Regelverket for obligasjoner med fortrinnrett

Finansdepartementet viser til sitt brev 29. juni 2012 og svar fra Finanstilsynet

3. oktober 2012 med vurdering av regelverket for obligasjoner med fortrinnsrett (OMF). Vi ba i vårt brev Finanstilsynet vurdere om OMF regelverket fungerer etter hensikten samt vurdere om det er behov for å styrke robustheten gjennom justeringer. I tillegg til vurderingene i Finanstilsynets brev 3. oktober ønsker Finansdepartementet en nærmere vurdering av en kvalitativ regel for overføring av aktiva til kredittforetak og nærmere informasjon om og vurderinger av de økonomiske båndene mellom bank og kredittforetak. Departementet ønsker også en vurdering av om kredittforetak som utsteder OMF, bør kunne få en begrenset bankkonsesjon.

I.
Finanstilsynet har i sitt brev blant annet vist til at OMF har utviklet seg til å bli en viktig fundingkilde for norske banker, og bidratt til å redusere bankenes fundingkostnader og likviditetsrisiko. OMF er også blitt et viktig investeringsalternativ for banker og forsikrings- og pensjonsforetak.

Finanstilsynet mener imidlertid at  

”OMF-ordningen kan likevel også ha bidratt til økt risiko i det finansielle systemet. OMF har gitt bankene lavere finansieringskostnader enn usikrede seniorobligasjoner. Et relativt lavt avkastningkrav på OMF og vesentlig lavere risikovekter på boliglån enn foretakslån kan ha gitt, og fortsatt gi, bankene insentiver til å vri utlånsveksten til boligfinansieringsformål framfor til bedriftene. Det at bankene oppfatter at egenkapitalfinansiering er kostbar og vanskelig tilgjengelig, som følge av sterk uro og usikkerhet om framtidig avkastning, har trolig også bidratt til en slik vridning”.

Finanstilsynet peker også på at utnyttelsen av OMF som finansieringskilde kan virke medsyklisk og føre til økt kredittgivning i perioder med høy boligprisvekst.

Finanstilsynet skriver videre at bankenes kredittrisiko i forbindelse med overføring av aktiva til kredittforetak først og fremst er knyttet til bankenes forpliktelser for å sikre kredittforetakene, gjennom at de finansierer krav til overpantsettelse, gir garantier og trekkrettigheter og tar motpartsrisiko i derivatavtaler. Overføring av boliglån til kredittforetak som svekker låneporteføljen i den enkelte bank, sammen med oppgjørs- og likviditetsgarantier, kan i tillegg svekke morbankens usikrede kreditorer.

I lys av dette drøfter Finanstilsynet blant annet om en bør begrense hvor mye av en banks eiendeler som kan pantsettes. Det pekes både på fordeler og ulemper ved kvantitative grenser for overføring av pantesikrede lån fra banken til kredittforetaket. Finanstilsynet opplyser også at de forventer at norske banker foretar egne risikovurderinger av forsvarlig overføringsgrad, blant annet i forbindelse med pilar II – prosessen, og at det kan være aktuelt å pålegge økte kapitalkrav eller begrenset adgang til overføring av aktiva på enkeltinstitusjonsnivå hvis tilsynet ser behov for det.

Finansdepartementet er enig i at bankene bør vurdere forsvarlig overføringsgrad, og at økt risiko i gjenværende låneportefølje bør motsvares av høyere ren kjernekapital. Finansdepartementet har uttalt følgende om gjenværende risiko på bankenes balanser i Nasjonalbudsjettet 2013 s. 71:

”Overføring av boliglån til kredittforetak legger til rette for at banken kan gi nye lån uten å øke sin ansvarlige kapital. Hvis de overførte lånene ikke erstattes med nye utlån, vil balansen i bankene kunne reduseres og innskuddsdekningen kunne øke. Samtidig kan den gjennomsnittlige kredittrisikoen ved bankenes gjenværende lån øke hvis det er lånene med best sikkerhet som overføres til kredittforetakene. Myndighetene legger vekt på at overføring av boliglån til kredittforetak ikke fører til en vesentlig svekkelse av låneporteføljen i den enkelte bank, eller at risikoen ved en mer utsatt portefølje motsvares av høyere egenkapital.”

