Regelverket for offentlige anskaffelser - forsknings- og utviklingstjenester (FOU-kontrakter)

Statens Vegvesen
Vegdirektoratet
v/Cathrine Holm
Postboks 8142 Dep
0033 Oslo

Dato: 7.1.2002

Vår ref.: 2001/4760 NR NOK RMY/tlø

Regelverket for offentlige anskaffelser - forsknings- og utviklingstjenester (FOU-kontrakter)

Det vises til Deres e-post av 29. oktober 2001 hvor det reises spørsmål om regelverket for offentlige anskaffelser og tildeling av FOU-kontrakter.

Det gjøres oppmerksom på at det kun er domstolene som med bindende virkning kan uttale seg om fortolkningen av regelverket. Departementets uttalelse vil derfor være av veiledende karakter.

1. Generelt om regelverket for offentlige anskaffelser

Lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser omfatter alle anskaffelser som foretas av oppdragsgivere som nevnt i lovens § 2. Loven gir enkelte materielle regler, men er hovedsakelig en fullmaktslov. De nærmere prosedyreregler og avgrensninger følger av hhv. forskrift om offentlige anskaffelser fastsatt og forskrift om innkjøpsregler for oppdragsgivere innen vann- og energiforsyning, transport og telekommunikasjon (forsynings-sektoren). Begge forskrifter er fastsatt ved kgl. res. 15. juni 2001.

Utgangspunktet er at alle offentlige anskaffelser, herunder av tjenester, omfattes av lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Når det gjelder forsknings- og utviklingstjenester er dette klassifisert som en "prioritert tjeneste", jf. § 2-4 kategori (8). Dette innebærer at kontrakten skal inngås etter reglene i forskriftens del 2, forutsatt at verdien av anskaffelsen overstiger terskelverdiene i § 2-2.

Forskriften gjør imidlertid unntak for forsknings- og utviklingstjenester som "i sin helhet er betalt av en oppdragsgiver, når fordelen av tjenesten ikke fullt ut tilfaller oppdragsgiver til bruk i sin virksomhet", jf. § 1-3 (2) bokstav g.

Forskriften definerer ikke hvem som er "oppdragsgiver" i den konkrete anskaffelsen. Sett i sammenheng med § 1-4 bokstav a er det imidlertid naturlig å anse det som avgjørende for hvem sin regning, og ikke i hvem sitt navn anskaffelsen skjer. Dette innebærer derfor trolig at flere organer og myndigheter kan anses som oppdragsgivere, for eksempel der staten sammen med flere kommuner sammen bidrar økonomisk til anskaffelsen.

2. Nærmere om unntaket for forsknings- og utviklingstjenester

2.1. Når foreligger det en forsknings- og utviklingstjeneste?

For at en tjeneste skal kunne unntas etter forskriftens § 1-3 (2) bokstav h forutsettes det at den kan karakteriseres som "forskning" eller "utvikling". I dette ligger det en forut-setning om at det utvikles ny kunnskap eller ny teknologi, herunder kunnskap om ny anvendelse av kjent teknologi. Kunnskapen kan være relatert både til naturviten-skapelige eller humanistiske disipliner.

I fortalen til direktiv 92/50 er unntaket begrunnet med at forskning og utvikling er et middel til å styrke den vitenskapelige og teknologiske basis for europeisk industri. I samsvar med ordlyd og formål antas det derfor at nivået på forskningen og utviklingen ikke er helt bagatellmessig. Det må derfor trolig innfortolkes et krav om en viss "skaperhøyde" før unntaket kan komme til anvendelse.

Unntaket omfatter kun tjenestekontrakter. Dersom verdien av de varer kontrakten omfatter er høyere enn verdien av de aktuelle tjenester foreligger det en varekontrakt, jf. § 2-6 (2), og anskaffelsen må da skje etter de alminnelige regler.

2.2.Når er en tjeneste "i sin helhet betalt av oppdragsgiver"?

For å kunne unnta anskaffelsen må tjenesten i sin "helhet" være betalt av oppdrags-giver. Selv om ordlyden synes å legge til grunn at det bare kan være en oppdragsgiver, tilsier både formålet og reelle hensyn at flere offentlige oppdragsgivere sammen kan bidra økonomisk til anskaffelsen av tjenesten. Det kan for eksempel være tale om flere kommuner som går sammen om å utvikle ny teknologi, og som sammen betaler for anskaffelsen. Det er ingen grunn til at et slikt samarbeid skal være til hinder for at unntaket kommer til anvendelse.

Dersom leverandøren selv eller andre private bidrar i finansieringen oppstår det særskilte spørsmål som vil bli behandlet nærmere nedenfor i punkt 3.5.

2.3. Når vil "fordelen av tjenesten ikke fullt ut tilfalle oppdragsgiver til bruk i sin virksomhet"?

Unntaket kommer kun til anvendelse dersom andre enn oppdragsgiver får fordeler av resultatet som frembringes. Dette kan være spesielle sektorer, markedet generelt, leverandøren eller andre private eller offentlige organer. Det er neppe tilstrekkelig at andre tilføres helt marginale fordeler, for eksempel som deltakere i den generelle samfunnsutviklingen. Trolig må det kunne vises til konkrete og direkte fordeler.

