ulike artsseriene ifht ulike typer inntekter og utgifter
• opprydding av interne arter som gir oppblåsingsproblemer
• rendyrking av artene

Omfanget av forslag om endringer som følger av prosjektet er foreløpig uvisst. Prosjektets rapport og forslag vil foreligge ultimo 2004. Endringer som følge av dette vil dermed tidligst bli behandlet av KOSTRAs organer i 2005, og tidligst gjelde fra rapporteringsåret 2006.

Regnskapsgruppa tok dette til orientering, og henstiller KRD om at det varsles om endringer tidlig slik at (fylkes)kommunene kan forberede seg på endringer i god tid.

Sak 07/04 Arbeidsgruppenes forslag til endringer i arter og funksjoner

Kommunale helse- og omsorgstjenester

Arbeidsgruppen hadde foreslått å endre navn på funksjon 261”Botilbud i institusjon” til ”Drift og vedlikehold av institusjon” for å få bedre samsvar mellom navn og innhold, samt å endre ”fengselsbetjenter” til ”fengselshelsetjenesten” i funksjonsbeskrivelsen til funksjon 241 ”Diagnose, behandling, rehabilitering”. Videre ble det også foreslått å referere til lovverket med hensyn til omtalen av omsorgslønn i beskrivelsen til funksjon 254 ”Pleie, omsorg, hjelp i hjemmet”.

Regnskapsgruppa støttet arbeidsgruppens forslag.

Sosialtjenesten

Arbeidsgruppens forslag til endringer innebar å opprette en ny funksjon 275 for introduksjonsordningen samtidig som art 089 ”Trekkpliktig/oppgavepliktig, ikke arbeidsgiveravgiftspliktig lønn” videreføres. I tillegg til selve stønaden vil funksjonen også omfatte kommunenes utgifter til organiseringen av tilbud, tilrettelegging, utbetaling og oppfølging, men utgiftene til selve norskundervisningen vil bli holdt utenfor. Argumentene for en ny funksjon var at det vil være viktig å kunne skille ut utgiftene og knytte disse opp mot de enkelte kullene, bl.a. for bedre å kunne fastsette størrelsen på integreringstilskuddet og fordelingen av dette. Videre vil det etter arbeidsgruppens oppfatning være behov for å kunne identifisere administrasjonskostnadene og inntektene knyttet til ordningen, samtidig som dette vil lette arbeidet til Teknisk beregningsutvalg (TBU). Art 089 bør etter arbeidsgruppens mening videreføres med bakgrunn i behovet for å kunne skille ut faktiske stønadsutbetalinger til deltakerne i ordningen fra utbetalinger av økonomisk sosialhjelp, samt for å kunne sammenstille kommuneregnskapet og innrapporteringen på skjema 11.

Regnskapsgruppa stilte spørsmål ved nytten av å opprette en ny funksjon for introduksjonsordningen ettersom utgiftene i praksis nesten utelukkende vil bestå av én art (089), og om TBUs behov av den grunn egentlig var reelt. Det ble pekt på at størstedelen av utgiftene til administrasjon av ordningen normalt vil måtte føres på funksjon 120 ”Administrasjon” og at de administrasjonsutgifter som eventuelt føres under den nye funksjonen vil være relativt små beløp. I tillegg er sosialtjenesten allerede delt inn i relativt mange funksjoner per i dag, og en ny funksjon vil lettere kunne føre til avgrensningsproblemer og misforståelser. Avslutningsvis ble det anvist at behovet for større rendyrking av funksjoner og arter kan løses internt i den enkelte kommune.

Regnskapsgruppa opprettholdt derfor sitt standpunkt fra da dette ble tatt opp ved en tidligere anledning og frarådet en egen funksjon for introduksjonsordningen. Gruppen var imidlertid enig med arbeidsgruppen i at art 089 bør videreføres, da det vil være uheldig å gå tilbake på denne løsningen. Evalueringen av artskontoplanen som KRD gjennomfører bør imidlertid vurdere art 089 på nytt.