Finansdepartementet mener at det bør vurderes om en kvalitativ regel, om at banker ikke skal overføre mer enn det som er forsvarlig av egne aktiva til kredittforetak, kan bidra til å redusere systemrisiko. Departementet ber om en vurdering av, og utkast til, en slik bestemmelse, herunder en hjemmel for Finanstilsynet til eventuelt å kunne pålegge ekstra kapitalkrav hvis risikoen i banken som overfører lån til kredittforetak øker betraktelig.

II.

OMF utstedes av egne kredittforetak som eies enten av én bank eller av flere banker i fellesskap. Regelverket bygger på at kredittforetaket isolert sett er solid. I utgangspunktet selger banken boliglån til kredittforetaket mot oppgjør. Eierbankene gir imidlertid også i stadig større utstrekning forskjellige former for garantier og trekkfasiliteter til det foretaket som utsteder OMF. Som vist til i Nasjonalbudsjettet 2013 kan det være grunn til å se nærmere på utviklingen i de økonomiske båndene mellom banker og hhv. heleide og felleseide kredittforetak som utsteder OMF.

Det bes om at Finanstilsynet i denne sammenheng kartlegger og vurderer følgende:

• Det bes om en oversikt over de økonomiske båndene mellom banker og hhv. heleide og felleseide kredittforetak som utsteder OMF, herunder finansiering av overpantsettelse, garantier og trekkfasiliteter som brukes i denne sammenheng, og hvordan disse virker.
• Det bes om en oversikt over hvilke kapitalkrav som gjelder for garantier og trekkfasiliteter, og risikovektene for dette, herunder om det skilles mellom garantier og trekkfasiliteter som er ubenyttet eller benyttet (i en tabell).
• Det bes også om en vurdering av om de økonomiske båndene mellom bank og kredittforetak kan bidra til å svekke bankenes soliditet.
• Det bes videre om en vurdering av tiltak som ev. kan redusere de økonomiske båndene mellom eierbank og kredittforetak, herunder eventuelle forslag til regler.

III.
I forbindelse med at Finansdepartementet har varslet at overgangsregelen om store engasjementer opphører 31. desember 2012, har Finansnæringens Fellesorganisasjon og enkelte banker med felleseide boligkredittforetak reist spørsmål om kredittforetak som utsteder OMF, kan få tilgang til lån for i Norges Bank. Norges Bank tar imot innskudd fra og kan gi kreditt til banker, jf. sentralbankloven §§ 19 og 20, og Norges Banks rundskriv nr 1/8. februar 2012 om bankers adgang til lån og innskudd i Norges Bank mv. Norges Bank kan i særlige tilfeller også yte lån til andre foretak i finansiell sektor enn banker, jf. sentralbankloven § 22. Det er derfor opp til Norges Bank å avgjøre om sentralbanken i det enkelte tilfelle vil yte lån til kredittforetak som har utstedt OMF.

Det kan være hensiktsmessig å vurdere om kredittforetak som utsteder OMF, for å redusere behovet for garantier og trekkfasiliteter fra eierbanken til kredittforetaket, bør kunne få bankkonsesjon som bare tillater å yte lån, men ikke å ta imot innskudd fra allmennheten (begrenset bankkonsesjon).

Vi ber om en vurdering av dette, og ber om at Finanstilsynet undersøker om sammenlignbare OMF-utstedende foretak i andre land har tilgang til lån i sentralbanken.

Finansdepartementet ber om svar innen 1. mars 2013.

Med hilsen
Geir Åvitsland e.f.
ekspedisjonssjef

Mirella Elisa Wassiluk
avdelingsdirektør

Gjenpart: Norges Bank