Dersom flere offentlige oppdragsgivere sammen har deltatt i finansieringen må det trolig kreves at andre enn de samme oppdragsgiverne får fordeler av resultatet.

Selv om hele fordelen av resultatet tilfaller oppdragsgiver, vil unntaket likevel komme til anvendelse dersom resultatet ikke skal brukes i "oppdragsgivers virksomhet". Dette må klart omfatte bruk i egen administrasjon. Det er mer uklart i hvilken grad det er tilstrekkelig at den skal brukes i forbindelse med utøvelse av de samfunnsmessige oppgaver vedkommende organ er tillagt. Normalt vil det imidlertid da kunne påvises konkrete og direkte fordeler for andre enn oppdragsgiver selv, slik at unntaket kan komme til anvendelse.

Det er neppe tilstrekkelig at leverandøren gjennom oppdraget får mer indirekte og "normale" fordeler, gjennom kompetanse-heving og eventuell merkevarebygging. Det er uavklart i hvilken utstrekning det vil være tilstrekkelig at leverandøren vil få patentretter eller opphavsretter til resultatet. For eksempel kan det være tale om en kontrakt hvor oppdragsgiver får eiendoms-rett til en prototype, mens leverandøren får rett til å masse-produsere og selge produktet videre.

2.4. Særlig om tilfeller hvor leverandøren selv eller andre private bidrar med deler av finansieringen

Det kan ofte være tvil knyttet til avgrensningen av hva som er én tjeneste. Ofte vil en anskaffelse av en tjeneste reelt bestå av en rekke ulike mindre tjenester, som sammen utgjør en tjeneste-kategori.

Unntaket tar sikte på å dekke tilfeller hvor det foreligger en ubalanse mellom ytelse fra leverandør og motytelse fra oppdragsgiver. Med andre ord at det foreligger et element av støtte fra oppdragsgivers side. Dersom leverandøren selv eller andre private bidrar med deler av finansieringen kan ordlyden i bestemmelsen tilsynelatende være til hinder for å unnta kontrakten fra regelverket, jf. "som i sin helhet er betalt av oppdragsgiver". Dersom man velger å se tjenesten som en sammensetning av flere mindre tjenester åpner dette for at delfinansiering fra leverandøren selv eller andre private ikke er til hinder for at kontrakten kan unntas fra regelverket. En slik funksjonell synsvinkel må imidlertid trolig da ha som konse-kvens at det ikke må foreligge likevekt mellom ytelse og motytelse i relasjon til vilkåret "ikke fullt ut tilfaller oppdragsgiver".

I såfall vil det kunne argumenteres med at en anskaffelse som for eksempel er finansiert med 60% av staten, 20 % fra leverandøren og 20% fra private investorer kan unntas fra regelverket forutsatt at mindre enn 60% av resultatet skal tilfalle staten til bruk i egen virksomhet.

Sterke reelle hensyn kan tale for å vurdere unntaket under en slik synsvinkel, idet deltakelse fra private investorer vil bli vanskeliggjort dersom anskaffelsesregelverket skal legges til grunn for valg av leverandør. Løsningen på disse spørsmålene er imidlertid uavklarte.

3. Forholdet til lov om offentlige støtte og lov om offentlige anskaffelser for kontrakter som faller inn under unntaket i forskrift om offentlige anskaffelser

Lov om offentlige anskaffelser kommer til anvendelse ved alle anskaffelser foretatt av oppdragsgivere som er omfattet av regelverket. Dette gjelder selv om en konkret kontrakt er unntatt fra anskaffelsesforskriften.

Når en oppdragsgiver som nevnt i forskriftens § 1-2 inngår en kontrakt som faller inn under unntaket i § 1-3 (2) bokstav g vil derfor lovens alminnelige regler fortsatt komme til anvendelse. Dette innebærer blant annet at anskaffelsen skal baseres på konkurranse "så langt det er mulig" og at det ikke er tillatt med forskjellsbehandling mellom leverandørene, jf. lovens § 5. Under planleggingen av anskaffelsen skal det videre tas hensyn til livssykluskostnader og miljømessige konsekvenser, jf. lovens § 6.

Dersom kontrakten kan unntas etter forskriftens § 1-3 (2) bokstav g må også forholdet til reglene om offentlig støtte vurderes 1EØS-avtalens art 61 og lov om offentlig støtte. I de tilfeller kontrakten kan unntas etter anskaffelsesreglene vil det være en ubalanse mellom ytelse og motytelse, og kontrakten vil derfor innebære en tildeling av offentlige midler. Hovedregelen er at offentlige støtteordninger, eventuelt enkelttildelinger, skal meldes til ESA gjennom Nærings- og handelsdepartementet og godkjennes før i verk-setting, jf. lov av 27 nov. 1992 nr. 116 om offentlig støtte § 2.

Med hilsen

Pål Hellesylt (e.f.)
avdelingsdirektør

Robert Myhre
rådgiver