Utdanning (fylke)

Arbeidsgruppen for videregående opplæring hadde fremmet flere forslag til endringer i ordlyden i funksjonsnavn og –beskrivelse under sitt område, jf. s. 218-220 i 2004/53 fra SSB; ”Arbeidsgrupperapporter 2004”.

Regnskapsgruppa tilrådde arbeidsgruppens forslag til endringer for funksjon 510, 520,\541-556, 559, 560 og 570. Vedrørende forslag til funksjonsbeskrivelsen til 560 og 570 anbefalte regnskapsgruppa dessuten følgende presiseringer og tillegg: ”Spesialskoler” under 560 endres til ”spesialklasser”, og ”lærlinger” tas inn som eget punkt under 570.

Regnskapsgruppa viser til at utgifter til kommunale råd/nemder som entydig kan knyttes til funksjoner ikke skal føres på funksjon 100 eller funksjon 180, jf. veilederen til kommunenes funksjonskontoplan. Kontrollutvalg for alkohol og viltnemd er her nevnt som eksempel. I dag inngår i f570 også driftsutgifter og lønn for ansatte som jobber med administrasjon av fagopplæring i sentraladministrasjonen og fagopplæringskontor. Jf pkt 6 i forklaringene fra arbeidsgruppa. Dersom også Y-nemda tas med, ville alle utgifter vedr ”Fagopplæring i arbeidslivet” bli samlet i én funksjon.

Regnskapsgruppa mener derfor at Y-nemd skal føres på funksjon 570, og at det presiseres i et punkt 9 under funksjon 570 at Y-nemnd skal føres på denne funksjonen.

Alternativt foreslås at funksjon 400 benyttes. Funksjon 480 anses som det dårligste alternativet.

Regnskapsgruppa var videre uenig i arbeidsgruppens forslag om å splitte funksjon 582 ”Ressurssentervirksomhet/voksenopplæring og annen oppdragsvirksomhet som ikke er fullfinansiert av fylkeskommunen” på funksjon 581 ”Voksenopplæring fullfinansiert av fylkeskommunen” og 590 ”Andre undervisningsformål”. Dette begrunnes med at virksomheten som til nå er ført på funksjon 582 bør holdes adskilt fra annen virksomhet, da den gir relevant styringsinformasjon. Det er et tilbakeskritt å samle aktivitet som er enkel og grei å skille ut i egen funksjon, og slå den sammen i en ”sekkepost” som foreslått til funksjon 590 Andre undervisningsformål.

På generelt grunnlag ble det kommentert at man i veiledningen må avveie detaljeringsgraden opp mot at det lettere kan oppstå uklarheter ved ”nye” utgifter dersom opplistingen ikke er uttømmende.

Samferdsel

Arbeidsgruppens forslag om å fjerne funksjon f334 og f721 vil ikke gjelde før f.o.m. regnskapsåret 2006.

Regnskapsgruppa kan tilrå forslaget om fjerning allerede fra 2005. Regnskapsgruppa oppfordret dessuten arbeidsgruppen til å omgjøre sin beslutning om å avslutte arbeidet rundt kartlegging av skoleskyssen.

VAR

De foreslåtte navneendringene på funksjon 355 og 357, begrunnet med overensstemmelse mellom funksjonsnavn og forurensningslovens avfallsbegrep, har allerede blitt gjennomført.

Barnehager

Arbeidsgruppen viste til problemene som oppstår i forhold til nøkkeltall dersom kommuner som krever inn foreldrebetaling for private barnehager, resultatfører dette i kommuneregnskapet. Departementets vurdering er at inn- og utbetalinger knyttet til innfordring på vegne av et annet rettssubjekt ikke skal resultatføres i kommuneregnskapet. Dette baseres på at slike innbetalinger neppe er midler som en kommune verken disponerer eller rår over og at en kommune neppe skal budsjettere med denne type inn- og utbetalinger. Kun den betalingen kommunen krever fra den private virksomheten for å utføre innkrevingen, skal resultatføres. Foreningen for god kommunale regnskapsskikk har sluttet seg til denne vurderingen. Regnskapsgruppa tok dette til orientering.

Informasjon og veiledning fra KRD

Regnskapsgruppa slutter seg til synspunktene som fremkommer i flere av arbeidsgrupperapportene vedr. publiseringstidspunkt for KOSTRA-veilederen og publiseringen av spørsmål og svar til kontoplanen

KRD har merket seg synspunktene, og vil vurdere mulighetene for forbedring i informasjon og veiledning.

Sak 08/04 Andre forslag

1. Kommunal eiendomsforvaltning

Bakgrunn for saken

I forbindelse med at (fylkes)kommunal eiendomsforvaltning nå er satt på dagsorden gjennom opprettelsen av et offentlig eiendomsutvalg (EFU), har det blitt aktuelt å ta opp igjen behovet for nøkkeltall for eiendomsforvaltning i KOSTRA.

Norsk Standard 3454 ”Livssykluser for byggverk, prinsipper og struktur” fremholdes som et sentralt verktøy for eiendomsforvaltere, og standarden er utbredt blant eiendomsforvaltere i alle sektorer. Standarden skiller de ulike kostnadene ved bygninger inn i ulike faser over bygningenes levetid; fra investering, årlig forvaltning drift og vedlikehold til utvikling (påkostning) og avhending. Denne inndelingen i livssykluskostnader anses som viktig med tanke på fremstilling av nøkkeltall for eiendomsforvaltning.

KOSTRA er rettet mot prioriteringer, dekningsgrader og produktivitet i tjenesteproduksjonen i kommunene og fylkeskommunene. Verdien av å få frem prioriteringer og kostnader ved drift og vedlikehold av eiendomsmassen er mindre vektlagt.

Med denne bakgrunnen ble spørsmålet om tilpasning av KOSTRA til NS3454 igjen brakt opp for KOSTRA regnskapsgruppe, etter ønske fra Kommunal- og regionaldepartementet. Som grunnlag for diskusjon var saksnotat utarbeidet av SSB (POS, 9.7.2004) med vedlagte kommentarer fra Tore Justad (Drammen kommune) og brev fra FOBE til EFU (27.4.2004).

Saksnotatet tok i hovedsak opp igjen de forslag som ble presentert i rapport fra arbeidsgruppen for kommunal eiendomsforvaltning (1.7.2002). KOSTRA regnskapsgruppe har tidligere anbefalt (21.8.2002) at det ikke ble opprettet nye arter/funksjoner som foreslått fra arbeidsgruppa, og begrunnet dette med faren for ”utvanning” av kontoplanen og ”økt kompleksitet”.

Regnskapsgruppas vurdering

I møtet (18.8.2004) var det bred erkjennelse i regnskapsgruppa av behovet for å fremstille nøkkeltall for (fylkes)kommunal eiendomsforvaltning. Regnskapsgruppa mener at med behovet for fokus på eiendomsforvaltning er det naturlig å foreta tilpasninger i KOSTRA til NS3454.

Det ble vist til at det foretas lokale tilpasninger for å koble NS3454 og KOSTRA, men at slike løsninger ikke gjør det mulig å få gode sammenligninger av egen eiendomsforvaltning med andre (fylkes)kommuner. Det er derfor avgjørende å få til felles standardiserte løsninger for fremstilling av nøkkeltall for eiendomsdrift i KOSTRA.

Vedr. forslagene i saksnotatet om nye arter og funksjoner, mener regnskapsgruppa at disse ikke bør tas til følge for regnskapsåret 2005. Dette begrunnes med at Kommunal- og regionaldepartementet har satt i verk evaluering av artskontoplanen. Evalueringen skal blant annet se nærmere på utfordringene ved å tilpasse KOSTRA til NS3454, og vurdere endringer i artskontoplanen slik at informasjonsbehovet om (fylkes)kommunal eiendomsforvaltning kan ivaretas. Det vil derfor ikke være hensiktsmessig med en foreløpig løsning allerede fra 2005.

Vedr. en eventuell fremtidig tilpasning av KOSTRA til NS3454, stiller regnskapsgruppa seg fortsatt positiv til å utvikle funksjonskontoplanen i retning av egne funksjoner for bygg/infrastruktur innenfor de ulike tjenesteområdene. Det uttrykkes likevel en generell skepsis fra flere av regnskapsgruppas medlemmer til å opprette en egen ”byggfunksjon” for hver av de 15 nøkkeltallsområdene i KOSTRA.

Vedr. saksnotatets forslag spesielt, om å opprette en ny funksjon F381 ”Øvrige kulturlokaler”, ble det anført at denne funksjonen slik skissert vil inneholde en rekke ulike typer bygg. Hva som føres her vil derfor også variere betydelig mellom kommuner. Dette gir sammenligningsproblemer, noe som svekker hensiktsmessigheten ved en slik funksjon.

Det ble for øvrig pekt på at rendyrking av eiendomsdrift medfører at bl.a. skyss av skolebarn bør skilles ut, noe som er en annen løsning enn den løsningen fokuset på sammenhengen mellom skyssutgifter og skolelokalisering har gitt frem til i dag.

Det ble også pekt på at evalueringen av artskontoplanen også skal vurdere en tilnærming av KOSTRA-kontoplan til NS4102 (kontoplan for regnskap etter regnskapsloven). Det kan være mulig motstrid mellom NS4102 og NS3454. Ved fremtidige endringer av kontoplanen kan man derfor måtte stå overfor prioritering av ulike hensyn.

NS3454 skiller mellom ulike aktiviteter i eiendomsforvaltningen (Forvaltning, Drift, Vedlikehold og Utvikling). Regnskapsgruppa tok ikke prinsipiell stilling til hvordan disse aktivitetene bør skilles i KOSTRA for fremstilling av nøkkeltall. Trolig vil en løsning med flere funksjoner for hver ”byggfunksjon” (en funksjon for hver aktivitet ifbm f. eks. skolelokaler) være mer riktig enn å skille aktivitetene på artsnivå. Regnskapsgruppa mener at å opprette egne lønnsarter for ulike driftsaktiviteter, som f. eks. ”lønn renhold” er prinsipielt galt i KOSTRA. Dette gjelder for øvrig også art 070 ”lønn vedlikehold”. Med en samtidig skepsis til et stort antall funksjoner for eiendomsforvaltning, vil det være naturlig at KOSTRA fremstiller nøkkeltall for aktiviteter på et aggregert nivå.

Regnskapsgruppa mener at intensjonen i NS3454 bør ivaretas i KOSTRA så langt det er mulig. Regnskapsgruppa vil avvente resultatet av EFUs arbeid og den pågående evalueringen av artskontoplanen før en tar nærmere stilling til hvordan KOSTRA bør utvikles ifht (fylkes)kommunal eiendomsforvaltning. Det vil da være nødvendig å se arter og funksjoner i sammenheng.

Fylkeskommunenes representanter i regnskapsgruppa viste også til at fylkeskommunene er en betydelig besitter av eiendom. Utvikling av funksjonskontoplanen for tilpasning til NS3454 må derfor også omfatte fylkeskommunenes funksjoner. Per Lund (Sør-Trøndelag fylkeskommune) anmodet videre om at det oppnevnes en fylkeskommunerepresentant i EFU.

2. IKT

SSB la i notat (mhm, 30.6.2004) fram forslag om nye arter som kan identifisere kjøp av varer og tjenester på IKT-området. Notatet viste til at det er stor interesse for statistikk som kan vise IKT-kostnadene i (fylkes)kommunene.

Med tanke på at IKT er et vanlig verktøy i (fylkes)kommunene og en stor del av hverdagen, etterlyste regnskapsgruppa en bedre begrunnelse for hensikten med å få frem den informasjonen foreslåtte arter vil gi. Det ble også fremhevet at egne arter for IKT vil gi avgrensningsproblemer.

Regnskapsgruppa vil ikke tilråde forslaget nå, men ber om at forslaget inkluderes i KRDs evaluering av artskontoplanen.

3. Netting av balanserregnskapet for konsern

SSB foreslo i notat (tks, 26.5.2004) at sektor 50 (kommuneforvaltningen) og sektor 66 (kommunal forretningsdrift) splittes. Dette for å skille mellom egen kommune/egne særbedrifter og andre kommuner/andre kommuners særbedrifter, slik at fordringer og gjeld mellom konsern og særbedrifter kan nettes ved utarbeiding av konsernbalanse.

Regnskapsgruppa kan tilrå forslaget fra inneværende regnskapsår (2004).

4. Beregning av selvkost ved fristilling av VAR-tjenester

SSB anmodet i notat (tks, 26.5.2004) om at regnskapsgruppa tar stilling til hvordan selvkost skal beregnes og rapporteres ved fristilling av tjenesteproduksjonen på VAR-området.

Regnskapsgruppa vil vise til at prinsippene i KRDs retningslinjer (H-2140) for beregning av selvkost også gjelder for fristilling, og at ansvaret for selvkostregnskapet ligger hos kommunene. Det ble påpekt at overføring av verdier til fristilt virksomhet krever at det holdes rede på restverdier, slik at avskrivningsgrunnlaget for gebyrberegningen blir korrekt.

Regnskapsgruppa ber SSB om at problemstillingene som er grunnlaget for anmodningen presiseres. Med det enkelte kommunestyrets ansvar for å fastsette gebyrene og selvkostregnskapet, antar regnskapsgruppa at det vil være rimelig at kommunene har ansvaret for å rapportere selvkost også ved fristilling.

Steinar Risinggård pekte på at det ofte er vanskelig for revisor å etterprøve gebyrberegning i kommuner, og særlig ved fristilling/samarbeid ifht å unngå fortjeneste på VAR og kryssubsidiering. Han anmodet om at KRD foretar tiltak som kan bedre kontrollen med at retningslinjene for beregning av selvkost etterleves.

Sak 09/04 Finansieringskilde

Stein Kittelsen hadde i notat til SSB foreslått endringer i definisjonene for indikatorene ”finansieringskilde for investeringene”. Endringene er begrunnet med at netto driftsresultat også inneholder avsetninger og bruk av fond som det ikke er anledning til å benytte i investeringsregnskapet, og at kjøp av salg av aksjer og andeler kan gjelde store beløp. Forslaget ble forelagt regnskapsgruppa etter ønske fra KRD.

Det ble pekt på at salg av realkapital også burde håndteres annerledes i nøkkeltallene, og således foreslått skilt ut. Det vil si at det foretas en splitting av tilskudds- og refusjonsinntekter fra inntekter fra salg av realkapital, som blir vist i to adskilte indikatorer for investeringenes finansieringskilde.

Regnskapsgruppa sluttet seg til forslagene om endringer i definisjonene av ”finansieringskilde for investeringene” på nivå 2, kategori A. Endringene vil kunne foretas fra og med 2003-tallene. Endringene for 2003 blir kjørt i forbindelse med første kjøring av 2004-tallene 15. mars 2005.

Sak 10/04 Eventuelt

Det var ingen saker til eventuelt.

Per Lund og Steinar Risinggård ville avslutningsvis peke på at de tidlige fristene for rapportering av hhv. 2. kvartal KOSTRA og 3. termin momskompensasjon medfører praktiske problemer for sektoren.

Neste møte i regnskapsgruppa er foreløpig satt til tirsdag 23. november 2004.